צדק פיננסי (ע"ר) ואח' נ' ממשלת ישראל ואח'

2 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 61574-03-25 לפני: כבוד השופט נעם סולברג כבוד השופט אלכס שטיין כבוד השופטת רות רונן העותרות: 1. צדק פיננסי (ע"ר) 2. ח"כ נעמה לזימי נגד המשיבים: 1. ממשלת ישראל 2. שר האוצר 3. היועצת המשפטית לממשלה 4. הכנסת 5. ועדת הכספים של הכנסת 6. הוועדה המשותפת של ועדת החוץ והביטחון וועדת הכספים לתקציב הביטחון עתירה לצו על תנאי ובקשה למתן צו ביניים בשם העותרות: עו"ד גלעד ברנע פסק-דין השופטת רות רונן: לפנינו עתירה שהוגשה נגד שלוש החלטות של המשיבה 1 (להלן: הממשלה), אשר לטענת העותרות פוגמות בהליך החקיקה של הצעת חוק התקציב לשנת הכספים 2025, התשפ"ה-2024 (להלן: הצעת החוק או הצעת חוק התקציב). ביום 4.12.2025 הונחה על שולחן הכנסת הצעת חוק התקציב. ביום 16.12.2025 אושרה הצעת החוק בקריאה ראשונה במליאת הכנסת, והועברה להכנה לקריאה שנייה ושלישית בוועדת הכספים של הכנסת (להלן: ועדת הכספים). במוקד העתירה שלפניי ניצבות שלוש החלטות של הממשלה – אשר לעמדת העותרות פוגעות בהליך החקיקה של חוק התקציב השנתי, כפי שהוא התווה בפסיקת בית משפט זה ובחוק יסוד: משק המדינה. ביום 4.3.2025 קיבלה הממשלה שתי החלטות – החלטה מס' 2823 "מסגרות התקציב לשנת הכספים 2025 – תיקון החלטות ממשלה", והחלטה מס' 2825 "יישום הסכמים קואליציוניים בשנת הכספים 2025" (להלן: החלטה 2823 ו-החלטה 2825). לטענת העותרות, בהחלטות אלה נקבע כי יש לבצע שינויים בהצעת חוק התקציב, וזאת על רקע דו"ח הוועדה לבחינת תקציב מערכת הביטחון ובניין הכוח בראשות תא"ל (מיל.) פרופ' יעקב נגל, אשר הוגש לממשלה וכלל המלצה להגדיל את תקציב מערכת הביטחון. על פי האמור בעתירה, בהמשך להחלטות אלה, הגישה הממשלה "דפי החלפה" לוועדת הכספים, המשקפים את השינויים התקציביים הנובעים מהחלטת הממשלה, אך לא נלווה להם פירוט והסבר מילולי. ביום 18.3.2025 התקבלה החלטת ממשלה נוספת – החלטה מס' 2893 "שינוי סדרי העדיפויות הממשלתיים על מנת לעמוד במסגרות התקציב ותיקון טעות בהחלטת ממשלה" (להלן: החלטה 2893). מדברי העותרות עולה כי החלטה 2893 משנה סדרי עדיפויות תקציביים של הממשלה ומבצעת קיצוץ תקציבי רוחבי, אך שינויים מאוחרים אלה לא באו לידי ביטוי בהצעת חוק התקציב שהונחה לפני הכנסת. לטענת העותרות שלוש ההחלטות האמורות מנוגדות להוראות חוק יסוד: משק המדינה והן פוגעות בעקרון הפרדת הרשויות ובסמכותה של הכנסת לערוך פיקוח פרלמנטרי על אישור תקציב המדינה. באשר להחלטות 2823 ו-2825 – נטען כי החלטות הממשלה מנוגדות לסעיף 3(ב)(2) לחוק יסוד: משק המדינה, הקובע כי "הצעת חוק התקציב תהיה מפורטת". על בסיס חובה זו, נטען כי לא היה מקום לבצע את השינויים בהצעת חוק התקציב באמצעות הגשת "דפי ההחלפה" המתייחסים רק לשינויים מספריים – אלא שהממשלה הייתה מחויבת להניח על שולחן הכנסת הצעת חוק תקציב שלמה ומלאה מעודכנת, שבה מוטמעים כל השינויים הנובעים מהחלטות 2823 ו-2825. לטענת העותרות, הגשת "דפי ההחלפה" ללא דברי הסבר מילוליים מעודכנים פוגעת בסמכותה של הכנסת לאשר את הוצאות הממשלה, מאחר שלא מונחת לפניה תמונה מלאה וכוללת של המדיניות התקציבית המוצעת. כמו כן, נטען כי דרך פעולה זו פוגעת בעקרון היסוד שלפיו תקציב המדינה נקבע בחוק. זאת מאחר שהוטמעו בהצעת החוק שינויים בשלבים מאוחרים של הליך החקיקה – כך שהחוק שנחקק אינו החוק שהונח על שולחן הכנסת. לשיטת העותרות, מדובר בהליך חקיקה פגום מיסודו – כאשר הליך החקיקה של הצעת חוק התקציב מוסדרת בדין החוקתי, במסגרת חוק יסוד: משק המדינה. באשר להחלטה 2893 – נטען כי החלטה זו עורכת שינויים משמעותיים במדיניות התקציבית של הממשלה, שלא מצאו מקומם בהצעת חוק התקציב. בכך, ההחלטה מפרה את חובת הממשלה להביא הצעת חוק תקציב המשקפת את הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות, על פי סעיף 3(א)(2) לחוק יסוד: משק המדינה. נטען כי בפעולות אלה פגעו המשיבים בהסדרים חוקתיים יסודיים הנוגעים לחקיקת חוק תקציב המדינה ובפיקוח הפרלמנטרי האפקטיבי של הכנסת על אישור התקציב – ועל כן יש לקבוע כי החלטות 2825, 2823 ו-2893 הן בטלות. כמו כן, העותרות סבורות כי יש לקבוע כי הממשלה אינה רשאית לערוך תיקונים מהותיים בהצעת חוק התקציב לאחר המועד האחרון להנחתה על שולחן הכנסת; או לחילופין, שתיקונים אלה צריכים לבוא על דרך הנחת הצעת חוק תקציב חדשה ושלמה – ולא על דרך הגשת "דפי החלפה". לאחר ששקלנו את טענות העותרות, מצאנו כי דין העתירה להידחות על הסף, בהיותה עתירה מוקדמת. כידוע, בית משפט זה ככלל אינו מתערב בהליכי חקיקה בעודם בעיצומם. נקודת הזמן המקובלת להפניית טענות נגד תקינות הליך החקיקה של חוק מסוים – הוא לאחר השלמת החקיקה (בג"ץ 7604/14 שפיר נ' יו"ר הכנסת, פסקה 3 (10.11.2014); בג"ץ 4711/20 אדם טבע ודין נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, פסקה 4 (20.10.2020)). זאת בין היתר על בסיס עקרון הכיבוד ההדדי בין הרשויות, וכן מאחר שבשלב מוקדם זה לא ניצבת לפני בית המשפט התשתית העובדתית הנדרשת בכדי לערוך ביקורת שיפוטית בנושא (בג"ץ 1867/14 בן חורין נ' כנסת ישראל (12.3.2014); בג"ץ 4302/09 לשכת עורכי הדין בישראל נ' ממשלת ישראל, פסקה 3 (9.6.2009) (להלן: עניין לשכת עורכי הדין)). הדברים נכונים אף כאשר נטען כי החלטות מינהליות הן אלו שיצרו את הפגמים הנטענים בהליך. על אף שלכאורה העתירה מכוונת כלפי החלטות הממשלה, הרי שמדובר בהחלטות הקשורות בקשר הדוק להליכי החקיקה, והמשמעות האופרטיבית של הסעדים המבוקשים בעתירה היא התערבות בהליכי החקיקה ועצירתם (ראו והשוו: בג"ץ 10253/04 העמותה לקידום הפיזיוטרפיה בישראל נ' מדינת ישראל - משרד הבריאות, פסקה 3 (30.1.2005); עניין לשכת עורכי הדין, בפסקה 5). משכך, מועד הביקורת השיפוטית על החלטות כאמור גם הוא ככלל יהיה לאחר השלמת הליך החקיקה. למעלה מן הצורך יוער כי העותרות לא פעלו למצות הליכים באופן מלא מול המשיבה בטרם הגשת העתירה. העותרות אמנם פנו למשיבים במכתב מיום 11.3.2025, ואולם חלק ניכר מהטענות בעתירה מופנות גם כלפי החלטה 2893 אשר ניתנה ביום 18.3.2025 – ומכאן שהעותרת לא פעלה כלל בכדי למצות הליכים אל מול המשיבים בנוגע לראש זה של העתירה. אשר על כן, דין העתירה להידחות. העותרות יישאו בהוצאות המשיבים בסך 1,000 ש"ח. ניתן היום, כ"ה אדר תשפ"ה (25 מרץ 2025). נעם סולברג שופט אלכס שטיין שופט רות רונן שופטת