עירית כפר סבא ואח' נ' ישראל ואח'

2 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 60975-01-25 לפני: כבוד השופט דוד מינץ כבוד השופטת יעל וילנר כבוד השופטת רות רונן העותרות: 1. עיריית כפר סבא 2. הוועדה המקומית לתכנון ולבניה כפר סבא נגד המשיבים: 1. ממשלת ישראל 2. ועדת השרים לענייני פנים, שירותים, תכנון ושלטון מקומית 3. מינהל התכנון – הצוות המייעץ לוועדת השרים 4. הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של מתחמים מועדפים 5. הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז מרכז 6. "דירה להשכיר" – החברה הממשלתית לדיור ולהשכרה בע"מ עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרות: עו"ד בתיה בראף מליכזון; עו"ד גילי שמואלי; עו"ד לאה ג'יקובס בשם המשיבים 5-1: עו"ד גיא ורדי בשם המשיבה 6: עו"ד ענר חפץ; עו"ד אביה סקלסקי פסק-דין השופטת רות רונן: העתירה שלפנינו מופנית נגד החלטת ועדת השרים לענייני פנים, שירותים, תכנון ושלטון מקומי (להלן: ועדת השרים) מיום 9.12.2024, אשר אושרה בהחלטת ממשלה מספר 2585 מיום 19.12.2024 (להלן: החלטת הממשלה), לפיה הוכרז מתחם "בן יהודה צפון" בעיר כפר סבא (להלן: המתחם) כמתחם מועדף לדיור במסלול של קרקע מרובת בעלים (להלן: ההכרזה). זאת, מכוח סעיף 3(א)(4) לחוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים (הוראת שעה), התשע"ד-2014 (להלן: החוק לקידום הבנייה או החוק). כן מופנית העתירה כלפי המלצת הצוות המייעץ לוועדת השרים להכריז על המתחם כמתחם מועדף לדיור (להלן: הצוות המייעץ; כלל ההחלטות יכונו להלן: ההחלטות). בליבת העתירה ניצבת טענת העותרות כי המתחם אינו מתאים לקידומה של תכנית מועדפת לדיור, כהגדרתה בחוק, אשר תאושר על ידי הוועדה הארצית לתכנון ובניה של מתחמים מועדפים לדיור (להלן: הותמ"ל). לשיטתן, קידום תכנית זו ביחס למתחם מתעלמת מהצורך בראיה תכנונית כוללת של העיר כפר סבא, ולא רק ראיה נקודתית של צרכי השכונה; כמו גם מהיעדר הלימה בין קצב תכנון הבניה בעיר אל מול היעדר יכולת הנשיאה של התשתיות הקיימות בה. העותרות טוענות, כי המועד המתאים להעלאת טענותיהן הוא כבר בשלב זה, ולא במסגרת הליכי התנגדות בשלבים התכנוניים. זאת, מחשש שלא ניתן יהיה להשיב את הגלגל לאחור; וכן מטעמי שיהוי. על רקע האמור, מעלות העותרות שורה של טענות נגד פגמים שנפלו לשיטתן בהחלטות. בכלל זה נטען כי ההחלטות התקבלו בחוסר סמכות. כך, נטען כי העובדה ששטחי המתחם נועדו, על פי תכנית מתאר כוללת של העיר כפר סבא (כס/2035) (להלן: התכנית הכוללנית), לספק מענה לצרכי ציבור לטובת כלל העיר – ולא רק לשימוש המתחם עצמו – מלמדת כי הותמ"ל אינה מוסמכת לקדם את ההליך התכנוני. זאת, לאור הוראת סעיף 4(ג) לחוק – הקובע כי שטחי ציבור בתכנית מועדפת לדיור צריכים לשמש בעיקר את יחידות הדיור הנכללות בתכנית ובסביבתה. העותרות מוסיפות וטוענות כי ההחלטות נגועות בחוסר סבירות וכי הן התקבלו בהיעדר תשתית עובדתית מלאה. לטענתן, ההחלטות לא כללו התייחסות מספקת להיבטים תכנוניים מרכזיים הרלוונטיים למתחם, ובהם מידת ההתאמה לתכניות מתאר מחוזיות וארציות; מספר הבעלים המחזיקים במתחם והסכמתם להכרזה; המועד הצפוי לאכלוס יחידות הדיור במתחם; ועוד. כן נטען כי הופעל שיקול דעת לקוי בהתייחס לעובדה שבעיר כפר סבא קיים מלאי גבוה של קרקעות לשיווק; לבנייה המואצת המתבצעת בעיר ולהשלכותיה על התשתיות והשירותים העירוניים; ולכך שמדובר בעתודת הקרקע האחרונה של העיר כפר סבא. המשיבים 5-1 טענו מנגד כי יש לדחות את העתירה על הסף. נטען כי ההכרזה על המתחם כמתחם מועדף לדיור הינה הליך מקדים להליך התכנוני שיבוא בעקבותיו, ומשכך מדובר בעתירה מוקדמת אשר דינה סילוק על הסף. המשיבים טוענים כי מרבית הטענות בעתירה הן טענות תכנוניות, ומאחר שטרם הוגשה כל תכנית הנוגעת למתחם, טענות העותרות הן בעלות אופי השערתי בלבד. עוד נטען כי כאשר ההליך התכנוני יחל, ייבחנו ויובאו בחשבון כלל השיקולים התכנוניים – ואז גם יהיה באפשרות העותרות להגיש את הסתייגויותיהן. המשיבים מוסיפים כי דין העתירה להידחות אף לגופה. נטען כי ההחלטה להכריז על המתחם כמתחם מועדף התקבלה בסמכות, שכן תכנית מועדפת לדיור גוברת ככלל על כל תכנית אחרת. משכך, לטענתם, אין בתכניות מתאר כוללניות בכדי לאיין את סמכות הותמ"ל; זאת במיוחד כאשר התכנית הכוללנית אליה הפנו העותרות כלל לא אושרה למתן תוקף. בהקשר זה, צוין כי הטענה לפיה שטח המתחם מיועד להשלמת שטחי ציבור חסרים בעיר – אף היא טענה תכנונית מובהקת; ועל כל פנים, הובהר כי אין מניעה לכלול בתכנית מועדפת לדיור מבנים או שטחים שישמשו את כלל הציבור. לבסוף, טוענים המשיבים כי מדובר בהחלטה סבירה המגשימה את תכליות החוק לקידום הבנייה, ואף מצויה בליבת מתחם זה; וכי ההחלטה התקבלה על בסיס תשתית עובדתית מלאה ותוך בחינת כלל השיקולים הרלוונטיים. כך, נטען כי המלצת הצוות המייעץ התבססה על חוות דעת תכנונית מקיפה; וכי החלטות ועדת השרים והממשלה התקבלו לאחר שהתרשמו כי מתקיימים התנאים הנדרשים בחוק להכרזה, ולאחר שנשקלו מלוא השיקולים הרלוונטיים לשלב זה. בהקשר זה הובהר, כי חברי ועדת השרים אינם מוסד תכנוני, ולכן אינם נדרשים לשקול שיקולים תכנונים פרטניים, אשר יידונו בהמשך. המשיבה 6 מצדה חוזרת בתגובתה על עיקרי טענותיהם של המשיבים. היא מדגישה כי הותמ"ל מוסמכת לאשר תכנית מועדפת לדיור בסטייה מהוראות תכנית כוללנית בעיר. כך, לטענתה, בעוד ניתן יהיה בשלב ההתנגדויות לתכנית להעלות בפני הותמ"ל טענות תכנוניות בנושא – אין מדובר בשום אופן בהיעדר סמכות לדון בתכנית. עוד מוסיפה המשיבה כי ההחלטה אינה חורגת ממתחם הסבירות, שכן מדובר בהחלטה מקדמית של ממשלת ישראל בעניין המסור לסמכותה הבלעדית; וכי מדובר במקרה ה"קלאסי" המצדיק הכרזה על המתחם כמתחם מועדף לדיור. דיון והכרעה לאחר עיון בעתירה ובתגובות לה, על נספחיהן, הגענו לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף. כידוע, הכרזה על מתחם מועדף לדיור לפי סעיף 3 לחוק לקידום הבנייה, היא שלב מקדמי, המהווה מעין "קריאת כיוון" לקראת הליך תכנוני שיבוא בהמשך. עם זאת, אין בהכרזה כשלעצמה כדי להביא לשינויו של המצב התכנוני החל בפועל. בהתאם, נקבע זה מכבר בפסיקתו של בית משפט זה כי טענות המכוונות נגד עצם ההכרזה של מתחם כמתחם מועדף הן מוקדמות מטבען – ומקומן להתברר רק בשלבים התכנוניים שיבואו בהמשך (בג"ץ 6598/18 שוקרי נ' הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של מתחמים מועדפים, פסקה 5 (9.1.2019) (להלן: עניין שוקרי); בג"ץ 6450/17 הועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח תקוה נ' ועדת שרים לענייני תכנון, בנייה מקרקעין ודיור, פסקה 3 (19.11.2017) (להלן: עניין פתח תקוה); בג"ץ 8086/17 מגשימים כפר שיתופי להתיישבות חקלאית נ' שר האוצר, פסקה 3 (5.3.2018) (להלן: עניין מגשימים). ואכן, זה מצב הדברים גם בענייננו. מהעתירה ומהתגובות לה עולה, כי אף שהמתחם הוכרז כמתחם מועדף לדיור, הליך התכנון הקונקרטי הנוגע למתחם (שהוא כאמור זה שישפיע על המצב התכנוני בפועל), נמצא אך בראשיתו. כך, נכון למועד הגשת תגובת המשיבים, טרם הוגשה כל תכנית הנוגעת למתחם – וממילא לא התקבלה כל החלטה תכנונית סופית בעניין. בנסיבות אלה, ברי כי אין מקום להידרש כבר עתה לטענות הנוגעות להיבטים תכנוניים של המתחם. על פני הדברים, העותרות בעתירתן מבקשות להעלות שורה של טענות המופנות נגד אופן קבלת ההחלטות על ההכרזה, תוך שהן טוענות כי החלטת הצוות המייעץ וכתוצאה מכך גם החלטות ועדת השרים והממשלה – נגועות בפגמים שונים, ובהם חוסר סבירות והיעדר סמכות. ואולם, עיון בטענות אלה לגופן מלמד כי מדובר למעשה בטענות תכנוניות באופיין; המתמקדות בעיקרן בהשלכות עתידיות של ההכרזה. זאת, באופן המעיד על היותה של העתירה מוקדמת (ראו: עניין מגשימים, בפסקה 3). כך למשל, העותרות בעתירתן מעלות טענות הנוגעות, בין היתר, לבעיות תחבורה וביוב בעיר, העלולות להיגרם לשיטתן כתוצאה מתכנון של תכנית מועדפת לדיור במתחם; וכן לצורך תכנוני בקידום תכנית נוספת בקרקע מרובת בעלים; לגידול הצפוי באוכלוסייה; לצורך במתן מענה לשטחים ציבוריים במתחם כחלופה למחסור בשטחים ציבוריים בעיר; ועוד. אלה טענות הנוגעות להיבטים של תכנון ולהשפעות פוטנציאליות של תכניות עתידיות. בהתאם לכך, מדובר בטענות שהן מטבען תכנוניות – ומקומן להתברר במסגרת השלב התכנוני. בשלב זה, כאשר טרם הוגשה כל תכנית תכנונית למתחם, ברי כי אין מקום להידרש לטענות אלה. גם טענות העותרות במישור הסמכות אינן משנות את המסקנה האמורה. העותרות טוענות כי הגשת תכנית מועדפת לדיור במתחם תוביל בהכרח להיעדר סמכות לותמ"ל, וזאת בשל הצורך לכלול במתחם, בהתאם לתכנית הכוללנית, גם שטחי ציבור המיועדים לשרת את כלל העיר כפר סבא, ולא רק את המתחם עצמו (בניגוד, לשיטתן, להוראות סעיף 4(ג) לחוק). מבלי להביע עמדה לגופם של דברים באשר לצורך התכנוני עליו מבקשות העותרות להצביע, מהוראות סעיף 4(ו) לחוק לקידום הבנייה עולה, כי כוחה של תכנית מועדפת לדיור יפה מכל תכנית אחרת שאושרה לפי כל דין (למעט תמ"א 35 ובכפוף להוראות סעיף 8(ב) לחוק). לכן, על פני הדברים נראה כי התכנית העתידית במתחם תגבר על התכנית הכוללנית. מכל מקום, מתגובת המשיבים עולה כי התכנית הכוללנית, עליה ביקשו העותרות להסתמך, ממילא טרם אושרה – ולכן ברי כי אין לה מעמד סטטוטורי שדי בו כדי לאיין בשלב זה את סמכות הותמ"ל. משכך, הצורך התכנוני עליו מבקשות העותרות להצביע (מבלי להביע עמדה לגביו לגופו של עניין) – נוגע לכל היותר לשאלה האם שטח המתחם מיועד להשלמה של שטחי הציבור החסרים בעיר; והאם ניתן יהיה לכלול שטחים מסוג זה במסגרת התכנון העתידי במתחם. מדובר בטענה תכנונית מובהקת; כאשר כפי שהובהר לעיל, היקף שטחי הציבור הנדרשים לתכנית ולסביבתה ייבחן בהליך התכנוני עצמו – ואין מקום להידרש לטענה זו כבר עתה. לאור האמור לעיל, אין מקום להידרש במסגרת פסק דין זה לשאלה (שטרם הוכרעה בפסיקה), לגבי האפשרות לכלול בתכנית מועדפת לדיור שטחי ציבור שנועדו לשרת את כלל הציבור ולא רק את יחידות הדיור במתחם ובסביבתו (ראו עע"מ 29/20 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה נתיבות נ' מועצה מקומית שדות נגב, פסקאות 6-3 לחוות דעתו של השופט נ' הנדל (26.11.2020)). יוער כי העותרות בעתירתן טוענות שכל פעולה תכנונית שתתחיל להתנהל לפני הותמ"ל ביחס למתחם, תפגע באפשרות "להחזיר את הגלגל לאחור" ולהשיב את עתודת הקרקע האחרונה בעיר כפר סבא לתכנון על ידי העותרות בראיה כוללת. לכן, לשיטתן ישנה דחיפות לדון בטענותיהן כבר עתה. אולם, בשים לב לכך שאין בהליך ההכרזה כשלעצמו כדי לשנות את המצב התכנוני ביחס למתחם, כמו גם לכך שתהיה לעותרות הזדמנות להביע את התנגדותן בהמשך ככל שימצאו לנכון, במסגרת ההליך התכנוני ובהתאם לאופן בו הוא יקודם – לא מצאנו ממש בטענה זו. לבסוף, חלק מטענות העותרות מתייחסות לשיקולים שהובאו בחשבון בטרם המלצת הצוות המייעץ, כמו גם לאופן הפעלת שיקול הדעת. גם את הטענות הללו אין מקום לקבל, גם לגופן. מהעתירה ומהתגובות לה עולה, כי המלצת הצוות המייעץ התבססה על חוות דעת תכנונית, שכללה התייחסות לשיקולים שונים כדוגמת התאמת המתחם למדיניות התכנון האזורית; מגמות הפיתוח; צרכים תחבורתיים וציבוריים; מאפייני הסביבה; התכניות הסטטוטוריות החלות במתחם; מבנה הבעלות; הצפי לאכלוס המתחם; ועוד. זאת, בהתאם לנדרש מהוראות סעיף 3(ה) לחוק. כמו כן, בטרם התקבלה ההמלצה האמורה – ניתנה לעותרות הזדמנות להביע את התנגדותן, והתנגדות זו הובאה בחשבון אף היא. משאלה הם פני הדברים, דומה אפוא כי הצוות המייעץ בחן את השיקולים הרלוונטיים לשלב מקדמי זה, ולא מצאנו מקום להתערב בשיקול דעתו באשר למשקל שניתן לכל שיקול ושיקול במסגרת זו. באשר לוועדת השרים והממשלה – כידוע, מוסדות אלה הם אינם מוסדות תכנוניים, ועל כן אין זה מתפקידם להידרש לשיקולים תכנוניים מובהקים. כך, עליהם לבחון את המלצות הצוות המייעץ ולהכריז על מתחמים מועדפים – כאשר בחינת הדברים במישור התכנוני תיעשה בשלב מאוחר יותר על ידי הותמ"ל (ראו: עניין פתח תקוה, בפסקה 3). בנסיבות אלה, ובשים לב לכך שמתגובת המשיבים עולה כי ועדת השרים והממשלה הביאו בחשבון, בטרם מתן החלטתן, את המלצת הצוות המייעץ, כמו גם שיקולים נוספים בעניין התנאים הנדרשים להכרזה על מתחם כמועדף מכוח החוק – לא מצאנו כי יש מקום להתערב גם בהחלטתן. לנוכח כל האמור, הגענו לכלל מסקנה כי אין מקום להידרש כבר בשלב זה לטענותיהן התכנוניות של העותרות – בטרם הן הובאו לפני הגורמים המוסמכים, ובטרם הוגשה כל תכנית הנוגעת למתחם. זמנה של הביקורת השיפוטית, ככל שיהיה בכך צורך, יגיע כאשר יסתיימו הליכי התכנון ובהתאם למה שייקבע כתוצאה מהם (ראו והשוו: עניין שוקרי, בפסקה 6; בג"ץ 5307/12 מועצה מקומית זכרון יעקב נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, פסקה 9 (22.8.2012)). העתירה נדחית אפוא. טענות העותרות בעניין ההיבטים התכנוניים שמורות לה. העותרות יישאו בהוצאות המשיבים בסך של 3,000 ₪ לכל אחת מקבוצות המשיבים (1-5 ו-6). ניתן היום, ‏י"ז בתמוז התשפ"ה (‏13.7.2025). דוד מינץ שופט יעל וילנר שופטת רות רונן שופטת