בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ
606/96
בפני: כבוד
השופט מ' חשין
כבוד
השופט י' זמיר
כבוד
השופטת ד' ביניש
העותרים: 1.
רותם אמפרט נגב בע"מ
2.
נגב סטאר בע"מ מקבוצת רותם אמפרט נגב
נגד
המשיבים: 1.
רשות הנמלים והרכבות
2.
שר התחבורה
3.
שר האוצר
עתירה
למתן צו על-תנאי
בשם העותרים: עו"ד אילן שביט ועו"ד אבנר פינצ'וק
בשם המשיבים: עו"ד אורית קורן
פסק-דין
השופט י' זמיר:
1. המחלוקת בין בעלי הדין סבה על השאלה אם
העותרות, העושות שימוש במתקנים של נמל אשדוד, חייבות לשלם לרשות הנמלים והרכבות
אגרות מסויימות בגין שימוש זה.
2. חברת רותם אמפרט נגב בע"מ (להלן - רותם)
היא אחת החברות בקבוצת כימיקלים לישראל (להלן - כי"ל). רותם מרכזת את הפעילות
של כי"ל בכל מוצרי הזרחן: כריה, ייצור חומצות זרחתיות ומוצרים אחרים, ייצואם
למדינות שונות ומכירתם באמצעות חברות שונות. חברת נגב סטאר בע"מ (להלן - נגב)
היא חברה-בת של רותם. היא מבצעת הובלות ימיות עבור רותם. ההובלות מתבצעות מנמל
אשדוד.
כי"ל היתה חברת ממשלתית; רותם ונגב ה יו
חברות-בת ממשלתיות; זאת עד להפרטת כי"ל בחודש פברואר 1995.
3. רשות הנמלים והרכבות (להלן - הרשות), המנהלת
את נמל אשדוד מכוח חוק רשות הנמלים והרכבות, התשכ"א1961- (להלן - החוק), ערכה
חוזי חכירה לתקופות ארוכות עם רותם (להלן - חוזי החכירה). לפי חוזי החכירה, רותם
חוכרת מן הרשות שטח יבשתי, מחסנים גדולים, מתקני תפזורת, שני רציפים, מבנים ועוד
(להלן - מתקני התפזורת). מתקני התפזורת משמשים את רותם ליצוא המוצרים שלה. לפי
חוזה נוסף שנערך בין רותם לבין הרשות (להלן - חוזה התפעול), הרשות מבצעת עבור רותם
את עבודות התחזוקה והתפעול של מתקני התפזורת, ובתמורה לכך רותם משלמת לרשות את
עלות השירותים בתוספת תקורה.
4. נוסף לתשלומים שרותם משלמת לרשות לפי החוזים,
רותם משלמת לרשות גם אגרת מינגש ואגרת רציף. מה הן אגרות אלה? סעיף 38 לפקודת
הנמלים [נוסח חדש], התשל"א1971- (להלן - הפקודה) מסמיך את שר התחבורה להתקין
תקנות המטילות אגרות שונות, ובהן גם אגרות מינגש ואגרות רציף. תקנות הנמלים,
התשל"א1971-, קובעות (בתקנה 190 וחלק א' לתוספת החמישית של התקנות) כי
"בעד שהיית כלי שיט כשהוא קשור לרציף תשולם [על ידי בעל כלי שיט] אגרת מינגש
בשעור המפורט להלן..." אגרת הרציף מוטלת (לפי תקנה 233) בשעור שנקבע (בחלק ג'
לתוספת החמישית) לפי ערך הטובין או משקל הטובין.
התשלום של רותם לרשות בגין כל אחת משתי האגרות
מגיע למאות אלפי דולרים מדי שנה.
5. רותם תבעה מן הרשות, כבר בשנת 1985, לפטור
אותה מן החובה לשלם אגרת מינגש. היא טוענת כי אגרת זאת משתלמת על ידה בעד שירותים
שהיא עצמה מממנת על פי חוזה התפעול. לעומתה, הרשות טוענת כי אגרת המינגש מוטלת, על
פי תקנות הנמלים, על בעל כלי השיט (כלומר, על נגב), להבדיל מבעל המטען (כלומר,
רותם), וכי היא נועדה לכסות עלויות שאינן נכללות בחוזים שבין הרשות לבין רותם.
לפיכך מסרבת הרשות לפטור את רותם מתשלום אגרת המינגש.
המחלוקת בין בעלי הדין בנוגע לאגרת הרציף
התעוררה מאוחר יותר. עד שנת 1995 ניתן פטור מאגרת רציף למטענים מיועדים ליצוא.
אולם אותה שנה החליטה הרשות להטיל על מטענים כאלה אגרת רציף בשעור 0.2% מערך
המטען. רותם ביקשה מן הרשות פטור מאגרה זאת. אך הרשות השיבה כי אגרה זאת משולמת
בעד שירותים שונים (כגון, תחזוקה של שוברי גלים, שמירה, תאורה, ניקוז ועוד), שאינם
נכללים בתחזוקה של מתקני התפזורת, ולכן גם אינם מכוסים על ידי החוזים שבין הרשות
לבין רותם. לפיכך סירבה הרשות לתת לרותם פטור מאגרת הרציף.
6. נסיונות רבים נעשו מצד רותם כדי ליישב את
המחלוקת עם הרשות. הנסיונות לא צלחו. רותם, בהיותה חברה-בת ממשלתית, פנתה בשנת
1991 אל מנהל רשות החברות הממשלתיות וביקשה את אישורו לנקיטת הליכים משפטיים נגד
הרשות. בעקבות פניה זאת נעשה נסיון לפשר בין הצדדים. אולם רשות החברות הממשלתיות
היתה סבורה שראוי כי המחלוקת בין הצדדים תוכרע בבית המשפט, ולא בדרך של פישור.
אף-על-פי כן נעשה נסיון של פישור על ידי מנהל נמל אשדוד, בתחילת שנת 1993, אך גם
הוא נכשל. נסיון אחרון לפישור נעשה מטעם היועץ המשפטי לממשלה בסוף שנת 1993. שני
הצדדים הגישו כתבי טענות, אך הפישור לא התקדם מעבר לכך. כיוון שכך, ולאחר
שכי"ל הופרטה בשנת 1995, וכתוצאה גם רותם חדלה להיות חברה-בת ממשלתית, החליטה
רותם להגיש את העתירה לבית משפט זה.
7. בעלי הדין פרשו בפני בית המשפט מחלוקת רחבה
ומורכבת, שמעורבות בה שאלות של משפט עם שאלות של עובדה, והיא מעוררת שאלות של משפט
ציבורי בצד שאלות של משפט פרטי.
המחלוקת מתייחסת, קודם כל, למהות של אגרת
המינגש ואגרת הרציף. רותם טוענת כי אגרת המינגש משולמת בעד תחזוקת הרציף, אך
תחזוקת הרציף מתבצעת על ידי רותם על פי החוזים שבינה לבין הרשות, ולכן יוצא שרותם
משלמת לרשות אגרה בלי לקבל עבורה תמורה. הרשות משיבה כי אגרת המינגש מוטלת על בעל
כלי השיט, וכיוון שהבעלות על כלי השיט מצוייה בידי נגב ולא בידי רותם, החוזים שבין
רותם לבין הרשות אינם נוגעים לשאלת החבות באגרת מינגש. כמו כן, מוסיפה הרשות לגוף
הענין, אגרת מינגש משולמת בעד שירותים ימיים שאינם מתבצעים על ידי רותם, ולכן גם
אינם מכוסים על ידי החוזים שבין רותם לבין הרשות.
טענות דומות מועלות לגבי אגרת הרציף. רותם
טוענת כי אגרה זאת משולמת בעד שירותים הקשורים בשימוש ברציף, אך לפי החוזים שבין
רותם לבין הרשות, רותם מספקת שירותים אלה לעצמה ברציפים שהיא חוכרת מן הרשות. אך
הרשות משיבה כי אגרת הרציף משולמת, לא רק בעד שירותים הקשורים בשימוש ברציף, אלא
גם בעד שירותי נמל כלליים. נוסף לכך טוענת הרשות כי על פי הדין אגרה משולמת בתמורה
לשירות, אך לא חייבת להיות התאמה מלאה בין גובה האגרה לבין עלות השירות.
המחלוקת בין בעלי הדין מתפשטת גם לפירוש
החוזים שביניהם וליחס שבין החוזים לבין האגרות. בעלי הדין חלוקים גם בשאלה אם בסך
הכל, ועל אף החיוב בתשלום האגרות, רותם זוכה להטבה כלכלית, בהשוואה לבעלי מטענים
אחרים, כפועל יוצא מן החוזים המקנים לה זכות לשימוש עצמאי ובלעדי ברציפים שהיא
חוכרת.
מחלוקות נוספות נוגעות לשאלת הסמכות לפטור
מתשלום האגרות, לשאלת החוקיות של הסירוב לתת לרותם פטור מן התשלום, ועוד שאלות
אחרות.
8. לאור המורכבות של השאלות השנויות במחלוקת בין
בעלי הדין, המליץ בית המשפט שבעלי הדין ינסו פעם נוספת לפתור את המחלוקת שביניהם
בדרך של הידברות. בעלי הדין הסכימו. במסגרת ההידברות נערכה בדיקה כלכלית של
ההכנסות וההוצאות של הרשות ביחסיה עם רותם, מתוך כוונה לברר, בין היתר, אם החוזים
שבין הרשות לבין רותם כוללים תשלום בעד שירותים שנחשבים תמורה לאגרות. רותם הגישה
חוות-דעת של רואה חשבון חיצוני, ממנה עולה כי רותם משלמת לרשות סכום גדול פי 3.6
מעלות השירותים שהרשות נותנת לרותם. אך הרשות חולקת על האופן בו הוכנה חוות-הדעת
ועל המסקנה העולה מחוות-הדעת. לטענתה, ערך השירותים שהיא מעניקה לרותם עולה במידה רבה
על ערך התקבולים שלה מרותם.
כשנתברר לבית המשפט כי ההידברות שבין בעלי
הדין נכשלה, הציע בית המשפט כי המחלוקת שביניהם תימסר להכרעה על ידי בורר מוסכם.
אולם בעלי הדין לא קיבלו את ההצעה, כל אחד מטעמים שלו.
9. או אז בחן בית המשפט פעם נוספת את הדרך הראויה
לפתרון המחלוקת שבין בעלי הדין. בית המשפט הגיע למסקנה כי בחומר שבפניו, אף כי הוא
רב ומורכב, אין די נתונים שיאפשרו לו להכריע בשאלות המורכבות, מהן שאלות של עובדה
ומהן שאלות מעורבות של עובדה ומשפט, המתעוררות בעתירה. אשר על כן, ביקש בית המשפט
מבעלי הדין שינסחו עבורו מסמך משותף שיציג את העובדות המוסכמות עליהם וינסח את
השאלות המשפטיות הדורשות הכרעה של בית המשפט.
כמבוקש, בעלי הדין הכינו והגישו לבית המשפט
(ביום 12.10.00) מסמך משותף. המסמך מציג רשימה ארוכה של עובדות מוסכמות וכן גם
רשימה ארוכה של שאלות משפטיות (עשרים ואחת במספר) הדורשות, לדעת בעלי הדין, הכרעה
של בית המשפט. אולם הרשימה של שאלות משפטיות כוללת לא מעט שאלות של עובדה ושאלות
מעורבות של משפט ועובדה. כך, לדוגמה, נכללת ברשימה השאלה (מספר 2) שהיא בלב
המחלוקת שבין בעלי הדין, "האם רותם ו/או נגב סטאר מקבלות מהרשות את השירותים
בגינם מוטלת אגרת המינגש או שהן מספקות אותן לעצמן". שאלה חשובה נוספת (מספר
12) היא, "האם העובדה כי רותם ומפעלי ים המלח בע"מ, המשתמשת אף היא
ברציף המשותף, הן הגורמים היחידים העושים שימוש במתקני התפזורת, מקנה להם יתרון
כלכלי לעומת בעלי מטענים אחרים הממתינים בתור הכניסה לרציף?" והנה עוד שאלה
(מספר 13): "מהי נפקות העובדה כי הכנסתה של הרשות מרותם, הן ישירות הן
באמצעות נגב סטאר, במהלך שנה, בגין טון פוספטים, כולל דמי חכירה, אגרות כלי שיט,
אגרת רציף ותשלומים להפעלת מיתקן התפזורת עפ"י ההסכם, נמוכה בעשרות אחוזים
מהכנסתה הממוצעת של הרשות במהלך שנה מטון של מטען אשר בעליו אינם קשורים עם הרשות
במערך חוזי כמו רותם, וזאת אם מביאים בחשבון את כל סוגי המוצרים העוברים בשערי
הנמל, לרבות יצוא אשלג, יצוא תוצרת חקלאית, יצוא תזקיקים, יבוא פחם וחומרי גלם,
יבוא מוצרי תצרוכת וכד'".
לאור שאלות אלה, ושאלות נוספות שברשימה, האם
בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק הוא הערכאה המתאימה לדון ולהכריע
במחלוקת שבין בעלי הדין?
10. במצב זה זימן בית המשפט את בעלי הדין לישיבה
נוספת כדי לדון בדרך הראויה להמשך ההליכים, לרבות שאלת הפורום הראוי להכרעה
במחלוקת. בתום הישיבה, ביום 5.11.00, נתן בית המשפט החלטה כדלקמן:
"ישיבת בית המשפט היום היתה ישיבת תזכורת.
הישיבה זומנה לפי בקשתנו, לאחר שהגענו לכלל מסקנה כי לא נוכל לדון ולהכריע בעתירה
כפי שהונחה לפנינו היום.
השאלות שנתבקשנו להכריע בהן, בחלקן הן שאלות של
עובדה, שלא ניתנו לנו בהן נתונים מספיקים וראויים להכריע בהן; בחלקן הינן שאלות
מעורבות של חוק ועובדה; ובחלקן הינן שאלות חוק ומשפט. ואולם גם שאלות אלו אחרונות,
שאלות החוק והמשפט, גם הכרעה בהן נדרשת לבירורים לא קלים שאינם נמצאים לפנינו. בין
כך ובין אחרת, כפי שאמרנו לעיל, למדנו לדעת - בעיקר לאחר המסמך האחרון שהוגש לנו
ואשר עניינו עובדות מוסכמות ושאלות חוק ומשפט שהצדדים נחלקו בהן - אינו ענין לנו
לענות.
החלפנו דברים עם באי-כוח בעלי הדין, כיצד תוכלנה
השאלות השנויות במחלוקת ביניהם להיפתר בצורה ראויה, ואגב שיח זה הישאנו להם עצות
אחדות. ואולם העצות האופרטיביות מחייבות שיתוף פעולה של בעלי-הדין, שיתוף פעולה
שתכליתו לקבוע מנגנון לפתרון הסכסוכים שביניהם. בא-כוח העותרים ביקש מאתנו כי נקבע
מנגנון כזה, ואולם, כאמור, אין בסמכותנו לעשות כן אלא בהסכמת המשיבים. למותר לומר
כי בעלי-הדין רשאים וזכאים להידרש להליכי פישור-גישור, ואולם לשם כך אין הם נזקקים
להחלטתנו; ככל שנדרשים הם להמלצתנו, המלצה זו ניתנת להם...".
11. בעקבות החלטה זאת שבו בעלי הדין וניהלו
משא-ומתן במשך חודשים אחדים. גם הפעם ללא הועיל. והרשות עדיין איתנה בדעתה
שהמחלוקת אינה מתאימה להכרעה בבוררות. לפיכך חזרה המחלוקת והונחה על שולחן בית
המשפט.
כאמור, בית המשפט ניסה לפשט את המחלוקת שבין
בעלי הדין, ולמקד אותה בשאלות של המשפט הציבורי, הראויות לדיון והכרעה בבית משפט
זה. לכן גם הציע בית המשפט לבעלי הדין לנסות ולערוך את השאלות שבמחלוקת באופן
שיאפשר לבית המשפט להכריע בעתירה כמקובל. אך הנסיון לא צלח.
כאשר נתבררה לבית המשפט תמונת המצב, שגם לאחר
זמן רב נותרה בעיקרה כפי שהיתה, הבהיר בית המשפט לבעלי הדין כי השאלות המרכזיות
העולות מן העתירה אינן מסוג השאלות המתאימות לדיון בבית משפט זה, ובפועל בית משפט
זה אינו נוהג לדון בשאלות כאלה, אלא הן מתאימות לדיון בית המשפט המחוזי. יש בהן
שאלות מובהקות של משפט פרטי, ובעיקר השאלה מה קובעים החוזים שבין בעלי הדין, והאם
הם מכסים שירותים מן השירותים שעבורם נגבות האגרות, שזו שאלה מובהקת לדיון בבית
המשפט המחוזי. ואם רותם סבורה כי הרשות גבתה מהן במשך שנים אגרות שלא כדין, אף זו
שאלה ראויה לדיון בבית המשפט המחוזי, על דרך של תביעה להשבת כספים. גם שאלות מתחום
המשפט הציבורי המתעוררות בעתירה כרוכות בשאלות עובדתיות מורכבות, כמו שאלת העלות
של החזקת מתקני התפזורת על ידי רותם ושאלת העלות של השירותים שהרשות מספקת לרותם,
שבית משפט זה אינו ערוך להשיב עליהן על יסוד החומר שהוצג בפניו.
12. העותרות הבינו במהלך הדיונים כי בית משפט זה
סבור שאין בידו, בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, לברר כראוי ולהכריע כמבוקש במחלוקת
המורכבת שבין בעלי הדין, ונראה כי השלימו עם הצורך למחוק את העתירה. ביום 14.4.01
הגישו העותרות הודעה לבית המשפט בה נאמר, בין היתר, כך:
"העותרות, כידוע, ממתינות שנים רבות להכרעה
בעניינן, בהן הן נאלצו להוסיף ולשלם עשרות מליוני שקלים כאגרת מינגש ואגרת רציף,
שעה שהן נושאות במקביל גם בעלות התפעול והתחזוקה של הרציף, במקומה של המשיבה 1
[כלומר, רשות הנמלים והרכבות]. בנסיבות כאלה, יהיה על העותרות לדאוג לכך כי התיק
יגיע להכרעה בבית המשפט המחוזי, אפילו אם הדבר יהיה כרוך בהגשת תובענה חדשה
לחלוטין, אשר יפתח את כל תהליך ההתדיינות מחדש מנקודת האפס. בכך יאבד כל אשר נעשה
במאמץ עצום של הצדדים ושל בית המשפט העליון עד כה...".
אי לכך מבקשות העותרות כי בית משפט זה ישקול
את הפעלת הסמכות המוקנית לו בסעיף 79 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב],
התשמ"ד1984-, להעביר את הענין שבפניו אל בית המשפט המחוזי. לפי סעיף 79,
העברה כזאת מחייבת את בית המשפט אליו הועבר הענין לדון ולהכריע בו, אך היא גם
מאפשרת לו "לדון בו מן השלב שאליו הגיע בית המשפט הקודם".
המשיבים, שנתבקשו להגיש תגובה להודעת העותרות,
מתנגדים להעברת הענין לפי סעיף 79 לחוק בתי המשפט, "שכן אין המדובר בענין
שבית המשפט הגבוה לצדק אינו יכול לדון בו מחמת שאינו בסמכותו המקומית או
העניינית".
בשאלה זאת הדין עם המשיבים. סעיף 79 לחוק בתי
המשפט קובע כי בית משפט רשאי להעביר ענין שלפניו לבית משפט אחר רק אם מצא
"שאין הוא יכול לדון בענין שלפניו מחמת שאינו בסמכותו המקומית או
העניינית". אין זה המקרה הנדון. במקרה הנדון, בית משפט זה סבור כי הענין
שלפניו ראוי להיות נדון לפני בית משפט אחר, אם בעלי הדין אינם נכונים לפתור אותו
בדרך של בוררות, לא משום שלבית משפט זה אין סמכות בענין, אלא משום שההליכים
הנוהגים בבית משפט זה אינם מתאימים להכרעה במחלוקת שבין בעלי הדין, כפי שהוצגה
בעתירה זאת.
מטעם זה, ומטעם זה בלבד, אנו מחליטים למחוק את
העתירה.
13. בית המשפט מצר על המשאבים שהושקעו עד כה
בנסיונות לפתור את המחלוקת, בדיונים מחוץ לבית המשפט ובהתדיינות במסגרת בית המשפט,
ועל הזמן הרב שחלף בגלל נסיונות אלה, שלא הביאו לסיום המחלוקת. עם זאת דומה שכיום,
לאחר הבירורים שנערכו בין בעלי הדין וההסכמות שהושגו ביניהם, קל יותר יהיה להכריע
במחלוקת, אם היא תובא להכרעה אל בית המשפט המחוזי. בית המשפט המחוזי יהיה אמנם חייב
לדון במחלוקת מבראשית, אך הוא יוכל להסתייע במה שכבר נתברר ובמה שהוסכם בין בעלי
הדין במהלך ההתדיינות בפני בית משפט זה. זאת ועוד. חזקה על בית המשפט המחוזי שייתן
דעתו לזמן הרב שחלף מאז הגישו העותרות את העתירה לבית משפט זה, בתחילת שנת 1996,
ויעשה כיכולתו כדי להקדים את מועד הדיון בתובענה, אם תוגש אליו תובענה זאת.
סוף דבר, העתירה נמחקת, ללא צו להוצאות.
ניתן היום, ו' בתמוז תשס"א (27.6.2001).
ש ו פ ט ש ו פ
ט ש ו פ ט ת
_________________
העתק
מתאים למקור 96006060.I34 /צש
נוסח
זה כפוף לשינויי עריכה טרם פרסומו
בקובץ
פסקי הדין של בית המשפט העליון בישראל.
שמריהו
כהן - מזכיר ראשי
בבית
המשפט העליון פועל מרכז מידע, טל' 02-6750444