מ. מ. טובא-זנגריה ואח' נ' ישראל

5 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 59391-09-24 לפני: כבוד השופטת יעל וילנר כבוד השופט עופר גרוסקופף כבוד השופטת גילה כנפי-שטייניץ העותרים: 1. מ. מ. טובא-זנגריה 2. בשיר הייב 3. חסנה עתאמנה 4. סברי עתאמנה 5. אחמד עבדאללה הייב 6. זיאד עבדאללה הייב 7. זידאן עבדאללה הייב 8. סולטאנה הייב 9. ריא הייב 10. עאיד יחיא גומעאת 11. מרים ג'ומעאת 12. יחיא עאיד ג'ומעאת 13. סחר ג'ומעאת 14. נדיב עאיד ג'ומעאת 15. איסרה ג'ומעאת 16. פואד עאיד ג'ומעאת 17. מחסאן ג'ומעאת 18. מג'ד האיל פחל 19. עפיף האיל פחל 20. סארה פחל נגד המשיבה: מועצת מקרקעי ישראל עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרים: עו"ד מרואן מויס; עו"ד ניזאר מג'דוב בשם המשיבה: עו"ד רועי שויקה פסק-דין השופטת גילה כנפי-שטייניץ: עניינה של העתירה ברצונם של העותרת 1, מועצה מקומית טובא-זנגריה, ויתר העותרים המתגוררים בתחומה, שהמשיבה, מועצת מקרקעי ישראל, 'תאריך' את תחולתו של פרק משנה 6.1 לקובץ החלטותיה, כך שתוארך האפשרות להסדרת מבנים שנבנו במקרקעי מדינה, אליהם פלשו העותרים, מעבר ליום 31.12.2022; וכן תחיל על יישובי הבדואים בצפון הארץ את הוראת הפטור ממכרז הקבועה בתקנה 25(20) לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 (להלן: תקנות חובת המכרזים). הסדר קרקעות תפוסות ביישובי מיעוטים על ניהול מקרקעי ישראל הופקדה רשות מקרקעי ישראל (להלן: רמ"י; וראו סעיפים 1א ו-2א לחוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 (להלן: חוק רשות מקרקעי ישראל או החוק)). במסגרת תפקידה זה, אמונה רמ"י על שמירת זכויותיהם של הבעלים במקרקעי ישראל, ועל מניעת פלישות לקרקעות המדינה. בהתאם להוראת סעיף 3 לחוק, תפקידה של מועצת מקרקעי ישראל (להלן: המועצה) לקבוע את המדיניות הקרקעית שלפיה ינוהלו מקרקעי ישראל על-ידי רמ"י, ולפקח על פועלה. במסגרת זו, פרסמה המועצה בקובץ החלטותיה את פרק משנה 6.1 שעניינו בהסדר קרקעות תפוסות ביישובי מיעוטים, שנכנס לתוקפו באפריל 2019, ובו נקבעו התנאים שבהתקיימם יוסדרו מגרשי מגורים למחזיקים בהם שלא כדין ביישובי מיעוטים (להלן: הסדר החזקה). בין יתר התנאים, נדרש כי המבנה שימש ומשמש למגורים בלבד; הוא נבנה לפני שנת 2000; שטח המגרש אשר יוחכר למחזיק בו וגבולותיו ייקבעו על פי תכנית בתוקף ביום אישור העסקה, המייעדת את הקרקע למגורים; והמחזיק יחזיר לרשות את הקרקע המוחזקת על-ידו מחוץ לתחומי המגרש. לצד זאת נקבעו התנאים הכספיים לביצוע העסקה, ובפרט התשלומים שיושתו על המחזיק בגין חכירת המקרקעין. לבסוף נקבע כי הרשות תנקוט בהליכים משפטיים נגד מחזיקים בקרקע שלא כדין עליה נבנה בית מגורים לאחר 1.1.2000, וכן נגד מחזיקים בקרקע שלא כדין שעומדים בתנאים המפורטים, ואשר לא הסדירו את החזקה, או לא עמדו בתנאי העסקה שאושרה להם עד ליום 31.12.2022 – הוא היום בו פג תוקפו של פרק משנה 6.1. להשלמת התמונה יצוין, כפי שניתן ללמוד מן העתירה ומן התגובה המקדמית לה, כי הסדר החזקה לא עלה יפה; במשך למעלה משלושה עשורים הוסדרו בכל רחבי הארץ כ-450 בתי מגורים בלבד (מקורו של הסדר החזקה בהחלטה 328 של מועצת מקרקעי ישראל משנת 1986 שעברה שינויים לאורך השנים). יתרה מזו, בשנים האחרונות הוגשו בקשות בודדות בלבד להסדרת החזקה, כאשר לגבי מרביתן לא הושלם הליך ההסדרה, וגם הבקשות המעטות אשר עמדו בתנאים ואושרו, ברובן המוחלט לא שולם שובר התשלום הנדרש לשם השלמת ההסדרה. על רקע תוצאות אלה, בין היתר, הוחלט שלא להאריך את תוקפו של ההסדר מעבר ליום 31.12.2022. פטור ממכרז בבנייה למגורים בישובי הבדואים חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 קובע את חובת המדינה להתקשר בעסקת מקרקעין באמצעות מכרז פומבי "הנותן לכל אדם הזדמנות שווה להשתתף בו" (סעיף 2(א) לחוק). סעיף 4 לחוק קובע כי שר האוצר, באישור ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, יקבע בתקנות סוגי עסקאות בהן לא תהיה חובה לערוך מכרז, ובהתאם לכך, הותקנו תקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993. תקנה 25 מפרטת נושאים בהם התקשרות של רמ"י לביצוע עסקה במקרקעין של המדינה, רשות הפיתוח או קק"ל אינה טעונה מכרז, ובתקנה 25(20) נקבע כי אין חובה לקיים מכרז במקרה של "הענקת זכויות בניה למגורים לבדואים בישובי הבדואים". בעקבות תקנה זו התקבלה החלטה 6.4 בקובץ החלטות מועצת מקרקעי ישראל, שעניינה בהקצאת קרקע לבדואים בנגב, ובה מנויים התנאים והסייגים להקצאת קרקעות לבדואים ביישוביהם בנגב בפטור ממכרז. כפי שמובהר בפתח ההחלטה, הקצאת הקרקע בפטור למכרז לבדואים בנגב מתבססת על החלטת ממשלה מספר 1999 מיום 15.7.2007 בה הוחלט על הקמת הרשות להסדרת ההתיישבות הבדואית בנגב. משהחלטת הממשלה עסקה ביישובי הבדואים בנגב בלבד, החלטה 6.4 בקובץ ההחלטות אף היא הוקדשה להקצאת קרקע לבדואים בנגב, ולא ליישובי הבדואים בצפון. טענות הצדדים בעתירה העותרים, ביניהם העותרים הפרטניים המחזיקים שלא כדין במקרקעין שבבעלות המדינה שעליהם בתי מגורים שנבנו ללא היתר כדין – מבקשים כי המשיבה תפעיל את סמכויותיה ותאריך את תוקפו של הסדר החזקה שנקבע בפרק משנה 6.1 לקובץ החלטותיה מעבר ליום 31.12.2022; וכן "תקבל החלטה" ליישומו של הפטור מחובת מכרז להענקת זכויות בניה למגורים לבדואים – גם ביישובי הבדואים בצפון הארץ. העתירה פורשת תשתית היסטורית רחבת היקף על התיישבות הבדואיים בכלל, על תושבי טובא-זנגרייה בפרט, ועל ברית הגורל שבין הבדואים למדינת ישראל. כבר בפתח עתירתם, מודים העותרים כי 'במבט ראשוני' העתירה אינה מעוררת אהדה, משמדובר בעותרים שבנו על מקרקעי מדינה שלא כדין, ואף הוצאו נגדם צווי פינוי והריסה שלא קוימו; ומשנתוני ההסדרה לאורך שנים ארוכות אל מול היקף התופעה – 'אינם מעודדים'. ברם, לשיטתם, אין בכך כדי להצדיק את ביטול ההסדר כליל, מבלי שנקבע אופק להכשרת בתי המגורים של העותרים. בהקשר זה מציינים העותרים, כי ישנן סיבות מגוונות לאי-מיצוי הזכות שניתנה למחזיקים להכשיר את החזקתם – חוסר מודעות להסדר; דלות אמצעים; נסיבות אישיות; זלזול ועוד. העותרים מטעימים כי אין בהתמהמהות זו כדי ללמד כי ההסדר מיצה את עצמו והפך למיותר. אדרבה – דווקא כאשר חרב הפינוי וההריסה מונפת מעל ראשיהם של המחזיקים, זה הזמן להאריך את תוקף ההסדר על מנת לאפשר להם להסדיר את המבנים ולהשליט את החוק, מבלי לפגוע בקורת גגם. על יסוד כל זאת, ומשהתופעה עדיין קיימת, סבורים העותרים כי אין כל היגיון באי-הארכת תוקף הסדר החזקה אף לאחר יום 31.12.2022. לדידם, "אי הארכת הסדר החזקה לוקה בחוסר סבירות קיצוני, בהתעמרות לשמה ובהענשה ללא מתן אזהרה". עוד מוסיפים העותרים וטוענים, כאמור, כי יש להעניק פטור ממכרז על זכויות בנייה למגורים גם ליישובי הבדואים בצפון הארץ. לעמדתם, בכל הנוגע ליישובי הבדואים בצפון, הוראת הפטור ממכרז הקבועה בסעיף 25(20) לתקנות חובת המכרזים הריהי כאות מתה, מאחר והמשיבה אינה מיישמת את הפטור על אותם יישובים. העותרים סבורים כי המשיבה לא שקלה את האפשרות להעניק פטור ליישובי הבדואים בצפון, ולפיכך היא לא עמדה בחובתה להפעיל את שיקול דעתה לפי פרמטרים סבירים, וכי "אין שום יסוד לאבחנה שהמשיבה עשתה בין יישובי הבדואים בנגב לבין יישובי הבדואים בצפון לעניין הוראת הפטור". בתגובתה המקדמית, מבקשת המשיבה כי נדחה את העתירה על הסף ולגופה. לעמדתה, העתירה מהווה ניסיון פסול לעקוף פסקי-דין חלוטים שניתנו בעניינם של העותרים; היא הוגשה מבלי שמוצו כל צרכם ההליכים מול הרשות; היא נגועה באי-ניקיון כפיים; והיא הוגשה על-ידי מספר עותרים שעניינם שונה זה מזה. עוד נטען כי יש לדחות את העתירה בהיעדר עילה להתערבות בהחלטות הרשות. זאת בפרט בשים לב לשיקול הדעת הנתון לה, לעובדה שהחלטות המועצה הן דינמיות, ובחלקן קצובות לפרק זמן מסוים, וכן לנסיבות הספציפיות בהתייחס להסדר החזקה אשר פורטו לעיל, המלמדות על היותו הסדר לא יעיל. המשיבה מוסיפה ומצביעה בתגובתה על כך, שבעניינם של מרבית העותרים הפרטניים מתנהלים בעשור האחרון הליכים משפטיים בבתי המשפט, שחלקם הסתיימו בפסקי דין חלוטים. כן היא מצביעה על כך שמרבית העותרים אינם עומדים כלל בתנאי הסף המינימליים להכשרת פלישתם, ולפיכך לא יהיה בהארכת ההסדר כדי להשליך על עניינם; כי לגבי אחרים הוכנה עסקה להסדרת החזקה אולם אלה בחרו שלא להשלימה; כי חלק מן העותרים המשיכו בבניית מבנים נוספים בשטחי הפלישה חרף הליכים משפטיים שנוהלו נגדם; וחלקם אף שבו ובנו את בתיהם לאחר שאלה נהרסו על-ידי הרשויות בהתאם לפסקי דין חלוטים. באשר להחלטת הרשות שלא להחיל את הפטור ממכרז על יישובי הבדואים בצפון – נטען כי אף היא סבירה. לעמדת המשיבה, התקשרות במכרז היא דרך המלך, ופטור ממכרז ניתן רק במקרים חריגים, מטעמים מיוחדים ולאחר שהתקבלו אישורים מיוחדים. עוד מוסיפה המשיבה כי החלת הפטור על יישובי הבדואים בנגב נעשתה במסגרת מהלך שהובילה ממשלת ישראל, מתוך מכלול שיקולים רחב, ובמקביל להקמתה של הרשות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב כמסגרת מיוחדת לטיפול באזור זה. תנאים אלו אינם קיימים ביחס ליישובי הבדואים בצפון – ולפיכך לא היה מקום, כך המשיבה, ליישם זאת בעניינם. עוד הוסיפה המשיבה כי לגישתה, מטעמים של שוויון והוגנות, אין לאפשר פטור ממכרז במקרה של פולש למקרקעין, כבענייננו. על יסוד כל אלה, מבקשת המשיבה כי נורה על דחיית העתירה. בתשובה לתגובה שהוגשה מטעם העותרים, הם הבהירו כי העתירה שהוגשה אינה מערערת על פסקי דין חלוטים שניתנו בעניינם של העותרים, וכי מובן שאם יוארך הסדר החזקה, אזי כל מקרה ייבחן לגופו. מכאן כי אין לדחות על הסף את העתירה, אשר עוסקת בעניין כללי, אך מחמת ההבדלים הפרטניים בין העותרים. עוד התקוממו העותרים על הטענה לאי-מיצוי הליכים, בפרט משהם פנו לרשות – וזו השיבה את פנייתם ריקם. לבסוף, מדגישים העותרים כי מאחורי העתירה עומדים עותרים המבקשים לשמור על קורת גג מעל לראשם, וכי לצד חובת הרשות לפעול בנאמנות כלפי הציבור בכללותו, עליה לתת תקווה לעותרים ולמשפחותיהם. דיון והכרעה לאחר עיון בעתירה על נספחיה, בתגובה המקדמית ובתשובה לה, באתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף – משלא הונחה תשתית משפטית ראויה לעתירה ובהעדר עילה להתערבותנו. העותרים מבקשים כי בית המשפט יורה למשיבה "לקבל החלטה" המאריכה את תחולתו של הסדר החזקה כך שזה יחול מעבר ל-31.12.2022. חרף זאת הוגשה העתירה קרוב לשנתיים לאחר תום תקופת ההסדר, ותוך הקדמת מכתב בודד לרמ"י, כדי יציאה ידי חובה, מבלי לנסות לקדם באופן כלשהו את הסוגיה מושא העתירה. בטרם אדרש לגופם של דברים אציין, כי התשתית המשפטית הנפרשת בעתירה – דלה עד מאוד. מעבר להרחבה היתרה על הרקע ההיסטורי להתיישבות הבדואים בצפון הארץ, ולהשתלבותם במדינה, הברוכה עד מאוד, הטיעון המשפטי עומד חסר; אין די בהפניה בודדת המדגישה את חשיבותו של הדיור עבור האדם, ועוד הפניה נוספת המלמדת על חובת הרשות להפעיל את שיקול דעתה בסבירות, כדי לתמוך בסעדים המבוקשים על-ידי העותרים. זאת בפרט, על רקע ההלכה לפיה לא בנקל יתערב בית המשפט בהחלטת הרשות המינהלית, ואין הוא מחליף את שיקול דעתה בשיקול דעתו שלו. זוהי ההלכה מקדמת דנא, והיא מהווה נקודת מוצא לענייננו (בג"ץ 8615/14 פלדשטיין נ' מועצת מקרקעי ישראל, פסקה 21 (5.1.2017)). הלכה זו כוחה יפה ביתר שאת כאשר עסקינן ברשות בעלת מומחיות מיוחדת, וניסיון ספציפי בתחום שעליו היא מופקדת; ועל אחת כמה וכמה, כאשר מדובר בהחלטה הנוגעת לליבת המומחיות המקצועית של הרשות (בג"ץ 7620/19 לרר נ' רשות מקרקעי ישראל, פסקה 11 (3.7.2022); בג"ץ 9831/16 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' רשות מקרקעי ישראל, פסקה 66 (16.10.2018)). זהו המצב בענייננו, ולא מצאתי כי יש בטענות העותרים, אשר כאמור לא בוססו דיין, כדי להצדיק סטייה מהלכה זו. בית משפט זה עמד לא אחת על חשיבות השמירה על מקרקעי הציבור, בפרט במדינתנו צרת הגבולות: "משאב הקרקע נמנה על המשאבים החיוניים בחייה של חברה מודרנית [...] חיוניותו של משאב הקרקע מקבלת מישנה חשיבות בישראל, מדינה קטנה שאינה משופעת בעתודות אדמה, שבה חשיבות ניצולה של הקרקע ביעילות מירבית מקבלת משקל מיוחד" (בג"ץ 52/06 חברת אלאקסא לפיתוח נכסי ההקדש המוסלמי בא"י בע"מ נ' Simon Wiesenthal Center Museum Corp, פסקה 179 (29.10.2008); וראו עוד: בג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6) 25, 64 (2002) (להלן: עניין שיח חדש)). פועל יוצא מכך הוא חובתם של נאמני הציבור, אלה המופקדים על שמירת קרקעות הציבור, להגן עליהן במסגרת המאבק העיקש בפלישה למקרקעי המדינה (ראו: רע"א 11527/05 עיריית תל אביב-יפו נ' לוי, פסקה ד והאסמכתאות שם (6.3.2006)); ואף לפעול בשיקול דעת זהיר בכל הנוגע לוויתור על זכויות במקרקעי ציבור בהיותם משאב ציבורי מוגבל (עניין שיח חדש, בפסקה 36). על רקע זה, מתחוור כי פרק משנה 6.1 של המועצה – אשר נוטה חסד לפולשים לקרקעות לא להם – אינו מובן מאליו כלל ועיקר. אכן ביסוד ההחלטה להסדיר קרקעות תפוסות ביישובי מיעוטים טעמים כבדי משקל; אולם על כף המאזניים מנגד עומדים שיקולים נוספים, כבדי משקל אף הם. ממילא ברי כי בניגוד לטענת העותרים, החלטה שלא 'להחיות' את הסדר החזקה אינה לוקה בחוסר סבירות קיצוני; היא אינה 'התעמרות לשמה' ופשיטא שאין לראות בה ענישה ללא מתן אזהרה. העותרים אינם חולקים על כך שתוצאות ניסיון ההסדרה אינן משביעות רצון, וכי הנתונים שהצטברו עד כה 'אינם מעודדים', כך כלשונם. אכן, משעה שעמד ההסדר בשנים האחרונות כאבן שאין לה הופכין, ומשבחינת הבקשות שהוגשו גזלה משאבים רבים, אך לא הביאה להסדרה המיוחלת – לא ניתן לקבוע כי החלטת המשיבה שלא 'להחיות' את הסדר החזקה – לוקה בחוסר סבירות קיצוני. המחשה לכך ניתן למצוא בעניינם של העותרים הפרטניים, שעיון בהשתלשלות ההליכים המשפטיים בעניינם מעלה, כי חלקם אינם עומדים כלל בתנאי הסף הקבועים בהסדר, ואילו אחרים לא ראו לנצל את ההסדר, חרף הזדמנויות פז שניתנו להם, והעדיפו להוסיף ולבנות בשטחים אליהם פלשו חרף הליכים משפטיים שהתנהלו נגדם. אף לטענה לפיה אין כל טעם המצדיק החלת הפטור ממכרז רק על יישובי הנגב, ולא על יישובי הצפון – אין לשעות. יסוד ההבחנה בין אלה לאלה נעוץ בעבודת המטה רבת השנים שהתמקדה ביישובי הבדואים בנגב, לרקע האתגרים הייחודיים של האוכלוסייה הבדואית בנגב, ולצורך הסדרת ההתיישבות וחיזוק הרשויות המקומיות באזור זה. כפי שפורט לעיל, החלטת ממשלה 1999 משנת 2007 (אשר התקבלה בהמשך להחלטת ממשלה 881 מיום 17.9.2003, והחלטת ממשלה 631 מיום 5.11.2006) הובילה להקמת הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב. במכלול הנסיבות הייחודיות בנגב, ועל רקע הערכת המצב בשטח – הוחלט על סטייה מן החובה הכללית להתקשר במכרז, תוך שימוש בפטור הקבוע בסעיף 25(20) לתקנות חובת המכרזים. בנסיבות אלה, משהחלטת הרשות מעוגנת בתנאים ייחודיים הנוגעים ליישובי הבדואים בנגב שעל בסיסם ניתן הפטור – אין עילה להתערבותנו גם בהחלטה זו. סיכומו של דבר: על אף שענייננו בפלישה ובניה שלא כדין על מקרקעי ציבור, שינסו הרשויות מותניהן והציעו פתרון כולל להסדרת הפלישה והבניה לטובת העותרים ודומיהם. פתרון זה עמד על כנו לאורך שנים ועד לתום שנת 2022. ואולם, עיקר העותרים לא ראו לנצלו וחלף זאת העדיפו להוסיף ולבנות בשטחי הפלישה. מכל מקום, משההחלטות הנתקפות בעתירה מצויות בליבת שיקול הדעת של הרשות, ומשלא עלה בידי העותרים להצביע על חוסר סבירות קיצונית בהחלטותיה – לא מצאנו עילה להתערב בהן. דין העתירה להידחות, אפוא. ניתן היום, כ"ד ניסן תשפ"ה (22 אפריל 2025). יעל וילנר שופטת עופר גרוסקופף שופט גילה כנפי-שטייניץ שופטת