עיריית חיפה נ. בתי זיקוק לנפט בע"מ

פסק-דין בתיק עע"מ 5946/14 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 5946/14 לפני: כבוד הנשיאה (בדימ') מ' נאור כבוד הנשיאה א' חיות כבוד השופטת ד' ברק-ארז המערערת: עיריית חיפה נ ג ד המשיבות: 1. בתי זיקוק לנפט בע"מ 2. שמנים בסיסיים חיפה בע"מ 3. כרמל אולפינים בע"מ 4. גדיב תעשיות פטרוכימיה בע"מ 5. חיפה כימיקלים בע"מ ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בחיפה מיום 11.8.2014 בעת"מ 29597-05-12‏ ובעת"מ 13245-06-12 שניתן על ידי כב' השופט א' אליקים תאריך הישיבה: כ"ב באייר התשע"ו (30.05.2016) בשם המערערת: עו"ד שמואל לנקרי; עו"ד גדי רוקח בשם המשיבות 4-1: עו"ד עפר שפיר; עו"ד אמיר בירנבוים בשם המשיבה 5: עו"ד יוסף בנקל; עו"ד אלי כהן פסק-דין הנשיאה א' חיות: ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בחיפה (כב' השופט א' אליקים) מיום 11.8.2014 בעת"מ 29597-05-12‏ ובעת"מ 13245-06-12 אשר קיבל עתירות שהגישו המשיבות נגד החלטת המערערת (להלן: עיריית חיפה או העירייה) לחייב אותן בהיטלי סלילה ותיעול. רקע הדברים 1. המשיבות מחזיקות במפעלים שנבנו על חטיבת קרקע שבבעלותה של המשיבה 1 (להלן: מתחם בז"ן). המשיבות 4-2 הן חברות בנות של המשיבה 1 וביחד עמה מחזיקות במפעלים המשתרעים על פני 1,694.7 דונם ובהם 980,588 מ"ר של מבנים ומתקנים (להלן יכונו המשיבות 4-1 ביחד: בז"ן). המשיבה 5 (להלן: חיפה כימיקלים) חוכרת מהמשיבה 1 חלקים במתחם בז"ן ומחזיקה בו מפעל ששטחו משתרע על פני 213.252 דונם הכולל מבנים ומתקנים בשטח של 116,487 מ"ר. סך כל השטח הבנוי במתחם בז"ן עומד, אפוא, על כ- 1.1 מיליון מ"ר. מתחם בז"ן שוכן באזור מפרץ חיפה והכניסה אליו היא משדרות ההסתדרות בעיר. למרות זאת, לא נכלל מתחם בז"ן עד סוף שנת 2005 בתחום השיפוט או במרחב התכנון של העיר חיפה. החרגה זו של מתחם בז"ן מתחום השיפוט וממרחב התכנון של חיפה נבעה מן הזיכיון ההיסטורי שניתן למשיבה 1 בשנות ה- 30 של המאה הקודמת מאת ממשלת המנדט, אשר החריג אותו משטחה של כל רשות מוניציפאלית ופטר אותה מתשלום מיסים והיטלים עירוניים. בשנת 2003 הסתיימה תקופת הזיכיון ובעקבות כך מינה שר הפנים וועדת חקירה שתגבש המלצות בנוגע לשיוכו המוניציפאלי של מתחם בז"ן. וועדה זו המליצה בפני שר הפנים לצרף את מתחם בז"ן לתחום השיפוט של עיריית חיפה ולנהלו באמצעות חברה עירונית בשליטת הרשויות המקומיות הגובלות בו (עיריית חיפה, עיריית נשר, עיריית קרית אתא ומועצה אזורית זבולון – ולהלן: הרשויות הגובלות). עוד המליצה הוועדה כי חברה זו תספק למתחם בז"ן את כל השירותים שרשות מקומית אמונה על אספקתם, ובכלל זה הקמה ותחזוקה של תשתיות. לבסוף המליצה הוועדה כי תשלומי החובה שייגבו מבעלי הנכסים במתחם בז"ן יועברו לקופת החברה וישמשו לכיסוי הוצאותיה, וככל שייוותרו בקופתה כספים הם יחולקו בין הרשויות הגובלות במתחם (ראו: עמ' 33-25 לדו"ח ועדת חקירה לגבולות שיפוט חיפה, קרית אתא, נשר והשטחים חסרי מעמד מוניציפאלי הכלואים ביניהם (ספטמבר, 2003) שהוגש כמוצג מע/7). 2. שר הפנים החליט לאמץ את המלצות הוועדה במלואן (ראו: מכתבו לראשי הרשויות הגובלות מיום 14.5.2004 שהוגש כמוצג מע/36) ובעקבות כך עתרו המשיבות 1 ו- 4 לבית משפט זה במטרה להביא לביטול החלטתו (בג"ץ 10650/04). בעוד העתירה תלויה ועומדת התקשרו הרשויות הגובלות ביום 30.5.2005 בהסכם הנוגע לניהולו של מחתם בז"ן והתואם את המתווה שעליו המליצה הוועדה (מע/38 – ולהלן: הסכם הרשויות). כך קובע ההסכם כי "אזור המתחם ינוהל כמשק כספי סגור" וכי עיריית חיפה תגבה את כל תשלומי החובה שניתן לגבות מבעלי הנכסים במתחם בז"ן ותעביר אותם לחשבון נאמנות (סעיפים 5.1, 5.2 ו- 5.5 להסכם). עוד קובע ההסכם כי הכספים שיופקדו בחשבון הנאמנות ישמשו בראש וראשונה לכיסוי הוצאותיה של החברה המנהלת של המתחם ואילו היתרה תתחלק בין הרשויות הגובלות (סעיף 3 להסכם). כשנה לאחר חתימת הסכם הרשויות, ביום 23.8.2006, נחתם הסכם בין המשיבות 1 ו- 4 לרשויות הגובלות בנוגע לאופן ניהולו של מתחם בז"ן אליו הצטרפו גם יתר המשיבות (מע/9 – להלן: הסכם הניהול). בהסכם זה נקבע כי תוקם חברה לניהול המתחם שתפקידה יהיה "לתכנן, לפתח, לבצע ולספק ... שירותים מוניציפליים לאזור המתחם" (סעיף 12(3) להסכם). עוד נקבע בהסכם הניהול כי "הפעלתם של חוקי העזר החלים בתחום השיפוט של עיריית חיפה, על אזור המתחם ומפעלי המתחם תתבצע באופן שוויוני וזהה להפעלתם באזורים אחרים של תחום השיפוט של עיריית חיפה" (סעיף 19) וכי "כל תשלומי החובה הנגבים דרך כלל ע"י רשות מקומית" יועברו לחשבון נאמנות וישמשו למימון הוצאותיה של החברה המנהלת (סעיפים 13 ו- 28 להסכם). הסכם הניהול אושר על ידי שר הפנים ביום 6.4.2008. בעקבות אישור הסכם הניהול על ידי שר הפנים עתרו המשיבות 1 ו- 4 למחיקה בהסכמה של העתירה שהגישו נגד החלטתו של שר הפנים לאמץ את מסקנות וועדת החקירה. 3. כחצי שנה לפני חתימת הסכם הניהול, ביום 29.12.2005, צורף מתחם בז"ן לתחום השיפוט של עיריית חיפה (ראו: אכרזת חיפה (שינוי תחום העיריה) (תיקון מס' 2), התשס"ו-2005, ק"ת 6448 בעמ' 260) וביום 5.5.2010 צורף מתחם בז"ן למרחב התכנון של העיר חיפה (ראו: צו התכנון והבניה (חיפה), התש"ע-2010, ק"ת 6890 בעמ' 1072). בחודש יוני 2006, דהיינו, לאחר צירופו של מתחם בז"ן לתחום השיפוט של עיריית חיפה אך בטרם צורף למרחב התכנון של העיר, החלה עיריית חיפה לבצע עבודות לתיקון ולשדרוג התשתיות בשדרות ההסתדרות (להלן: עבודות השדרוג). עבודות השדרוג הסתיימו בחודש נובמבר 2008 וביום 29.12.2011, דרשה העירייה מהמשיבות לשלם לה היטלי סלילה בסך 203,417,002 ש"ח והיטלי תיעול בסך 51,454,392 ש"ח (להלן: דרישות התשלום) בקשר עם אותן עבודות. ביום 6.11.2012, כשנה לאחר הוצאת דרישות התשלום, קבע מנהל מחלקת הניקוז בעיריית חיפה כי מתחם בז"ן נכלל באחד מאזורי האיסוף של העירייה ("אזור איסוף מפרץ"). למען שלמות התמונה יצוין כי תחילה דרשה העירייה מהמשיבות תשלום גם בגין היטל הנחת צינורות, אך מדרישתה זו חזרה בה בשלב מאוחר יותר. 4. המשיבות עתרו נגד חיובן בהיטלי סלילה ותיעול לבית המשפט לעניינים מנהליים בחיפה בטענה שהחוקים שמכוחם חייבה אותן העירייה בהיטלים אלו (חוק עזר לחיפה (סלילת רחובות), התשמ"ב-1982 (ולהלן: חוק הסלילה הישן) וחוק עזר לחיפה (תיעול), התשמ"ג-1983 (ולהלן: חוק התיעול)) חלים רק על מרחב התכנון של העיר חיפה וכי מתחם בז"ן לא נכלל במרחב זה במועד ביצוע עבודות השדרוג. על כן, לטענת המשיבות, העירייה לא הייתה מוסמכת לדרוש מהן תשלום עבור היטלי סלילה ותיעול בגין עבודות השדרוג. עוד טענו המשיבות כי העירייה אינה מוסמכת לגבות היטלי תיעול בגין נכסים שאינם נכללים באחד מאזורי האיסוף שלה ומשנקבע כי מתחם בז"ן נכלל באזור איסוף מפרץ רק בשנת 2012, לא הייתה העירייה רשאית לדרוש מן המשיבות היטל תיעול המתייחס לתקופה שלפני מועד זה. כן טענו המשיבות כי דרישות העירייה לתשלום היטל תיעול אינן מפרטות את העבודות המהוות עילה לחיוב ואף מטעם זה יש להצהיר על בטלותן. פסק דינו של בית המשפט קמא 5. בית המשפט קמא קיבל את העתירות וקבע כי העירייה לא הייתה מוסמכת לחייב את המשיבות בהיטלי סלילה ותיעול. בית המשפט קמא דחה טענות שונות שהעלו בז"ן ובהן הטענה כי הן פטורות מתשלום היטלי סלילה ותיעול משום ששילמו לעירייה מידי שנה "דמי השתתפות" בסך 35,000 ליש"ט. בהקשר זה קבע בית המשפט כי התשלום המדובר ניתן חלף תשלום ארנונה ולא בעד ביצוע עבודות תשתית. כמו כן דחה בית המשפט קמא את טענת בז"ן לפיה עבודות השדרוג שביצעה העירייה אינן "עבודות סלילה" כהגדרתן בחוק הסלילה הישן, ואת טענת חיפה כימיקלים לפיה המפעל שבבעלותה אינו גובל בשדרות ההסתדרות. עוד דחה בית המשפט קמא טענות שהעלו המשיבות בנוגע לתחשיבים שעל בסיסם נקבעו שיעורי ההיטלים שבהם חויבו. ואולם, בית המשפט קיבל את העתירות כאמור, וקבע כי המשיבות אינן חייבות בתשלום היטלי סלילה ותיעול. בכל הנוגע לחיוב בהיטל סלילה ציין בית המשפט קמא כי סעיף 2 לחוק הסלילה הישן שמכוחו הושת חיוב זה מורה כי "חוק עזר זה יחול על שטח מרחב תכנון מקומי חיפה". בית המשפט קמא קבע כי מהוראה זו עולה בבירור שחוק הסלילה הישן חל רק על מרחב התכנון של העיר חיפה ואין לו תוקף בשטחים שאינם חלק ממרחב זה. על כן ומשמתחם בז"ן צורף למרחב התכנון של העיר חיפה רק בשנת 2010, קבע בית המשפט קמא כי חוק הסלילה הישן לא חל על המשיבות בעת ביצוען של עבודות השדרוג והעירייה לא הייתה מוסמכת לחייבן בהיטל סלילה. 6. בית המשפט קמא דחה בהקשר זה את טענת העירייה כי מסעיפים 233 ו- 261 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות) עולה שסעיף 2 לחוק הסלילה הישן בא להרחיב את תחולת החוק אל מעבר לתחום השיפוט של העירייה, וזאת לגישתו משום שלא נקבע בחוק הסלילה הישן כי הוא נחקק מכוחם של סעיפים אלו שבפקודת העיריות. עוד דחה בית המשפט קמא את טענת העירייה לפיה ניתן לבסס את חיובן של המשיבות בהיטלי סלילה על יסוד סעיף 19 להסכם הניהול הקובע כי "הפעלתם של חוקי העזר החלים בתחום השיפוט של עיריית חיפה, על אזור המתחם ומפעלי המתחם תתבצע באופן שוויוני וזהה להפעלתם באזורים אחרים של תחום השיפוט של עיריית חיפה". בית המשפט סבר כי הוראת סעיף 19 הנ"ל הנה כללית ואין בה כדי להקנות לעירייה סמכות לחייב את המשיבות בהיטל סלילה. בית המשפט קמא הוסיף וקבע כי העירייה אף אינה רשאית לחייב את המשיבות בהיטל סלילה מכוחו של חוק עזר לחיפה (סלילת רחובות), התשס"ח-2008 (להלן: חוק הסלילה החדש), שהחליף את חוק הסלילה הישן וזאת מן הטעם שחוק זה מחריג את מתחם בז"ן מתחולתו באופן מפורש. על כן דחה בית המשפט קמא את טענת העירייה כי היא מוסמכת לחייב את המשיבות בהיטל סלילה בגין עבודות שביצעה בשנת 2009. 7. לעניין היטל התיעול קבע בית המשפט קמא כי דרישות התשלום לא כללו פירוט באשר לעבודות המהוות עילה לחיוב בהיטל. על כן, כך קבע, דינן להתבטל ולו מטעם זה בלבד. בית המשפט קמא דחה את טענת העירייה כי העובדה שהמשיבות קיבלו בפועל את כל הפרטים הרלבנטיים בנוגע לעבודות המהוות עילה לחיובן בהיטל תיעול, יש בה כדי לרפא את פגם אי הפירוט שנפל בדרישות התשלום. זאת, לגישתו, משום שהיה על העירייה למסור פרטים אלה במועד הוצאת דרישות התשלום. עוד קבע בית המשפט קמא כי הדרישות לתשלום היטל תיעול הוצאו לפני שמתחם בז"ן צורף לאחד מאזורי האיסוף של העירייה וגם מטעם זה הן אינן יכולות לעמוד. כמו כן ציין בית המשפט קמא כי לפי סעיף 12 לחוק התיעול הוא חל רק על מרחב התכנון של העיר חיפה וכי נתון זה אף הוא בעל חשיבות באשר לתחולת חוק התיעול על מתחם בז"ן בהינתן המועד שבו בוצעו עבודות השדרוג (עמ' 8 ש' 14-11 לפסק הדין). 8. העירייה הגישה ערעור על פסק דינו של בית המשפט קמא לבית משפט זה. בדיון הראשון שהתקיים בערעור הסכימו הצדדים, בהמלצת בית המשפט, לפנות להליכי גישור במטרה לסיים את הסכסוך בהבנה. הליך הגישור לא צלח ובעקבות כך נקבע הערעור לדיון שני אשר במהלכו נשמעו טענות הצדדים בערעור ובסיומו הוצע להם מנגנון של הגשת הצעות לעיני בית המשפט בלבד, לצורך סיום התיק בפשרה. הצדדים הסכימו לכך ובהתאם הגיש כל אחד מהם הצעות חסויות לצרכי פשרה. לאחר הגשת ההצעות התקיים ביום 26.9.2016 דיון שלישי בערעור, אך התברר כי הפערים בין הצדדים אינם ניתנים לגישור ומשכך נדרשת הכרעה בערעור לגופו. טענות עיריית חיפה בערעור 9. לטענת עיריית חיפה חוק הסלילה הישן וחוק התיעול חלים על כל תחום השיפוט שלה גם בהיעדר הוראה מיוחדת הקובעת זאת. לשיטתה, ההוראות הקובעות כי חוקים אלו יחולו על מרחב התכנון של העיר חיפה באות להרחיב את התחולה הגיאוגרפית של חוקים אלו אל מעבר לתחום השיפוט שלה ולא לצמצם אותה. מסקנה זו, כך נטען, מתחייבת מסעיפים 233 ו- 261 לפקודת העיריות מהם עולה כי חוקי עזר יחולו בתחום השיפוט של הרשות המקומית שהתקינה אותם, אלא אם כן קבעה בהם הוראה המחילה אותם גם על שטחים המצויים מחוץ לתחום שיפוטה והשייכים למרחב התכנון של העיר. לפיכך, סבורה העירייה כי היה על בית המשפט קמא לקרוא את חוקי הסלילה והתיעול כאילו נקבע בהם שהם חלים גם על מרחב התכנון של העיר חיפה, ככל שזה אינו חופף לתחום השיפוט שלה. המסקנה הנובעת מכך לטענת העירייה היא כי אף שמתחם בז"ן לא נכלל במועד הרלבנטי במרחב התכנון של העיר חיפה הוא כלול מאז שנת 2005 בתחום השיפוט של העיר ודי בכך על מנת להחיל עליו את חוק הסלילה הישן ואת חוק התיעול לגבי עבודות השדרוג שבוצעו במהלך השנים 2008-2006. העירייה מוסיפה וטוענת כי העובדה שלא צוין בחוקי הסלילה והתיעול כי הם הותקנו מכוח סעיפים 233 ו- 261 לפקודת העיריות, אין בה כדי לשנות ממסקנה זו. זאת משום שהוראות הפקודה חלות על חוקי עזר בין שהדבר נאמר בהם במפורש ובין אם לאו. כמו כן טוענת העירייה כי בית המשפט קמא שגה בקבעו כי סעיף 19 להסכם הניהול הוא כללי ואינו מבסס את חיובן של המשיבות בהיטלי סלילה ותיעול. לשיטתה, קביעה זו אינה מתיישבת עם תכליתו של ההסכם. בנוסף על כך טוענת העירייה כי ניתן לחייב את המשיבות בהיטל סלילה גם אם חוק הסלילה הישן לא חל עליהן בעת ביצוע עבודות השדרוג וזאת משום שניתנו להן היתרי בנייה לאחר צירופו של מתחם בז"ן למרחב התכנון של העיר חיפה. עוד טוענת העירייה כי היא רשאית לחייב בהיטל סלילה את מי שהפך לבעלים של נכס הגובל בשדרות ההסתדרות לאחר סיום עבודות השדרוג, ואף מטעם זה אין רלבנטיות לשאלה האם עבודות השדרוג בוצעו בתקופה שבה חוק הסלילה הישן חל על מתחם בז"ן. כן טוענת העירייה כי נוכח העובדה שהגישה היחידה למתחם בז"ן בתקופה הרלבנטית הייתה דרך שדרות ההסתדרות, בדין קבע בית המשפט קמא כי כל המבנים במתחם גובלים ברחוב זה. 10. העירייה מוסיפה וטוענת כי שגה בית המשפט קמא משקבע כי הדרישות לתשלום היטל תיעול בטלות משום שאינן מכילות פרטים בנוגע לעבודות המהוות עילה לחיוב בהיטל. לטענתה, דרישות התשלום האמורות צורפו לדרישות לתשלום היטל סלילה ובהן נכתב מפורשות כי החיוב בהיטל סלילה הוא בגין עבודות השדרוג שבוצעו בשדרות ההסתדרות בשנים 2008-2006. בנוסף על כך טוענת העירייה כי המשיבות היו מודעות בפועל לכך שחיובן בהיטלי סלילה ותיעול הוא בגין עבודות השדרוג בשדרות ההסתדרות וגם אם לא היו מודעות לכך, היה באפשרותן לברר זאת בנקל. עוד טוענת העירייה כי המשיבות קיבלו את כל הפרטים הנחוצים להן בקשר לעבודות השדרוג במסגרת ההליך בבית המשפט קמא. בנסיבות אלו סבורה העירייה כי הפגם לעניין הפירוט שנפל בדרישות לתשלום היטל תיעול אינו מהותי ואינו מצדיק את ביטולן. העירייה מוסיפה וטוענת כי העובדה שההכרזה על היותו של מתחם בז"ן חלק מאזור איסוף מפרץ נעשתה לאחר הוצאת דרישות התשלום, אף היא אינה מצדיקה את ביטול הדרישה לתשלום היטל תיעול שהוצאה למשיבות. לטענתה, הכרזה על אזור איסוף אינה תנאי לחיוב בהיטל תיעול וגם אם מדובר בתנאי לחיוב בהיטל, העובדה שהחיוב במקרה דנן הוטל לפני שמתחם בז"ן הוכרז כחלק מאזור איסוף מפרץ אינה מהווה פגם מהותי המצדיק לפטור את המשיבות מתשלום. זאת משום שאין חולק כי מתחם בז"ן נמצא במרכז אזור איסוף מפרץ והיה ברור למשיבות כי הוא שייך לאזור זה גם בטרם קבע זאת מנהל מחלקת הניקוז בעירייה. לבסוף טוענת העירייה כי המשיבות נהנו במשך שנים מהתשתיות בעיר חיפה מבלי ששילמו על כך. לפיכך, מתן פטור מתשלום היטלי סלילה ותיעול במקרה דנן יביא להתעשרות בלתי מוצדקת של המשיבות על חשבון תושבי העיר חיפה ולפגיעה קשה בקופה הציבורית. טענות המשיבות 11. לטענת בז"ן חוק הסלילה הישן וחוק התיעול קובעים מפורשות כי הם חלים רק על מרחב התכנון של עיריית חיפה ועל כן בדין קבע בית המשפט קמא שחוקים אלו לא חלו על המתחם בעת ביצוע עבודות השדרוג. עוד טוענות בז"ן כי העירייה ניסתה לחייב אותן בהיטל סלילה עוד בשנת 1995 אך בית המשפט המחוזי בחיפה קיבל כבר אז את עמדתן לפיה חוק הסלילה הישן חל רק על מרחב התכנון של חיפה וכי אין לחייבן בהיטל זה משום שהמתחם לא היה אז חלק מאותו מרחב תכנון (ת"א (חיפה) 633/95 עיריית חיפה‎ ‎נ' בתי זקוק לנפט בע"מ (17.12.1998) (להלן: עניין בז"ן)). לטענת בז"ן פסק הדין המדובר הכריע במחלוקת הפרשנית המתעוררת בהליכים דנן לגבי היקף תחולתו של חוק הסלילה הישן ומשהעירייה לא ערערה עליו היא מנועה מלהעלות טענות העומדות בניגוד אליו. כמו כן, טוענות בז"ן כי העירייה אינה מוסמכת לחייב אותן בהיטלי פיתוח מכיוון שאינה אמונה על התקנה ותחזוקה של תשתיות במתחם וכי חיובן בהיטלים אלו הוא בבחינת חיוב רטרואקטיבי בגין תשתיות שהקימו בעצמן והוא נוגד את הפטור ההיסטורי שקיבלו מידי ממשלת המנדט. בנוסף על כך טוענות בז"ן כי היטלי פיתוח צריכים להיות מנוהלים בחשבון נפרד ולשמש אך ורק למימון התשתיות שבגינן נגבו. ואולם, כך נטען, במקרה דנן יועברו הכספים שמבקשת העירייה לגבות לתקציבן השוטף של הרשויות הגובלות במתחם בז"ן וזאת בניגוד להוראות פקודת העיריות האוסרות על כך. עוד טוענות בז"ן כי עבודות השדרוג שביצעה העירייה ברחוב ההסתדרות בשנים 2008-2006 לא היו עבודות להנחת תשתית אלא עבודות תחזוקה לתשתית קיימת, ואף מטעם זה הן אינן יכולות להוות בסיס לחיוב בהיטלי פיתוח. כמו כן טוענות בז"ן כי העירייה לא קיימה הליך מנהלי ראוי טרם שהוציאה את דרישות התשלום, ולראיה היא חזרה בה מהדרישה לתשלום היטל הנחת צינורות. בז"ן מוסיפות וטוענות כי בדין נקבע שהדרישות לתשלום היטל תיעול בטלות. זאת הן משום שאינן מפרטות את העבודות המהוות עילה לחיוב בהיטל והן משום שהוצאו לפני שנקבע כי מתחם בז"ן הוא חלק מאזור איסוף מפרץ. מכל מקום, כך טוענות בז"ן, הדרישות לתשלום היטל תיעול דינן להתבטל גם משום שמתחם בז"ן אינו מקבל שירותי תיעול מהעירייה. 12. בז"ן טוענות עוד כי הכספים שגבתה העירייה בעבר מכוחם של חוקי הסלילה והתיעול כיסו באופן מלא את הוצאותיה בגין עבודות השדרוג ומכאן שחיובה בהיטלי סלילה ותיעול יעשיר את העירייה שלא כדין על חשבונה. בנוסף על כך נטען כי תעריפי החיוב שנקבעו בחוקי הסלילה והתיעול מבוססים על תחשיבים פגומים שלא התייחסו למתחם בז"ן ועל כן אינם יכולים לשמש בסיס לחיובן בהיטל. חיזוק למסקנה זו מוצאות בז"ן בעובדה שמשרד הפנים מנע מהעירייה להחיל על מתחם בז"ן את חוק הסלילה החדש משנת 2008 מן הטעם שהתחשיב שעל בסיסו נקבעו תעריפי החיוב באותו החוק לא התייחס למתחם. כמו כן גורסות בז"ן כי רק המבנים הצמודים לשדרות ההסתדרות הם בגדר "נכס גובל" שניתן לחייב בגינו בהיטל, וזאת בפרט לנוכח העובדה שניתן להיכנס למתחם גם דרך כביש בין-עירוני 772 ורחוב התעשייה בקרית אתא. בנוסף על כך טוענות בז"ן כי שטחי הקרקע והבניין שבגינם חייבה אותן העירייה בהיטל שגויים ועולים על שטחי הקרקע והבניין שקיימים בפועל במתחם. לבסוף שבות בז"ן וטוענות כי מאז שנות ה- 50 של המאה הקודמת הן שילמו לעירייה מידי שנה דמי השתתפות בסך 35,000 ליש"ט ונתון זה אף הוא יש בו כדי להשפיע על גובה החיוב. 13. חיפה כימיקלים מצטרפת לטענות בז"ן ומוסיפה כי בניגוד לנטען בערעור היא לא ידעה על עבודות השדרוג ברחוב ההסתדרות ולא קיבלה על כך כל הודעה. עוד טוענת חיפה כימיקלים כי לא ניתן להגיע למפעל שבבעלותה משדרות ההסתדרות ועל כן הוא אינו יכול להיחשב כנכס הגובל ברחוב זה. כמו כן טוענת חיפה כימיקלים כי העירייה אינה יכולה לחייב בהיטל סלילה על בסיס תחשיבים ומדידות שבוצעו לאחר ביטולו של חוק הסלילה הישן. לבסוף טוענת חיפה כימיקלים כי החיובים שהשיתה עליה העירייה הם בלתי סבירים ואינם פרופורציונאליים לסכומים שאותם הוציאה במסגרת עבודות השדרוג. דיון והכרעה 14. לאחר שעיינתי בטענות הצדדים ומן הטעמים שאפרט להלן, הגעתי למסקנה כי יש לקבל את הערעור ולקבוע כי דרישת העירייה מן המשיבות לתשלום היטלי סלילה ותיעול - בדין יסודה. תחילה אבחן את הטעמים שהביאו את בית המשפט קמא לקבוע כי העירייה לא הייתה מוסמכת לחייב את המשיבות בהיטלי סלילה ותיעול ולאחר מכן יבחנו יתר הטענות שהעלו המשיבות נגד חיובן בהיטלים אלו. האם חוק הסלילה הישן חל על מתחם בז"ן בעת ביצוען של עבודות השדרוג? 15. חיובן של המשיבות בהיטל סלילה נעשה מכוח חוק הסלילה הישן. חוק זה בוטל בשנת 2008 ובמקומו הותקן חוק הסלילה החדש אשר נכנס לתקפו באותה השנה. סעיף 13(א) לחוק הסלילה החדש קובע הוראת מעבר (להלן: הוראת המעבר) אשר זו לשונה: היתה העיריה מוסמכת לחייב בעל נכס בתשלום היטל קודם ... על פי חוקי עזר קודמים (להלן – החיוב הקודם) וזה לא נדרש על ידה, ישלם בעל הנכס לעיריה, לפי דרישתה, את ההיטל הקודם ... וזאת בהתאם להוראות חוק העזר הקודם שמכוחו היתה מוסמכת העיריה [להטילו] ... מכוח הוראה זו רשאית העירייה להטיל חיובים על פי חוק הסלילה הישן גם לאחר שבוטל אם הייתה מוסמכת לעשות כן לפני כניסתו לתוקף של חוק הסלילה החדש. ואולם, אם חוק הסלילה הישן לא חל על מתחם בז"ן, לא הייתה העירייה מוסמכת לדרוש מן המשיבות בשנת 2011 לשלם היטל סלילה מכוח הוראת המעבר. מנגד, אם חוק הסלילה הישן חל על מתחם בז"ן לפני שבוטל והעירייה הייתה מוסמכת לחייב את המשיבות בהיטל מכוחו, אזי היא הייתה מוסמכת לעשות כן מכוח הוראת המעבר גם לאחר ביטולו. 16. על מנת לקבוע אם חוק הסלילה הישן חל על מתחם בז"ן בתקופה הרלבנטית, יש להידרש לסוגיה הפרשנית הנוגעת להוראת סעיף 2 של החוק הקובעת כי "חוק עזר זה יחול על שטח מרחב תכנון מקומי חיפה". כפי שפורט לעיל, קיבל בית המשפט קמא את עמדת המשיבות לפיה יש לפרש הוראה זו באופן המחיל את חוק הסלילה הישן רק על מרחב התכנון של העיר חיפה ולכן, כך הוסיף וקבע, אין החוק חל על מתחמים, דוגמת מתחם בז"ן, המצויים בתחום השיפוט של חיפה אך אינם נכללים במרחב התכנון שלה במועד הרלבנטי להטלת החיוב. מכאן קביעתו של בית המשפט קמא כי חיוב המשיבות בהיטל סלילה על פי חוק הסלילה הישן (מתוקף הוראת המעבר), דינו להתבטל. 17. בטרם שאדרש לפרשנות הוראת סעיף 2 של חוק הסלילה הישן ולשאלה האם יש לאמץ בהקשר זה את עמדת בית המשפט קמא או שמא צודקת העירייה בטענתה כי יש לפרש הוראה זו באופן המחיל את חוק הסלילה הישן גם על מרחב התכנון וזאת בנוסף לתחולתו על כל תחום השיפוט שלה, מן הראוי להתייחס בקיצור למשמעותם של המושגים "תחום שיפוט" ו"מרחב תכנון" בהקשר הנדון. סמכויותיה וחובותיה של רשות מקומית לפי פקודת העיריות מוגבלות לשטח מסוים שגבולותיו נקבעים על ידי שר הפנים (ראו: סעיפים 2, 8, 8א ו- 9 לפקודת העיריות). שטח זה מכונה בפקודת העיריות "תחום העירייה" והוא מהווה את שטח השיפוט שלה (ראו: סעיף 8א לפקודת העיריות אשר עושה שימוש במונח זה). זאת בהבדל מהסמכויות הנתונות לרשות מקומית מכוח חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 המוגבלות לשטח שגבולותיו נקבעים על ידי שר האוצר (ראו: סעיף 13 לאותו החוק), המכונה באותו חוק "מרחב תכנון מקומי". שטח זה מהווה את מרחב התכנון של הרשות המקומית (בפקודת העיריות הוא מכונה "שטח בנין עיר"). אף שבדרך כלל תחום השיפוט ומרחב התכנון של רשות מקומית חופפים זה לזה, קיימים מצבים שבהם אין מתקיימת חפיפה כזו. כתוצאה מכך , מוכרים מקרים שבהם חלקים משטח השיפוט מצויים מחוץ למרחב התכנון ולהיפך (ראו: בג"ץ 2689/00 מועצה אזורית גליל תחתון נ' שר הפנים, נה (4) 161, 167 (2001); דנג"ץ 4762/01 מועצה אזורית גליל תחתון נ' שר הפנים (6.11.2001); עת"מ (חיפה) 342/08 חברת נמלי ישראל פיתוח ונכסים בע"מ נ' עיריית חיפה (11.8.2014) (להלן: עניין נמלי ישראל)). במקרה שלפנינו הוכרז מתחם בז"ן בשנת 2005 כמתחם הכלול בתחום השיפוט של עיריית חיפה, אך רק בשנת 2010 נקבע כי מתחם זה ייכלל במרחב התכנון של העיר. על כן, במועדים הרלבנטיים לחיובים נושא הערעור, דהיינו, בשנים 2008-2006 שבהן בוצעו עבודות השדרוג, היה מתחם בז"ן בתחום השיפוט של עיריית חיפה אך לא נכלל במרחב התכנון של העיר. 18. טרם שנדרש לשאלת פרשנותו של סעיף 2 לחוק הסלילה הישן ולהיקף תחולתו, יש להסיר מן הדרך טענה מקדמית שהעלו בז"ן בהקשר זה – אשר לא נדונה על ידי בית המשפט קמא בשל המסקנה הפרשנית שאליה הגיע – ולפיה העירייה מנועה ומושתקת מלהעלות טענות הסותרות את פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה משנת 1998 בעניין בז"ן. כפי שצוין לעיל, פסק בית המשפט המחוזי באותו המקרה כי העירייה אינה רשאית לחייב את המשיבה 1 בהיטל סלילה מאחר שחוק הסלילה הישן חל במרחב התכנון של חיפה ומתחם בז"ן אינו כלול בו. בז"ן טוענות כי העירייה לא הגישה ערעור על פסק דין זה (ראו: סעיף 22 לסיכומיה בערעור) ומשכך הוא מהווה מעשה בית דין. על מנת להעמיד דברים על דיוקם מן הראוי להוסיף ולציין כי העירייה הגישה ערעור על פסק הדין הנ"ל, אך הערעור נדחה תוך אימוץ מסקנתו של בית המשפט המחוזי כי "לא ניתן היה להטיל את ההיטל על המשיבה [1] הואיל והנכס הנדון הוא מחוץ למרחב התכנון של עיריית חיפה" (ע"א 854/99 עירית חיפה נ' בתי זיקוק לנפט בע"מ (18.7.2000)). האם פסקי הדין הללו מקימים מעשה בית דין החוסם את העירייה מלהעלות בהליך דנן את הטענה כי יש לפרש את סעיף 2 לחוק הסלילה הישן באופן המחיל את החוק על מרחב התכנון של העיר בנוסף לתחולתו על תחום השיפוט? אינני סבורה כך. פסקי הדין האמורים ניתנו לפני תום תקופת הזיכיון של בז"ן, ובעת שמתחם בז"ן הוחרג מתחום השיפוט וממרחב התכנון של רשות מקומית כלשהי. לפיכך הסוגיה העולה בערעור שבפנינו לא נדונה וממילא לא הוכרעה בפסקי הדין הנ"ל, משום שבנסיבות האמורות הדבר כלל לא נדרש. די בכך כדי לדחות את טענת מעשה בית דין שהעלו בז"ן (ראו: רע"א 6819/15 אהרן נ' רובע 1 בע"מ, בפסקאות 31-29 (‏18.12.2015)). כמו כן, ובהינתן הנסיבות שתוארו, אין זהות עובדתית ומשפטית בין הפלוגתאות שנדונו באותם פסקי דין ובין הפלוגתאות המתעוררות בהליכים דנן. וביתר פירוט – בפסקי הדין הנ"ל לא נדונה כלל השאלה מהו הפירוש הנכון של סעיף 2 לחוק הסלילה הישן מקום שבו השטח נושא החיוב כלול בתחום השיפוט של הרשות המקומית אך אינו כלול במרחב התכנון שלה. אף מטעם זה יש לדחות את הטענה (ראו: רע"א 9771/16 נובל אנרג'י מדיטרניאן לימיטד נ' נזרי, פסקה 15 (‏28.9.2017); רע"א 10353/05 צרפתי צבי בע"מ נ' עיריית מודיעין, בפסקה ו' (17.8.2006)). נפנה, אפוא, לבחינת הסוגיה הפרשנית העולה בענייננו לגופה. 19. סעיף 2 לחוק הסלילה הישן קובע כי "חוק עזר זה יחול על שטח מרחב תכנון מקומי חיפה". נוסח זה מאפשר מבחינת לשון הסעיף הן את הפרשנות המוצעת על ידי המשיבות ולפיה חוק הסלילה הישן חל רק על מתחמים שהם חלק ממרחב התכנון של העיר חיפה (עמם לא נמנה מתחם בז"ן בתקופה הרלבנטית), והן את הפרשנות המוצעת על ידי העירייה לפיה חוק הסלילה הישן אינו מוציא מתחולתו מתחמים המצויים בתחום השיפוט של העיר והוא מחיל עצמו גם על מתחמים המצויים במרחב התכנון של העיר חיפה, אף שהדבר לא צוין באופן מפורש בסעיף. לשון הסעיף "סובלת" את שני הפירושים משום שהמילה "רק" כמו המילה "גם" אינן מופיעות בו. הלכה היא כי כאשר לשון החוק, וחוק עזר בכלל זה, ניתנת לפירושים שונים, יש לאמץ את הפירוש אשר מגשים באופן מיטבי את תכליתו (ראו: ע"א 6847/13 אדגר השקעות ופיתוח בע"מ נ' עיריית פתח תקווה, בפסקה 14 (‏29.7.2015); ע"א 4435/92‏ עיריית ראשון לציון נ' חב' מאיר סדי בע"מ, פ''ד נב(3) 321, 328 (1998) (להלן: עניין סדי)). אחד מכלי העזר המשמשים את הפרשן על מנת להתחקות אחר תכליתו של דבר החקיקה הוא ההיסטוריה החקיקתית שלו ובהקשר זה מתעורר קושי ככל שהדבר נוגע לפרשנות חוקי עזר, בהיעדר פרסום הדומה לדברי הסבר של הצעות חוק המועלות בכנסת. עם זאת, ההיסטוריה החקיקתית אינה מקור בלעדי ממנו לומד הפרשן על תכלית החקיקה (בג"ץ 953/89 אינדור נ' ראש עיריית ירושלים, פ"ד מה(4) 683, 688 (1991)). ניתן ללמוד עליה גם מהרקע הכללי לחקיקת חוק העזר, מהנושא שבו הוא עוסק ומכל מקור אמין אחר (שם, עוד ראו: בר"מ 6372/15 זרביב נ' מדינת ישראל, בפסקה 30 (‏16.1.2017)). 20. במקרה דנן ניתן ללמוד על תכליתו של חוק הסלילה הישן מסעיפים 250 ו- 251 לפקודת העיריות הקובעים כי מועצת עירייה "רשאית להתקין חוקי עזר כדי לאפשר לעירייה ביצוע הדברים שהיא נדרשת או מוסמכת לעשותם על פי הפקודה או כל דין אחר או לעזור לה בביצועם" ובכלל זה חוקים בדבר "תשלום אגרות, היטלים או דמי השתתפות ... בקשר לדברים האמורים בסעיף 250". מסעיפים אלו עולה כי בדומה לחוקי עזר אחרים, תכליתו של חוק הסלילה הישן היא לסייע לעיריית חיפה למלא את המוטל עליה בכל הנוגע לסלילה ותחזוקה של רחובות ציבוריים ולאפשר לה לממן את פעילותה בתחום זה באמצעות גביית היטלים מבעלי הנכסים הנהנים ממנה (ראו: ע"א 10252/05 קרית שדה התעופה בע"מ נ' מנהל מע"מ, בפסקאות 12-11 (3.3.2008) (להלן: עניין קרית שדה התעופה); ע"א 11371/05 המועצה האזורית באר טוביה נ' ישפרו חברה ישראלית להשכרת מבנים בע"מ, בפסקאות 16-15 (20.2.2008) (להלן: עניין ישפרו); עניין סדי, בעמ' 326-325; ע"א 620/82 מועצת עיריית הרצליה‎ ‎נ' רשף, פ''ד לז(4) 57, 62-61 (1983)). מסקנה זו עולה גם מהנושא שבו עוסק חוק הסלילה הישן ומסעיף 2(א) לחוק הסלילה החדש הקובע כי "היטל סלילת רחובות נועד לכיסוי הוצאות העיריה בשל סלילת רחובות בתחומה". 21. תכלית זו אינה מתיישבת עם פרשנות לפיה חוק הסלילה הישן אינו חל בכל תחום השיפוט של העירייה, גם אם חלקים ממנו אינם נכללים מסיבה כזו או אחרת במרחב התכנון של העיר. הטעם לכך הוא שהעירייה מוסמכת לסלול ומחויבת לתקן את כל הרחובות הציבוריים שבתחום שיפוטה (ראו: סעיפים 233, 235(2) ו- 249(11) לפקודת העיריות; עוד ראו: עניין קרית שדות התעופה, בפסקה 25). על כן, פירוש לפיו חוק הסלילה הישן אינו חל בכל תחום השיפוט של העירייה היה מקשה עליה לממן ולהוציא לפועל עבודות סלילה ותחזוקה שהיא מוסמכת ומחויבת לעשות. מנגד, פירוש לפיו חוק הסלילה הישן חל בכל תחום השיפוט של העירייה תואם את החובות המוטלות עליה ואת הסמכויות המוקנות לה בהקשר זה והוא מגשים על כן בצורה מיטבית את תכליתו של חוק הסלילה הישן לסייע לה במימון עבודות סלילה. מסקנתי היא, אפוא, כי הפרשנות המוצעת על ידי המשיבות ולפיה סעיף 2 לחוק הסלילה הישן מוציא מתחולתו של חוק זה חלקים מסוימים מתחום שיפוטה של העירייה, היא פרשנות אשר אינה מתיישבת עם תכליתו של החוק. לעומת זאת, פרשנותה של העירייה לפיה סעיף 2 נועד להרחיב את תחולתו הגיאוגרפית של חוק הסלילה הישן גם על אותם שטחים הנכללים במרחב התכנון שלה אך אינם חלק מתחום השיפוט שלה, מגשימה בעיני את תכליתו של חוק הסלילה הישן ועל כן ראוי לאמצה. 22. חיזוק למסקנה זו ניתן למצוא בהוראות סעיפים 233 ו- 261 לפקודת העיריות. סעיף 233 קובע כי: עיריה תעשה בתוך תחומה בענינים המפורשים בסימן ב', וכל פעולה אחרת שעיריה מצווה לעשות לפי הפקודה או לפי כל דין אחר, והיא מוסמכת, בתחום העיריה או בשטח בנין עיר הכולל את תחום העיריה, לעשות בענינים המפורשים בסימן ג' ... כפי שכבר צוין, העירייה מחויבת לבצע בתחום השיפוט שלה פעולות הנוגעות לרחובות ציבוריים ובגינן מוסמכת העירייה לחייב בהיטל (ראו: סעיפים 235(2), 249(11) 250 ו- 251 לפקודה). כמו כן היא מוסמכת לעשות פעולות כאמור לחייב בהיטל בגינן גם "בשטח בנין עיר הכולל את תחום העיריה". דהיינו, בחלקים ממרחב התכנון הכלולים בתחום השיפוט של העירייה וכן בחלקים ממרחב התכנון החורגים ממנו (ראו: עפר שפיר אגרות והיטלי פיתוח ברשויות המקומיות, כרך א' עמ' 70-67 (מהדורה שלישית, 2016) (להלן: אגרות והיטלים)). על כך מלמד בבירור סעיף 261 לפקודת העיריות שכותרתו "חוקי עזר לשטחים שמחוץ לתחום העיריה" המוסיף על הוראת סעיף 233 וקובע כי: 261. רשאית עיריה להתקין חוקי עזר שיחולו בשטח בנין עיר הכולל את תחום העיריה או במקום מיוחד שמחוץ לתחום העיריה, המתנהל על ידי העיריה או המוקנה לה. סעיפים אלו מלמדים כי חוקי עזר שמתקינה מועצת העירייה יחולו, ככלל, בתחום שיפוטה. ואולם, המועצה מוסמכת על פיהם להתקין חוקי עזר שיחולו גם על שטחים המצויים מחוץ לתחום שיפוטה ובלבד שהם מצויים במרחב התכנון שלה (ראו: שפיר אגרות והיטלים, כרך א' עמ' 70-67). מכאן, שכאשר רשות מקומית קובעת בחוקי עזר הוראה המורה כי הם יחולו על מרחב התכנון שלה, סביר להניח כי הדבר נעשה במטרה להחיל אותם על חלקים ממרחב התכנון שלה המצויים מחוץ לתחום השיפוט שלה וזאת בנוסף לתחולתם – "בדרך המלך" – על תחום השיפוט. ודוקו, העובדה שמועצת העיריה לא ציינה בחוק הסלילה הישן כי הוא הותקן מכוח סעיף 261 לפקודת העיריות אין בה כדי לשנות ממסקנה זו (ראו והשוו: דנג"ץ 9411/00 ארקו תעשיות חשמל בע"מ נ' ראש עיריית ראשון לציון, פ''ד סג(3) 41, 68 (2009)). תימוכין לכך ניתן למצוא בעובדה שכאשר רשות מקומית מעוניינת שלא להחיל את חוקי העזר שלה על חלקים מתחום השיפוט היא עושה כן באופן מפורש ולראיה – סעיף 11 לחוק הסלילה החדש אשר החריג עד לאחרונה את מתחם בז"ן מתחולתו של חוק זה חרף היותו חלק מתחום השיפוט של העירייה. 23. אין לקבל אפוא את עמדת המשיבות לפיה הוראת סעיף 2 לחוק הסלילה הישן מוציאה מתחולת החוק חלקים מתוך תחום השיפוט של העירייה שאינם נכללים במרחב התכנון, ומכל הטעמים המפורטים לעיל, יש להעדיף את העמדה הפרשנית שהציגה העירייה ולפיה סעיף זה מחיל את חוק הסלילה הישן על מרחב התכנון שלה בנוסף לתחולתו על תחום שיפוטה כולו, לרבות אותם החלקים בתחום השיפוט שלא נכללו במרחב התכנון. במועד הרלבנטי, דהיינו, בשנים 2008-2006, טרם נכלל אמנם מתחם בז"ן במרחב התכנון של חיפה, אך היה חלק מתחום השיפוט שלה. על כן, חל עליו חוק הסלילה הישן במועד ביצוע עבודות השדרוג. האם דרישות העירייה לתשלום היטל תיעול בטלות מחמת פגמים שנפלו בהן? 24. חיובן של המשיבות בהיטל תיעול נעשה מכוח חוק התיעול. בניגוד לחוק הסלילה הישן, חוק התיעול שהיה בתוקף בעת ביצוע עבודות השדרוג נותר בתוקפו גם לאחר מכן. בית המשפט קמא קבע גם לגבי חוק התיעול כי העירייה לא הייתה מוסמכת לחייב את המשיבות בהיטל תיעול מכוחו משום שהוא חל רק על מרחב התכנון של העיר חיפה, אשר לא כלל את מתחם בז"ן במועד הרלבנטי. את קביעתו האמורה ביסס בית המשפט קמא על סעיף 12(א) לחוק התיעול הקובע כי "חוק עזר זה יחול על שטח תכנון עיר של חיפה, הכולל את תחום העיריה". דעתי שונה. אני סבורה כי בדומה לסעיף 2 לחוק הסלילה הישן ומאותם טעמים, אין לפרש הוראה זו כהוראה המוציאה מתחולתו של חוק התיעול חלקים מתחום השיפוט של העירייה. מסקנה זו מתחזקת לאור העובדה שסעיף 12(א) נוקט בנוסח הקבוע בסעיפים 233 ו- 261 לפקודת העיריות. בכך יש כדי ללמד כי מועצת עיריית חיפה ביקשה לעשות שימוש בסמכותה כדי להחיל את חוק התיעול גם על חלקים ממרחב התכנון של העיר חיפה המצויים מחוץ לתחום שיפוטה, אך לא כי ביקשה להוציא מגדר החוק את אותם חלקים הכלולים בתחום השיפוט שאינם במרחב התכנון. 25. בית המשפט המחוזי הוסיף וקבע כי חיובן של המשיבות בהיטל תיעול בטל גם מן הטעם שהדרישות לתשלום היטל זה לא כללו פירוט מתאים באשר לעבודות שבגינו הוא נדרש. היעדר פירוט בדרישות תשלום הוא אכן פגם, אך הלכה היא כי לא כל פגם שנפל בהתנהלותה של רשות מנהלית יש בו כדי להוביל לבטלות ההחלטה (ראו: רע"פ 2413/99 גיספן נ' התובע הצבאי הראשי, פ"ד נה(4) 673, 685-684 (2001)). "ככלל, פגמים בסדרי ההליך המינהלי שאינם פגמים מהותיים, אין בהם כדי לפסול החלטה מינהלית ... המבחן המרכזי בעניין זה נעוץ בקשר בין הפגם לבין ההחלטה: השאלה החשובה היא אם סביר להניח כי הפגם השפיע על ההחלטה, או, לשון אחר, אם סביר להניח כי לולא הפגם הייתה ההחלטה שונה באופן מהותי" (בג"ץ 465/93 טריידט ס.א. חברה זרה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הרצליה, פ"ד מח(2) 622, 635 (1994)). עוד נפסק כי הימנעותה של עירייה ממשלוח דרישת תשלום לא תביא לבטלות החיוב שהטילה אם משלוח הדרישה לא היה בו כדי להביא בסופו של יום לשינוי החלטתה (ראו: ע"א 1842/97 עיריית רמת גן נ' מנחמי מגדלי דוד רמת-גן, פ"ד נד(5) 15, 23-22 (2000)). בענייננו, כפי שכבר ציינתי, יש אמנם פגם בדרישות התשלום אשר לא כללו פירוט מתאים ועל העירייה להימנע ממשלוח דרישות כאלה ולהקפיד על פירוט. אך לא נטען וממילא לא הוכח שהחלטת העירייה לחייב את המשיבות בהיטל התיעול כמצוין בדרישות, הייתה משתנה בעקבות מתן פירוט כאמור. אדרבא, גם לאחר שהעירייה מסרה למשיבות בדיעבד את מלוא הפרטים הרלבנטיים בנוגע לעבודות המהוות עילה לחיוב בהיטל תיעול, היא לא חזרה בה מדרישות אלו. כמו כן, לא נטען ולא הוכח שנגרם למשיבות נזק כלשהו שלא ניתן לתקנו בעקבות היעדר הפירוט מלכתחילה. זאת ועוד, הדרישות לתשלום היטל תיעול נשלחו אל המשיבות בצוותא חדא עם הדרישות לתשלום להיטל סלילה ובאלה האחרונות נכתב מפורשות כי החיוב בהיטל סלילה הוא בגין עבודות השדרוג שבוצעו בשדרות ההסתדרות בשנים 2008-2006. בנסיבות אלו, אין לומר כי היעדר הפירוט בדרישות לתשלום היטל תיעול הנו פגם מהותי המוליך לבטלותן. בית המשפט קמא הפנה בהקשר זה אל ע"א 3888/99 התאחדות הקבלנים הארצית נ' מועצה מקומית מודיעין, פ"ד נו(1) 835 (2001), שם קבע השופט א' מצא כי יש לבטל דרישות לתשלום היטל שהוציאה רשות מקומית בשל כך שלא ניתן בהן פירוט בנוגע לעבודות המהוות עילה לחיוב (שם, בעמ' 841). אין הנדון דומה לראיה. באותה פרשה דרשה הרשות המקומית תשלום בגין עבודות שכלל לא ביצעה ובנסיבות אלו מובן שהפגם שנפל בדרישות התשלום שהוציאה השפיע על החלטתה, מה שאין כן בענייננו. 26. סוגיה נוספת המצריכה התייחסות בהקשר זה נוגעת לעובדה שמנהל מחלקת הניקוז בעיריית חיפה קבע כי מתחם בז"ן נכלל באחד מאזורי האיסוף של העירייה רק לאחר הוצאת דרישות התשלום. חוק התיעול מגדיר אזור איסוף כ"שטח שממנו ניקווים המים העליונים אל תעלה ציבורית, או של צינורות תיעול וניקוז, שקבע המהנדס כאיזור לאיסוף מי גשמים או מים עליונים" (סעיף 1 לחוק). החיוב בהיטל תיעול מותנה בהימצאותו של הנכס החייב בתוך אזור איסוף כאמור אשר בוצעו בו עבודות תיעול (סעיפים 3 ו- 12(ב) לחוק). מטרתן של הוראות אלו היא לוודא כי העירייה תחייב בהיטל תיעול רק את מי שנתרמים מעבודות תיעול המבוצעות על ידה ולמנוע מצב שבו תושבי העיר ישלמו עבור עבודות תיעול שהם אינם נהנים מהן (ראו: ע"א 13/09 א.ר.י. מזרחי ובניו בניה והשקעות בע"מ נ' עיריית בת-ים בפסקאות 23-17 (18.7.2011) (להלן: עניין מזרחי); עניין נמלי ישראל, בפסקאות 72-72). מכאן, שאם המשיבות נהנו בפועל מעבודות התיעול שביצעה העירייה בשדרות ההסתדרות, הן לא נפגעו מכך שחויבו בהיטל תיעול לפני ההכרזה על מתחם בז"ן חלק מאזור איסוף מפרץ ועל כן אין מדובר בפגם מהותי. יפים לעניין זה דבריו של השופט ס' ג'ובראן בעניין מזרחי אשר קבע כי: העובדה כי העירייה לא הוכיחה כי הכריזה על העיר כאזור איסוף אחד, זהו פגם, אולם לטעמי פגם זה אינו מצדיק את ביטול דרישת התשלום והשבת הכספים למערערות ... הפגם במקרה דנן אינו יורד לשורש הסמכות של העירייה, ובעיקרו הוא אינו פגם מהותי המחייב בטלות ... [זאת משום ש]העירייה לא הייתה מבצעת כל פעולת תיעול אחרת או שונה אם היה מוכח כי כל העיר הוכרזה כאזור איסוף אחד. כלומר ... הלכה למעשה למערערות לא נגרם כל נזק. נהפוך הוא: הנכסים הנדונים נהנים בפועל מהניקוז שמבוצע על ידי העירייה, ומכל מקום לא הוכח אחרת. בנסיבות אלה נראה לי כי אין זה ראוי שהסעד על הפרת חובתה של העירייה יהא בביטול החלטתה. (שם, בפסקה 23). 27. האם המשיבות נהנו מעבודות התיעול שביצעה העירייה בשדרות ההסתדרות בשנים 2008-2006? לטעמי יש להשיב לשאלה זו בחיוב. בהקשר זה כבר נפסק כי: אין הכרח כי עבודות התיעול יעשו בגבול הנכס או בסמיכות פיזית ממשית אליו. יתרה מכך ... אף אם בעל נכס מסוים נהנה, לאור מיקומו הפיזי, מניקוז טבעי, כך שאף ללא כל פעולה מיוחדת של הרשות בקרבתו, מים לא ייקוו בפתח ביתו, מחויב הוא בנשיאה בנטל התיעול. שכן, פעולות הרשות המקומית מנקזות את המים גם באזורים אחרים הקרובים לביתו (לדוגמא במורד הרחוב וכדומה) ובכך מתאפשר לבעל הנכס ללכת ברחוב מנוקז ממים בימי החורף, כמו כן, פעולות הניקוז באזור הנכס מונעות היווצרות מים עומדים אשר עלולים להוות סכנה לבריאות הציבור. מכאן שלמעשה כל פעולה המסייעת לניקוז ולמניעת היקוות מים באזור האיסוף, אפילו אם היא בהיקף נמוך, תורמת לבעל הנכס (עניין מזרחי, בפסקה 19). עבודות התיעול שביצעה העירייה בשדרות ההסתדרות נועדו למנוע הצפות בדרך ששימשה באותה עת כדרך הגישה המרכזית למתחם בז"ן (וראו לעניין זה סעיפים 52-47 לסיכומי העירייה בערעור וכן, סעיף 13 לחוות דעת המומחה מטעם העירייה שהוגשה כמוצג מע/63). לפיכך, יש לקבוע כי המשיבות נהנו מעבודות אלו. העובדה שהמשיבות הקימו מערכת תיעול עצמאית המנקזת את המים הנקווים בתוך מתחם בז"ן אין בה כדי לשנות ממסקנה זו (ראו: עניין מזרחי, בפסקה 19; עוד ראו: בג"ץ 667/87 גולן נ' ראש עיריית נתניה, פ"ד מ"ב(4) 12, 15-13 (1988); שפיר אגרות והיטלים כרך ב' בעמ' 769-765). בנסיבות אלו, אני סבורה כי אין בהכרזה המאוחרת על כך שמתחם בז"ן מהווה חלק מאזור איסוף מפרץ, כדי להביא לבטלות חיובן של המשיבות בהיטל התיעול. טענות נוספות שהעלו המשיבות נגד חיובן בהיטלי תיעול וסלילה 28. המשיבות העלו טענה נוספת המצדיקה לשיטתן את ביטול החיוב בהיטל סלילה. לטענתן, מרבית המבנים במתחם בז"ן, ובכלל זה מפעלה של חיפה כימיקלים, אינם עונים להגדרה של "נכס גובל" בחוק הסלילה הישן. טענה זו נדחתה על ידי בית המשפט קמא ומסקנתו בעניין זה מקובלת עלי. חוק הסלילה הישן מגדיר "נכס גובל" כ"נכס הגובל רחוב או קטע רחוב, בין שיש גישה לנכס מאותו רחוב או קטע רחוב ובין אם לאו, וכולל ... כל נכס שיש גישה אליו מאותו רחוב גובל או קטע רחוב גובל דרך נכס אחר, דרך מדרכה, דרך סמטה, דרך מדרגות או כיוצא באלה". כפי שקבע בית המשפט קמא, הגדרה זו כוללת כל נכס במתחם בז"ן אשר יש אפשרות טכנית להגיע אליו משדרות ההסתדרות ואשר בעליו נהנה מעבודות הסלילה שבוצעו ברחוב זה. 29. המבחן שנקבע בפסיקה לעניין היותו של נכס "נכס גובל" לצורך חיוב בהיטל סלילה, הוא מבחן של "זיקת הנאה מינימאלית" בין הנכס לרחוב שבו התבצעו עבודות הסלילה ונפסק כי די בקיומה של אפשרות טכנית למעבר בין הרחוב והנכס על מנת לבסס קיומה של זיקה כאמור (ראו: עע"מ 4778/06 ויזר נ' עיריית חדרה, בפסקאות 13-8 (25.2.2008); עע"מ 2407/11 מגן גילוון באבץ חם בע"מ נ' עיריית חיפה, בפסקאות 6-4 (5.3.2013); עע"מ 1004/04 בן אברהם נ' עיריית חדרה, פ"ד נ"ט(4) 166 (2005); עע"מ 11646/05 מרכז השלטון המקומי בישראל נ' צרפתי, בפסקאות כ"ב-כ"ג (5.9.2007) (להלן: עניין צרפתי)). בענייננו, די על כן בכך ששדרות ההסתדרות מנגישות את מתחם בז"ן לסביבתו על מנת לקבוע כי בעלי הנכסים במתחם זה נהנים מעבודות השדרוג, גם אם הם מרוחקים מהרחוב (ראו: שפיר אגרות והיטלים כרך ב' בעמ' 712-710). בית המשפט קמא קבע בהקשר זה כי לא רק שישנה אפשרות טכנית להגיע משדרות ההסתדרות לכל הנכסים במתחם בז"ן, אלא שרחוב זה היווה בתקופה הרלבנטית את "דרך הגישה הטבעית ולמעשה היחידה" למתחם ושימש את כלל המשיבות במשך שנים לצורך עסקיהן (ראו לעניין זה: סעיפים 17-13 לסיכומי העירייה בערעור). יתר על כן, מהראיות שהוצגו עולה שבמסגרת עבודות השדרוג נענתה העירייה לבקשת בז"ן להאריך את נתיב הפנייה למתחם על מנת שיענה לצרכיה (ראו: מכתבו של היועץ המשפטי של בז"ן מיום 14.9.2006 לחברת יפה נוף שהופקדה על ביצוע עבודות השדרוג אשר הוגש כמוצג מע/15; וסיכום פגישה שקיימו נציגי בז"ן עם נציגי חברת יפה נוסף וחברת שפירא מרכוס מהנדסים בע"מ ביום 13.9.2006 בנוגע לעבודות השדרוג שהוגש כמוצג מע/16). משמעות הדברים היא כי המשיבות נהנו באופן ישיר וממשי מעבודות השדרוג שביצעה העירייה בשדרות ההסתדרות ומכאן שגם אם קיים ריחוק פיזי של חלקים מסוימים במתחם מרחוב זה, צדק בית המשפט קמא בקבעו כי כלל הנכסים במתחם בז"ן עונים להגדרה של "נכס גובל" בחוק הסלילה הישן. העובדה שכיום ניתן להגיע למתחם בז"ן גם באמצעות כביש בין-עירוני 772 אין בה כדי לשנות ממסקנה זו. סלילתו של כביש זה הסתיימה רק בשנת 2016 והוא לא היה קיים במועד ביצוען של עבודות השדרוג. העובדה שבמועד ביצוען של עבודות השדרוג ניתן היה להגיע למתחם דרך רחוב התעשייה בקרית אתא, אף היא אין בה כדי לשנות מן המסקנה כי המשיבות חויבו כדין בהיטל הסלילה. זאת מפני שהעובדה שישנה דרך גישה נוספת למתחם בז"ן אינה סותרת את המסקנה לפיה המשיבות נהנו בצורה משמעותית מעבודות השדרוג שבוצעו בשדרות ההסתדרות. יתר על כן, במקרה דנן לא הוכח כי העובדה שיש גישה למתחם גם מרחוב התעשייה בקרית אתא סותרת את מסקנתו של בית המשפט קמא לפיה בתקופה הרלבנטית היו שדרות ההסתדרות "דרך הגישה הטבעית ולמעשה היחידה" למתחם בז"ן. בהקשר זה עולה מן הראיות שהוצגו כי טרם סלילתו של הכביש הבין-עירוני 772 לא ניתן היה לשנע משאיות עם חומרים מסוכנים דרך רחוב התעשייה (ראו: נספחים ד' ו- ה' למוצג מש/3 מטעם בז"ן ומוצג מש/4 מטעם חיפה כימיקלים). טענתה של חיפה כימיקלים כי במועד ביצוען של עבודות השדרוג לא הייתה אפשרות להגיע מהמפעל שבבעלותה לשדרות ההסתדרות אינה מתיישבת, אפוא, עם הראיות ועם הממצאים העובדתיים שקבע בית המשפט קמא (ראו בהקשר זה: עניין מזרחי, בפסקה 8). 30. המשיבות הוסיפו וטענו כי העירייה אינה מוסמכת לחייב אותן בהיטלי סלילה ותיעול משום שהיטלים אלו יועברו לתקציבן השוטף של הרשויות הגובלות במתחם בז"ן. המשיבות מפנות בהקשר זה לסעיף 213א לפקודת העיריות המורה: תקציב בלתי רגיל 213א. (א) בסעיף זה, "תקציב בלתי רגיל" – תקציב של עיריה המיועד לפעולה חד-פעמית או לתחום פעילות מסוים, הכולל אומדן תקבולים ותשלומים לאותה פעולה או לאותו תחום פעילות, וכספים שיועדו על פי דין למטרות שאינן תקציב רגיל. (ב) כספים של תקציב בלתי רגיל ינוהלו בנאמנות בידי ראש העיריה והגזבר, בנפרד מכספי חשבון התקציב שאינו בלתי רגיל; לא ייעשה כל שימוש בכספים של תקציב בלתי רגיל שלא למטרה שלשמה נועד, ובכלל זה לא ייעשו כל פעולות קיזוז בין כספים של תקציב בלתי רגיל לכספים של תקציב שאינו בלתי רגיל, זולת בתום כל פעולה שלה יועד התקציב הבלתי רגיל; כספים של התקציב הבלתי רגיל אינם ניתנים לשעבוד שלא לטובת הפעולה שלה מיועד התקציב הבלתי רגיל. (ג) שימוש בכספים בניגוד להוראות סעיף קטן (ב) – בטל. לשיטת המשיבות, מסעיף זה עולה כי רשות מקומית אינה מוסמכת לגבות היטלי פיתוח אם אין בכוונתה להעביר את הכספים שגבתה לחשבון נפרד המיועד לכיסוי הוצאות הקשורות לתשתית שבגינה נגבו ההיטלים. על כן, סבורות המשיבות כי העירייה אינה מוסמכת לגבות היטלי פיתוח אשר עתידים להתנהל בהתאם להסדרים שנקבעו בהסכם הרשויות ובהסכם הניהול. טענה זו דינה להידחות. 31. השאלה האם סעיף 213א לפקודת העיריות מחייב רשויות מקומיות להעביר היטלי פיתוח שנגבו על ידן לתקציב בלתי רגיל ולנהל אותם בשיטת "המשק הסגור" טרם הוכרעה בפסיקה ואין לה תשובה ברורה בלשונו של הסעיף (ראו: שפיר אגרות והיטלים כרך א' בעמ' 389-379). מנגד, סעיפים 9א ו- 9ב לפקודת העיריות מתירים לרשויות מקומיות להתחלק בהכנסות ממתחמים משותפים דוגמת מתחם בז"ן, כפי שאכן נעשה בהסכם הרשויות ובהסכם הניהול. ואולם, גם אם נניח לצורך הדיון כי האופן שבו ינוהלו הכספים שתגבה העירייה מהמשיבות אינו מתיישב עם הוראות סעיף 213א לפקודת העיריות – ואיני מביעה עמדה בסוגיה זו – אין משמעות הדבר שהעירייה אינה מוסמכת לגבות מהמשיבות את אותם כספים. מסקנה זו עולה בבירור מסעיף 213א(ב) האוסר "[להשתמש] בכספים של תקציב בלתי רגיל שלא למטרה שלשמה נועד" ומסעיף 213א(ג) הקובע כי שימוש כאמור בטל. מאיסור זה אין להסיק כי הרשות המקומית אינה רשאית לגבות כספים שיש להפקיד בתקציב בלתי רגיל כאמור, גם אם מתברר כי אין בכוונתה לעשות כן. האיסור נוגע לשימוש והוראת הבטלות מתייחסת לשימוש אך לא לגבייה. על כן, אין המשיבות יכולות להיבנות מהוראות אלו ולחסום את גביית הכספים, גם אם הייתה מתקבלת טענתן כי חלה לגבי כספים אלו הוראת סעיף 213א לפקודת העיריות. 32. המשיבות טוענות עוד כי הוראות הסכם הרשויות והסכם הניהול בנוגע לשימושים שייעשו בכספי ההיטלים שייגבו מידן, נוגדות את נהלי משרד הפנים. ואולם אין ממש בטענה זו. הסכמים אלו קיבלו, כזכור, את אישורו של שר הפנים ומכל מקום לא כל פעולה בניגוד לנהלי משרד הפנים בטלה מעיקרה. בנוסף על כך לא הוכח כי הגבייה במקרה דנן מנוגדת להלכה לפיה סמכותה של עירייה לגבות היטלי פיתוח מותנית בכך ש"הסכומים שייגבו יחושבו וישמשו לתכלית לשמה נגבו ולא להעשרת קופת העירייה" (עניין צרפתי, בפסקה כ"ג; עוד ראו: עע"מ 2314/10 עיריית ראש העין נ' אשבד נכסים בע"מ, פסקה 17 (‏24.6.2012) (להלן: עניין אשבד)). זאת, משום שהמשיבות לא הביאו כל ראיה לכך שהכספים שתגבה מהן העירייה לא ישמשו לצורך ביצוע עבודות סלילה ותיעול, ומנגד הביאה עיריית חיפה ראיות לכך שהיא מקפידה להפקיד כספי היטלים שנגבו על ידה בתקציב בלתי רגיל המשמש למימון עבודות תשתית (ראו: מע/41 ו- מע/51). 33. טענה נוספת שהעלו בז"ן ולפיה העירייה אינה מוסמכת לחייב אותה בהיטלי פיתוח מכיוון שאינה אמונה על התקנה ותחזוקה של התשתיות במתחם, אף היא דינה להידחות. כפי שפורט לעיל, הכספים שתגבה עיריית חיפה מהמשיבות ישמשו כדי לממן את פעילותה של החברה המנהלת של מתחם בז"ן אשר אחראית, בין היתר, להקים בו תשתיות ולתחזק אותן. לפיכך, אף שעיריית חיפה היא זו שגובה מהמשיבות את היטלי הפיתוח, היטלים אלו ישמשו בראש וראשונה למימון הגוף האחראי על התשתיות במתחם בז"ן. כמו כן יש לדחות את הטענה לפיה דין החיובים להתבטל משום שאינם עומדים ביחס סביר לסכומים שהוציאה העירייה במסגרת עבודות השדרוג. עניין לנו בחיובים על פי שיטת ההיטל. על פי שיטה זו בעל נכס הנהנה מעבודת תשתית מסוימת נדרש לשלם היטל שגובהו נגזר משטח הנכס שבבעלותו ומשטח המגרש שעליו הוא עומד. סכום ההיטל עבור כל מטר קרקע ובניין נקבע על יסוד תחשיב שעורכת הרשות בנוגע להוצאות העתידיות שיהא עליה להוציא לצורך ביצוע עבודות תשתית ובנוגע להיקף הגבייה שיידרש כדי לכסותן. שיטה זו נועדה להבטיח שהכספים שתגבה הרשות בגין כלל עבודות התשתית שתבצע בעתיד לא יעלו על כלל ההוצאות בהן יהיה עליה לשאת בשל עבודות אלו. מן האמור עולה כי גובה החיוב בהיטל פיתוח אינו נגזר מעלותן הישירה של העבודות המהוות עילה לחיוב, אלא מהסכום הכולל שתידרש הרשות להוציא בעתיד בגין ביצוע עבודות תשתית. לפיכך, סכומי החיוב בהיטלי פיתוח עשויים לעלות על הסכומים הישירים שהוציאה הרשות המקומית במסגרת העבודות המהוות עילה להטלת החיוב. בית משפט זה קבע ושב וקבע כי רשויות מקומיות רשאיות לממן הקמה ותחזוקה של תשתיות ציבוריות בשיטת ההיטל (ראו: ע"א 1711/02‏ עיריית חולון נ' ארגון הקבלנים והבונים חולון, פ''ד נח(5) 933, 943-941 (2004) (להלן: עניין עיריית חולון); עניין צרפתי, בפסקאות י'-כ"ג ; עניין אשבד, בפסקאות 16-12; עניין ישפרו, בפסקאות 16-15; עניין סדי, בעמ' 328-326; עניין מזרחי, בפסקה 9; עע"ם 7327/11 חברת ברק עדני יוסף בע"מ נ' עיריית חדרה, פסקה 22 (20.5.2014); בר"מ 7701/16 עיריית רחובות נ' הרמן, בפסקאות 3-1 (‏12.2.2017); ע"א 620/82 מועצת עיריית הרצליה נ' רשף, פ"ד לז(4) 57 (1983) (להלן: עניין רשף); עוד ראו: שפיר אגרות והיטלים כרך א' בעמ' 141-125). על כן, העובדה שסכומי ההיטל שבהם חויבו המשיבות עולים על ההוצאות הישירות שבהן נשאה העירייה בביצוע עבודות השדרוג, אינה מקימה למשיבות עילה להפחתת החיוב או לביטולו. 34. המשיבות טוענות עוד כי חיובן בהיטל יביא להתעשרות בלתי מוצדקת של העירייה משום שחיובן בהיטל הוא בגין תשתיות שהוקמו על ידן, משום שתעריפי החיוב למטר שנקבעו בחוקי הסלילה והתיעול מבוססים על תחשיבים שלא התייחסו למתחם בז"ן, ומשום שהכספים שגבתה העירייה במשך השנים מכוח חוקי הסלילה והתיעול כיסו באופן מלא את הוצאותיה בגין עבודות הסלילה והתיעול שביצעה באותן שנים. כפי שפורט לעיל, החיוב בהיטל פיתוח לא נועד לממן הקמה של תשתית ספציפית אלא לכסות את כלל הוצאותיה העתידיות של הרשות בגין ביצוע עבודות תשתית שהיא מוסמכת ומחויבת לעשות (ראו: עניין עיריית חולון, בעמ' 943-941; ע"א 308/72 עירית קרית-אתא נ' כימיקלים ופוספטים בע"מ, פ"ד כז(1) 617, 620 (1973); ע"א 263/78 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' המועצה המקומית נשר, פ''ד לג(1) 757, 764 (1979); עניין רשף, בעמ' 66-65; עניין צרפתי בפסקה י"א; עניין אשבד, בפסקה 30; עניין ישפרו, בפסקה 16). אופיים ומהותם של ההיטלים יש בו משום מענה גם לטענות הנוספות שהעלו המשיבות בהקשר זה. העובדה שתעריפי החיוב למטר שנקבעו בחוקי הסלילה והתיעול מבוססים על תחשיבים שלא התייחסו למתחם בז"ן ולא עודכנו שנים רבות, אף היא אין בה משום התעשרות בלתי מוצדקת של העירייה כנטען. כפי שקבע בית המשפט קמא "ב"כ העיריה הראה כי גם לפי ניתוחו של אהוד חסון המומחה מטעם בז"ן, התחשיב לפיו הוצאו דרישות התשלום סביר, שכן בז"ן רואה לפי חישובי המומחה מטעמה, תעריף של 84.66 למ"ר תעריף ראוי, אז קל וחומר כי התעריף של 59.2 ש"ח למ"ר אותו דורשת העיריה במקרה זה הוא מאוזן וסביר" (וראו לעניין זה עמ' 17 לחוות דעתו המשלימה של המומחה מטעם בז"ן – מוצג מע/22; סעיפים 9 ו- 13.2 לחוות דעתו של המומחה מטעם עיריית חיפה – מוצג מע/63; תעריפי החיוב למטר בחוק הסלילה החדש לפי התחשיב משנת 2013 – מוצגים מע/34 ו- מע/35; ותחשיב לעדכון תעריפי החיוב בחוק התיעול משנת 2005 – מוצג מע/25). 35. טענה נוספת שהעלו המשיבות היא כי עבודות השדרוג שביצעה העירייה בשדרות ההסתדרות אינן "עבודות סלילה" כהגדרתן בחוק הסלילה הישן וכי לא ניתן לחייב בגין עבודות אלו בהיטל מאחר שמדובר בעבודות תחזוקה ולא בעבודות להנחת תשתית. אף טענות אלו אינן מצדיקות את ביטול דרישות התשלום שהוציאה עיריית חיפה. סעיף 235(2) לפקודת העיריות קובע כי עירייה חייבת לדאוג לתיקונם של הרחובות הציבוריים שבתחומה וסעיף 249(11) לפקודה קובע כי עירייה מוסמכת "לסלול כל רחוב שאיננו רכוש הפרט ולדאוג למצבו התקין". בהתאם להוראות אלו נקבע בחוק הסלילה הישן כי עיריית חיפה מוסמכת לחייב בהיטל בגין "סלילה, הרחבה, צמצום, הגבהה, השלמה, תיקון, או כל שינוי אחר של רחוב". כפי שקבע בית משפט קמא, עבודות השדרוג שביצעה העירייה בשדרות ההסתדרות עונות להגדרה זו גם אם אין מדובר בעבודות להנחת תשתית חדשה. מסקנה זו מקובלת עלי (ראו והשוו: עניין אשבד, בפסקאות 28-27). 36. הטענות שהעלו בז"ן בנוגע לשגיאות שנפלו בשטחי הקרקע והבניין שבגינם חויבו בהיטל, אף הן דינן להידחות. שטחי הקרקע והבניין שצוינו בדרישות התשלום ששלחה העירייה לבז"ן מבוססים על מדידות שערך מודד מוסמך מטעמה בשנים 2008-2006 (מע/29). בז"ן לא הציגו כל ראיה אשר יש בכוחה לסתור מדידות אלו ולפיכך אין לקבל את טענתן בדבר שגיאות שנפלו בהן, כביכול. הוא הדין באשר לטענת בז"ן כי עיריית חיפה לא קיימה הליך מנהלי ראוי בטרם הוציאה את דרישות התשלום. טענה כללית זו אף היא אינה נתמכת בראיות כלשהן. כמו כן יש לדחות את טענת חיפה כימיקלים כי לא ידעה על כוונת העירייה לבצע עבודות שדרוג בשדרות ההסתדרות. חיפה כימיקלים לא טענה וממילא לא הוכיחה כי העירייה לא פרסמה מודעה בנוגע לעבודות השדרוג ועומדת לה בהקשר זה חזקת התקינות (ראו: סעיף 3(ב) לחוק הסלילה הישן וסעיף 2(א) לחוק התיעול). 37. לבסוף יש לדחות את הטענה החלופית שהעלו בז"ן ולפיה יש מקום להפחתת החיובים שהוטלו עליהן בשל תשלומים שנתיים בסך 35,000 ליש"ט ששילמו לעירייה בעבר. בז"ן טוענות כי תשלום שנתי זה מבוסס על תיקון בלתי חתום משנת 1953 לאמנה בין המדינה והמשיבה 1 לפיו היא תשלם 35,000 ליש"ט בשנה לסילוק כל תשלומי החובה שהיא עשויה לחוב בהם בגין השירותים שהיא מקבלת מרשויות מקומיות, לרבות אגרות והיטלים (נספח י"ג למוצג מש/1 מטעם בז"ן). לטענת בז"ן, אף שהתיקון האמור לאמנה מעולם לא נחתם, הצדדים נהגו על פיו בפועל ולפיכך יש לו תוקף מחייב. העירייה טוענת מנגד כי התשלום השנתי האמור שולם כתחליף לארנונה בלבד ואינו נוגע לדמי השתתפות בעבודות תשתית או להיטלי פיתוח אחרים. תמיכה לעמדתה זו של העירייה ניתן למצוא במכתב משנת 1986 שנשלח על ידה לבז"ן (נספח י"ד למוצג מש/1 מטעם בז"ן) וממנו עולה כי ההתייחסות לתשלום האמור הייתה אכן כאל תחליף ארנונה. בית המשפט קמא אימץ בהקשר זה את עמדת העירייה ולא ראיתי מקום להתערב בקביעתו זו. 38. סיכומם של דברים: בשל כל הטעמים המפורטים לעיל אציע לחברותיי לקבל את ערעור העירייה, לבטל את פסק דינו של בית המשפט קמא ולקבוע כי חיובן של המשיבות בהיטל סלילה ובהיטל תיעול בגין עבודות השדרוג שבוצעו בשדרות ההסתדרות בשנים 2008-2006 – בדין יסודו. כמו כן אציע לחברותיי לחייב את המשיבות 4-1 לשלם לעירייה הוצאות משפט ושכר טרחת עורך דין בערעור בסך 100,000 ש"ח ואת חיפה כימיקלים ב- 50,000 ש"ח. הנשיאה השופטת ד' ברק-ארז: אני מסכימה לפסק דינה המקיף והמשכנע של חברתי הנשיאה א' חיות. למעשה, במבט כולל, התוצאה שאליה הגיעה חברתי אינה רק נכונה מבחינה משפטית, אלא אף מתיישבת עם שיקולים רלוונטיים של צדק חלוקתי בכל הנוגע להשתתפותם של גופים הפועלים בתחומי הרשות המקומית בנטל תשלומי החובה. שופטת הנשיאה (בדימ') מ' נאור: אני מצטרפת בהסכמה לחוות דעתה המקיפה של חברתי הנשיאה א' חיות. קשה, לשיטתי, להתעלם מכך שבהסכם שנחתם ביום 23.8.2006 בין המשיבות 4-1 (להלן: בז"ן) לבין המערערת (להלן: העירייה) ורשויות מקומיות נוספות הוסכם כי חוקי העזר החלים בתחום השיפוט של העירייה יחולו על אזור המתחם ומפעלי המתחם (סעיף 19 להסכם). אמנם, כפי שקבע בית המשפט המחוזי, אין בהסכם זה כדי להוות מקור חוקי לגביית ההיטלים, אך ההסכם מלמד כי גם הצדדים סברו, וזו אף הייתה כוונתם, כי חוקי העזר יחולו על המתחם. בנוסף, עבודות השדרוג מושא הדיון אכן בוצעו על ידי העירייה וכפי שהסבירה חברתי הנשיאה חיות, המשיבות נהנו מכך. העבודות שביצעה העירייה אף תואמו עם בז"ן, כפי שעולה ממכתבה מיום 29.10.2006 של המשנה ליועץ המשפטי לעירייה לסגן היועץ המשפטי של המשיבה 1 (מע/55. ראו גם מכתבו מיום 14.9.2006 של סגן היועץ המשפטי של המשיבה 1 לעירייה (מע/15)). בנסיבות אלה, לא ניתן לקבל מצב בו המשיבות נהנות משירותי העירייה ללא תשלום. מדובר בעשיית עושר ולא במשפט. במקרה זה, הימנעותן של המשיבות מתשלום ההיטלים שנתבקשו בעקבות העבודות שבוצעו בשנים 2008-2006 מכבידה על יתר תושבי העיר והעסקים בה (ראו והשוו ע"א 1842/97 עיריית רמת גן נ' מנחמי מגדלי דוד רמת גן בע"מ, פ"ד נד(5) 15, 48-47 (2000)). בפרט נכונים הדברים בהתחשב בסכומים הגבוהים בהם עסקינן. אשר על כן, מקובלת עליי מסקנתה של חברתי הנשיאה חיות. הנשיאה (בדימ') הוחלט כאמור בפסק דינה של הנשיאה א' חיות. ניתן היום, ‏י"ט בכסלו התשע"ח (‏7.12.2017). ה נ ש י א ה (בדימ') ה נ ש י א ה ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 14059460_V19.doc רש מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il