בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים
ע"א
6066/97
ע"א
6123/97
בפני: כבוד
הנשיא א' ברק
כבוד
השופט מ' חשין
כבוד
השופטת ד' דורנר
המערערת
בע"א 6066/97
והמשיבה
בע"א 6123/97: עיריית תל-אביב-יפו
נ
ג ד
המשיבה
בע"א 6066/97
והמערערת
בע"א 6123/97: אבן אור פסגת רוממה בע"מ
ערעור
על פסק-דין בית המשפט המחוזי
בתל-אביב-יפו
מיום 1.9.97 בת.א. 112/95
שניתן
על ידי כבוד השופטת ה' גרסטל
בשם
המערערת בע"א 6066/97
והמשיבה
בע"א 6123/97: עו"ד דורית קרני
בשם
המשיבה בע"א 6066/97
והמערערת
בע"א 6123/97: עו"ד מלכה אנגלסמן
פסק-דין
הנשיא א' ברק:
1. אבן אור פסגת רוממה בע"מ (להלן - החברה)
היא חברה קבלנית. היא ביקשה היתר בניה להקמת בניין מגורים על נכס שרכשה. עירית
תל-אביב-יפו (להלן - העיריה) התנתה את מתן ההיתר בתשלום היטל סלילת רחובות, אגרת
הנחת צנורות מים והיטל ביוב. החברה שלמה תחת מחאה. היא הגישה תביעת השבה לבית
המשפט המחוזי. בית המשפט (השופטת גרסטל) קבע כי דרישת היטל סלילת הרחובות היא
כדין, אך יש להפחית מהסכום הנדרש תשלומים שנגבו בעבר במסגרת דמי השתתפות בסלילת
הכבישים. על קביעה זו מערערים בפנינו החברה והעיריה גם יחד. בית המשפט המחוזי
הוסיף וקבע כי אגרת הנחת צנורות המים הינה כדין. על כך מערערת החברה בפנינו.
לבסוף, נקבע, כי הטלת היטל הביוב אינה כדין. על כך מערערת העיריה שלפנינו. נדון
בכל אחת משלוש הסוגיות שלפנינו בנפרד.
היטל סלילת רחובות
2. הנכס עליו בונה החברה גובל בשני רחובות. בגין
סלילתם של רחובות אלה שולמו בעבר, על ידי הבעלים הקודמים, דמי השתתפות. אותה עת
הנכס לא היה בנוי. עתה נדרשה החברה לשלם היטל (להבדיל מדמי ההשתתפות) סלילת
רחובות. לטענתה, מששולמו דמי השתתפות, פטורה היא מתשלום ההיטל. על כל פנים
(לחלופין), אין לחייבה בהיטל סלילת רחובות בגין מרכיב הקרקע, אשר בגינו שולמו בעבר
דמי השתתפות, אלא בגין מרכיב הבנין בלבד. בית המשפט המחוזי קיבל את עמדת העיריה
וקבע כי תשלום דמי השתתפות אינו פוטר מהיטל סלילת רחובות. לעומת זאת, נתקבלה טענתה
(החלופית) של החברה כי אין לחייבה בהיטל סלילת רחובות בגין מרכיב הקרקע, אלא בגין
מרכיב הבנין בלבד. החברה מערערת בפנינו על שנתקבלה עמדתה של העיריה כי תשלום דמי
השתתפות אינו פוטר לחלוטין מתשלום היטל סלילת כבישים. העיריה מערערת לפנינו על
שנתקבלה עמדתה של החברה כי יש להתחשב בתשלום דמי ההשתתפות באופן שהיטל סלילת
הרחובות יחושב על פי שטח הבנין בלבד.
3. הוראת הדין הרלבנטית מצויה בסעיף 5 לחוק עזר
לתל-אביב-יפו (סלילת רחובות), התשל"ו1975- (להלן - חוק העזר לסלילת רחובות),
הקובע:
"נכס
גובל יחוייב לפי חוק עזר בתשלום היטל בעד סלילת כביש אחד בלבד; ההיטל יחושב
כדלקמן:
(1)
לפי שטח הקרקע, כולל הקרקע שעליה עומד הבנין ושטח הבנין;
(2)
לפי שטח הקרקע, כולל הקרקע שעליה עומד הבנין ונפח הבנין כאשר הבנין משמש שלא לצרכי
מגורים וגבהו למעלה מארבעה מטרים".
לחוק העזר לסלילת רחובות קדם חוק עזר
לתל-אביב-יפו (סלילת רחובות), התשי"ז1956- על פיו מימון סלילת הרחובות נעשה
בדרך של דמי השתתפות. חוק עזר זה בוטל על ידי חוק עזר לתל-אביב-יפו (סלילת
רחובות), תשל"א1971-. חוק עזר זה ביטל את שיטת ההשתתפות וקבע תחתיה היטל
סלילת רחובות. חוק עזר זה בוטל בתשל"ו1975- על ידי חוק העזר לסלילת רחובות,
אשר מכוחו הוטל היטל על החברה.
4. האם תשלום דמי השתתפות בעבר בגין סלילת רחובות פוטר
מחיוב בהיטל סלילת רחובות בהווה? שאלה זו זכתה לאחרונה לתשובה בבית משפט זה
בע"א 4435/92 עירית ראשון לציון נ. חב' מאור סדי
בע"מ (פ"ד נב (3) 321), בפרשה זו נדון חוק עזר לראשון לציון
(סלילת רחובות), תשמ"ה1985-. חוק עזר זה החליף את השיטה של דמי השתתפות בשיטה
של היטל סלילת רחובות. נפסק כי אין בתשלום דמי השתתפות משום פטור מחיוב בהיטל
סלילת רחובות. ביסוד גישה זו הונח האופי השונה של שני התשלומים. דמי השתתפות היוו
החזר הוצאות בפועל שהוציאה הרשות המקומית בגין סלילת הרחוב הגובל בנכס. לעומת זאת,
ההיטל החדש משקף את תחזית ההוצאות של העיריה בגין סלילת כלל הרחובות בתחומה, בלא
כל קשר לרחוב זה או אחר. הלכה זו חלה גם בעניננו. אף בתחומה של תל-אביב-יפו, נהגה
שיטת השתתפות בגין הוצאות על נכס ספציפי. היא הוחלפה בהיטל בגין הוצאות על כלל
הרחובות. שינוי זה באופי התשלום מצדיק המסקנה כי אין בתשלום דמי השתתפות כדי לפטור
מכל-וכל מהיטל סלילת הרחובות (ראו גם ע"א 620/82 מועצת עירית הרצליה
נ. רשף, פ"ד לז (4) 57; בג"צ 6145/91 מימון
נ. בן דרור, ראש המועצה אבן יהודה, פ"ד מח (1) 457, 463).
5. האם יש להתחשב בתשלום דמי ההשתתפות בעבר, באופן שמהיטל
סלילת הרחובות יופחתו דמי ההשתתפות? בענין זה נטען מטעם החברה, כי דמי ההשתתפות
שולמו בעבר על פי שטח המגרש כולו, שלא היה בנוי אותה עת. עתה מתבקש היטל המחושב הן
לפי שטח הקרקע והן לפי שטח הבנין. לטענת החברה, יש להפחית מההיטל המבוקש את דמי
ההשתתפות ששולמו בגין המגרש, באופן שהיא תחוייב בהיטל רק בגין שטח הבנין. טענה זו
התקבלה על דעת בית המשפט המחוזי, אשר ביסס את גישתו זו על הוראות סעיף 6(א) לחוק
העזר לסלילת רחובות, הקובע:
"(א)
חוייב בעל נכס בעד סלילת כביש על פי חוקי עזר שקדמו לחוק עזר זה ונוספה בניה לנכס,
יחוייב בעל הנכס בתשלום היטל בהתאם לשטח הבניה או נפחה, כמפורט בהיתר הבניה ובהתאם
לסעיף 5, בשיעורים הקבועים בתוספת בעת מתן ההיתר לאותה בניה".
לדעתנו, הדין עם בית המשפט המחוזי. אין כל דבר בהוראת סעיף
6(א) לחוק העזר לסלילת רחובות לפיו יש לפרש את הדיבור "על פי חוקי עזר שקדמו
לחוק עזר זה" כחל רק על חוקי עזר שהטילו היטל ולא על חוקי עזר שהטילו דמי
השתתפות. אכן, אך הוגן הוא כי תשלום בגין סלילת רחובות שנעשה בעבר (על פי שיטת
ההשתתפות) יילקח בחשבון בגדר שיטת ההיטלים.
אגרת הנחת צנורות מים
6. בנכס עליו בונה החברה מצוי קו מים. הוא הונח
על ידי העיריה ב1966-. בגין הנחתו לא הוטלה בעבר וממילא לא שולמה כל אגרה. אגרה
בשל הנחת צנורות מים הוטלה בחוק העזר לתל-אביב-יפו (אספקת מים), התשל"ד1974-
(להלן - חוק העזר לאספקת מים) וזו לשון ההוראה (סעיף 3):
"(א)
בעל נכס - פרט לנכס שבו קיימת כבר רשת פרטית מחוברת למפעל מים - ישלם לעיריה אגרת
הנחת צינורות בשיעור שנקבע בתוספת הראשונה.
(ב)
אגרת הנחת צינורות תשולם עם הגשת הבקשה לפי סעיף 2(ב); לא שילם בעל הנכס את האגרה
במועד כאמור והנכס חובר למפעל מים ללא היתר, תשולם האגרה בעת שיוודע לעיריה דבר
החיבור או בעת מתן תעודה לפי סעיף 324 לפקודת העיריות להעברת הנכס בלשכת רישום
המקרקעין, הכל פי המועד המוקדם יותר".
תחילתו של חוק עזר זה בט' בניסן תשל"ד (1 באפריל
1974). נקבע בו (סעיף 23) כי על "כל פעולה וכל הליך משפטי שהוחל בהם"
לפי חוק העזר שקדם לו, יחול חוק העזר הקודם. כן נקבע בו כי מועד תשלום האגרה הוא
עם הגשת הבקשה לחבר את קו המים הקיים ("רשת פרטית") למפעל המים. השאלה
הניצבת בפנינו הינה אם חוק העזר לאספקת מים - המטיל אגרה בשל הנחת צנורות מים -
יחול על אגרה בגין צינורות מים שהונחו לפני תחילתו של חוק העזר, אף שהבקשה לחיבורם
למפעל המים הוגשה לאחר תחילתו של חוק העזר?
7. טענת החברה לפנינו הינה, כי אגרת הנחת צינורות
המים הנדרשת ממנה דינה בגין הנחת הצינורות על מגרשה שהחלה והסתימה בטרם חוקק חוק
העזר לאספקת מים. מכיון שכך אין חוק העזר (האמור) חל על הנחת צינורות שהחלה
והסתימה לפני חקיקתו. מסקנה שונה היתה מובילה להחלה רטרוספקטיבית של חוק העזר
לאספקת מים. החלה כזו אינה מתבקשת על פי פירושו של חוק העזר לאספקת מים. לדעתנו,
דין הטענות להדחות. כמו העיריה גם אנו סבורים כי "אירוע המס" מתרחש עם
הגשת הבקשה לחיבור הרשת הפרטית למפעל המים, ולא עם עצם הנחתם של צינורות המים.
אכן, הנחת צינורות המים היא פעולת תשתית אשר העיריה עושה כחלק מחובתה לקיים מערכת
הולכת מים בעיר. הנחת הצינורות, כשלעצמה, אין בה כדי להביא להטלת היטל כלשהו בגין
הנחתם. כל עוד אין חיבור של צינורות אלה למפעל המים, משוחרר הבעלים מחובת תשלום
ההיטל. חובת תשלום האגרה משתכללת - "אירוע המס" מתרחש - רק עם הגשת
הבקשה לחיבור הרשת הפרטית למפעל המים. נמצא, כי חובת התשלום קמה לאחר חקיקתו של
חוק העזר לאספקת מים, ואין בהטלת האגרה בגין רשת מים שהונחה בעבר, משום הטלת היטל
רטרוספקטיבי (ראו ע"א 24/91 (חי) הלברכט נ. עקנין,
פ"מ תשנ"ד (2) 231). אכן, לפנינו מקרה נפוץ למדי, שבו חלק מהנתונים
העובדתיים המגבשים אחריות (או מעמד) מתרחשים לפני חקיקתו של חיקוק, וחלק מהנתונים
העובדתיים המגבשים אחריות (או מעמד) מתרחשים לאחר חקיקתו של החוק, ומשכללים את
האחריות (או המעמד). במצב דברים זה אין לומר כי שכלול האחריות (או המעמד) פועל
באופן רטרוספקטיבי. ענין לנו בפעולה אקטיבית של החוק (ראה א' ברק, פרשנות
במשפט 631 (חלק שני, 1993)).
היטל ביוב
8. חוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב1962- (להלן -
חוק הביוב) מסמיך רשות מקומית להתקין או לקנות מערכת ביוב בתחומה (סעיפים 2 ו9-).
סעיף 16 לחוק הביוב קובע:
"החליטה
רשות מקומית להתקין ביוב או לקנותו, תמסור לבעלי כל נכס שהביוב ישמש אותו, הודעה
על כל שלב העומד להתקנה או הקניה.."
חוק הביוב ממשיך וקובע (סעיף 17) כי מי שקיבל הודעה כדין,
חייב בתשלום היטל ביוב. קו ביוב המשמש את הנכס הונח (בשנת 1979), והחברה נתבקשה
לשלם היטל ביוב. תחילה טענה החברה כי לא הוכח שהרשות המקומית החליטה להתקין את
הביוב, ולא הוכח כי נמסרה לה הודעה על כל שלב העומד להתקנה. לימים זנחה את הטענה
כי לא נמסרה לה הודעה, אך עמדה על טענתה כי אין היא חייבת בהיטל, שכן לא הוכח כי
הרשות המקומית החליטה להתקין ביוב או לקנותו (כנדרש בסעיף 16 רישא לחוק הביוב).
אכן, חרף חיפושים, לא נמצאה החלטת העיריה. מכיון שכך - ובהעדר הוכחה על החלטת
הרשות המקומית - נפסק על ידי בית המשפט המחוזי כי המערערת אינה חייבת בתשלום היטל
הביוב.
9. לדעתי, לא היה מקום לקבוע כי היטל הביוב הוטל שלא כדין.
אמת, החלטת הרשות המקומית לא נמצאה. אין בכך כדי לפגוע בחוקיות ההיטל, שכן לרשותה
של הרשות המקומית עומדת חזקה התקינות (או החוקיות). על פי חזקה זו, נקודת המוצא
הנה כי המינהל פעל באופן חוקי ותקין omnia praesumuntur
rite et solemniter esse acta. ניתן, כמובן לסתור החזקה. הנטל מוטל על
המבקש לעשות כן. חזקה זו נתקבלה בפסיקה הישראלית (ראו, למשל, רע"פ 1088/86 מחמוד
נ. הוועדה המקומית לתכנון ולבניה הגליל המזרחי, פ"ד מד(2) 417;
בג"צ 7351/95 גבעוני נ. השר לענייני דתות,
פ"ד נ (4) 89, 128; בג"צ 4146/95 עזבון המנוחה לילי דנקנר
נ. מנהל רשות העתיקות, פ"ד נב (4) 774, 793); חזקה זו חלה בכל
תחומי המשפט הציבורי (ראו F. Bennion, Statutory Interpretation
888 (3d ed, 1997) ) היא חלה ממילא גם לענין פעולותיהן
של רשויות מקומיות (ראו בג"צ 25/82 רוסיניק נ. עירית
רעננה, פ"ד לו (4) 766, 772; ע"א 1188/92 הוועדה המקומית
לתכנון ולבניה ירושלים נ. ברעלי, פ"ד מט (1) 463,
472). עוצמתה של החזקה משתנה על פי הנסיבות. בדרך כלל, ככל שעבר זמן רב יותר
מהפעולה המינהלית, גובר כוחה של חזקת התקינות. בצדק ציין השופט זמיר כי:
"החזקה
היא שההחלטה ניתנה כדין. לפיכך מי שטוען כי ההחלטה ניתנה שלא כדין עליו הראיה. זאת
ועוד: חזקת החוקיות עשויה להוסיף משקל עם הזמן. לאחר שנים רבות יהיה לה משקל רב.
אכן, עדיין היא רק חזקה, ולכן עדיין היא ניתנת לסתירה, אך ככל שחולף הזמן יקשה
יותר ויותר לסתור אותה" (בג"צ 4146/95 הנ"ל, בעמ' 793).
10. במקרה שלפנינו, קו הביוב הונח ב1979- או ב1983-. מאז
הונח קו הביוב ועד להטלת ההיטל עברו למעלה מעשר שנים. בנסיבות אלה - ועל יסוד
ההנחה שההודעה על שלבי ההתקנה נמסרה לחברה - מתחזקת ההנחה כי הרשות המקומית אכן
החליטה על התקנת הביוב. באי מציאת ההחלטה בארכיוניה של הרשות המקומית יש כדי
להצביע על חוסר סדר בארכיוניה, אך אין בכוחה לסתור את חזקת התקינות.
התוצאה היא כי אנו דוחים את ערעור החברה ואת
ערעור העיריה בענין היטל סלילת הרחובות. אנו דוחים את ערעור החברה בענין אגרת הנחת
צנורות מים. אנו מקבלים את ערעור העיריה בענין היטל הביוב. החברה תישא בהוצאות
העיריה בסכום כולל של 10,000 ש"ח.
ה נ ש י א
השופט מ' חשין:
אני מסכים.
ש ו פ ט
השופטת ד' דורנר:
אני מסכימה.
ש ו פ ט ת
הוחלט כאמור בפסק דינו של כבוד הנשיא א' ברק.
ניתן היום, כ"ז באב תש"ס
(28.08.00).
ה נ ש י א ש ו פ
ט ש ו פ ט ת
העתק
מתאים למקור
שמריהו
כהן - מזכיר ראשי
97060660.A03/אז