עיריית חיפה נ. חברת תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ

8 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"ם 6076/22 לפני: כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופטת י' וילנר כבוד השופטת ר' רונן המערערת: עיריית חיפה נ ג ד המשיבה: חברת תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 29.8.2022 בעת"ם 73910-10-21 שניתן על-ידי כבוד סגן הנשיא ר' סוקול תאריך הישיבה: כ"ד בחשון התשפ"ד (8.11.2023) בשם המערערת: עו"ד שמואל לנקרי, עו"ד סיגל מאיו כהן בשם המשיבה: עו"ד עפר שפיר, עו"ד רועי גנות פסק-דין השופטת ד' ברק-ארז: 1. מתחם מקרקעין רחב ידיים בבעלותה של חברה לא חויב בתשלום ארנונה במשך שנים. כך אירע לאחר שהמקרקעין, אשר בעבר היו מחוץ לתחום השיפוט של כל רשות מקומית, צורפו לתחום המוניציפלי של עיריית חיפה, היא המערערת (להלן: העירייה או עיריית חיפה). לאחר צירוף המקרקעין כאמור, עיריית חיפה לא שלחה לחברה דרישה לתשלום ארנונה בגינם, ואילו החברה עצמה לא יזמה פעולה מצדה. מקץ שנים, שלחה העירייה הודעת חיוב לחברה ביחס לשבע השנים שקדמו לכך (בהתאם למגבלות ההתיישנות). מה דינו של חיוב זה? האם דינו להיפסל מחמת רטרואקטיביות? האם פסלות זו היא מלאה או חלקית? ומה המשקל שיש לייחס בהקשר זה להתנהגותה של החברה? אלה השאלות שהתעוררו בפנינו. עיקרי התשתית העובדתית וההליכים עד כה 2. לצורך הכרעה בעניין שבפנינו די בכך שאביא את עובדות המקרה בקצרה. המשיבה, תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ, היא חברה ממשלתית הרשומה מאז שנת 1974 כבעלים של מקרקעין הנמצאים במתחם בתי הזיקוק בכרמל. עד שנת 2005 המקרקעין לא היו בתחומה של אף רשות מקומית, והמשיבה לא שילמה בגינם ארנונה. ביום 18.11.2005 הכריז שר הפנים על צירופם של המקרקעין לתחום שיפוטה של עיריית חיפה. חרף שינוי זה, במשך שנים עיריית חיפה לא שלחה למשיבה דרישות לתשלום ארנונה. 3. ביום 11.10.2007 המשיבה התקשרה עם צד שלישי (להלן: השוכרת) בהסכם שכירות לצורך עיבודם החקלאי של המקרקעין, וזה הוארך מעת לעת. במסגרת הסכם השכירות, הצדדים קבעו, בין השאר, כי על השוכרת "יחול תשלומם של מסים, אגרות, התשלומים וההוצאות בקשר עם המושכר והשימוש בו...לרבות...ארנונה כללית". המשיבה לא הודיעה לעירייה על העברת החזקה במקרקעין. 4. להשלמת התמונה יוער כי השימוש החקלאי שעשתה השוכרת במקרקעין היה עונתי, כלומר לא נעשה בהם שימוש רציף לאורך השנה כולה. עוד יצוין כי לפי סעיף 8(א) לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992, "אדמת בנין" (מונח הכולל גם קרקע בייעוד חקלאי שלא נעשה בה שימוש) אינה חייבת בארנונה. 5. ביום 15.8.2021 העירייה מסרה למשיבה דרישה לתשלום ארנונה ביחס למקרקעין בסיווג "קרקע חקלאית" עבור השנים 2021-2015 בסכום כולל של 6,658,267 שקלים. ביום 12.9.2021 המשיבה הגישה השגה על החיוב ובה הלינה על היותו רטרואקטיבי. המשיבה הוסיפה וטענה כי מכל מקום יש להסב את החיוב לשוכרת המחזיקה ומעבדת את הקרקע. בתשובתה מיום 19.9.2021 העירייה דחתה את ההשגה בקבעה כי מאחר שהמשיבה לא מסרה הודעה על העברת החזקה עד למועד שליחת ההשגה, היא זו שנושאת בחובת תשלום הארנונה עד למועד זה. 6. ביום 31.10.2021 המשיבה הגישה עתירה שכוונה נגד חיובה בארנונה לבית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (עת"ם 73910-10-21, סגן הנשיא ר' סוקול). בתמצית, המשיבה טענה כי יש לבטל את החיוב מחמת היותו רטרואקטיבי. המשיבה הדגישה כי העירייה ידעה בפועל, לאורך שנים, שהמשיבה היא בעלת המקרקעין, וממילא היה באפשרותה לשלוח לה דרישות תשלום במועדים הרלוונטיים. המשיבה הוסיפה וטענה כי החיוב שהושת באופן רטרואקטיבי פוגע באינטרס ההסתמכות שלה. המשיבה הדגישה עוד, כי סכום החיוב השנתי בארנונה גבוה פי כמה וכמה משיעורם של דמי השכירות לפי ההסכם עם השוכרת, וכי אילו הייתה יודעת על גובה החיוב הייתה נמנעת מהשכרת המקרקעין בסכום שאינו רווחי עבורה. מנגד, העירייה טענה, בעיקרו של דבר, כי לא ידעה על קיומם של המקרקעין ועל השימוש שנעשה בהם, וכי נודע לה על כך רק בשנת 2020, אגב ניהול הליך משפטי אחר נגד המשיבה (עת"ם 15471-04-20, סגן הנשיא סוקול (27.1.2021)). העירייה הוסיפה, כי היה על המשיבה להודיע לה על תחילת העיבוד החקלאי של המקרקעין ועל זהות המחזיק, כנדרש לפי סעיפים 326-325 לפקודת העיריות [נוסח חדש], ומשלא עשתה כן עליה לשאת בחיוב הארנונה הרטרואקטיבי. 7. בפסק דינו מיום 29.8.2022 קיבל בית המשפט המחוזי את העתירה וקבע כי יש לבטל את החיוב הרטרואקטיבי. בית המשפט המחוזי הבהיר כי הכנסותיה של רשות מקומית מארנונה הן חלק מתקציבה השנתי, ועל כן חיוב המתייחס לשנים קודמות הוא חיוב רטרואקטיבי שברגיל הוא פסול. בית המשפט המחוזי בחן אם במקרה דנן נסתרת החזקה כנגד חיוב רטרואקטיבי והשיב על שאלה זו בשלילה. בעיקרו של דבר, בית המשפט המחוזי קבע כי מידת האשמה של העירייה בחיוב הרטרואקטיבי מצדיקה במקרה זה לבטלו. בית המשפט המחוזי קבע כי רשות מקומית סבירה הייתה פועלת לאיתור המקרקעין הנמצאים בתחום שיפוטה, ודחה את טענת העירייה כי לא ידעה שהמקרקעין הועברו לשטח שיפוטה. בית המשפט המחוזי הוסיף כי מכל מקום אף החודשים הארוכים שחלפו מאז נודע לעירייה, לשיטתה, על קיומם של המקרקעין ועד ששלחה דרישת חיוב – יצרו הסתמכות אצל המשיבה. בית המשפט המחוזי הדגיש כי גורמים בעירייה ידעו, ולכל הפחות היה עליהם לדעת, כי המקרקעין משמשים לגידולים חקלאיים עונתיים. בית המשפט המחוזי הוסיף כי אין לשלול את האפשרות שהמשיבה הניחה – נוכח אי-הרציפות בגידול – כי השימוש במקרקעין אינו חייב בתשלום ארנונה. לצד זאת, בית המשפט המחוזי ציין כי גם המשיבה לא פעלה כשורה, שכן הייתה מודעת לאפשרות שהיא תידרש לשלם ארנונה ואף שיקפה זאת בהסכם השכירות שלה. אולם, במכלול נסיבותיו של המקרה סבר בית המשפט המחוזי כי יש לייחס את עיקר המשקל לפגם שנפל בהתנהלותה של הרשות המינהלית, היא העירייה. בית המשפט המחוזי ייחס משקל גם לכך שגובה החיוב בארנונה עולה "לאין שיעור" על דמי השכירות שניתן לגבות עבור המקרקעין, וציין כי אילו המשיבה הייתה יודעת כי יהיה עליה לשלם ארנונה בסכום שכזה, לא הייתה משכירה את המקרקעין. טענות הצדדים בערעור 8. ערעורה של העירייה מכוון כנגד פסק דינו של בית המשפט המחוזי. בערעור מצביעה העירייה על כך שהמשיבה הייתה מודעת לחובתה לשלם ארנונה, כפי שהדברים עולים מהוראות החוזה שנעשה בינה לבין השוכרת. העירייה מדגישה כי בשל מיקומם של המקרקעין ואופי הגידולים הנעשים בהם לא היה ביכולתה לדעת כי המקרקעין הושכרו וכי החל בהם עיבוד חקלאי בנסיבות שבהן לא קיבלה הודעה על כך בהתאם לדרישות הדין. העירייה מציינת כי סברה שהיה מדובר במקרקעין הממתינים לשינוי ייעוד ושאינם בשימוש חקלאי. בנוסף, העירייה טוענת כי זו אינה הפעם הראשונה שבה המשיבה מתחמקת מתשלומי ארנונה בגין נכסיה, ומפנה להליך נוסף שהתנהל בעבר בין הצדדים בנושא (עמ"ן 4219-08-09 ועת"ם 4525-08-09, השופטת י' וילנר). עוד טוענת העירייה כי המשיבה נמנעה מלדווח לעירייה על השכרת המקרקעין מתוך מטרה ברורה לחמוק מתשלום הארנונה, ביודעה שאין כדאיות כלכלית בהשכרת המקרקעין לצורך שימוש חקלאי תוך תשלום ארנונה. העירייה מדגישה, כי ככל שהתעורר אצל המשיבה ספק אם יש מקום לחיוב בארנונה ביחס למקרקעין, בשל אופי השימוש החקלאי שנעשה בהם, היה עליה לפנות לבירור העניין אצל מנהל הארנונה. 9. מנגד, המשיבה סומכת ידה על פסק דינו של בית המשפט המחוזי וטוענת כי ככלל אין מקום להטלת חיובים באופן רטרואקטיבי. המשיבה טוענת כי עם העברת המקרקעין לתחום שיפוטה של העירייה היה על זו לברר במרשם רישום המקרקעין את פרטי הנכס ולהשית בגינו חיובים בהתאם. המשיבה מדגישה כי מעולם לא הסתירה את דבר בעלותה במקרקעין ואף לא מנעה עריכת בירורים לגבי השימוש הנעשה בהם. המשיבה טוענת כי במקרקעין נעשה עיבוד חקלאי אף לפני שנחתם הסכם השכירות, ובכל זאת העירייה נמנעה מלחייב בארנונה בגינם לאורך כל השנים שחלפו ממועד העברתם לתחום שיפוטה. המשיבה מדגישה כי התנהלותה של העירייה יצרה כלפיה מצג שעליו היא הסתמכה. בהקשר זה המשיבה חוזרת ועומדת על כך שהרווח מהשכרת המקרקעין נמוך משיעור החיוב בארנונה. על כן, לשיטתה, אילו ציפתה כי תהיה חייבת בארנונה בגין המקרקעין לא הייתה ממשיכה לחדש את הסכם השכירות, אשר מסב לה נזק כלכלי בהתחשב בגובה חיוב הארנונה. 10. במישור המשפטי, שני הצדדים ביקשו להסיק מסקנות מפסק הדין בעע"ם 89/13 עיריית רמת גן נ' הראל (24.2.2015) (להלן: עניין הראל), שבו נדון מקרה של חיוב שהושת על מחזיק בנכס באופן רטרואקטיבי לשנתיים. דעת הרוב (שלה הייתי שותפה) הצביעה על כך שאין לנישום ציפייה סבירה שלא לשלם ארנונה, וכן על כך שבנסיבות אותו עניין נהגה הרשות המקומית בגישה מתונה, והסתפקה בדרישה לחיוב רטרואקטיבי בן שנתיים בלבד. דעת המיעוט בפסק הדין שללה באופן מלא את החיוב הרטרואקטיבי בהדגישה את הסתמכות המחזיק ואת רשלנות העירייה, שלא פעלה קודם לכן לגבות את התשלום. במסגרת הערעור שלפנינו, העירייה מבססת את טענותיה על דעת הרוב בעניין הראל וטוענת כי הקביעות בה חלות גם במקרה דנן ואף ביתר שאת – בהתחשב במעמדה של המשיבה כחברה ממשלתית, על כל המשתמע מכך. מנגד, המשיבה נסמכת על דעת המיעוט בעניין הראל ומדגישה כי יש נפקות לכך שבמקרה דנן דרישת התשלום הרטרואקטיבי כוונה ביחס לתקופה ארוכה הרבה יותר – שבע שנים. 11. אציין כי בתום הדיון בערעור שהתקיים ביום 8.11.2023, המלצנו לצדדים להגיע ביניהם להסדר פשרה אשר ייתר את הצורך בהכרעה בערעור. לאחר שהצדדים הודיעו ביום 21.11.2023 כי לא עלה בידם להגיע להסכמות, הגיעה עת הכרעה. דיון והכרעה 12. לאחר ששקלתי את טענות הצדדים אני סבורה כי דין הערעור להתקבל בחלקו. נקודת המוצא לדיון היא עמדה שלילית וחשדנית כנגד חיוב רטרואקטיבי בארנונה. זוהי ההלכה הפסוקה, כפי שהוצגה בפירוט בעניין הראל (ראו פסקאות 22-21 לפסק דינו של השופט י' דנציגר). אולם, בהקשר זה יש לזכור את הטעם העיקרי להסתייגות מהטלת חיוב באופן רטרואקטיבי – הפגיעה בהסתמכות, לנוכח הציפייה הסבירה של המחזיק שהעירייה תודיע מבעוד מועד על שיעור החיוב בארנונה. השיקול של הגנה על הסתמכות נחלש במידה משמעותית כאשר מדובר במקרה שבו הנישום אינו משלם כל ארנונה, וזאת כאשר מושכלות יסוד הן שהחזקה בנכס מחייבת בארנונה. היותו של נכס "נעלם" מבחינת חיובי הארנונה אמורה למצער להדליק "נורה אדומה" מבחינת המחזיק. מי שלא משלם ארנונה על בסיס ההנחה ש"היה לו מזל" אינו יכול לטעון להסתמכות סבירה, והוא בגדר נוטל סיכון שהוא גם "על סיכונו". 13. הדיון בנושא מחזיר אותנו בהכרח אל ההכרה במידה מסוימת של הגינות הנדרשת גם מן הצד הפרטי במערכת היחסים שלו עם הרשות. חובת הגינות זו היא מצומצמת מחובת ההגינות שמוטלת על השלטון כלפיו. אולם, אין להעלימה לחלוטין (ראו: בג"ץ 164/97 קונטרם בע"מ נ' משרד האוצר, אגף המכס והמע"מ, פ"ד נב(1) 289, 324-321 (1998). להרחבה, ראו: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 287-276 (2010)). 14. יש מקום להדגיש, כי ככל שהמחזיק אינו משוכנע שהוא זכאי לפטור מתשלום ארנונה – למשל, אם הוא סבור שמדובר במקרקעין חקלאיים שבהם נעשה שימוש עונתי בלבד – ביכולתו לפנות למנהל הארנונה לבירור הסוגיה. מכל מקום, אין ביכולתו להניח, וממילא להסתמך, על היעדר חבות, ודאי בנסיבות שבהן נעשה שימוש במקרקעין, גם אם לשיטתו זהו שימוש חלקי בלבד. אין לשכוח כי ברקע הדברים עומד האינטרס הציבורי בגביית ארנונה לטובת הציבור כולו, ועל כן אל לנו להתבונן במקרה רק ב"משקפיים" של התנהגות שני הצדדים. 15. במקרה שבפנינו, כפי שציין גם בית המשפט המחוזי, האשם רובץ לפתחם של שני הצדדים. עיריית חיפה נהגה במידה רבה של רשלנות בהימנעותה רבת השנים ממשלוח הודעות חיוב בארנונה למשיבה, ואילו המשיבה מצדה, טמנה ראשה בחול וקיוותה שמזלה יוסיף לשחק לה, ואף לא טרחה להודיע למנהל הארנונה על שינוי החזקה במקרקעין. 16. אולם, בשונה מבית המשפט המחוזי, אני סבורה שבמקרה דנן יש לייחס משמעות מעשית לכך שגם המשיבה הפרה את חובת ההגינות שלה כלפי העירייה. הדברים מקבלים במקרה זה משנה חיזוק נוכח העובדה שהמשיבה היא חברה גדולה, ואף חברה ממשלתית, כלומר גוף הפועל כשהוא מלווה בייעוץ משפטי, ופעילותו מקיימת קשר ישיר לזירה הציבורית. זהו אחד מאותם מצבים שבהם מתן משקל לחובת ההגינות המוטלת גם על הפרט, לצד החובה המוטלת על הרשות, הוא בעל אפקט דומה לזה של דוקטרינת האשם התורם. על כן, כפי שהסברתי בפסק דיני בעע"ם 7217/10 אילנית מרכז לשיקום בע"מ נ' מדינת ישראל – הממונה על מחוז חיפה, (27.6.2012), ניתן להחילה בהקשרים מתאימים גם בתחום הציבורי (שם, בפסקה 27). הדברים אף מתבקשים בהקשר כמו זה שבפנינו, אשר בו המחלוקת היא כספית בעיקרה. במישור הפורמאלי, אנו מצויים בגדר הדיון המסורתי במידת סבירותו או מידתיותו של החיוב הרטרואקטיבי. אולם, לצורך כך, מתבקשת התייחסות לשאלות שעניינן סבירות ההסתמכות ומידת ההגינות בהתנהלותו של החייב בארנונה. ניתן להוסיף כי בעניין הראל הרשות המקומית חתרה לאיזון ראוי בין אחריותה שלה לבין אחריותו של הנישום, בכך שהשיתה חיוב רטרואקטיבי ביחס לתקופה של שנתיים בלבד, ולא שבע שנים כבענייננו. דבר זה מלמד, כי הרשות המקומית הפנימה מראש את הצורך לאזן בין רשלנותה שלה לבין האשם מצדו של הפרט. אמנם, הגבייה בגין תקופה של שנתיים בלבד באותו עניין אינה משקפת הערכה שיפוטית מלאה של האיזון בין הדברים, אך יש בה כדי לבטא את דחיית הגישה של "הכול או לא כלום". במובן זה, מלאכתו של בית המשפט שם הייתה קלה יותר. 17. להשלמת התמונה ניתן לציין כי בשנים שחלפו הונח בסיס בפסיקתו של בית משפט זה להתחשבות בשאלות של אשם תורם בכל הנוגע לתשלומי חובה גם בהקשרים נוספים. כך, בעע"ם 8329/14 עיריית קרית אתא נ' קורן (31.5.2016), נקבע כי יש להביא בחשבון גם את התנהלותו של הפרט לצורך דיון בשאלת השיהוי מצד העירייה בגבייתם של תשלומי חובה, כך ש"גם בהינתן ההנחה בדבר החובה הפחותה המוטלת עליו... התנהגות חסרת תום לב מצדו, המבטאת בבירור ניסיונות לחמוק מתשלום תשלומי החובה – תשקול נגדו" (ראו: שם, בפסקה 27. ראו גם עע"ם 6192/13 ‏אברהם נ' עיריית טבריה, פסקה ד' לפסק דינו של המשנה לנשיאה א' רובינשטיין (26.2.2017); ע"א 8158/16 בן מנחם נ' פקיד שומה – מס הכנסה חיפה, פסקה 9 לפסק דיני (16.10.2018)). 18. בשלב זה, נותרת אפוא השאלה כיצד יש להעריך את מידת האשם התורם, ובהתאמה מה אמור להיות ההיקף של הרטרואקטיביות בחיוב בארנונה. במקרה דנן, כאמור, ניתן להתרשם כי האחריות למצב שנוצר רובצת על שני הצדדים גם יחד. העירייה לא עמדה בחובותיה ביחס למקרקעין ולא ערכה בירור ביחס אליהם לאחר שעברו לתחום שיפוטה. לעומת זאת, הסתמכותה של המשיבה אינה ראויה להגנה מלאה בשים לב לכך שפעלה כאילו אינה מחויבת כלל בתשלום ארנונה במשך שנים ארוכות, נמנעה מלערוך בירור ביחס לכך, ואף נמנעה מלדווח לעירייה על הסכם השכירות שנחתם ביחס למקרקעין. התניה בהסכם השכירות שערכה אף מעידה על מודעות לאפשרות של חיוב בארנונה כבר בשלב שבו המקרקעין הושכרו, מבלי לנקוט כל פעולה נוספת. בהתחשב בכך, ועם זאת תוך מתן משקל לעובדה שהחיוב הרטרואקטיבי אמור להישאר חריג, יש להורות על חיוב רטרואקטיבי חלקי בלבד. 19. בקביעת משך התקופה הספציפית שביחס אליה יתאפשר חיוב בארנונה, ראוי להביא בחשבון את העובדה שהאחריות הציבורית רובצת קודם כול לפתחה של העירייה. העירייה היא רשות ציבורית שחייבת למלא את החובות המוטלות עליה על-פי דין. חובות הרשות והפרט אינם מצויים על אותו מישור. מנגד, במקרים מסוג זה אין להתעלם מהיתרון הברור שממנו נהנתה המשיבה כנישום בנגישות למידע על אודות מצב המקרקעין וביכולת לבצע את הפעולות המינימליות הדרושות בכל הנוגע לדיווח עליהם. מאחר שכל מקרה נבחן על-פי נסיבותיו, במקרה זה הדברים מקבלים משנה משקל בהינתן מאפייניה של המשיבה. עוד יש לזכור כי במקרה דנן, מכל מקום, מטעמים של דיני ההתיישנות, ביחס לשמונה השנים הראשונות לא התבקש כל חיוב. 20. במכלול הנסיבות, אני סבורה שהגבלת החיוב למשך שלוש שנים בלבד מבטאת את האיזון הראוי. 21. סוף דבר: הערעור מתקבל בחלקו כמפורט בפסקה 20 לעיל. בנסיבות המתוארות, כל צד יישא בהוצאותיו. ש ו פ ט ת השופטת י' וילנר: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופטת ר' רונן: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ד' ברק-ארז. ניתן היום, ‏ד' בשבט התשפ"ד (‏14.1.2024). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת _________________________ 22060760_A04.docx עכ מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1