פורום היוצרים הדוקומנטריים נ. נשיא המדינה

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5933/98 בפני: כבוד השופט מ' חשין כבוד השופט י' זמיר כבוד השופטת ד' ביניש העותרים: 1. פורום היוצרים הדוקומנטריים 2. אב"י - איגוד מקצועי של בימאי קולנוע וטלויזיה בישראל 3. איגוד התסריטאים בישראל נגד המשיבים: 1. נשיא המדינה 2. ממשלת ישראל 3. רשות השידור 4. מרג'יה סיזאר 5. אוריאל פלאח 6. יעלה גרנות 7. יעקב גיל 8. פרימור רחל 9. יעקב כץ 10. מרים מזר 11. יהושע ילין 12. אלון אלרואי 13. פרופ' אליהו פולק 14. גלעד ארדן 15. סופיה רון 16. איתן טימן 17. ד"ר מרים דוד 18. לריסה גרשטיין תאריך הישיבה: י"א באייר התש"ס (16.5.2000) בשם העותרים: עו"ד אביגדור פלדמן בשם המשיבים 3-1: עו"ד אסנת מנדל בשם המשיבים 18-4: עו"ד יהודה רסלר עו"ד א' לויט תשובה לצו על-תנאי פסק-דין השופט מ' חשין: ענייננו זו הפעם סב-הולך סביב הסוגייה של התייעצות סטטוטורית. חוק מקנה סמכות לרשות פלונית לעשות מעשה או להחליט החלטה, אך מוסיף הוא וקובע כי אותה רשות לא תעשה מעשה שהוסמכה לעשותו או לא תחליט החלטה שהוסמכה להחליטה, עד שתיוועץ באדם או בגוף פלונים. כיצד תמלא הרשות בת-הסמך אותה חובת התייעצות שהוטלה עליה, ומה מסקנה נסיק אם כשלה הרשות במילוי חובתה זו, כולה או חלקה? בשאלות אלו ובשאלות נילוות אליהן נהפוך בחוות-דעתנו זו. מיקצת מהוראות החוק שלעניין והשאלה שבמחלוקת 2. אל הזירה עולה ומציג עצמו לפנינו חוק רשות השידור, התשכ"ה1965- (להלן נכנה חוק זה - החוק או חוק רשות השידור), והוא חוק שעניינו השידורים הממלכתיים של הרדיו ושל הטלוויזיה. שלושה גופים מרכזיים מניעים את רשות השידור, ואלה הם: המליאה, הוועד המנהל והמנהל הכללי. לכל אחד משלושה אלה ייחד החוק תפקידים וסמכויות מסויימים, אך נמצא כי בקטעים מסויימים חופפים התפקידים והסמכויות אלה-את-אלה (ראו, למשל: בג"ץ 596/75 מכבי תל אביב אגודת לספורט ולהתעמלות נ' רשות השידור פ"ד ל (1) 772). ענייננו הוא במליאת רשות השידור, ואליה נכוון עתה מבטנו. 3. החוק מורה אותנו כי במליאת רשות השידור יכהנו שלושים ואחד חברים - אותם ממנה נשיא המדינה - ומוסיף הוא ומפרט בדרך המינוי. וזו לשונו של סעיף 7(א) לחוק רשות השידור: הרכב המליאה 7. (א) לרשות מליאה של שלושים ואחד חברים שימנה נשיא המדינה והם: (1) שלושים אנשי ציבור שהמליצה עליהם הממשלה לאחר התייעצות עם הארגונים היציגים של הסופרים, המורים והאמנים בישראל, עם מוסדות ההשכלה הגבוהה והאקדמיה ללשון העברית ועם גופים ציבוריים אחרים שיש להם זיקה לענייני שידור, ובלבד שלא יהיו ביניהם יותר מארבעה עובדי המדינה; לעניין פיסקה זו לא ייחשב מורה כעובד המדינה; (2) נציג אחד של הסוכנות היהודית שיומלץ על ידיה. שלושים מחברי המליאה - אנשי ציבור - אמורים איפוא להתמנות על-פי המלצת הממשלה, והממשלה תיתן את המלצתה - כך מוסיף ומלמד אותנו החוק - לאחר התייעצות עם גופים ואירגונים המתוארים בסעיף 7(א). הכוח העיקרי ניתן, אם כן, בידי הממשלה, אך הממשלה לא תקיים את סמכותה כראוי אלא אם תיקח דברים ("לאחר התייעצות") עם גופי-תרבות אלה ואחרים "ועם גופים ציבוריים אחרים שיש להם זיקה לענייני שידור". לשון אחר: הגם שסמכות ההמלצה - קרא: סמכות ההחלטה - היא בידי הממשלה, חובה היא המוטלת עליה - חובה שזמנה הוא קודם מעשה ההמלצה - להיוועץ בגופים מסויימים בשאלה מִי-וָמִי יהיו במומלצים. 4. העותרים שלפנינו טוענים שהממשלה כשלה במילוי חובת ההתייעצות המוקדמת שהוטלה עליה בחוק; כי קודם שהביאה את המלצתה לפני נשיא המדינה למנות את פלונים ואת אלמונים להיותם חברי המליאה, לא נועצה כפי שחוייבה בדין- לא בהם ולא בגופים מייעצים אחרים המתוארים בחוק - ומכאן עתירתם כי נורה על בטלות מינוייהם של חברי המליאה שמונו. הממשלה כופרת, למותר לומר, בטיעוני העותרים, ומכאן השאלה השנויה במחלוקת בין בעלי-הדין: האם מילאה הממשלה את חובת ההתייעצות המוטלת עליה בהוראת סעיף 7(א) לחוק רשות השידור? שאלה ראשה זו יכולה שתלד שאלה-בת: אם נגיע לכלל מסקנה כי הממשלה כשלה, אמנם, במילוי חובת ההתייעצות המוטלת עליה, מה מסקנה תידרש מכאן? האם תיבטל ההחלטה מאליה או שמא תמשיך ותתקיים על-אף אותו פגם שיימצא בה? בשאלות אלו ובשאלות נגזרות מהן נלוש בדברינו להלן. 5. שתי הערות מוקדמות. אחת: העותרים קראו בשמו של נשיא המדינה כמשיב לעתירתם, לא עוד אלא כמשיב ראשון. מעשה זה לא היה מעשה ראוי; נהיר לכל כי הנשיא אינו נותן את הדין לפני כל בית המשפט בשל דבר הקשור בתפקידיו או בסמכויותיו, וכי חסין הוא בפני כל פעולה משפטית באותם עניינים (סע' 13(א) לחוק יסוד: נשיא המדינה). הערה שניה: מיקצת מן האנשים שמונו להיותם חברי המליאה צורפו לעתירה כמשיבים, ושמענו טיעונים גם מפי באי-כוחם. 6. בראשית דברינו נעמוד על עיקרי העובדות שלעניין, ולאחר-מכן נידרש לשאלות חוק ומשפט שעלו לפנינו. עיקרי העובדות שלעניין 7. תקופת כהונתה של מליאת רשות השידור היא שלוש שנים מיום מינוייה (סעיף 8(א) לחוק), והמליאה היוצאת - כך מורנו החוק (בסעיף 8(ד) בו) - אמורה להוסיף ולכהן עד למינוייה של המליאה הבאה אחריה. המליאה הקודמת למליאה המכהנת כיום, תקופת כהונתה פקעה ביום 16.7.1998. המליאה המכהנת כיום מונתה ביום 10.9.1998, ומכאן שסיום תקופת כהונתה אמור להיות ביום 10.9.2001. טענת העותרים היא, כאמור, כי נפל פגם - פגם חמור - בהליך ההתייעצות לקראת מינוייהם של חברי המליאה דהיום, ומכאן עתירתם כי נורה על ביטול אותם מינויים. שומה עלינו איפוא לברר מה עשתה הממשלה בסמכותה להמליץ על איושה של המליאה המכהנת כיום. 8. קריאה במיסמכים שהונחו לפנינו לעיון תלמדנו, שהממשלה איחרה - איחרה במאוד - למלא את חובת ההתייעצות שהוטלה עליה. לא זו בלבד, אלא שהליך ההתייעצות לא נערך באורח מסודר כפי שניתן היה לצפות ולקוות. משביקשנו לעיין במיסמכי ההתייעצות, הודע לנו כי לא כל המסמכים שלעניין מצויים בידי המשיבים, וכי אין תרשומות על ההתייעצויות על-פה שהיו. למותר לומר כי לא כך ראוי שממשלה תנהל את ענייניה (וכמותה של ממשלה - כל גוף ציבורי). לא נותר לנו אלא להביע תקווה כי לעתיד-לבוא ייעשה הליך זה (וכמותו הליכים אחרים הנערכים בידי רשות בת-סמכות) באורח מסודר, שהרי כך נדרש כי יהיו הליכי-מינהל במדינה מתוקנת, ורק כך ניתנים הליכים לפיקוח ולביקורת. לענייננו-שלנו נסתמך, כמובן, על החומר שהונח לפנינו ועל השלמות שקראנו ושמענו מפי בעלי-הדין ובאי-כוחם. 9. לא נמסר לנו אימתי החל הליך ההתייעצות; זאת ידענו, שתחילת הדברים היתה בהיוועצות בין אנשי משרד ראש הממשלה לבין המפלגות הפוליטיות שנציגיהן יושבים בכנסת. לבקשתה של לישכת ראש הממשלה המליצו מיפלגות פוליטיות על מועמדים מטעמן לכהונה במליאת רשות השידור, ובמקביל נערך משא-ומתן על-פה בין הלישכה לבין נציגי המיפלגות בנושא הנציגים שתשלחנה המיפלגות למליאת רשות השידור. כך, למשל, מוצאים אנו כי מר משה ליאון - המנהל הכללי של משרד ראש הממשלה, ומי שנקבע כמנצח על קביעתה של רשימת המועמדים - כותב ביום 29.7.98 אל חבר הכנסת רענן כהן, מזכיר מפלגת העבודה, מכתב בו אומר הוא כך: ו' באב תשנ"ח ביולי 1998 לכבוד ח"כ רענן כהן מזכיר מפלגת העבודה שלום רב, הריני לאשר קבלת רשימת מועמדי העבודה למליאת רשות השידור. בפגישתי עימך סיכמנו כי תגיש את מועמדותם של ארבע נשים ושלושה גברים. בהמשך לשיחתי עימך היום, אודה לך אם תעביר אלי וזאת לא יאוחר מיום ה', ה- 30.7.98, שמותיהן של שתי נשים נוספות, מועמדות למליאת רשות השידור. היה ולא תעביר שמות נשים נוספות כאמור לעיל, אאלץ להמליץ על שתי מועמדות אחרות למליאת רשות השידור, שיבואו במקום המקומות השמורים למועמדותיך. בכבוד רב, ( - ) משה ליאון ארבעה ימים לאחר מכן, ביום 2.8.98, מוצאים אנו את חבר-הכנסת רענן כהן כותב אל מר ליאון מכתב זה: י' באב תשנ"ח באוגוסט 1998 לכבוד מר משה ליאון מנכ"ל משרד ראש הממשלה שלום רב, הנדון: מועמדי העבודה למליאה ולוועד המנהל של רשות השידור א. בהמשך למכתבי אליך מיום 26.7.98 להלן רשימת מועמדי העבודה למליאה ולוועד המנהל של רשות השידור בסדר יורד: 1. ........ ........ 9. ........ סופרים - ........... ב. בפגישתנו האחרונה תבעתי להקצות 9 מקומות לנציגי ה"עבודה" עפ"י כוחה בכנסת כמספר המקומות שה"עבודה" הקצתה לליכוד בפעם הקודמת. אתה הצעת להקצות לנו 7 מקומות ותבדק באופן חיובי שיבוצו של סופר מטעם ה"עבודה". ג. אני עומד על כך שתעמיד את נציגות העבודה במליאת רשות השידור על 9 חברים בנוסף לנציג הסופרים. ד. אנו מצפים שלא ינקט כל צעד לפני שנגיע לסיכום סופי על-דעתנו ודעתכם. ה. למען הסדר הטוב להזכירך כי במועד המינוי הקודם הגם שלמפלגת העבודה היה לה רוב מובהק הליכוד קיבל 9 חברים כמפורט להלן: ........... הדברים ברורים ואינם צורכים פירוש יתר: הנחת העבודה - הן של הממשלה הן של המפלגות - היתה זו, כי המיפלגות - אפשר כל המפלגות אפשר רוב המפלגות - זכאיות, כל אחת מהן, למיכסה משלה במליאת רשות השידור, כנראה על פי כוחן היחסי בכנסת; ומועמדי המפלגות הם שיהיו המועמדים שהממשלה תמליץ עליהם. כך היה, כמסתבר גם בעבר, ובדרך שנכבשה ביקשה הממשלה להלך גם זו הפעם. כדי כך הגיעו הדברים, שגם הסופר - איש הרוח - הומלץ בידי המפלגה. בשולי הדברים נעיר, כי מצויים אנו בסוף חודש יולי ובראשית חודש אוגוסט 1998, כשבועיים לאחר תום כהונתה של המליאה היוצאת. 10. בשלב זה של ההתייעצות - השלב הראשון לקביעת מומלצי הממשלה למליאת רשות השידור, וכפי שנראה להלן היה זה השלב המכריע - לא עמדה לישכת ראש הממשלה בקשר אלא עם מיפלגות בכנסת; עימהן ולא עם כל גופי-תרבות, גופי-אמנות וגופי-תקשורת כאמור בסעיף 7(א) לחוק. כך נתקבצו ובאו אל לישכת ראש הממשלה רשימות מועמדים של המיפלגות, ועל-פי אותן רשימות (בעיקר) ערכה לישכת ראש הממשלה רשימה של ארבעים וחמישה מועמדים. 11. לאחר גיבושה של רשימת המועמדים על-פי המפלגות, כתב היועץ המשפטי למשרד ראש הממשלה אל גופי-תרבות ותקשורת שונים; צירף למכתבו את רשימת הארבעים-וחמישה (אגב תיאור קצר של תולדות-החיים של כל אחד ואחד); וביקש את הנמענים כי יביעו את דעתם על אותם מועמדים. כן הוזמנו הנמענים להציע מועמדים משלהם, אם אך ימצאו לנכון לעשות זאת. המכתבים נשלחו ביום 4.8.98, ונמעניהם נתבקשו להודיע עמדתם בכתב "בתוך שבעה ימים מיום קבלת מכתבנו זה". כן הוסיף היועץ המשפטי למשרד ראש הממשלה וכתב, כי "בהיעדר תגובה כאמור יובא העניין למליאת הממשלה, מתוך הבנה, כי אין לכם התנגדות כלשהי למינוי". וזה היה לשון המכתב במלואו: י"ב באב התשנ"ח באוגוסט 1998 לכבוד ......... שלום רב, הנדון: מינוי חברים למליאת רשות השידור נוכח תום תקופת כהונת מליאת רשות השידור וחבריה, הנני מתכבד להביא לידיעתך, כי במשרד ראש הממשלה, בהיות ראש הממשלה השר הממונה על הרשות, נבחנת מועמדותם של רשימת חברים למליאת הרשות. על פי סעיף 7 לחוק רשות השידור, התשכ"ה1965-, תמליץ הממשלה לנשיא המדינה למנות אדם כחבר במליאה, לאחר שקיימה התייעצות עם ארגונים רלוונטיים לתחומי פעילותה של הרשות. לפי סעיף 7 האמור מתבקשת בזה עמדתה של [שם הגוף המייעץ] בדבר המועמדים למליאת רשות השידור, וכן, אם תמצאו לנכון להציע בפנינו, שמות וקורות חיים של מועמדים אפשריים אחרים. עקב הזמן הקצר והחובה למנות את חברי מליאת רשות השידור, נודה לקבלת עמדתכם בכתב בתוך שבעה ימים מיום קבלת מכתבנו זה; בהיעדר תגובה כאמור, יובא העניין למליאת הממשלה, מתוך הבנה, כי אין לכם התנגדות כלשהי למינוי. את התייחסותכם ותגובתכם ניתן להעביר למשרדי... להלן רשימת המועמדים הבאים, שהומלצו ו/או הציגו את מועמדותם: ............ מכתב בלשון זו נשלח למועצה להשכלה גבוהה ולמוסדות להשכלה גבוהה, להסתדרות המורים, לאקדמיה ללשון העברית, לאגודת הסופרים העבריים, לאיגוד הארצי של עיתונאי ישראל, לאירגון אמני ישראל (אמ"י) ולאגודה לזכות הציבור לדעת. 12. מכתב זה - שעשן אביך של אולטימטום עולה ממנו - נשלח אל אותם גופים ומוסדות שתיארנו, וכאמור בו נקצבו לנמענים שבעה ימים ("נודה לקבלת עמדתכם בכתב בתוך שבעה ימים ..."), קרא: חמישה ימי עבודה. אין פלא בדבר כי חלק מן המכותבים לא עלה בידם כלל ללקט מידע ראוי כדי לייעץ לממשלה מה תעשה. כך, למשל, מוצאים אנו את יושב-ראש הוועדה לתכנון ולתקצוב של המועצה להשכלה גבוהה, פרופ' נחמיה לבציון, כותב אל היועץ המשפטי למשרד ראש הממשלה, ביום 5.8.98, מכתב בלשון זו: י"ג אב תשנ"ח אוגוסט 1998 לכבוד עו"ד שמעון שטיין היועץ המשפטי משרד ראש הממשלה שלום רב, אני מודה לך על פנייתך למועצה להשכלה גבוהה להתייעצות, על-פי סעיף 7 לחוק רשות השידור, בדבר המועמדים למליאת רשות השידור. ניסיתי ללמוד את הרשימה, אך אינני יכול להתייחס אליה עניינית משום שחסרים הקריטריונים לבחירת חברי המליאה ואילו מגזרים הם אמורים לייצג. לא ברור גם מי הומלץ על ידי מי ומי הם שהציגו את מועמדותם. ברשימה יש ארבעה מועמדים שניתן לזהותם כאנשי סגל אקדמי במוסדות להשכלה גבוהה. שניים מהם באים מאוניברסיטת בר-אילן, האם יש סיבה לכך? אילו התבקשנו במועד נכון היינו יכולים לסייע בעצה לבחירת מועמדים מתאימים יותר מן הסגל האקדמי באוניברסיטאות ובמוסדות אחרים להשכלה גבוהה. בשלב כה מאוחר ובלוח זמנים כה קצר, אין זה באפשרותה של המועצה להשכלה גבוהה להציע מועמדים אחרים. ב ב ר כ ה, ( _ ) פרופ' נחמיה לבציון הקורא לא יתקשה לגלות במכתבו של פרופ' לבציון סימני תימהון, כעס ואכזבה, על כי נמנע מן המועצה להשכלה גבוהה - למעשה, אף להלכה - לייעץ לממשלה באשר לאיושה של מליאת רשות השידור. אכן, הכילד קטון היתה המועצה להשכלה גבוהה שלישכת ראש הממשלה ראתה לכתוב אליה כפי שכתבה? (ובילד קטון כך נוהגים?); והרי דרישתה של הלישכה לתשובה "בתוך שבעה ימים" קשה לתארה כרצון כן לבקש עצה מן המועצה. כיוצא בתשובתו של פרופ' לבציון היתה תשובתו של איגוד העיתונים (מיום 6.8.98), תשובה אשר נכתבו בה, בין השאר, דברים אלה: ... בגלל המועד המאוחר של קבלת המכתב לא נוכל לצערנו, לעמוד בלוח הזמנים שהוקצב לנו ואנו מבקשים למסור את הערותינו תוך 10 ימים מיום קבלת מכתבך. בשלב זה ברצוננו להעיר שיש לנו הסתייגויות מחלק משמות המועמדים שהעברת אלינו, ואנו נפרטן בכתב. במקביל ברצוננו להבהיר כי בדעתנו להציע שמות של מועמדים אחרים מענף התקשורת המקובלים עלינו. ביום 10.8.98 הוסיף איגוד עיתונאי ישראל וכתב אל לישכת ראש הממשלה, בהציעו תשעה מועמדים לחברות במליאה ובהביעו הסתייגות מכמה מועמדים שהוצעו בידי המיפלגות. תחת אשר תחל בהליך הרכבתה של רשימת מועמדים חודשים מספר לפני פקיעת כהונתה של המליאה, מתחילה לישכת ראש הממשלה להעסיק עצמה ברצינות במלאכת המרכבה, לאחר מועד סיום הכהונה של המליאה היוצאת, ואת שטר איחורה-שלה מתבקשים לפרוע הגופים האמורים לייעץ לממשלה. גם האוניברסיטה העברית בירושלים נתבקשה לעמוד בלוח הזמנים הצפוף שלישכת ראש הממשלה העמידה לה; ותחת אשר תשיב למכתב שנשלח אליה "בתוך שבעה ימים" השיב נשיא האוניברסיטה ללישכה לאחר שלושה-עשר יום. וכך, ביום 17.8.98 מוצאים אנו את נשיא האוניברסיטה, הפרופ' מנחם מגידור, כותב אל לישכת ראש הממשלה ומצרף למכתבו שמותיהם של חמישה מועמדים (אגב תיאור קצר של תולדות-חיים), בהם ארבעה פרופסורים מן-המניין ופרופ' מן-המניין אחד בדימוס; בהם חתני פרס ישראל; וכולם אנשי-רוח, אנשי-תרבות, בני-עליה ומומחים מן המעלה הראשונה בתחומיהם. למותר לומר - לא נתקשה להבין זאת - כי הצעה זו של מועמדים לא עלתה מעצמה, וכי שמות המועמדים לא הועלו אלא לאחר בירור ואפשר אף לאחר ניסיון לשכנעם כי יקבלו על עצמם משימה של חברות במליאת רשות השידור. מכתב זה נתקבל בלישכת ראש הממשלה למחרת היום, ביום 18.8.98, אך מסתבר שבחורגה ממיכסת שבעה הימים שנקצבו לה איחרה האוניברסיטה העברית מן המועד. עוד מצאנו, כי נשיא אוניברסיטת חיפה, פרופ' יהודה חיות, כתב (ביום 11.8.98) אל לישכת ראש הממשלה, והציע את מועמדותו של פרופ' נודע מן החוג לתקשורת באוניברסיטת חיפה. למכתבו צירף פרופ' חיות תולדות חיים של אותו פרופסור. נספק עצמנו בתיאור חילופי כתבים אלה, ואת השאר נותיר למחשבה ולעיון. 13. לא ידענו מה עשו המשיבים במכתבי ההמלצה שקיבלו מאותם גופים שאינם מפלגות; זאת ידענו, שביום 18.8.98 הגיש ראש הממשלה הצעת החלטה לממשלה ובה שמותיהם של שלושים חברים מוצעים לחברות במליאתה של רשות השידור. להצעה מצורפים דברי-הסבר, ובין השאר מוצאים אנו הסברים אלה: בהתאם לחוק המינוי נעשה ע"י נשיא המדינה ע"פ המלצת הממשלה וזאת לאחר התייעצות שקיימה עם גופים שונים ובהם: הארגונים היציגים של הסופרים, המורים והאומנים בישראל, עם מוסדות ההשכלה הגבוהה והאקדמיה ללשון עברית ועם גופים ציבוריים אחרים שיש להם זיקה לענייני שידור. במסגרת חובה זו הועברו פרטיהם של ארבעים ושבעה מועמדים לגופים הנ"ל ע"מ לקבל הערותיהם והתייחסותם. לא נתקשה לומר, כי הסבר קצר-שורות זה אין בו אלא מעט-מן-המעט, וביודענו את שאנו יודעים אודות ההתייעצות עם גופי-הייעוץ השונים, דומה כי מה שיש באותו הסבר יכול בנקל להטעות את הקורא. עוד נאמר - ובדברים אלה עיקר - שכל שלושים המועמדים שהוצגו לפני הממשלה באו מתוך הרשימה המקורית של ארבעים-וחמישה המועמדים, קרא: מנציגי המיפלגות ומועמד אחד או שניים שלישכת ראש הממשלה, היא-עצמה, הוסיפה לנציגי מפלגות. לשון אחר: רשימת שלושים המועמדים כוללת, רובה ככולה, את נציגי המפלגות ואין היא כוללת ולו מועמד אחד מאלה המועמדים שהוצעו בידי הגופים בהם אמורה הממשלה להיוועץ. אף לא אחד ממועמדיהם של גופי-הייעוץ - פרופסורים ואנשי-אקדמיה, אנשי-תרבות ואנשי-תקשורת - אף לא אחד מהם לא נמצא ראוי לכהן במליאתה של רשות השידור. באומרנו זאת יוסיף המבין ויבין הערה שהערתי למעלה, כי לא ידענו מה עשו המשיבים במכתבי ההמלצה שקיבלו מגופי-התרבות ומגופי-התקשורת שהיו אמורים לייעץ לממשלה. הצעת ההחלטה הונחה לפני הממשלה, ובישיבתה מיום 23.8.98 נתבקשה הממשלה להמליץ על עשרים ושמונה מתוך המועמדים כי יהיו חברים במליאת רשות השידור. הממשלה החליטה כאשר נתבקשה. ביום 10.9.98 החליט נשיא המדינה למנות את עשרים ושמונה המומלצים להיותם חברי מליאת רשות השידור. שני חברים נוספים מונו לאחר זמן. נוסיף עוד זאת, כי לדברי העותרים - דברים אשר לא הוכחשו - מבין עשרים ושמונה המועמדים שנתמנו למליאה, עשרה היו נציגי מפלגת הליכוד, שבעה נציגי מפלגת העבודה, ארבעה נציגי המפד"ל, שני נציגי מר"צ, שני נציגים של מפלגת ישראל בעליה, נציג אחד של ש"ס, נציג צומת ונציגת מולדת - הרי עשרים ושמונה חברים. 14. עד כאן - עיקרי העובדות שלעניין. נעבור עתה ונדון בהוראות הדין וההלכה השולטות על הנושא. הדין וההלכה - עיון ודיון 15. הכל מסכימים כי עד שהממשלה באה להמליץ על פלונים ועל אלמונים להיותם חברים במליאת רשות השידור, חובה היא המוטלת עליה להיוועץ בגופים ובאירגונים אלה ואחרים. הלא כן היא לשונה של הוראת סעיף 7(א) לחוק רשות השידור, שהממשלה תמליץ על שלושים אנשי ציבור לחברות במליאה "לאחר התייעצות עם ..." ארגונים ומוסדות שהמחוקק קורא בשמם. ההיוועצות באותם אירגונים ובאותם מוסדות אינה נתונה לשיקול דעתה או להחלטתה החופשית של הממשלה; המחוקק הטיל עליה חובה להיוועץ בהם, ולפנינו לא נמצאו חולקים על קיומה של חובה זו. חילוקי הדעות בין בעלי-הדין אינם נסבים אלא על השאלה אם מילאה הממשלה חובתה זו - כטענת המשיבים, או שמא חדלה הממשלה וכשלה במילוי החובה - כטענת העותרות. לבירורה של סוגיה זו מוטל עלינו ללוש מעט בנושא ההתייעצות, ולשאלה זו ניפנה עתה. וזו תהא דרכנו: בראשית נדון בסוגיית ההתייעצות על דרך הכלל, ונציב תמרורי-עקרונות שישמשו אותנו בהמשך הדרך. לאחר מכן נידרש לטענות העותרות לגופן, ונבדוק אותן אל-מול הוראות הדין וההלכה. נפתח איפוא בנושא ההתייעצות על דרך הכלל. עיקרים בסוגיית ההתייעצות הסטטוטורית 16. יש שהדין מורה אותנו כי פעילות נורמטיבית מסויימת נדרשת להסכמתם של שני בעלי-סמכות (או אף להסכמתם של יותר משניים). בהיקרות הוראת-דין מעין-זו לפנינו, נדע כי באין הסכמה בין בעלי-הסמכות כולם לא תקום ולא תהיה סמכות לפעול אותה פעילות נורמטיבית. כך הוא, למשל, במקום בו נדרשת הסכמתם של שני שרים להתקנתן של תקנות, ששר אחד מן השניים לא יוכל לעשות דבר באין הסכמתו של השר האחר. כיוצא בהוראת-דין זו היא הוראת-דין הקובעת כי פעילות נורמטיבית מסויימת נדרשת להחלטתו של בעל-סמכות אחד ולאישור ההחלטה בידי בעל-סמכות אחר. במקרה מעין-זה, לא תקום ולא תהיה אותה פעילות נורמטיבית באין החלטה ובאין אישור גם-יחד. לכאורה, שלא כשתי פעילויות אלו היא פעילות נורמטיבית הנדרשת להחלטה שאין לעשותה - כקבוע בדין - אלא לאחר התייעצות בזולת. רשות בת-סמכות, שעד אשר רשאית היא להחליט החלטה מסויימת מוטלת עליה חובה להיוועץ בפלוני או באלמוני - ההחלטה הסופית החלטתה היא, החלטתה והחלטתה-שלה בלבד; אין היא נדרשת לא להסכמתו ולא לאישורו של הזולת. חובתה אינה אלא להתייעץ - כנדרש בדין - ולאחר קבלת העצה רשאית היא לעשות לפי שיקול דעתה, ובלבד ששיקול הדעת יעמוד במיבחנים שכל שיקול דעת חייב לעמוד בהם. השאלה בעניינה של התייעצות נסבה איפוא על מהותה של התייעצות: מהו תוכנה של חובת התייעצות, וכיצד יעמוד גוף בן-סמכות בחובת התייעצות ולא יכשַל? התשובה לשאלה גוזרת עצמה מתוכה של ההתייעצות גופה, ולעניין זה נוכל להבחין בשלושה אינטרסים המתרוצצים במערכת, שלושה אינטרסים היוצרים שלוש אונות בהתייעצות: אינטרס מקבל העצה, אינטרס נותן העצה ואינטרס הציבור בכללו. אינטרסים אלה - במינון זה או אחר ובצירופים אלה ואחרים - הם היוצרים את תוכה ואת תוכנה של ההתייעצות, והם הקובעים את גבולותיה: בין את גבולותיה של עצם החובה להתייעץ ובין את תוכנה של ההתייעצות. 17. אינטרס מקבל העצה - כיצד? "מרבה עצה, מרבה תבונה" - כך לימדונו קדמונינו (אבות ב, ז); ומה שהיה הוא שהווה והוא שיהיה. מבחינתו של מקבל העצה - זו כל תורת-העצה כולה על רגל אחת, וכל שנוסיף ונאמר אינו אלא פירושה. התייעצות בזולת מרחיבה את דעתו של מקבל העצה ומגלה לעיניו חלופות שאפשר לא עלו כלל על דעתו; עצה טובה יש בה כדי לפרוש לפני מקבל העצה את יריעת-המידע בשלמותה ומסייעת היא לו להבין לעומקם את הנושאים עליו להחליט בהם החלטה. בייחוד אמורים הדברים במקום שהיועץ יועץ חכם הוא או יועץ מומחה ויודע-דבר, ואולם לא רק באלה. יש שגופים האמורים לייעץ מחזיקים בידע ובמומחיות שבעל הסמכות אינו מחזיק בהם (כך, למשל, בענייננו - כפי שנראה עוד להלן), והיוועצות באותם גופים-יועצים תביא לסיעור מוחות ולהפרייה הדדית, לליבון שאלות שלעניין, להעלאת רעיונות, לכיווני מחשבה חלופיים, להתנגדויות אפשריות להחלטה וכו'. ובלשון בית-המשפט בע"פ 3490/90 יקב הגליל יוסף גולד ובניו בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד מח(1)11, 16: התייעצות מאפשרת לרשות בת-סמך "לקבל תמונה רחבה וכוללת מהגורמים אשר סביר כי להם המידע הרב והמפורט ביותר בנושא ...". ראו עוד: ע"פ 22/89 עזבה נ' מדינת ישראל, פ"ד מג(2) 592, 596, 599. התייעצות - אם התייעצות-של-אמת היא - מזמנת לבעל-הסמכות אפשרות ויכולת להתבונן בנושא ההחלטה מכל צדדיו ואל תוכו, ועל דרך זו מסייעת היא לו להחליט את ההחלטה המיטבית והמושכלת ביותר בנסיבותיו של כל עניין ועניין. אינטרס המייעץ - כיצד? על דרך הכלל יש לו למייעץ עניין - לעיתים עניין מיידי - בהחלטה שבעל הסמכות אמור להחליט; כך, בין משום שההחלטה עשויה להשפיע על מעמדו של המייעץ או על אינטרס שקנה, ובין משום שהחוק מבקש כי המייעץ יוכל להשפיע על ההחלטה מכל טעם אחר. ראו והשוו: פרשת יקב הגליל, 16. בהתייעצות שתיערך יוכל המייעץ להפנות את בעל-הסמכות להשלכות שתהיינה להחלטתו, ועל דרך זו ישכיל אותו באשר לתוצאות שאפשר בעל-הסמכות לא חזה אותן. על דרך זו יוכל המייעץ להיות לעזר לרשות - לרשות ולעצמו - להחליט החלטה מאוזנת, מידתית וראוייה ככל שניתן בנסיבותיו של כל עניין ועניין. ראו עוד: ברוך ברכה, משפט מנהלי (שוקן, תשמ"ו1986-), כרך ראשון, 208-207. אינטרס הציבור - כיצד? לעריכתה של התייעצות בתחום המינהל הציבורי נודע ערך דימוקרטי כבד-מישקל. התייעצות מביאה לשקיפות-יתר של מעשי השלטון, והתייעצות בגופים לבר-השלטון יש בה כדי להעמיד את מעשיהם של בעלי-השררה לביקורת הציבור ולפיקוחו. חשיפת הצעתה של הרשות לעיון הציבור, או חלקים מן הציבור, לא זו בלבד שמקנה היא ליחידי החברה תחושה כי הרשות פועלת בנאמנות עבורם וכי ממלאת היא את שליחותה כנדרש, אלא שמחייבת היא את הרשות לשקול היטב את צעדיה מראש, ביודעה כי עומדת היא לדין הציבור גם בעת העשייה ולא רק לאחריה. אכן, חשיפת כוונותיה של הרשות בהליך הייעוץ עשויה בדרך הטבע להשפיע על ההחלטה שתתקבל. וכדבריו המצוטטים-לרוב של השופט ברנדייס (כמובאים פרשת שליט נ' פרס, בג"ץ 1604/90, פ"ד מב(3)353, 364): "אור השמש הוא המטהר הטוב ביותר ואור המנורה הוא השוטר היעיל ביותר". וכפי שאמר השופט ברק בפרשה זו של שליט נ' פרס: (שם, שם): "אכן, חשיפתם של ההסכמים הציבוריים [הסכמי קואליציה בין סיעות של הכנסת לקראת כינונה של ממשלה] תשפיע על חוקיות תוכנם. היא תאפשר ביקורת ציבורית ותגביר את אמון הציבור ברשויות השלטוניות ותחזק את מבנה המשטר והמימשל." התייעצות עם גופים לבר-השלטון מביאה אף לשיג-ושיח בין השילטון לבין יחידי החברה; נוטעת היא באזרח תחושה של שיתוף ושל שותפות בעשייה הציבורית, ויש בה כדי לקרב בין רחוקים - בין היחיד לבין בעלי-השררה והכוח. ראו עוד: יצחק זמיר, הסמכות המנהלית, (נבו, תשנ"ו1996-, כרך ב'), 834. אכן, רשות בת-סמך - כל רשות בת-סמך - יכולה ורשאית להיעזר בייעוץ גם בלא שהדין יחייב אותה לדבר; ואולם, חיובה של רשות להיוועץ בגופים או באנשים אלה ואחרים קודם שהיא מקבלת החלטה - כבענייננו - מדגיש ביֶתֶר את הצורך המובנה בנושא - על-פי החוק - כי הרשות בת-הסמכות תקבל ייעוץ וכי הגוף בעל-הסמכות יתן ייעוץ; והכל לקבלתה של ההחלטה המיטבית לטובת הכלל. 18. עיקרים אלה באשר לייעוץ על דרך הכלל תופשים בענייננו בחוזקה - לאורך, לרוחב, לעומק ולגובה. כך באשר למקבל העצה - שעה שהכנסת חייבה את הממשלה לדרוש בעצתם של גופי-תרבות וגופי-תקשורת אלה ואחרים; כך באשר לנותני העצה - שהכנסת זיכתה אותם גופי-תרבות ותקשורת להשמיע דברים באוזני הממשלה; וכך בהיבט הדימוקרטי. אכן, השמעת עצה ושמיעת עצה יועדו להיטיב; שלאחר שומעה אותו ייעוץ שהיא אמורה לשמוע, יהיה בידי הממשלה לאייש את מליאתה של רשות השידור באנשים הטובים ביותר והמתאימים ביותר למילוי משימותיה של המליאה. עיקר הוא, כמובן, בתוכו ובתוכנו של הייעוץ, ולשאלה זו נידרש עתה. תוכו ותוכנו של הייעוץ 19. החוק אינו מורה אותנו בפירוש ובבירור מה ייעוץ אמורים אותם גופי-תרבות וגופי-תקשורת ליתן לממשלה בשאלת איושה של מליאת רשות השידור. כל שמשמיע החוק אותנו אינו אלא זה, שהממשלה תמליץ על מינויים של שלושים אנשי ציבור כחברי המליאה "לאחר התייעצות עם ..." גופים ומוסדות שהחוק מתארם כך ואחרת. ואולם, גם אם אין החוק מורה אותנו במפורש, הנה במעקב אחרי תפקידיה של המליאה ובבחינת זהותם של המייעצים, לא נתקשה לגלות את התוך והתוכן של אותו ייעוץ. 20. תפקידי המליאה מנויים בסעיף 13 לחוק רשות השידור, ומביניהם נזכיר תפקידים אלה: להתוות את קווי פעולתה של הרשות; להנחות את הוועד הפועל במילוי תפקידיו; לדון בדינים וחשבונות של ועדות שהקימה הרשות; לאשר את המערכת העונתית של השידורים; לדון בתקציב הרשות; לקבל מן הוועד המנהל ומן המנהל הכללי דינים וחשבונות וסקירות על הפעולה השוטפת, לדון בהם ולקבוע מסקנות. עיקר בתפקידי המליאה הוא התוויית קווי פעולתה של הרשות, הנחיית גופי-הביצוע בפעילותם ופיקוח עליהם. אשר לתפקידי הרשות, אלה מנויים בהוראת סעיף 3 לחוק, ולמרות אורכה של הוראת-חוק זו נביאנה במלואה: תפקידי הרשות 3. הרשות תקיים את השידורים לשם מילוי תפקידים אלה: (1) לשדר תכניות חינוך, בידור ואינפורמציה בשטחי המדיניות, החברה, הכלכלה והמשק, התרבות, המדע והאמנות, במגמה - (א) לשקף את חיי המדינה, מאבקה, יצירתה והישגיה; (ב) לטפח אזרחות טובה; (ג) לחזק את הקשר עם המורשת היהודית וערכיה ולהעמיק את ידיעתה; (ד) לשקף את חייהם ונכסי תרבותם של כל שבטי העם מהארצות השכנות; (ה) להרחיב השכלה ולהפיץ דעת; (ו) לשקף את חיי היהודים בתפוצות הגולה; (ז) לקדם את מטרות החינוך הממלכתי כמתואר בחוק החינוך הממלכתי, התשי"ג1953-; (2) לקדם את היצירה העברית והישראלית; (3) לקיים שידורים בשפה הערבית לצרכיה של האוכלוסיה הדוברת ערבית ושידורים לקידום ההבנה והשלום עם המדינות השכנות בהתאם למגמות היסוד של המדינה; (4) לקיים שידורים ליהודי התפוצות; (5) לקיים שידורים לחוץ-לארץ. משידענו מהם תפקידיה של מליאת רשות השידור, נוסיף ונדע מעצמנו אלו אנשים ראויים לאייש אותה: אלה הם אנשים שבהשכלתם, במומחיותם ובנסיונם יכולים הם - וראויים הם - לתרום לקידום אותן מטרות שהמליאה נבראה עבורן. אכן, מתוך שהחוק הורה את הממשלה - חייב אותה - להיוועץ בגופי-תרבות ובגופי-תקשורת אלה ואחרים עד שממליצה היא על מינויים של פלונים ושל אלמונים להיותם חברי המליאה, נלמד על טיבם של המועמדים לכהן במליאה, והם: אנשי תרבות, סופרים, משוררים, אמנים, אנשי-הוראה, אנשי-לשון, אנשים שיש להם זיקה לנושאי שידור. יתר-על-כן: לא אנשים מבין אלה על-דרך הסתם, אלא דווקא אנשים שאותם גופי-תרבות וגופי-תקשורת נתנו דעתם עליהם או המליצו עליהם. 21. דבר אחרון בהקשר ענייננו עתה, והוא נעלה בחשיבותו: רשות השידור אמורה לשדר לציבור הרחב - שידורי מילים, מוסיקה ותמונות - ואין צורך שנרבה מלל על חשיבותם של שידורים אלה בהליך הדימוקרטי. אכן, אמצעי-השידור האלקטרוניים נועדו להם תפקידי-מפתח בהליך הדימוקרטי בכלל ובגילויו של חופש הביטוי בפרט. שומה עליו על מישטר דימוקרטי להקפיד ביתר על השימוש הנעשה באמצעי התקשורת, שלא יופר איזון הכרחי בשוק הרעיונות והביטוי הפומבי. כך באשר לחופש-הגישה ולזכות הגישה אל אמצעי השידור וכך באשר לגופם של השידורים. "אם בעלי השליטה באמצעי התקשורת יסרבו לשקף רעיונות מסוימים, עלולה תמונת הרעיונות להתעוות. 'שוק הרעיונות' עלול להפוך ל'שוק הרעיון' הבלעדי": בג"צ 6218/93 ד"ר שלמה כהן נ' לשכת עורכי הדין, פ"ד מט (2), 529, 542, מפי הנשיא שמגר. אמצעי-התקשורת האלקטרוניים, בצד היותם דוברים הינם בימה להשמעת דעות והשקפות, ומי שמנהלים את רשות השידור - מנהלי הבימה - חובה מוטלת עליהם ליתן הזדמנות ראוייה לכל השחקנים לעלות על הבימה ולעמוד למיבחן הקהל. חלפו הימים בהם תיחרו השקפות ודעות אלו-באלו רק לעת התכנס קהל סביב דובר בגן-העיר או במקום העבודה. זו היתה הדימוקרטיה של ימים-עברו; לא עוד. אכן, גם בימינו יש עצרות, יש הפגנות ויש כינוסים רבי-משתתפים, ואולם חופש הביטוי בהדרו ובגאונו מגלה עצמו בטלוויזיה, ברדיו ובעיתונים. זה הכוח הניתן בידי רשות השידור, וככל רשות ציבורית מחזיקה היא בכוחה זה - בגלי האתר - בנאמנות עבור הכלל. ומשמחזיקה היא כך בכוחה, נצפה כי תנַהג עצמה כפי שנצפה מנאמן כי ינהַג. ראו: בג"צ 399/85 כהנא נ' הוועד המנהל של רשות השידור, פ"ד מא (3) 255, 270-268, מפי השופט ברק. ראו עוד: בג"צ 2888/97 נוביק נ' הרשות השניה לטלויזיה ורדיו, (טרם פורסם; בפיסקה 12 לפסק-דינו של השופט מצא). ראו עוד: דפנה ברק, "חופש הגישה לאמצעי התקשורת - איזון אינטרסים בתחומי הזכות לחופש ביטוי", עיוני משפט יב (תשמ"ז - 1987), 183. 22. דברים שאמרנו, לא לכבודה של רשות השידור אמרנו; לא לכבודה אלא לכבוד מנהליה, בהם מליאת הרשות. שאם מחזיקים הם המנהלים בפיקדון כה יקר-ערך כחופש הביטוי, נדע מעצמנו עד-מה זהירות תידרש מאיתנו לעת בחירתם ומינויים של המנהלים. מליאת הרשות, כפי שראינו, אמורה להתוות את קווי פעולתה של הרשות, להנחות את הוועד המנהל במילוי תפקידיו, לאשר את המערכת העונתית של השידורים ולמלא עוד תפקידים ומשימות של פיקוח ובקרה על הנעשה ועל הנחדל ברשות. תפקידים כה-חשובים אלה תובעים מעצמם הקפדה יתירה על דרכי בחירתם של חברי המליאה, ומכאן חשיבותה היתֵרה של ההתייעצות בבחירת המנהלים, אותה התייעצות שסעיף 7(א)(1) לחוק מורה עליה. 23. עד כאן - טיב הייעוץ שגופי הייעוץ אמורים ליתן לממשלה, כנגזר מתפקידיה של רשות השידור בכלל ושל המליאה בפרט. 24. ואולם בכך לא סגי. חשיבות מיוחדת נודעת לבחינת סוג הגופים האמורים לייעץ לממשלה; שבידוע הוא כי זיהויו ואיפיונו של גוף מחליט - או של גוף מייעץ - יש בו כדי להעיד על טיב השיקולים שעל אותו גוף לשקול בדעתו. וכדברו של השופט לנדוי בפרשת חברת אורתופדיה רוזנברג בע"מ נ' הרופא הראשי המוסמך, בג"ץ 193/58, פ"ד יג 1654, 1659: הסמכות להפנות את הנכים למוסדות מוסמכים לשם קבלת הציוד הרפואי הדרוש להם ניתנה לרופא, וחזקה על רופא שהוא פועל במילוי חובותיו המקצועיות על-פי שיקולים רפואיים דוקא, וחזקה על מחוקק-המשנה שהוא מסר את תפקיד ההפניה לרופא, כדי שהנכה יופנה למוסד המסוגל לתת לו את מיטב השירות הדרוש לו לפי שיקולים רפואיים ולא לפי שיקולים אחרים. ומי הם המייעצים בענייננו? שלושה סוגים בהם, ואלה הם: אחד, גופים שהמחוקק קורא בשמם ומודיענו את כתובתם: מוסדות ההשכלה הגבוהה והאקדמיה ללשון העברית; שניים, גופים יציגים של אירגוני חינוך ותרבות: האירגונים היציגים של הסופרים, המורים והאמנים; ושלושה, גופים ציבוריים אחרים שיש להם זיקה לענייני שידור. דומני שלא אטעה אם אומר כי המכנה המשותף לכל גופים אלה כולם מכוון עצמו לתרבות, לחינוך ולשידור כמדיום לתקשורת. גופים אלה כמיכלול אמונים הם על היצירה הספרותית והתרבותית, על החינוך, על ההשכלה, על הלשון העברית, על המדעים, על התקשורת; ועל גופים אלה - דווקא עליהם - מצביע החוק כמי שייעצו לממשלה בנושא איושה של מליאת רשות השידור. נדע מכאן כי חברי המליאה - כמוהם כמי שאמורים לייעץ על מינויים - אמורים להיות אנשים בעלי רקע תרבותי מסויים, בעלי ידע ונסיון בתחום השידור ובעלי רגישות ראויה למיגוון הדעות והרעיונות בחברה. 25. לסיכום נאמר, כי היקפה, תוכה ותוכנה של התייעצות בענייננו ייגזרו הן ממהותה של רשות השידור, הן מטיב התפקיד שחברי המליאה אמורים למלא והן מאופיים של הגופים המייעצים. ניתן לתמצת דברים שאמרנו בהוראה שהורנו חוק הרשות השניה לטלויזיה ורדיו, התש"ן1990-, לעניין הרכבה של מועצת הרשות השניה לטלויזיה ורדיו. וכך מורה אותנו פיסקה (ב) לסעיף 7 של אותו חוק: מינוי המועצה והרכבה 7. (א) ................. (ב) חברי המועצה יהיו אנשי ציבור בעלי רקע תרבותי הולם, ניסיון וידע בתחומי התמחותם ונסיון והבנה למצב החברתי בישראל. נוסחה זו, ולפיה ישרתו במועצת הרשות השניה "אנשי ציבור בעלי רקע תרבותי הולם", מתאימה בעיקרה גם לענייננו, ואולם אין היא אלא נוסחת-מיסגרת. החוק אינו מספק עצמו בנוסחה זו, ומוסיף הוא ומורה אותנו מפורשות כי חברי המליאה של רשות השידור ייקבעו רק לאחר היוועצות בגופי התרבות הנזכרים בסעיף 7(א) לחוק רשות השידור. כך - ורק כך - ניתן לברור מועמדים ראויים מבין מועמדים אפשריים רבים. על משמעותה ועל דרכיה של התייעצות 26. ראובן הוא בעל-סמכות על-פי דין, אך תנאי מוקדם הותנה בדין להפעלת הסמכות, והוא, כי עד שיחליט כסמכותו מוטל על ראובן להיוועץ בשמעון. חובת התייעצות זו שהוטלה על ראובן - אלו הם מאפייניה? מה יעשה ראובן וְנַסְכִּים כי מילא את חובת ההתייעצות? ואילו שמעון - המייעץ - מה אמור הוא לעשות ונסכים כי נִיתַן לו לייעץ לראובן כנדרש? האם שומה עליו על ראובן לזמן עצמו אצל שמעון, או שמא דווקא שמעון הוא החייב להזדמן אצל ראובן? וכיצד תיעשה התייעצות: בכתב או על-פה? פנים-אל-פנים או בשיחת טלפון? ומשייוועצו בעל-סמכות ובעל-עצה - כיצד תיערך אותה התייעצות? מה יאמר ראובן לשמעון, וכיצד ישמיע שמעון עצה באוזני ראובן? לשאלות אלו כולן, להן ולשאלות אחרות כמותן, לא נמצא על דרך הכלל תשובה כדין, לא בחוק רשות שידור ולא בדברי-חוק אחרים כמתכונתו. במקום שהדין החרות מטיל נטל על פלוני להיוועץ באלמוני, אין הוא מוסיף ומורנו, ככלל, כיצד תיערך ההתייעצות ומה עקרונות ישלטו בה. ואם בחוק לא נמצא תשובות לשאלותינו, הנה שדה זו של מוסד ההתייעצות - ההלכה חרשה אותה, ובהלכה נמצא תשובות עקרוניות או תשובות פרטיקולריות לשאלות שהיצגנו, להן ולשאלות דומות הנגזרות מהן. הבה נעמוד על מיקצת מעקרונות אלה מצידה של הרשות החבה בחובת התייעצות וככל שעשויים הדברים לאצול על ענייננו. 27. נפתח דברים ונאמר, כי בהיעדר הוראה ספציפית ומפורשת בדין, אין דגם אחיד ומחייב לדרכי עריכתה של התייעצות. "אין לדרוש הקפדה על קיומם של 'כללי צורה' נוקשים": השופט מצא בע"פ 22/89 עזבה נ' מדינת ישראל, פ"ד מג (2) 592, 596. דרכי ההתייעצות ישתנו מעניין לעניין: יש הליכים שדרך התייעצות פלונית תתאים להם ויש הליכים שדרך התייעצות אלמונית תתאים להם, והכל תלוי בסוג הסמכות, בסוגי הגופים המתייעצים והמייעצים, בלוח המועדים הקובע, ובגורמים נוספים כיוצא באלה שיש בהם כדי לאצול במישרין על קיומה של חובת התייעצות כהילכתה. ואם כללי צורה נוקשים אין בנמצא, הנה חובה היא המוטלת על הרשות לפלס לעצמה דרך ראויה לקיומה של חובת ההתייעצות. ראו עוד דברי השופט מצא בפרשת עזבה, (שם, שם), ודברי השופט בייסקי, שם, 600-599. לעת הזו אין צורך שנוסיף ונפרט. ראו עוד: יקב הגליל, שם, 20; Port Louis Corp. V. Attorney-General of Mauritius [1965] 3 WLR 67, 71-72 (P.C.); Allan D. Jergesen,” The Legal Requirments of Consultation” ,Public Law (1978) 290, 315. 28. דרך ההתייעצות יכולה שתהא שונה מעניין לעניין, לא כן משמעותה ומהותה של התייעצות. בשאלות אלו קבעה ההלכה עקרונות ברורים וחד-משמעיים, ומהם לא נסטה לא הימין ולא השמאל. העקרונות קבועים, והשאלה בכל מקרה ובכל עניין אינה אלא אם עקרונות אלה נתקיימו כנדרש. העקרונות השליטים בהליך של התייעצות רבים ושונים הם, אך לאמיתם של דברים ניתן לצמצמם ולרכזם כולם בעקרון-על אחד; העיקרון הוא אחד, הגם שבהלכה הוטבע בנוסחאות שונות שנתקבלו ונמסרו והן נגדנו תמיד. העיקרון - עקרון-הבריח - הוא זה, שמשמעה של התייעצות הוא כפשוטה; לא יותר אך גם לא פחות: התייעצות חייבת שתהא התייעצות-של-אמת, התייעצות של אדם המבקש באמת-ובתמים לשמוע לעצתו של הזולת כדי שיידע מה דרך ילך בה; ההתייעצות חייבת שתהא התייעצות ממשית, התייעצות בלב פתוח ובנפש חפצה, התייעצות ברצון טוב ובנפש קולטת; במלה אחת: התייעצות, פשוטה כמשמעה, חייבת שתהא התייעצות בתום-לב. בבקשנו ליתן סימנים בהתייעצות ראויה - אם התייעצות של אמת היא, אם לאו - נוכל לשוות נגד עינינו התייעצות בין חברים. פלוני מחפש עבודה, ובהתלבטו באיזו מבין הצעות שהועלו לפניו יבחר, מבקש הוא להיוועץ בחברו. פלוני מבקש לשמוע את דעתו של חברו על ההצעות השונות, מבקש הוא להחליף עימו דעות, מבקש הוא למצות את חוכמתו ואת נסיונו של החבר. כך נועדים השניים לשיחה, ויחדיו בוחנים הם את ההצעות השונות לידע ולהיוודע איזו מהן היא המיטבית לפלוני. זו התייעצות-של-אמת, זו התייעצות בתום-לב שנצפה לראות כמותה או דומה לה גם בענייננו. כך, למשל, אמר השופט מצא בפרשת עזבה (בעמ' 597): חשוב לא פחות מעצם קיומה של ההתייעצות הוא קיומה כהלכתה: ובתחום זה של ממשות התהליך יותר מבעצם קיומו טמונות, כמדומה, הבעיות השכיחות של יישום החובה. הווה אומר: אין די בהתייעצות המקוימת, מצוות אנשים מלומדה, רק לשם יציאה ידי החובה ה"פורמלית" של החוק המחייב את קיומה. "התייעצות" שהיא בבחינת קליפה ריקה מתוכן אינה מוציאה את הרשות המחויבת בקיומה ידי חובתה ... תנאי בסיסי לקיומה של התייעצות נאותה טמון בנכונותם ההדדית של שני הנוגעים בדבר לשמוע ולהשמיע, לשכנע ולהשתכנע. כל אחד משני הצדדים זכאי כמובן לעמוד על דעתו, ובוודאי אין איש מהם מצווה לבטל את דעתו שלו מפני דעת רעהו, אך בלא נכונות לייעץ ולשכנע, ובלא פתיחות לשמוע עצה, להשתכנע ולהביא בחשבון את עמדת הגורם הנגדי, לא תיכון התייעצות כהלכתה. ראו עוד האסמכתאות המובאות שם. על דרך השלילה, כך אמר בית-המשפט בבג"ץ 3536/92 סווירי נ' עירית הרצליה, פ"ד מז (1) 125, 141: אם בעל הסמכות החליט מראש כיצד ינהג, והיוועצות לא נועדה אלא כדי לצאת ידי חובת החוק - מצוות אנשים מלומדה ומן השפה ולחוץ - ערכה של אותה התייעצות הוא כחרס הנשבר, והרי היא כמו לא הייתה התייעצות-של-אמת חייבת שתהיה התייעצות שיש בה תוכן, חייבת היא ללבוש צורה של מעין-שיח-חכמים-ונבונים. התייעצות הנעשית אך למראית-עין בלבד, התייעצות שהיא קליפה בלא תוך - לאו התייעצות היא. ראו עוד: בג"ץ 265/68 אגודת האינג'ינרים והארכיטקטים בישראל נ' שר העבודה, פ"ד נג(1)133, 141; פרשת סווירי, 141; בג"ץ 653/79 עזריאל נ' מנהל אגף הרישוי, משרד התחבורה, פ"ד לה(2)85, 96. עקרון-על זה מרחף על-פני כל הליך של התייעצות וטבוע הוא בכל שלב ושלב של הליכי התייעצות. זה עמוד-האש ועמוד-הענן המוליך אותנו הדרך, ורק אם נלך בעקבותיו לא נתעה ולא נטעה. 29. עקרון-העל מוליד בנים ובני-בנים, ובכל אותם צאצאים מנשבת רוחו. מבין כל אותם עקרונות-מישנה נעמוד על שלושה (החופפים בחלקם זה-את-זה), והם לענייננו עתה. עקרון-מישנה אחד: חובה היא המוטלת על הרשות מקבלת העצה לפרוש לפני הרשות המייעצת את כל המידע הרלוונטי - ככל שמידע זה אינו מצוי ממילא בידי זו האחרונה - והרי רק כך תוכל הרשות המייעצת להשפיע מטוּב עצתה על הרשות מקבלת העצה. פשוט וברור הוא, שאם לא תדע הרשות המייעצת את כל הנתונים שלעניין, ממילא תהא עצתה חלקית וקטועה, וכמסקנה נדרשת מכאן נדע כי השיג-והשיח בין המייעץ לבין מקבל העצה לא ימלא את תכלית חובת ההתייעצות. אמר על-כך השופט בקניל (Bucknill, L.J.) בפרשה הידועה של Rollo v. Minister of Town and Country Planning [1948] 1 All E R 13, 17: [T]he Minister must supply sufficient information to the local authority to enable them to tender advice ... דברים אלה אומצו בבג"צ 384/66 פוקסמן נ' המפקח על התעבורה, פ"ד כא (2) 221, 225. לתחום התפרשותו של המושג “sufficient”, ראו: Regina v. Secretary of State for Social Services, [1986] 1 WLR 1,4; Jergesen, 305-307. עקרון-מישנה שני - והוא בהמשכו לעקרון-המישנה הראשון: שומה עליה על הרשות המתייעצת לאפשר לרשות המייעצת - ליתן לה הזדמנות - למלא את משימת הייעוץ כהילכתה, ומכל בחינה שהיא. כך, למשל, מבחינת השהות הניתנת לגוף המייעץ: חייבת היא הרשות מבקשת העצה ליתן לגוף המייעץ שהות ראויה למחשבה ולשיקול עד שיחוייב ליתן את עצתו. בהיעדר נסיבות יוצאות-דופן במיוחד, דרישה לעת-ערב כי ייעוץ יינתן על-אתר ולכל המאוחר עד למחרת השכם בבוקר, לא תעמוד במיבחן ההתייעצות הראוייה. נביא שוב מדבריו של השופט בקניל בפרשת רולו: [O]n the one side, the Minister must supply sufficient information to the local authority to enable them to tender advice, and, on the other hand, a sufficient opportunity must be given to the local authority to tender that advice. עיקר בהתייעצות הוא, כך לימדנו השופט בייסקי בפרשת עזבה (שם, 600): שמבחינה מהותית, לגבי הענין העומד להתייעצות, תהא אפשרות לכל אחד להציג את עמדתו, להביע דעתו ואף לנסות להשפיע על רעהו. כנגזר מעקרון-מישנה זה של מתן הזדמנות נאותה לייעוץ - כך קבעה ההלכה - חייבת היא הרשות המתייעצת להביא לידיעת הגוף המייעץ הצעת-החלטה ששוקלת היא להופכה להחלטה, שרק כך יתאפשר לגוף המייעץ לחוות דעתו ולייעץ כראוי. ובלשונו של השופט מצא בבג"צ 1934/95 תה ויסוצקי (ישראל) בע"מ נ' שר הבריאות, פ"ד מט (5) 625, 644: בבקשה את עצת הגורמים המייעצים מוטל על הרשות המחליטה להביא בפניהם את תוכן ההחלטה. מטרת ההיוועצות היא לעמת את הגורמים המייעצים עם ההחלטה המתגבשת ולאפשר להם להביע את עמדתם. באומרו דברים אלה שאמר, סמך השופט מצא עצמו לדבריו של השופט יצחק כַּהַן בפרשת המכון לארכיאולוגיה של האוניברסיטה העברית, ירושלים נ' שר החינוך והתרבות, בג"ץ 512/81, פ"ד לה(4)533, 546: ... כאשר הרשות חייבת להתייעץ עם רשות אחרת, מן ההכרח שהיא תביא בפני הרשות המייעצת הצעה מסוימת, ואין לראות בהבאת הצעה כזו כל קביעת עמדה סופית, אלא רק קביעת עמדת ביניים, שתוכל להשתנות עקב העצה שתתקבל או מסיבות אחרות. זה טיבה וטיבעה של התייעצות-אמת, שתהא "החלפת דעות, שמיעת עמדות, ובחינתן וקבלת מידע ומסירתו" (יקב הגליל, 17). בהיעדר כל אלה, לא תהיה התייעצות - לא כהוראתה ולא כמשמעותה. אכן, החוק לא קבע דרכי הליכים מוגדרות וקשיחות להתייעצות, ואולם תהא דרכו של ההליך כאשר-תהא, חייבת היא לשרת את המטרה שלשמה נועדה. וכך, בהיעדר שימוש נאות בהליך הנכון, לא תמלא הרשות המתייעצת את חובת ההתייעצות המוטלת עליה. 30. משפירטנו חובה עיקרית להתייעצות - חובה עיקרית ועימה חובות-מישנה נוסיף ונעיר דברים אלה. אכן, אסורה היא הרשות לגבש החלטה סופית קודם שמיעת עצתה של הרשות המייעצת, שאם כך תעשה תייתר בעצם החלטתה את הליך ההתייעצות ותהפוך אותו לכלי ריק. יחד-עם-זאת, אין מניעה - בנסיבות מתאימות - שהרשות תקבע עמדת-ביניים; כי תציג עמדת-ביניים זו לפני הרשות המייעצת; כי הרשות המייעצת תביע דעתה על אותה עמדה; וכי הרשות בעלת-הסמכות תשקול את הצעתה של הרשות המייעצת בתום-לב, בלב פתוח ובנפש חפצה. ראו דברי השופט יצחק כַּהַן שהבאנו בפיסקה 29 לעיל (מפרשת המכון לארכיאולוגיה). 31. אשר לענייננו-שלנו: הבה נשַוֶוה נגד עינינו את העיקרים שעמדנו עליהם; נבחן את שעשו נציגי הממשלה - את שעשו וחדלו; ולא ייוותר ספק-ספיקא בליבנו כי נציגי הממשלה עוולו לחובת ההתייעצות - למתחילה ועד סוף. בבקשנו ליתן מובן ומשמעות כלשהם למושג ההתייעצות, אין מנוס ממסקנה כי הממשלה לא נועצה באותם גופים שחובה מפורשת הוטלה עליה להיוועץ בהם; לא-כל-שכן, שבהפירה כל אותן חובות-מישנה הכרוכות בחובת ההתייעצות, לא נועצה בהם בלב פתוח ובנפש קולטת. אכן, סקירת העובדות לימדה אותנו, כי לאחר שנועצו בנציגי המפלגות השונות - וקודם שפנו אל גופי-הייעוץ המנויים בחוק - ערכו נציגי הממשלה רשימת מועמדים, ואותם מועמדים עצמם הם אף שהיו המועמדים עליהם המליצה הממשלה להיותם חברי מליאת רשות השידור. המלצות הגופים שהמחוקק קרא בשמם או בתוארם בסעיף 7(א)(1) לחוק רשות השידור עברו ליד אוזנה של הממשלה כזימזום דבורה במעופה, או שמא נאמר: המלצותיהם הונחו במקום שהונחו ולא נודע כי היו כלל. נשיאי אוניברסיטאות ומכובדים אחרים המליצו את אשר המליצו, ופקידי משרד ראש הממשלה תייקו את המלצותיהם בתיקים. לא נמסר לנו אם אותם פקידים הביאו את ההמלצות לידיעת ראש הממשלה או לידיעת שרים משרי הממשלה, אם לאו, וגם לא נדע מה אירע: אם חדלו הפקידים ולא הביאו את ההמלצות לידיעת ראש הממשלה והשרים, או אם הביאו אותן המלצות לידיעת ראש הממשלה והשרים ואלה התעלמו מהן כמו-לא-היו. אלא שסוף מעשה יעיד על תחילתו; וסוף המעשה יזעק באוזנינו, כי הממשלה לא נתנה כלל דעתה להמלצותיהם של גופי-הייעוץ. אכן, הממשלה עשתה חוכא-ואיטלולה מחובתה להתייעץ בגופי-תרבות ובגופי-תקשורת שהחוק חייב אותה להיוועץ בהם, וממילא הפירה בעליל את חובת-ההתייעצות שהוטלה עליה. חמור מכך. סקירת אירועי-ההתייעצות תלמדנו - ובאורח חד-משמעי - כי הממשלה ונציגיה לא נתכוונו כלל - מלכתחילה - להיוועץ באמת-ובתמים באותם גופים שהחוק הטיל על הממשלה חובה להיוועץ בהם. כך היה שעה שנציגי הממשלה פנו אל גופי-הייעוץ לאחר פקיעת כהונתה של המליאה היוצאת; כך היה שעה שלא ניתנה לגופי-הייעוץ שהות ראוייה "לייעץ"; וכך היה כאשר המלצות שהמליצו מיקצת מגופי-ייעוץ לא זכו לכל תשומת-לב שהיא. 32. בהפירה את עקרון-העל שבחובת ההתייעצות, הפירה הממשלה, ממילא, את עקרונות-המישנה הנגזרים מאותו עקרון-על. אין צורך שנעמוד על הדברים בפרוטרוט; המעיין יעיין והדברים יימצאו לו בנקל. אכן, הממשלה החליטה מראש מִי-וָמִי יהיו במועמדים לכהן במליאת רשות השידור, ומועמדים אלה אכן נתמנו לחברות במליאה. הממשלה לא נועצה בגופי-הייעוץ התייעצות-של-אמת; הממשלה לא סיפקה לאותם גופי-ייעוץ מידע באשר לאמות-המידה לבחירתם של חברי המליאה; הממשלה לא נתנה שהות ראויה לגופי הייעוץ לייעץ לה (ומשנתבקשו העושים במלאכה להרחיב את המועד למתן הייעוץ - התעלמו מן הבקשה); הממשלה לא שתה דעתה כלל לייעוץ. פצע וחבורה ומכה טריה, בוקה ומבוקה ומבולקה. באלו גופים נתחייבה הממשלה להיוועץ? 33. העותרים שלפנינו - גופים המאגדים יוצרים, בימאים, תסריטאים ואומנים שתחום עיסוקם הפקות לטלוויזיה ולקולנוע - טוענים כי הממשלה לא נועצה בהם קודם מינוייהם של חברי המליאה, ומכאן שנפל פגם - פגם מהותי - בהליך המינוי. על כך משיבים המשיבים, וכך הם טוענים: תהא-אשר-תהא חובת הממשלה על-פי חוק להיוועץ בגופי-תרבות אלה ואחרים, מכל מקום לא הוטלה עליה חובה להיוועץ בעותרים. ומדוע כך? שהחוק לא הטיל על הממשלה חובה ספציפית להיוועץ בעותרים; שהעוסקים מטעם הממשלה בנושא לא ידעו כלל על קיומם של העותרים - שאין הם גופי-תקשורת או גופי-אמנות מפורסמים; וכמסקנה נדרשת מכאן, שאין לומר כי הממשלה הפרה חובתה כלפיהם. טענה-תשובה זו צורמת את האוזן וממליחה את העין. מה לה לממשלה שטוענת היא כי לא ידעה על קיומם של העותרים, וכי גופי-תרבות וגופי-תקשורת שהממשלה ידעה עליהם זכו כי ייוועצו בהם? והרי גם אותם גופי-תרבות וגופי-תקשורת שהכל יודעים עליהם, גם עליהם לא נתנה הממשלה את דעתה, ואת מכתבי התשובה שקיבלה אך תייקה בתיקים. אכן, משנהגה הממשלה כפי שנהגה, לא נשמע לטענתה זו. טענה בלתי ראויה היא. 34. אשר לגופה של הטענה: כפי שראינו למעלה, כמה סוגי גופים מייעצים מנויים בסעיף 7(א)(1) לחוק, מהם שהחוק קורא מפורשות בשמם או בתוארם (הארגונים היציגים של הסופרים, המורים והאמנים, מוסדות ההשכלה הגבוהה והאקדמיה ללשון העברית) ומהם גופים המתוארים אך באופן כללי בלבד (גופים ציבוריים אחרים שיש להם זיקה לענייני שידור). אשר לסוג הגופים הראשון, אין ספק שהממשלה חייבת להיוועץ בכל אחד מאותם גופים, ואי-ההתייעצות בגופים אלה - או באחד מהם - יפגום בהליך ההתייעצות (בלא שאמרנו מה תהא תוצאת הפגם). העותרים אינם פוקדים עצמם עם סוג גופים זה, וממילא אין לומר כי במובן זה הפרה הממשלה את חובתה כלפיהם. אשר לסוג הגופים השני, אלה "גופים ציבוריים אחרים שיש להם זיקה לענייני שידור": גוף מסוג זה, אם גוף ידוע ובעל-משמעות הוא, קרוב להניח כי תקום חובה להיוועץ בו - ולגוף תקום זכות לייעץ; השוו: Jergesen, 296-299. ראו עוד: ד"ר ברוך ברכה, משפט מינהלי, (שוקן, תשמ"ז1986-), כרך ראשון, 211. ואולם אין צורך שנקבע מסמרות בדבר. המשיבים טוענים כי לא ידעו כלל על קיומם של העותרים, ובנסיבות העניין לא נאמר כי אכן קמה ונהייתה חובה להיוועץ בהם. זאת נוכל לומר, שמחדל הממשלה להיוועץ בעותרים אינו אלא רכיב במחדל הכללי להיערך לקראת הליך בחירתה של מליאה חדשה. לו נערכה הממשלה מראש לקראת הליך מינוייה של המליאה החדשה, כפי שניתן היה לצפות כי תיערך - והיערכות מראש פירושה, בין היתר, עריכת בירורים חודשים מספר מראש מִי-וָמִי יהיו במייעצים - קרוב להניח כי היתה שומעת על העותרים והעותרים היו שומעים על הליך ההתייעצות; ונאמנת עלינו הצהרת הממשלה בתשובתה, כי לו ידעה על העותרים, היתה נועצת בהם. ואולם הממשלה החלה בפעילות של-ממש, כפי שראינו, רק לאחר מלאת ימיה של המליאה היוצאת, ובנסיבות אלו אין פלא בדבר שלא ידעה על קיום העותרים. מחדלה של הממשלה הוא-הוא שהביא לאי-היוועצות בעותרים, וכך עוולה הממשלה גם לעותרים. 35. בין כך ובין אחרת, משנמצא לנו כי הממשלה חדלה מכל-וכל למלא את חובתה להיוועץ בגופי הייעוץ הקבועים בחוק, ממילא נפל פגם כבד ומהותי בהחלטתה על המועמדים לאייש את המליאה הנכנסת של רשות השידור. על פגמים בעשייה מינהלית ועל מסקנות הנדרשות מאותם פגמים 36. מוסיפים המשיבים וטוענים: גם אם אמרנו כי נפלו פגמים בהליך ההתייעצות - ולו פגמים חמורים ומהותיים הם - גם-אז אין מקום כי תבוטל המלצת הממשלה לפני הנשיא, ובעקבות כך - כי יבוטלו מינוייהם של חברי המליאה של רשות השידור. כיצד כך? לעניין זה נאחזים המשיבים בעיקרון המבדיל בין פגם שנפל במעשה הרשות, מזה, לבין המסקנה המשפטית הנדרשת מקיומו של אותו פגם ומן הסעד שיינתן לנפגע, מזה. כך, למשל, אפשר שחריגה מסמכות לא תוליך בהכרח לבטלות העשייה מעיקרה, ויכולה שתהא חריגה מסמכות אך העשייה לא תהא בטלה. ראו, למשל: ע"פ 866/95 סוסן נ' מדינת ישראל, פ"ד נ(1)793, 817-816 (מפי השופט זמיר) והאסמכתאות שם; זמיר, שם, 832-827, 856-854, והאסמכתאות שם. המשיבים סומכים עצמם אל עיקרון זה, וטענתם היא כי אל-לנו להתערב באשר נעשה - שמא נאמר: באשר נחדל - בנושא מינוייהם של חברי המליאה. נכון אני לבנות על דוקטרינה זו שהוכרה בהלכה - ובצדק זכתה להכרה - ואולם השאלה אינה אלא מה ערכה של טענה זו בענייננו-שלנו? 37. הבה ונעמוד על ראשון ראשון ועל אחרון אחרון. לו מדובר היה, למשל, בתקנות שפורסמו לרבים ולימים הסתבר כי השר המוסמך לא חתם עליהן כלל, לא היו נמצאים חולקים על-כך שהתקנות היו-כלא-היו (למיצער, לעתיד-לבוא). הוא הדין בתקנה - או בכל נורמה חרותה אחרת - ששני בעלי סמכות אמורים היו להסכים לה ולחתום עליה, ובעל-סמכות אחד בלבד חתם עליה. כיוצא בדוגמאות אלו מקרה בו הוסמך שר פלוני להתקין תקנות באישור ועדה כלשהי מוועדות הכנסת, והשר התקין תקנות וחתם עליהן אך אישור של ועדת הכנסת לא ניתן בצידו. לא יעלה בדעתנו לומר כי התקנות תופשות (למיצער, כאמור, לעתיד לבוא). יכול הטוען שיטען כי אין הבדל בין דוגמאות אלו לבין עניין כענייננו; קרא: עניין בו תלה החוק סמכות לעשות החלטה פלונית לאחר היוועצות באדם או בגוף פלונים, ובעל-הסמכות החליט ובאדם או בגוף המייעץ לא נועץ כלל. ואמנם, כך הוחלט לא פעם: הפרתה של חובת התייעצות מכל-וכל שקולה כנגד חריגה מסמכות, והחלטה כי תיעשה תוך הפרתה של חובת התייעצות מוקדמת - בטלה היא ההחלטה ומבוטלת. ראו, למשל: פרשת פוקסמן, 225; פרשת יקב הגליל, 16; פרשת עזבה, 597; בג"צ 3551/97 ד"ר ג'ויס גילה ברנר נ' ועדת השרים שלפי חוק שירותי הדת היהודיים, פ"ד נא (5) 754, 777-776; ברכה, שם, 210-208, והאסמכתאות שם. ואולם דעה זו אינה דעת הכל. דעה אחרת היא, כי אפשר ובנסיבות מסויימות תפיר רשות חובת התייעצות המוטלת עליה בדין, ובכל-זאת החלטה שעשתה כך לא בהכרח תיראה כהחלטה בטלה ומבוטלת. ראו דברי זמיר, שם, 856-854. 38. אין צורך שנכריע בין שתי הדעות - אם, אמנם, שתי דעות הן - שכן בענייננו-שלנו הפירה הממשלה באורח בוטה את חובת ההתייעצות המוטלת עליה בחוק; ההתייעצות שהתיימרה לערוך לא היתה התייעצות של-אמת אלא התייעצות למראית-עין בלבד: היתה זו אך קליפת-התייעצות - קליפה בלא תוך; ובנסיבות העניין לא נתקיימה אף אחת מאותן נסיבות העשויות להציל את החלטת המינוי. נמצא לנו, איפוא, כי בהמליצה לפני נשיא המדינה על מינוייהם של חברי המליאה, פעלה הממשלה שלא-כדין, ופירוש הדברים הוא - בענייננו - כי מעשה ההמלצה היה כלא-היה. אימרת-אגב 39. ניתוח העובדות שלעניין לימדנו, כי הממשלה הפירה את חובתה על-פי חוק, להיוועץ בגופי-תרבות ובגופים ציבוריים אחרים קודם שהיא ממליצה על מינוייהם של חברים למליאת רשות השידור. משלמדנו כך, עומדים אנו לבטל את מינוייהם של מי שמונו חברי המליאה אך בשל כך שהממשלה הפירה את חובת ההתייעצות שהיא חבה בה. אכן, פגם חמור - פגם של מחדל - נפל בעשיית הממשלה, ומכאן החלטתנו כי שומה עליה על הממשלה לעשות כפי שצוּוְתָה בחוק. 40. יכול הטוען שיטען, כי פגם זה - והוא פגם-של-מחדל - נלווה אליו פגם חמור הימנו והוא פגם של מעשה; ופגם המעשה נועֵץ עצמו באותה "התייעצות" למעשה שהממשלה נדרשה לה, דהיינו, ההתייעצות עם המפלגות. הילוך הטענה הוא, כי גם לוּ נועצה הממשלה - כדת-וכדין - באותם גופים שהחוק מורה אותה להיוועץ בהם, גם אז היתה החלטת-ההמלצה פגומה אך בשל ההתייעצות עם המפלגות. לעניין זה יוסיף הטוען ויטען, כי משהורה המחוקק את הממשלה באלו גופים שומה עליה להתייעץ, ממילא אסר עליה להיוועץ בגופים שאינם פוקדים עצמם עם אותם גופים. ראו, למשל: זמיר, שם, 861. עוד יטען הטוען, שאם כך על דרך הכלל, לא-כל-שכן לעניינה של רשות השידור. הדעת נותנת, כך יאמר, כי משנימנו - בסעיף 7(א)(1) לחוק - גופי-תרבות וגופים ציבוריים אחרים כגופים מייעצים במינוי חברים למליאת רשות השידור, ביקש החוק לעשות את רשות השידור - שלא כפי שהיתה קודם לכן - גוף נייטראלי מבחינה פוליטית, גוף נעדר זיקה למפלגות הפוליטיות. ראו והשוו: דברי ההסבר להצעת חוק רשות השידור, תשכ"ג1963-, ה"ח עמ' 236, 241. ראו עוד: דברים שנאמרו לעת הקריאה הראשונה בהצעת החוק, בישיבת הכנסת שהיתה ביום 17 ביוני 1963: "דברי הכנסת", כרך 37, 2087, 2088 (מפי שר המשפטים דב יוסף); 2089 (מפי חברת הכנסת אסתר רזיאל-נאור); 2091 (מפי חבר הכנסת שניאור זלמן אברמוב); דברים שנאמרו בישיבת הכנסת, לעת הקריאה הראשונה, ביום 18 ביוני 1963: שם, שם, 2107, 2110 (מפי שר המשפטים דב יוסף); דברים שנאמרו בכנסת ביום 8 במארס 1965, לעת הקריאה השניה והקריאה השלישית: "דברי הכנסת", כרך 42, 1450, 1453 (מפי חברת הכנסת אסתר רזיאל-נאור); 1455-1454 (מפי חבר הכנסת שניאור זלמן אברמוב); 1460 (מפי יושב-ראש ועדת החוקה, החוק והמשפט, חבר הכנסת משה אונא); 1508-1507 (נוסח הסתייגויות שלא נתקבלו). אם זה הוא טעמו של החוק, מסקנה נדרשת היא כי "התייעצות" הממשלה במפלגות - אותה "התייעצות" שהביאה למינוי המליאה על-פי מפתח מפלגתי - סיכלה את תכלית החוק וממילא פסולה היתה מעיקרה. 41. ואולם אין צורך שנכריע בסוגיית ההתייעצות במיפלגות. ככל שעולה מתוך חומר הראיות שהונח לפנינו, אין זו הפעם הראשונה שהממשלה "נועצת" במפלגות עד שממליצה היא על מינוייהם של חברים למליאת רשות השידור, ומתוך שבעלי-הדין לא טענו לפנינו בשאלה זו, לא יהא זה ראוי כי נכריע בה. נותיר איפוא סוגיה זו לבאים אחרינו. בשולי הדברים 42. דבר אחרון: היה זה בשנת 1991 שהיועץ המשפטי לממשלה הינחה את הממשלה מה תעשה וכיצד תעשה לכינונם של ועד מנהל ושל מליאה לרשות השידור. ההנחיה מפרטת כיאות בדרכי המינוי, ובין השאר מדברת היא בהתייעצות שהממשלה חבה בה עובר למינוי חברי המליאה. ההנחייה מביאה את הוראת סעיף 7 לחוק רשות השידור - תוך הדגשת חובת ההתייעצות - ובהמשכה כך מורה היא: סעיף 7 דלעיל קובע איפוא חובת התייעצות של הממשלה עם הארגונים והגופים המנויים בסעיף קטן (א)(1) שבו. אין חובת ההתייעצות מתקיימת כהלכתה, אלא אם היא התייעצות של ממש ... כך מתחייב אף מעצם הדיבור "התייעץ" כמשמעו בלשון העברית ... על כן יש להקפיד על אלה: (א) יש להחליף עם הארגונים והגופים, מבעוד מועד, מידע לגבי מועמדים אפשריים בתחום שבו הארגונים והגופים פועלים, לפי העניין, וזאת כדי לאפשר לאותם ארגונים וגופים לעוץ באשר למינוי, ולתת להם הזדמנות נאותה לכך. (ב) יש להטות אוזן קשבת לעצה ולשמעה מתוך פתיחות, הגם שאין חובה לקבלה כמות שהיא. יש לשקול את חוות הדעת של הגופים המייעצים בכובד ראש, ולגופו של עניין, וללא דעה קדומה. היינו, לשקלה בטרם גובשה דעה סופית לגבי המועמדים המומלצים, ותוך נכונות לשנות דעה לאור העצות שתתקבלנה. (ג) אין להחליט בדבר המועמדים המומלצים לפני קבלת חוות דעתם של כל אותם גופים וארגונים. החלטה כאמור לפני ההתייעצות ובטרם חיוו הגופים והארגונים את דעתם, פסולה היא, כשם שפסילה מראש של עצות הגופים ומועמדיהם, פסולה אף היא. (ד) נימוקים ענייניים ומפורטים הם אלה הצריכים להיות מונחים ביסודה של כל החלטה בדבר מועמד, בין לחיוב ובין לשלילה. ........ אל ידמה איש מציע נציג בליבו, כי החברות במוסדות רשות השידור היא כעין נתח של שררה וכל כיוצא בזה. לא כי. נתח של כעין עבדות היא - שקידה מתמדת על מילוי תכליות רשות השידור כפי שהותוו בחוק; שקידה על עקרונות ממלכתיים ומידות ציבוריות יאות, יום יום ושעה שעה, לגבי כל השידורים היוצאים מן הכלי המתקרא רשות השידור אל גלי האתר לבוא אל אוזניהם ואל ליבותיהם של כל יחידי הציבור. לו נתנה דעתה להנחיה זו שהינחה אותה היועץ המשפטי לממשלה, היתה הממשלה חוסכת צער ועוגמת-נפש מעצמה ומן האנשים שהמליצה על מינויים למליאה. כללם של דברים 43. מדברים שאמרנו נדרשת מסקנה, והיא מסקנה אחת ויחידה: הממשלה פגמה עד-שורש בהליך בחירתם של חברי מליאת רשות השידור, והרי הליך הבחירה והמינוי נעשה שלא-כדין. מליאת רשות השידור נתמנתה שלא-כדין ויש למנות מליאה אחרת תחתיה. חברי המליאה המכהנת כיום נתמנו ביום 10.9.98, ובתיתנו דעתנו לכך שתקופת כהונתה של המליאה היא שלוש שנים מיום מינוייה (סעיף 8(א) לחוק), נדע כי תום תקופת הכהונה אמורה היתה להיות ביום 10.9.2001. עתה חייבת הממשלה לעשות את הנדרש למינוייה של מליאה חדשה, וזאת חייבת היא לעשות "במהירות הראויה" כהוראת סעיף 11 לחוק הפרשנות, התשמ"א1981-. אנו מעריכים מהירות ראויה בענייננו כפורשת עצמה על-פני ארבעה חודשים, וכך אנו פוסקים. הממשלה חייבת איפוא לעשות את הנדרש למינוייה של מליאה חדשה תוך ארבעה חודשים. בתום ארבעה חודשים מהיום תפקע כהונתה של המליאה המכהנת כיום. 44. אם דעתי תישמע כי אז נעשה את הצו מוחלט כאמור בפיסקה 43 לעיל, ונוסיף ונחייב את הממשלה, המשיבה מס' 2, לשלם לעותרים שכר-טירחת עורך-דין בסך 30,000 ש"ח. ש ו פ ט השופט י' זמיר: אני מסכים. ש ו פ ט השופטת ד' ביניש: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט מ' חשין. היום, כ"א באב התש"ס (22.8.2000). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת העתק מתאים למקור שמריהו כהן - מזכיר ראשי 98059330.G18