מחמוד עודה נ. מתאם פעולות הממשלה בשטחים

פסק-דין בתיק בג"ץ 5990/16 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5990/16 לפני: כבוד השופט נ' הנדל כבוד השופט א' שהם כבוד השופטת ע' ברון העותר: מחמוד עודה נ ג ד המשיבים: 1. מתאם פעולות הממשלה בשטחים 2. משרד הפנים 3. משרד החוץ עתירה למתן צו על תנאי בשם העותר: עו"ד היתם חטיב בשם המשיבים: עו"ד שרון אבירם; עו"ד אודי איתן פסק-דין השופט נ' הנדל: 1. העתירה שלפנינו נסובה סביב התנאים הנדרשים לשם כניסה לאזור יהודה ושומרון (האזור), כאשר המבקש להיכנס הוא אזרח של מדינה שאינה מקיימת יחסים דיפלומטיים עם ישראל. כזה הוא העותר – אזרח ונצואלה, שלה אין כיום יחסים דיפלומטיים עם ישראל. ההבחנה בין מדינות שלהן יחסים דיפלומטיים עם ישראל ומדינות שאין להן יחסים דיפלומטיים עם ישראל, לעניין הכניסה לאזור, יסודה בהוראות סעיפים 28(13) ו-28(14) לנספח האזרחי להסכם הביניים הישראלי-פלסטיני בדבר הגדה המערבית ורצועת עזה (לעניין המחויבות של ישראל להסכם זה ראו למשל בג"ץ 2060/15 פלוני נ' מפקד כוחות צה"ל באיו"ש, פסקה 6 (20.7.2015)). בסעיפים אלה נקבעה פרוצדורה שונה עבור אזרחים משני סוגי המדינות. בפרט, נקבע כי אזרחי מדינות שיש להן יחסים דיפלומטיים עם ישראל יכולים להיכנס לאזור באמצעות אשרה ישראלית. מנגד, אזרחי מדינות שאין להן יחסים דיפלומטיים עם ישראל נדרשים להשיג אשרת ביקור המונפקת על ידי הרשות הפלסטינית לשם ביקור באזור – אשרה פלסטינית. ההסכם נכרת בשנת 1995. בשנת 2007 נכנס לתוקף "נוהל כניסת זרים לשטחי איו"ש" (הנוהל), שפורסם על ידי מתאם פעולות הממשלה בשטחים בתיאום עם משרד הפנים – אשר לו נתונה הסמכות לאשר כניסת זרים לישראל. בנוהל נקבעים כללים שונים לעניין כניסה לאזור, כאשר באופן עקרוני הכניסה מותנית במתן אשרה ישראלית, בעוד שהצורך בקבלת אשרה פלסטינית אינו מוזכר כלל. במועד הגשת העתירה לא הובהר כלל האם הוראות הנוהל חלות רק על אזרחי מדינות שלהן קשר דיפלומטי עם ישראל אם לאו. המשיבים טענו כי על אף שהדבר אינו נאמר במפורש, הנוהל נועד להסדיר את הוראות ההסכם, שעניינן אזרחי מדינות שלהן יחסים דיפלומטיים עם ישראל בלבד. מכאן שאין להוראות הנוהל תחולה ביחס לאזרחי מדינות שאין להן יחסים דיפלומטיים עם ישראל, עליהם חלות הוראות ההסכם כלשונן. העותר, לעומת זאת, סבר כי הנוהל חל על תושבי המדינות כולן, וכי הוא מהווה הסדר מקביל להסכם הביניים. לפי שיטה זו, יכול העותר להיכנס לאזור באמצעות אשרה ישראלית בלבד, וללא צורך בקבלת אשרה פלסטינית – כך מכוח הוראות הנוהל ועל אף הוראות הסכם הביניים. 2. אין לנו צורך להכריע במחלוקת פרשנית זו במסגרת הנוכחית. זאת, הואיל ולאחר הדיון בעתירה ובעקבותיו חלו התפתחויות חדשות. הנוהל תוקן כך שכעת מובהר בו במפורש כי הוא אינו חל על אזרחי מדינות שאין להן יחסים דיפלומטיים עם ישראל, וכי אזרחי מדינות אלה יכולים להגיש בקשות לרשיונות ביקור דרך הרשות הפלסטינית. מכאן שהמחלוקת הפרשנית התייתרה. נותר לנו להכריע אפוא רק את עניינו הפרטני של העותר – האם זכאי הוא, על אף אזרחותו הוונצואלית, להיכנס לאזור באמצעות אשרה ישראל, או שמא נדרש הוא לקבל אשרה פלסטינית לשם כך. בנקודה זו יש להעיר כי בעתירה צוין שמטרת העותר מלכתחילה הייתה להשתתף בחתונה של קרוב משפחתו המתגורר באזור. בפועל הוגשה העתירה לאחר מועד החתונה. במהלך הדיון הבהיר בא כוחו של העותר כי העתירה מוגשת בעיקר לנוכח הפן העקרוני שלה, שעניינו הפרשנות שיש ליתן לנוהל. הוא הוסיף כי אם תתקבל פרשנות העותר, יוכלו אזרחי מדינות מסוגה של ונצואלה להיכנס בעתיד לאזור בקלות רבה יותר. בנסיבות אלה, שבהן הפן המרכזי של העתירה אינו דרוש עוד להכרעתנו, לא נאריך בניתוח הוראות הסכם הביניים והנוהל בטרם תוקן. די אם נאמר כי יש היגיון רב בפרשנות המשיבים. הוראות הסכם הביניים הבחינו באופן מפורש בין אזרחי מדינות מסוגים שונים. סוג ראשון נדרש להצטייד באשרה פלסטינית לשם כניסה לאזור וסוג שני יכול היה להיכנס באמצעות אשרה ישראלית. הוראות הנוהל עוסקות כל כולן בתנאים שבהם תתקבל אשרה ישראלית. אין אינדיקציה פרשנית כלשהי לזניחת ההבחנה בין שני סוגי המדינות, ואף אין כל קושי לפרש את הוראות הנוהל כך שמטרתן לקבוע תנאים למתן אשרה ישראלית, במקום שבו לפי הוראות הסכם הביניים ניתן להיכנס לאזור באמצעות אשרה כזו. פרשנות כזו מתיישבת טוב יותר עם הוראות ההסכם מאשר פרשנות העוקפת – ולמעשה מאיינת – את הוראות ההסכם הנוגעות למדינות שאינן מקיימות יחסים דיפלומטיים עם ישראל. 3. העותר הוסיף כי גם אם תידחה פרשנותו, עדיין קיימת הצדקה לאפשר לו להכנס לאזור באמצעות אשרה ישראלית. לטענתו, עד למועד שבו סורבה בקשתו נהגו המשיבים לאפשר כניסה לאזור באמצעות אשרה ישראלית בלבד גם לאזרחי מדינות שאינן מקיימות יחסים דיפלומטיים עם ישראל. הוא אף צירף מסמכים המלמדים על כך שבשני מקרים נכנסו אזרחי ונצואלה לאזור באמצעות אשרה ישראלית, מבלי שנתקלו בבעיות כלשהן. לטענת העותר, הוא הסתמך על נוהג זה והגיע מוונצואלה לירדן, שם הוא שוהה כעת לשם כניסה לאזור דרך מעבר אלנבי. המשיבים ציינו בתגובתם כי שני המקרים שעליהם הצביע העותר אירעו מחמת שגגה, אך אין להיבנות מטעויות כאלה ולהפכן לדרך קבע. דין טענת ההסתמכות להידחות בגדרי העתירה הנוכחית, גם אם נניח שבפועל היה קיים נוהג כטענת העותר. בשלב בו פנה האחרון לקבל אשרה ישראלית נאמר לו במפורש כי עליו לפנות ולקבל אשרה פלסטינית. העותר סרב לעשות זאת, על אף שאפילו לשיטתו היה זה מסלול "מקביל" לשם כניסה לאזור, לנוכח הפן העקרוני של עתירתו שהוזכר לעיל. המסלול של הגשת בקשה לאשרה פלסטינית עודנו פתוח, על פני הדברים, בפני העותר. הוא דחה אמנם אפשרות זו במסגרת טיעוניו המשלימים, אך זאת בשפה רפה בלבד ומבלי להציג תשתית מתאימה. במצב דברים זה, וכל עוד לא הוכח כי העותר ניסה להיכנס לאזור באמצעות אשרה פלסטינית, אין הצדקה לחריגה מהוראות הסכם הביניים. הסתמכותו, המתבטאת בהגעה מוונצואלה לירדן, אינה על הפרוצדורה המדויקת שבאמצעותה יוכל להיכנס לאזור, אלא על עצם הכניסה לאזור. משלא מוצו ההליכים בעניין בטרם הגשת העתירה, אין מקום לקבלה על סמך הסתמכות העותר. זאת, כאמור, מבלי להכריע בעצם שאלת קיומו של נוהג והסתמכות עליו, ואף אם נניח שכך הוא. לפיכך העתירה נדחית. טענות העותר לעניין ההסתמכות תהיינה שמורות לו, אם לא יעלה בידו להיכנס לאזור באמצעות קבלת אשרה פלסטינית. בכך אין להביע דעה לגוף טענות אלה. 4. העתירה נדחית. בנסיבות העניין אין צו להוצאות. ניתן היום, כ"א בחשון התשע"ז (‏22.11.2016). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 16059900_Z08.doc מא מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il