בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 5933/97
בפני: כבוד השופט י' זמיר
כבוד
השופטת ט' שטרסברג-כהן
כבוד
השופט י' אנגלרד
העותר: יו"ר
סיעת ייעוד במועצת עיריית ראשל"צ
נגד
המשיבים: 1.
ראש עיריית ראשון לציון
2.
שלמה לוי, סיעת הליכוד
3.
אליעזר יבלון, סיעת המפד"ל
4.
עו"ד דוד ביטון, סיעת ראשון אחת
5.
סיעת "העבודה" מפלגת העבודה הישראלית
ובלתי מפלגתיים במועצת העיר ראשל"צ
6.
סיעת הליכוד במועצת עיריית ראשל"צ
7.
סיעת ש"ס - התאחדות ספרדים שומרי תורה
במועצת העיר ראשל"צ
8.
סיעת לב במועצת עיריית ראשל"צ
9.
סיעת החזית הדתית בראשל"צ - המפלגה
הדתית לאומית ופועלי אגודת ישראל
במועצת העיר ראשל"צ
10. סיעת התנועה לצעירים ולשכונות במועצת
העיר ראשל"צ
11. סיעת ראשון אחת במועצת העיר ראשל"צ
12. סיעת מר"צ במועצת העיר ראשל"צ
עתירה
למתן צו על-תנאי וצו ביניים
תאריך הישיבה: ג' בכסלו
תשנ"ח (2.12.97)
בשם
העותר: בעצמו
בשם המשיבים: עו"ד רנאטו יאראק
פסק-דין
השופט י' זמיר:
העותר (שהוא חבר מועצת העיריה בראשון לציון)
מבקש למנוע בעד המשיבים (שהם ראש העיר ראשון לציון, חברים במועצת העיריה וסיעות
במועצה זאת) למנות שלושה סגנים נוספים לראש העיר.
סמוך לאחר הבחירות מונו לראש העיר שלושה סגנים
(מר י' יעקובי, מר צ' כהן ומר ד' צור) לפי סעיפים 14 ו15- לחוק הרשויות המקומיות
(בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), התשל"ה1975- (להלן - החוק). לאחר זמן מונה
סגן רביעי (מר יאיר דורון). לפני חצי שנה לערך התפטר אחד הסגנים (מר צ' כהן). זמן
מה לאחר מכן הגיש העותר שבפנינו עתירה (בג"ץ 5692/97) בה נטען כי אחד הסגנים
(מר יאיר דורון) מונה שלא כחוק, ולפיכך מינויו בטל. באותה עתירה החלטנו כי הדין עם
העותר. לפיכך הצהרנו בפסק הדין כי אותו סגן (מר יאיר דורון) יחדל מיום פסק הדין
לכהן כסגן ראש העיר. התוצאה היא שכעת מכהנים רק שני סגנים לראש העיר ראשון לציון:
אחד שהתמנה לפי סעיף 14 לחוק, והשני שהתמנה לפי סעיף 15 לחוק.
ביום 7.10.97 הוזמנו חברי מועצת העיריה לישיבת
המועצה ביום 9.10.97 כדי למנות עוד שלושה חברי מועצה (הם המשיבים 2, 3 ו4- בעתירה
זאת) כסגנים נוספים לראש העיר, אחד מהם בשכר ושני האחרים ללא שכר. סדר היום שנשלח
לחברי המועצה אמר לגבי המועמד הראשון למינוי כך:
"מועצת העיר מתבקשת לאשר מינוי חבר המועצה מר
שלמה לוי כסגן נוסף לראש העיריה בשכר.
המינוי הינו בכפוף לאישור משרד הפנים.
מכתבו של ראש העיריה למשרד הפנים ישלח לאחר ההצבעה
במועצת העיר".
ובנוסח זה דיבר סדר היום, בשינויים הנדרשים,
גם על מינוי שני המועמדים האחרים.
העותר, שקיבל הזמנה זאת, מיהר לפנות בעתירה
לבית משפט זה, וקיבל ביום 8.10.97 צו ביניים האוסר על מועצת העיריה לדון בהצעה
למנות את הסגנים הנוספים.
השאלה שבפני בית המשפט היא, אם החוק מסמיך את
המועצה למנות שלושה סגנים נוספים לראש העיר. התשובה, למעשה, אינה שנויה במחלוקת.
לפי סעיף 14 לחוק אפשר למנות שני סגנים, ולפי סעיף 15 לחוק אפשר למנות שני סגנים.
כיוון שראש העיר טען כי יש לו שלושה סגנים, ברור כי מועצת העיריה לא היתה רשאית
למנות, לשיטתו של ראש העיר, אלא סגן נוסף אחד בלבד. היום השתנה המצב, כיוון שפסקנו
(בבג"ץ 5692/97) כי אחד הסגנים של ראש העיר, הוא מר יאיר דורון, מונה בשעתו
שלא כחוק, ולפיכך הוא חדל לכהן כסגן ראש העיר. משמע, כיום אין לראש העיר אלא שני
סגנים. המסקנה היא, שלפי החוק קיימת כיום אפשרות למנות, לפי הסעיפים 14 ו15-, עוד
שני סגנים בלבד. יוצא שראש העיר לא היה רשאי לזמן את מועצת העיריה לישיבה ביום
9.10.97 כדי למנות שלושה סגנים נוספים, והמועצה אינה רשאית לדון במינוי שלושה
סגנים, בניגוד לחוק.
כיצד, אם כן, יצאה ההזמנה מטעם ראש העיר
לישיבת המועצה, על מנת שתבחר בשלושה סגנים נוספים? המשיבים, בתגובתם לעתירה, נתנו
תשובה כפולה כדי להכשיר את ההזמנה. ראשית, הם מציינים כי בהזמנה לאותה ישיבה נאמר
שהמינוי של הסגנים יהיה כפוף לאישור משרד הפנים. אולם זוהי תשובה חסרת שחר. גרוע
מזה. האמירה בהזמנה כי המינוי כפוף לאישור משרד הפנים, גם אם לא נועדה להטעות את
חברי המועצה, ודאי עלולה היתה להטעותם. שכן מה טבעי יותר, מבחינתו של חבר מועצה
המקבל הזמנה כזאת, מן המחשבה שלפי החוק ניתן למנות עוד שלושה סגנים לראש העיר
ובלבד שמשרד הפנים יאשר את המינוי? אולם מספר הסגנים של ראש העיר נקבע בחוק, ומשרד
הפנים (או שר הפנים) אינו מוסמך כלל ועיקר לאשר מינוי סגנים במספר העולה על מספר
הסגנים שנקבע בחוק.
שנית, המשיבים טוענים כי הכוונה היתה שמינוי
שלושת הסגנים על ידי מועצת העיריה, מעבר למכסה שנקבעה בחוק, יהיה "בדרך
דקלרטיבית תוך פניה לשר הפנים לתיקון החקיקה שתאשרר את מינויים כחוק". אך גם
זוהי תשובה חסרת שחר. קודם כל, אם אמנם זו היתה הכוונה, מן הראוי היה שיינתן לה
ביטוי כלשהו בהזמנה שנשלחה אל חברי המועצה. אולם ההזמנה דיברה על
"מינוי" ולא על "מינוי דקלרטיבי". מעבר לכך. למועצת העיריה יש
סמכות לעשות מינויים, בגבולות הסמכות שנקבעה בחוק, אך אין לה סמכות לעשות מינויים
"דקלרטיביים". וכי מה הם מינויים כאלה? בתגובת המשיבים לעתירה נאמר כי
הכוונה היתה למינויים "תוך פניה לשר הפנים לתיקון החקיקה שתאשרר את מינויים
כחוק". אולם מועצת העיריה, כמו כל רשות מינהלית אחרת, אינה רשאית לקבל החלטה
בניגוד לחוק, בתקווה שלאחר מכן יתוקן החוק, באופן שיאשרר את ההחלטה למפרע. היא
אינה רשאית לעשות מינויים בדרך זאת, כשם שאינה רשאית להטיל ארנונות או להפקיע
מקרקעין בדרך זאת, אלא היא חייבת לקבל החלטה אך ורק בהתאם לחוק כפי שהוא ביום קבלת
ההחלטה. ראו, לדוגמה, בג"ץ 3872/93 מיטראל בע"מ נ' ראש הממשלה ושר
הדתות, פ"ד מז(5) 585, 496; בג"ץ 28/94, 2917, 3113, 3674 צרפתי
נ' שר הבריאות, פ"ד מט(3) 804, 815.
התוצאה היא כי ההזמנה שראש העיר הוציא לישיבת
המועצה, כדי שתמנה שלושה סגנים נוספים, הוצאה שלא כדין.
התגובה שניתנה מטעם המשיבים מבקשת להצדיק את
המינוי של שלושה סגנים נוספים בקשיים ושיקולים קואליציוניים. אך ברור לחלוטין כי
קשיים ושיקולים כאלה אינם יכולים להצדיק הפרה בוטה של החוק.
קרוב לחודש לאחר שהוגשה העתירה, התקבלה במועצת
העיריה החלטה המטילה על ראש העיר לפעול לצורך שינוי החוק, על מנת שהחוק יאפשר
למועצת העיריה למנות את שלושת הסגנים הנוספים, לצורך התפקוד התקין של העיריה. אכן,
זוהי דרך כשרה ללכת בה. יפה היו המשיבים עושים אילו הלכו בדרך זאת מלכתחילה. יפה
היו עושים גם אילו הודיעו לבית המשפט, בעקבות החלטה זאת, כי ראש העיר מקבל על עצמו
שלא להמשיך בפעולה למינוי שלושת הסגנים, אלא אם וכאשר החוק יתוקן, באופן שיאפשר לו
למנותם. אך הודעה כזאת, שהיתה מייתרת את הדיון בפנינו, לא הוגשה. רק בעת הדיון
בפנינו הסכים בא-כוח המשיבים כי מועצת העיריה אינה רשאית למנות, ולא תמנה, סגנים
נוספים אלא במספר שנקבע בחוק.
יש מקום להצטער על כך שהגורמים המופקדים על
שלטון החוק בעיריה, הן בעיריה עצמה והן במשרד הפנים, אליהם פנה העותר בעניין נשוא
העתירה מבעוד זמן, לא טרחו להשיב לעותר, ומעבר לכך, ככל שנראה, אף לא נחלצו כדי
למנוע בעד ראש העיר מלנקוט פעולה שבאופן ברור אינה מתיישבת עם החוק.
סוף דבר, אנחנו מקבלים את העתירה במובן זה,
שאנו מצהירים כי לפי סעיפים 14 ו15- לחוק, מוסמכת מועצת העיריה בראשון לציון למנות
לראש העיר, נוסף לשני הסגנים המכהנים כיום, עוד שני סגנים בלבד.
המשיבים 11-1 ישלמו לעותר את הוצאות המשפט בסך
10,000 ש"ח.
ניתן היום, י"ב בכסלו תשנ"ח
(11.12.97).
ש ו פ ט ש ו פ ט ת
ש ו פ ט
העתק מתאים למקור
שמריהו
כהן - מזכיר ראשי
97059330.I06