התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ישראל ואח'

5 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 61641-08-24 לפני: כבוד השופט עופר גרוסקופף כבוד השופט אלכס שטיין כבוד השופטת רות רונן העותרת: התנועה למען איכות השלטון בישראל נגד המשיבים: 1. ממשלת ישראל 2. השר לביטחון לאומי 3. היועצת המשפטית לממשלה 4. רב ניצב דניאל לוי עתירה למתן צו על תנאי; תגובה מקדמית מטעם המשיבים; תגובה מטעם העותרת בשם העותרת: עו"ד אליעד שרגא; עו"ד תומר נאור; עו"ד סתיו לבנה להב בשם המשיבים 3-1: עו"ד רועי שויקה; עו"ד נועה רוזנברג רכטר פסק-דין השופטת רות רונן: עניינה של העתירה שלפנינו בהחלטתה של המשיבה 1 (להלן: ממשלת ישראל או הממשלה) למנות את המשיב 4 (להלן: רנ"צ לוי) לתפקיד המפקח הכללי של משטרת ישראל. רקע עובדתי ביום 17.7.2024 סיים המפכ"ל הקודם של המשטרה את תפקידו. על רקע זה, פנה המשיב 2 (להלן: השר לביטחון לאומי או השר) ביום 31.7.2024 לוועדה המייעצת למינויים לתפקידים בכירים וביטול החלטות ממשלה (להלן: הוועדה המייעצת או הוועדה) – אשר בהתאם להחלטת ממשלה 3839 אמונה על בדיקה מקדמית ומתן חוות דעת לממשלה בכל הנוגע למינויים לתפקידים בכירים – בבקשה לדון באפשרות מינויו של רנ"צ לוי לתפקיד מפכ"ל המשטרה. לצורך בחינת מינויו של רנ"צ לוי, קיבלה הוועדה המייעצת מסמכים בעניינו. לצד זאת, ולאחר שפורסמה הודעה לציבור בדבר כוונתה של הוועדה לבחון את המועמדות, התקבלו בנושא מספר רב של התייחסויות בכתב מהציבור. בין כלל הטענות שהועלו כנגד המינוי בהתייחסויות שהועברו מהציבור, הועלתה גם טענה לזיקה פוליטית וקשר בין רנ"צ לוי לשר לביטחון לאומי אשר יש בהם כדי לפגום במועמדותו של רנ"צ לוי לתפקיד המפכ"ל. ביום 18.8.2024 פורסמה חוות דעתה של הוועדה המייעצת, בה נקבע כי אין בתשתית העובדתית שהונחה לפניה כדי להצדיק קביעה לפיה נפל פגם במועמדותו של רנ"צ לוי בהיבט של טוהר מידות (להלן: חוות הדעת של הוועדה המייעצת). בחוות הדעת צוין כי אמנם לרנ"צ לוי היה "קשר מסוים" עם השר לביטחון לאומי, אולם מהמידע שהוצג לפני הוועדה עולה כי אין מדובר בקשר המגיע לרמה של זיקה פוליטית. במאמר מוסגר יצוין כי ביחס ליתר ההתנגדויות שהועלו (שיפורטו בהמשך), נקבע כי אינן בסמכותה של הוועדה. ביום 22.8.2024 הגיש השר לביטחון לאומי לממשלת ישראל את המלצתו למנות את רנ"צ לוי לתפקיד מפכ"ל המשטרה. להצעת המחליטים צורפה חוות דעת של היועץ המשפטי למשרד לביטחון לאומי בה פורט על אודות ההתנגדויות שהוגשו למינויו של רנ"צ לוי. בחוות הדעת נימק היועץ המשפטי למשרד לביטחון לאומי מדוע התנגדויות אלה אינן מקימות מניעה משפטית למנות את רנ"צ לוי לתפקיד מפכ"ל המשטרה, ובהמשך לכך קבע כי אין מניעה משפטית למינויו. יצוין כי היועצת המשפטית לממשלה הצטרפה בהמשך לעמדה זו. ביום 25.8.2024 קיימה ממשלת ישראל דיון בהצעה למנות את רנ"צ לוי לתפקיד מפכ"ל המשטרה, בנוכחות המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט כלכלי). במהלך הדיון הוצגו לפני חברי הממשלה שנכחו עיקר ההתנגדויות למינוי; וכן חוות דעתה של הוועדה המייעצת. בתום הדיון החליטה ממשלת ישראל פה אחד, בהתאם לסמכות המוקנית לה בסעיף 8א לפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א-1971, למנות את רנ"צ לוי למפכ"ל למשך שלוש שנים, תוך מתן אפשרות להאריך את כהונתו בשנה אחת בנסיבות מיוחדות (החלטה 2148). על החלטה זו הוגשה העתירה שלפנינו. בעתירתה טוענת העותרת, בעיקרו של דבר, כי החלטת הממשלה על מינויו של רנ"צ לוי למפכ"ל היא החלטה החורגת ממתחם הסבירות באופן קיצוני, ומשום כך יש להורות על ביטולה. כך נטען כי לרנ"צ לוי ניסיון דל בתפקידי פיקוד; כי הוא נחל כישלון מקצועי כאשר כיהן כמפקד מחוז חוף; וכי במהלך תקופת כהונה זו ביקרו בתי המשפט בחריפות את התנהלות השוטרים שפעלו תחת פיקודו כלפי אזרחים, באופן המלמד כי רנ"צ לוי הנחיל מדיניות פיקודית בלתי חוקית הפוגעת בחופש המחאה. לטענת העותרת, בין השר לביטחון לאומי לבין רנ"צ לוי ישנה מערכת יחסים קרובה ובעייתית, אשר מצדיקה את ביטולו של המינוי – וזאת בפרט לאור תיקון מס' 37 לפקודת המשטרה שנחקק בשנת 2022, אשר נטען כי פוגע בעצמאותה של המשטרה ובאי תלותה הפוליטית. עוד טוענת העותרת כי הממשלה לא קיימה דיון ראוי ומשמעותי בשאלת המינוי, וכפועל יוצא מכך לא שקלה בהחלטתה את כלל השיקולים הרלוונטיים. חלף זאת היא נתנה משקל מכריע ובלעדי לשיקולים האישיים והפסולים של השר לביטחון לאומי. עוד נטען כי החלטת הממשלה אינה מאזנת כראוי בין השיקולים השונים ואינה נותנת די משקל לנזק שייגרם למערכת אכיפת החוק ולאמון הציבור ממינויו של רנ"צ לוי לתפקיד מפכ"ל המשטרה. למען שלמות התמונה, יצוין כי בד בבד עם עתירתה, הגישה העותרת בקשה למתן צו ביניים אשר יורה על הקפאת כניסתו של רנ"צ לוי לתפקיד מפכ"ל המשטרה, בקשה שנדחתה בהחלטתי מיום 26.8.2024. בהמשך, ועוד בטרם הגישו המשיבים את תגובתם המקדמית, הגישה העותרת מספר בקשות נוספות לצו ביניים ולצו ארעי בשל סבב המינויים שנערך בסגל הבכיר במשטרת ישראל – וגם בקשות אלה נדחו. בהחלטתי מיום 16.9.2024 הוריתי למשיבים להגיש עם תגובתם המקדמית גם תגובה לבקשה למתן צו ביניים. בתגובתם המקדמית טענו המשיבים כי דין העתירה להידחות, משום שהחלטת הממשלה אינה חורגת ממתחם הסבירות באופן המצדיק את התערבותו של בית משפט זה. המשיבים מדגישים כי כלל טענות העותרת הוצגו בפני הממשלה במהלך הדיון על מינויו של רנ"צ לוי, וכן הוצגו לה גם יתר הנתונים הרלוונטיים. לאחר כל אלה החליטה ממשלת ישראל על המינוי. לעמדת המשיבים יש לרנ"צ לוי הידע, הניסיון המקצועי והכישורים הדרושים לכהונת מפכ"ל המשטרה. הם מציינים כי הוא שירת במשטרת ישראל כ- 39 שנים במהלכן כיהן בתפקידים רבים ומגוונים, לרבות בתפקידי פיקוד. באשר לטענת העותרת בדבר התנהלות שוטרים כלפי אזרחים במהלך כהונתו של רנ"צ לוי כמפקד מחוז חוף – הובהר בתגובה המקדמית כי גורמי המשטרה מסרו שמדיניות המשטרה הייתה ועודנה לאפשר את חופש המחאה לפי הדין. יחד עם זאת, במקרים של אלימות או הפרת סדר הציבורי נדרש לעתים שימוש בכוח סביר כלפי המוחים – וזאת בהתאם לדין ולנוהלי המשטרה. כן הובהר כי ככל שיש לעותרת טענות קונקרטיות בעניין התנהלות שוטרים במקרה ספציפי – המסגרת המתאימה לבררן היא באמצעות פנייה לגורמי האכיפה המוסמכים לכך. בכל הנוגע לטענות בדבר הקשר הפסול לכאורה בין השר לביטחון לאומי לבין רנ"צ לוי, המשיבים סומכים ידיהם על חוות הדעת שניתנה על ידי הוועדה המייעצת לפיה הקשר בין השר לרנ"צ לוי אינו עולה כדי זיקה פוליטית פסולה. עוד נטען כי ההחלטה על המינוי היא של הממשלה כולה ולא של השר לביטחון לאומי, שהוא גורם ממליץ בלבד לעניין זה. באשר לבקשה למתן צו ביניים, טענו המשיבים כי דינה להידחות לאור פסיקתו המושרשת של בית משפט זה לפיה ככלל אין מקום לעכב את כניסתו של אדם לתפקיד. כמו כן, הובהר כי מינויים בסגל הבכיר של משטרת ישראל הם בסמכותו של השר לביטחון לאומי ולא בסמכות המפכ"ל, וגם משום כך אין מקום להיעתר לבקשה. ביום 16.10.2024 הוריתי לעותרת להגיש תשובה לתגובה שהוגשה מטעם המשיבים. עוד בטרם הוגשה תשובתה, ביום 27.10.2024 הגישה העותרת בקשה נוספת לצו ביניים אשר יורה על הקפאת החלטתו (נכון לעת ההיא) של רנ"צ לוי להעביר את היועץ המשפטי של משטרת ישראל מתפקידו וכן בקשה לצרף את היועץ המשפטי לעתירה. ביום 27.10.2024 נדחתה גם בקשה זו. בתשובה אותה הגישה לתגובה המקדמית, חוזרת העותרת על טענותיה בעתירה לפיהן הממשלה בהחלטתה לא שקלה את השיקולים הרלוונטיים הנוגעים למקצועיותו, ניסיונו הפיקודי ותפקודו של רנ"צ לוי. עוד הובהר כי הצדדים אינם חלוקים על כך שקיימת זיקה מסוימת בין רנ"צ לוי לבין השר לביטחון לאומי, והשר והממשלה לא היו רשאים לשקול זיקה זו בהליך המינוי. לצד זאת, נטען כי מאז הגשת העתירה נוספו ראיות התומכות בטענה כי בבסיס המינוי עמדו שיקולים פסולים הנוגעים לקרבה בין השר לרנ"צ לוי – ובפרט חוות הדעת של היועצת המשפטית לממשלה שניתנה ביום 14.11.2024 בה צוין כי השר לביטחון לאומי עושה בסמכויות שניתנו לו בנושאי מינויים שימוש שיש בו כדי להוות התערבות פסולה בפעילות האופרטיבית של המשטרה. דיון והכרעה לאחר עיון בטענות הצדדים, באנו לכלל מסקנה לפיה דין העתירה להידחות בהיעדר עילה להתערבות שיפוטית. הלכה מושרשת היא כי לרשות מוקנה שיקול הדעת רחב בהחלטות הנוגעות לענייני מינויים בשירות הציבורי, וכפועל יוצא מכך התערבותו השיפוטית של בית משפט זה תהא במקרים קיצוניים וחריגים בלבד (בג"ץ 4684/24 שני נ' שר הביטחון, פסקה 8 (8.8.2024); בג"ץ 3884/16 פלונית נ' השר לביטחון פנים, פסקה 25 (20.11.2017) (להלן: עניין פלונית); בג"ץ 1993/03 התנועה לאיכות השלטון בישראל נ' ראש הממשלה, פ"ד נז(6) 817, 859 (2003) (להלן: עניין הנגבי)). הלכה זו יפה גם למינויים הנוגעים למערכות המופקדות על ביטחון המדינה ועל אכיפת החוק, ובכלל זה מינויים במשטרת ישראל (עניין פלונית, פסקה 25; בג"ץ 5562/07 שוסהיים נ' השר לביטחון פנים, פסקה 8 (23.7.2007)). לצד זאת, היקף הביקורת השיפוטית אותו מחיל בית המשפט נגזר בין היתר ממעמדו של הגוף המבוקר או מקומו במערך השלטוני (עניין הנגבי, בעמ' 836; בג"ץ 659/07 התנועה למען איכות השלטון נ' שר הביטחון, פסקה 3 (29.1.2007)). ההחלטה הנתקפת בעתירה שלפנינו היא החלטה של ממשלת ישראל. כפי שנפסק לא אחת, על החלטות מעין אלה יש לקיים ביקורת שיפוטית בזהירות ובריסון (בג"ץ 8134/11 אשר נ' שר האוצר, (29.1.2021); בג"ץ 3872/93 מיטראל בע"מ נ' ראש הממשלה ושר הדתות, פ"ד מז(5) 485, 497 (1993); בג"ץ 3017/12 ארגון נפגעי פעולות איבה הארגון היציג נ' ראש הממשלה, פסקה 10 (4.2.2013)). בענייננו, כלל טענותיה של העותרת – הן באשר לתפקודו המקצועי, הן באשר לניסיונו של רנ"צ לוי – הונחו לפני ממשלת ישראל בטרם החליטה על מינויו לתפקיד מפכ"ל המשטרה. לאחר שהממשלה קיימה דיון בנושא, היא החליטה לאמץ את המלצתו של השר לביטחון לאומי, אשר ניתנה בהתאם לפרוצדורה הקבועה בדין, ולמנות את רנ"צ לוי לתפקיד. החלטה זו התקבלה תוך שקילת מכלול השיקולים הרלוונטיים ועל בסיס תשתית עובדתית מלאה. ההחלטה נושא העתירה התקבלה מתוקף תפקידה של הממשלה כ"רשות המבצעת" של המדינה אשר לה נתונות הסמכות והאחריות לניהול ענייני הביטחון, לרבות ביטחון הפנים, של המדינה. נזכיר מושכלות יסוד לפיהם אין בית משפט זה מחליף את שיקול דעתו של בעל הסמכות בשיקול דעתו שלו (עניין הנגבי, בעמ' 836 ועמ' 859); והוא אף אינו בוחן האם היה מקבל החלטה אחרת לו היה בנעליו של הגוף המחליט (בג"ץ 5599/11 אגודת העיתונאים בתל אביב נ' ממשלת ישראל, פסקה 13 (24.11.2011)). משכך, אין מקום לקבל את טענות העותרת בהקשר זה. באשר לטענותיה של העותרת לגבי הקשר בין השר לביטחון לאומי לבין מפכ"ל המשטרה. הוועדה המייעצת – אשר בראשה יושב שופט בדימוס של בית המשפט העליון (כיום הנשיא בדימוס א' גרוניס) ויתר חבריה הם נציב שירות המדינה ושני אנשי ציבור – בחנה בעניין זה תשתית עובדתית רחבה. בכלל זה נבחנו התייחסויות רבות שהוגשו מטעם הציבור; שאלון מקיף של רנ"צ לוי; קורות חייו; וכן מכתב מטעם השר לביטחון לאומי. בדיון שהתקיים לפני הוועדה נשמעו רנ"צ לוי, המפכ"ל היוצא והשר. אחר כל אלה, קבעה הוועדה פה אחד כי לא מצאה פגם במינוי מן ההיבט של טוהר המידות. בחוות דעתה הבהירה הוועדה כי לרנ"צ לוי אמנם היה קשר מסוים עם השר, אולם מהמידע שהובא לפניה עלה כי קשר זה אינו עומד ברף הדרוש כדי להוות זיקה פוליטית פסולה. העותרת לא הציגה בעתירתה כל טעם לקביעה לפיה מסקנת הוועדה שגויה. זאת בפרט כאשר מדובר בוועדה בלתי תלויה אשר זהו תפקידה. בהקשר זה, לא למותר להזכיר כי "עיקר תפקידה של הועדה המייעצת הוא, איפוא, לבדוק את המינוי המוצע מבחינת טוהר המידות במובנו הרחב של מושג זה, הן מבחינת האדם המוצע לתפקיד, הן מבחינת הגורם הממנה, והן מכל היבט אפשרי אחר שעשויה להיות לו נגיעה לשאלת טוהר המידות הכרוך במינוי" (בג"ץ 1570/07 עמותת "אומ"ץ" נ' השר לביטחון פנים, פסקה 3 (25.7.2007)). לאור כלל האמור, ובפרט לאור ההלכה המושרשת בדבר התערבותו המצומצמת של בית משפט זה בהחלטות מסוג ההחלטה נושא העתירה דנן, לא קמה כל עילה להתערבות שיפוטית ודין העתירה להידחות. משכך, ממילא מתייתר הצורך בדיון בבקשות למתן צו ביניים. אשר על כן, העתירה נדחית בזאת. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות. רות רונן שופטת השופט עופר גרוסקופף: אני מסכים. עופר גרוסקופף שופט השופט אלכס שטיין: התוצאה אליה הגיעה חברתי, השופטת ר' רונן, מקובלת עליי, וכך הוא גם לגבי הנימוקים שהובילו לתוצאה זו. לצד זאת, אעיר כי עתירה זו לא הייתה צריכה להיות מוגשת מלכתחילה. אלכס שטיין שופט הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ר' רונן. ניתן היום, ל' חשוון תשפ"ה (01 דצמבר 2024). עופר גרוסקופף שופט אלכס שטיין שופט רות רונן שופטת