מועצה אזורית זבולון נ. הוועדה לדיור לאומי מחוז חיפה

פסק-דין בתיק עע"מ 5916/16 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 5916/16 לפני: כבוד הנשיאה א' חיות כבוד המשנה לנשיאה ח' מלצר כבוד השופט נ' הנדל המערערים: 1. מועצה אזורית זבולון 2. הוועדה המקומית לתכנון ובניה זבולון 3. כפר ביאליק כפר שיתופי להתיישבות נ ג ד המשיבות: 1. הוועדה לדיור לאומי מחוז חיפה 2. רשות מקרקעי ישראל 3. עיריית קריית ביאליק ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 15.06.2016 בעת"מ 27118-01-16 שניתנה על ידי כבוד השופטת ע' ורבנר בשם המערערים: עו"ד אלי וילצ'יק; עו"ד אופיר כהן בשם המשיבות 2-1: עו"ד רן רוזנברג בשם המשיבה 3: עו"ד שלמה ולדמן פסק-דין השופט נ' הנדל: 1. מונח לפני ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה (עת"ם 27118-01-16; השופטת ע' ורבנר) – אשר דחה את עתירת המערערים, והותיר על כנה את החלטת הוועדה לדיור לאומי במחוז חיפה (להלן: הוועדה, או הווד"ל) לאשר את תוכנית 301/0186817 "הרחבת גבעת הרקפות – קריית ביאליק" (להלן: התוכנית, או תוכנית גבעת הרקפות). רקע 2. מצוקת הדיור בישראל הביאה לעולם את חוק הליכי תכנון ובנייה להאצת הבנייה למגורים (הוראת שעה), התשע"א-2011 (להלן: חוק האצת הבנייה, או החוק) – המבקש לקצר את הליכי התכנון, ולסלול "נתיב מהיר" לקידום תוכניות לבנייה למגורים, במקביל ולצד מערכת התכנון הרגילה (דברי ההסבר להצעת חוק האצת הבנייה, ה"ח הממשלה 598, 1259; להלן: דברי ההסבר). לשם כך, הורה המחוקק כי "בכל מחוז תוקם ועדה לדיור לאומי" – בה יכהנו נציגי רשויות, ארגונים וגופים רלוונטיים, ולרשותה יעמדו מגוון יועצים מקצועיים (סעיפים 6-7 לחוק האצת הבנייה). ועדה זו תחזיק בסמכות "לדון ולהחליט בדבר אישור תכניות לדיור לאומי" (סעיף 8(א) לחוק האצת הבנייה), בכפוף לקריטריונים המהותיים המפורטים בחוק, ובהתאם לפרוצדורה וסד הזמנים הקבועים בו. 3. התוכנית שבמוקד ההליך דנן הוגדרה כתוכנית לדיור לאומי, והוגשה על ידי משיבה 2 (להלן: רשות מקרקעי ישראל) לאישור הווד"ל בנתיב המהיר שסלל חוק האצת הבנייה. עיקרה, הרחבת שכונת גבעת הרקפות השייכת לעיר קריית ביאליק, והקמת כ-900 יחידות דיור – כמו גם פארק ציבורי רחב ידיים וחווה חקלאית – על קרקעות מדינה, בשטח בן 275 דונמים בקירוב. חלקו של השטח, השוכן ממזרח לכביש מספר 22 (עוקף קריות) ומדרום וממזרח לשכונה הוותיקה, היה מצוי אותה עת בתחום השיפוט של מערערת 1 (מועצה אזורית זבולון; להלן: המועצה האזורית), וחלקו האחר בתחומי משיבה 3 (להלן: עיריית קריית ביאליק). מרביתו היא קרקע חקלאית מוכרזת, המושכרת כיום למערער 3 (להלן: כפר ביאליק), ומעובדת על ידי תושביו החקלאים. עם זאת, על פי תוכניות המתאר הרלוונטיות (תוכנית מתאר ארצית משולבת לבנייה, לפיתוח ולשימור (להלן: תמ"א 35), ותוכנית מתאר מחוזית למחוז חיפה (להלן: תמ"מ 6)), שטח התוכנית מוגדר "מרקם עירוני" – ועיקרו אף מיועד לפיתוח עירוני. ראוי לציין כי ביום 1.2.2016, זמן קצר לאחר אישור התוכנית דנן, אישרה הווד"ל תוכנית נוספת לדיור לאומי במרחב כפר ביאליק – הלא היא תוכנית 352/0094631 "שכונת מגורים מדרום לכפר ביאליק" (להלן: תוכנית כפר ביאליק), שעניינה הקמת שכונת מגורים בת כ-2000 יחידות דיור, בתוספת שטחי מסחר, תעסוקה ומבני ציבור. על מנת לקדם את ביצוען של תוכניות אלה – כמו גם תוכנית מוקדמת יותר שאושרה ביום 24.2.2012 ("תכנית ק/364/ה/זב/212/א/3"), חתמו רשות מקרקעי ישראל ועיריית קריית ביאליק על "הסכם גג", במסגרתו התחייבה הראשונה לסייע לעירייה בפיתוח התשתיות הנחוצות. ביום 26.2.2015 הודיע מזכיר הווד"ל על קליטת התוכנית, לפי סעיף 10(ב) לחוק האצת הבנייה, וביום 23.3.2015 התכנסה הוועדה לדיון בה. בתום הדיון, ולאחר שמצאה כי מדובר בתוכנית "בעלת חשיבות ציבורית גבוהה", הורתה הווד"ל – בהתאם לסמכותה לפי סעיף 13(א) לחוק – על הפקדת התוכנית בתנאים (להלן: ההחלטה הראשונה). בין היתר, התייחסה ההחלטה הראשונה לסוגיית ההצללה, ונאמר בה כי "בתאריך 09.02.2015 הוגש דוח הצללה מתוקן. במידת הצורך, יעודכנו מסמכי התכנית בהתאם לממצאי הדוח ובתאום עם המשרד להגנת הסביבה ולשכת התכנון" (סעיף 6.1 להחלטה הראשונה). במישור אחר, נקבע כי הוראות התוכנית ישונו כך שיובהר כי תושבי כפר ביאליק יוכלו להמשיך בפעילותם החקלאית "עד לפיתוח השטח כפארק" (סעיף 7.1). ביום 19.5.2015, האריך יושב ראש הווד"ל את המועד למילוי תנאי ההפקדה עד ליום 23.6.2015, וביום 25.5.2015 התכנסה הוועדה לדיון נוסף – "להצגת השינויים המוצעים בתוכנית", לאור דוח ההצללה המתוקן שהוגש ביום 16.4.2015, והתפתחויות נוספות. בתום הדיון, קבעה הוועדה כי היא "מחליטה [...] לחזור על החלטתה מיום 23.3.2015 להפקיד את התוכנית" – תוך ביצוע שינויים בתוכנית ובתנאי הפקדתה (להלן: ההחלטה השנייה). בסופו של דבר, הוגשו מסמכי התוכנית המתוקנים ביום 16.7.2015 – וביום 23.11.2015 החליטה הווד"ל לדחות את חלק הארי של ההתנגדויות, לרבות אלו של המערערים, ואישרה את התוכנית בהיקפה המקורי (להלן: החלטת האישור). 4. בעקבות החלטת האישור, עתרו המערערים לבית המשפט קמא בטענה כי באישור התוכנית נפלו פגמים פרוצדורליים ומהותיים המחייבים את ביטולה – ולמצער, את הגשתה מחדש. ברם, בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה דחה את העתירה. על פי קביעתו, ההחלטה השנייה התקבלה אמנם בתום דיון נוסף שחרג מלוח הזמנים הקבוע בסעיף 13(ג) לחוק האצת הבנייה. אולם, דיון מאוחר זה – שלמעשה החזיר את הליכי אישור התוכנית לשלב מוקדם יותר – לא פגע בזכויות המערערים, וההחלטה לקיימו, נוכח הנתונים החדשים שהצטברו, הייתה "הגיונית ומושכלת". בנסיבות אלה, נפסק כי גם אם מסמכי התוכנית המתוקנים הוגשו באיחור, עקרון התוצאה היחסית מורה שיש להעדיף את האינטרס הציבורי בקידום התוכנית, ולהימנע מביטול החלטת האישור. המערערים הוסיפו וטענו כי אף שתמ"א 35 – שתוכנית גבעת הרקפות כפופה לה – שוללת בנייה על קרקע חקלאית טרם מיצוי אפשרויות ההתחדשות העירונית, אפשרויות אלה כלל לא נבחנו בענייננו, לבטח עובר להפקדת התוכנית. אולם, בית המשפט לעניינים מינהליים קבע כי גם אם הווד"ל לא עמדה בחובת ההנמקה בהיבט זה, לא נפל פגם מהותי בהחלטת האישור. הוועדה נתנה את הדעת על השגות המערערים, והכרעתה משקפת את חוסר האפקטיביות של חלופות הבנייה על קרקעות פרטיות; את היקף הבנייה הנחוץ לשם מתן פתרונות דיור למחוז כולו; ואת ייעודו של השטח, לפי הוראות תמ"א 35 ותמ"מ 6, לפיתוח עירוני. כמו כן, נקבע כי אין פסול בקידום התוכנית בטרם הוכרעה סוגיית שיוכו המוניציפלי של השטח. זאת, הן משום ש"הרשות הנעברת" אינה מתנגדת לתוכנית; הן משום שהתוכנית מממשת את הייעוד העירוני שכבר נקבע למקרקעין, ואינה אלא "השלמה צמודת דופן" לשכונה הוותיקה; והן משום שהשלמת המעבר המוניציפלי הוגדרה כתנאי למתן היתר בנייה ראשון בשטח המצוי כיום בתחומי המועצה האזורית. לבסוף, דחה בית המשפט לעניינים מינהליים את הטענה לגבי הכללת הפארק בשטח התוכנית. לדבריו, המערערים לא העלו טענה זו בשלב ההתנגדויות – ואף לגופו של עניין, אין כל פגם בהקצאת שטחים פתוחים "הדרושים לאיכות החיים של תושבי האיזור שייבנה". השגות נוספות של המערערים נדחו גם הן, והחלטת האישור נותרה, אפוא, על כנה. מכאן הערעור שלפנינו – בו מעלים המערערים שלוש טענות מרכזיות בגינן ראוי, לדעתם, להורות על בטלות התוכנית, ולמצער חלקים ממנה: חריגת הווד"ל מלוח הזמנים הסטטוטורי; התעלמותה מהוראות תמ"א 35 בדבר בחינת חלופות ההתחדשות העירונית; וחוסר סמכותה לקדם את תכנון הפארק המטרופוליני, במסגרת תוכנית לדיור לאומי. נרחיב כעת אודות טענות אלה, על פי הסדר בו הוצגו. חריגה מלוחות הזמנים – טענות הצדדים 5. כזכור, בהחלטתה הראשונה – שהתקבלה ביום 23.3.2015 – הורתה הווד"ל על הפקדת התוכנית בכפוף לביצוע תיקונים שונים במסמכיה. לפיכך, טוענים המערערים, חלים בענייננו סעיפים 15(א) ו-14(ב) לחוק האצת הבנייה, המצווים על הגשת המסמכים המתוקנים בתוך 60 יום ממתן ההחלטה, ומסמיכים את יושב ראש הוועדה להאריך מועד זה ב-30 יום נוספים. דא עקא, המערערים סבורים כי המסמכים המתוקנים הוגשו רק בחלוף תקופות אלה, וכי די בכך כדי להביא לבטלות התוכנית. לדבריהם, החלטת יושב ראש הווד"ל להאריך את מועד ההגשה עד ליום 23.6.2015 נגועה בחוסר סמכות – שכן התקופה המצטברת המרבית שניתן לקצוב להגשת המסמכים המתוקנים, העומדת על 90 יום, עתידה הייתה לבוא לקיצה כבר ביום 21.6.2015. מכל מקום, גם אם החלטה זו תקפה, אין בה כדי לטשטש את החריגה מלוח הזמנים הסטטוטורי – שהרי המסמכים הוגשו בפועל רק ביום 16.7.2015, כשלושה שבועות לאחר המועד שקבע יושב הראש. על פי השקפת המערערים, סעיף 16(1) לחוק האצת הבנייה – באמצעותו ביקש המחוקק להבטיח כי רק תוכניות שניתן להוציא אל הפועל במהירות יקודמו באמצעות "הנתיב המהיר" – קובע מפורשות את תוצאותיה של חריגה זו, ואינו מותיר לווד"ל, או לבית המשפט, שיקול דעת. הוא מורה כי אם לא הוגשו המסמכים המתוקנים במועד, "החלטת הוועדה להפקיד תכנית לדיור לאומי תהא בטלה", ומחייב את היזם "להגישה מחדש, בין אם במסלול התכנון הרגיל ובין אם במסלול המזורז" (דברי ההסבר, עמוד 1265). לדעת המערערים, די בכך כדי לשלול את תחולת דוקטרינת הבטלות היחסית בענייננו – מה גם שהווד"ל התעלמה במודע מהוראות חוק האצת הבנייה, ואישרה את התוכנית למרות שדבר החריגה הובא לידיעתה בשלב ההתנגדויות. המערערים מדגישים כי לאישור התוכנית הלא מגובשת – שחוסר בשלותה הוא שהוביל, לדעתם, לאיחור בהגשת מסמכיה – תוצאה קשה: שבירת מטה לחמם של תושבי כפר ביאליק, ופגיעה קשה בחקלאות באזור, מבלי שהצידוק לכך נבחן כהלכה על ידי גופי התכנון. בנסיבות אלה, הם סבורים כי לא היה מקום להותיר את החלטת האישור על כנה. 6. לעומתם, הווד"ל ורשות מקרקעי ישראל סומכות את ידיהן על הכרעת בית המשפט לעניינים מינהליים. הן סבורות כי גם בהנחה שנפל איחור בן מספר שבועות בהגשת המסמכים – כפי שקבעה הערכאה הראשונה – נכונה המסקנה לפיה אין באיחור זניח זה כדי לחרוץ את גורל התוכנית לשבט. אדרבה, בהעדר אינדיקציה לנזק שנגרם בעקבותיו למערערים; בהתחשב באופיו הטכני של הפגם, אשר נבע מן הצורך בבחינת נתונים עובדתיים חדשים הנוגעים לתוכנית; ולאור תכלית חוק האצת הבנייה, שאינה רואה בעין יפה תקיעת מקלות בגלגלי תוכניות לדיור לאומי – דוקטרינת הבטלות היחסית שוללת תוצאה כזו. ראוי לציין כי בדחותה את התנגדות המערערים במישור זה טענה הווד"ל כי ההחלטה השנייה התקבלה במסגרת דיון המשך, לפי סעיף 13(ב) לחוק האצת הבנייה, וכי האיחור בהגשת המסמכים מצומצם בהרבה. זאת, מאחר ואין להביא במניין את ימי החגים והחופשות, כמו גם את תקופת ההשבתה של המערכת המקוונת עקב תקלה טכנית (2-8 ביולי 2015). בתשובתן לעתירת המערערים הציגו משיבות 1-2 עמדה מרחיקת לכת אף יותר, וטענו כי הדיון שהתקיים ביום 25.5.2015 מהווה דיון המשך, כהגדרתו בסעיפים 13(ב)-(ג) לחוק – וכי הגשת המסמכים בתוך 60 יום ממועד זה, בו ניתנה ההחלטה השנייה, כלל אינה חורגת מהוראות סעיף 14 לחוק. כך או כך, בהליך דנן מסתפקות, כאמור, משיבות אלה בטענה כי גם אם המסמכים הוגשו באיחור בן מספר שבועות, דוקטרינת הבטלות היחסית – אליה יש להידרש למרות ידיעת הוועדה בזמן אמת על חריגה מסוימת מלוח הזמנים הסטטוטורי – שוללת את פסילת התוכנית. לצד זאת, הוסיפה עיריית קריית ביאליק כי "המערערות מתעלמות מהוראות ס' 14(ג) ו-14(ד) לחוק הוד"ל, בהן העניק המחוקק לוד"ל מרחב של גמישות להארכת המועדים להשלמת תנאים רלוונטיים". חריגה מלוחות הזמנים – הכרעה 7. נפתח ונאמר, כי אין בסיס לטענת המערערים לפיה איחור בהגשת מסמכיה המתוקנים של תוכנית לדיור לאומי מביא, מיניה וביה, לבטלותה. אדרבה, ניתוח מכלול הסדרי חוק האצת הבנייה מלמד כי במקרה כזה הוועדה מוסמכת לשוב ולהורות על הפקדתה בתנאים, תוך עריכת התאמות נחוצות המשקפות את משקלו של ממד הזמן. כפי שיובהר להלן, נוכח האיזונים הפנימיים שמכיל החוק – הקובע סד זמנים נוקשה לטיפול בתוכניות לדיור לאומי, לרבות במישור של קיום תנאי ההפקדה, אך בד בבד מעניק לוועדה שיקול דעת באשר לגורל התכנית במקרה של איחור – אין להתערב בהכרעת הערכאה הראשונה מושא הערעור. זאת, למרות שהמסמכים המתוקנים לא הוגשו בתוך 90 יום ממועד קבלת ההחלטה הראשונה, ועל אף שתחולת דוקטרינת הבטלות היחסית – בה אחזו בית המשפט לעניינים מינהליים, והמשיבות בהליך דנן, כמגן עיקרי מפני גרזן הזמן המונף על תוכנית גבעת הרקפות – מעוררת קושי בנסיבות העניין. 8. צודקים המערערים בטענתם כי ההקפדה על לוחות זמנים מהירים לקידום תוכניות לדיור לאומי שזורה בחוק שבמוקד ענייננו, ומהווה חלק מרכזי בו. שמו, חוק הליכי תכנון ובנייה להאצת הבנייה למגורים (הוראת שעה), התשע"א-2011, מעיד על תכליתו. הוא נועד ליצור מסלול מהיר – אם תרצו, "האצת הבנייה למגורים" – ומכאן שממד הזמן מצוי בליבת העניין; "Time is of the essence". הוראותיו האופרטיביות של חוק האצת הבנייה, המכיל 35 סעיפים, מבטאות היטב תפיסה זו. חלקו הראשון של החוק (סעיפים 1-8) מציג את תכליתו, ומשמש מעין הקדמה. הוא מגדיר את מהותה, מעמדה והיקפה של תוכנית לדיור לאומי (סעיף 3), ומשרטט את זהות וסמכויות השחקנים העיקריים: ועדת המשנה לדיור לאומי של המועצה הארצית (סעיפים 4-5), והוועדות לדיור לאומי (סעיפים 6-8). החלק הבא, שהוא עיקרו של החוק (סעיפים 9-32), עניינו אינו ב"מי" אלא ב"איך"; לא זהות השחקנים, אלא כללי המשחק. המיקוד הוא בתוכנית, ובהתנהלות הגורמים הרלוונטיים לגביה מעת הגשתה ועד לאחר אישורה. החוק פותח בזהות הגופים הרשאים להגיש לוועדה לדיור לאומי תוכנית לדיור לאומי (סעיף 9), ובתיאור הבדיקות המוקדמות שיש לערוך עובר לקיום דיון בוועדה (סעיפים 10-12); ממשיך בקביעת מועד הדיון בוועדה, ובתיאור ההחלטות אותן היא מוסמכת לקבל במסגרתו (סעיף 13); ומסיים בהוראות לגבי מועד הביצוע של תוכנית לדיור לאומי, השלכות אי עמידה בו (סעיפים 27-28), ואופן הגשת בקשה להיתר לפי תוכנית לדיור לאומי (סעיפים 31-32). לענייננו, נודעת משמעות מרכזית לסעיפים 10-16, המסדירים את אופן פעולת הוועדה לדיור לאומי מרגע הגשת התוכנית ועד להפקדתה. כך, סעיף 10(א) מורה למתכנן המחוז לבצע בדיקה מקדימה של תוכנית שהוגשה "בתוך 14 ימי עבודה"; סעיף 11 מעניק ליועצי הוועדה 21 ימי עבודה "מיום קבלת ההודעה על קליטתה של התכנית", לצורך הגשת חוות דעת מקצועית למתכנן המחוז; וסעיפים 13-16 מתווים לוח זמנים מפורט לקיום דיון בתוכנית לדיור לאומי, ולמילוי התנאים בהם מוסמכת הוועדה להתנות את הפקדת התוכנית. סעיף 13(א) לחוק האצת הבנייה קובע כי על הווד"ל לדון בתוכנית לדיור לאומי בתוך "45 ימי עבודה מיום משלוח ההודעה על קליטתה". בתום הדיון, עליה לאמץ את אחת החלופות הבאות: "להפקיד את התכנית, לדחותה, להתנות תנאים להפקדתה או להעבירה לוועדה המחוזית". עם זאת, במידה והתעורר הצורך בעריכת בירורים נוספים, הוועדה רשאית להחליט – "בנסיבות מיוחדות שיירשמו" – כי הדיון בתוכנית יימשך בישיבות שיתקיימו בתוך 14 ימי עבודה ממועד הדיון הראשון (סעיפים 13(ב)-(ג) לחוק). סעיף 14 לחוק נדרש לחלופת ההפקדה בתנאים, ומבהיר, בסעיף קטן (א), כי הוועדה רשאית להציב תנאים המשתייכים לשתי קטגוריות: תיקון מסמכי התוכנית, או מימוש תנאים "חיצוניים" – "תנאים להפקדת תכנית לדיור לאומי יכול שיתייחסו לתיקונים שיש להכניס במסמכי התכנית כדי שיהיה ניתן להפקידה, או לתנאים שהוועדה סברה שהם חיוניים כדי לאפשר את אישורה של התכנית או את מימושה [...]". ואולם, סעיף קטן (ב) מגביל סמכות זו לתנאים הצפויים להתקיים בתוך זמן קצוב קצר. דהיינו, תיקונים "שאינם דורשים בדיקות ארוכות ומעמיקות" (שרית דנה ושלום זינגר דיני תכנון ובנייה כרך א 491 (2015) (להלן: דנה וזינגר)). הסעיף מכמת את התקופה כדלקמן – "לא תתנה הוועדה את הפקדתה של תכנית לדיור לאומי בתנאי, אלא אם כן סברה שניתן לקיימו או שהוא צפוי להתקיים בתוך 60 ימים [...] מיום פרסום ההחלטה באתר האינטרנט של מינהל התכנון כאמור בסעיף 30 או מיום שההחלטה הומצאה למגיש התכנית, לפי המוקדם; יושב ראש הוועדה רשאי להאריך את התקופה האמורה לתקופה נוספת שלא תעלה על 30 ימים [...]". מגבלה זו מבטאת את כוונת המחוקק להקצות את הנתיב המהיר של הווד"ל לתוכניות שהן בנות מימוש בהקדם – להבדיל מתכנית "רעיונית בלבד, אשר יידרשו עוד שנים רבות עד למימושה, בשל היותה תלויה למשל בבניית מחלף או מיתקן לטיהור שפכים אשר טרם הוחל בבנייתם" (דברי ההסבר, עמוד 1264). באותה רוח, קובעת הרישא לסעיף 14(ד) לחוק כי אם סברה ועדה לדיור לאומי שתנאי "הכרחי" לאישור התוכנית או למימושה אינו ניתן למילוי בתקופה הקבועה בסעיף קטן (ב) – "תדחה את התכנית" כברירת מחדל. 9. ההקפדה על ממד הזמן מהווה מאפיין ברור של סעיפים אלה. עם זאת, בתוך תמרורי הזמן ישנה גמישות מסוימת, המאפשרת לוועדה להוסיף ולקדם תוכניות שחרגו מלוח הזמנים הסטטוטורי – לרבות במקרה של אי מימוש תנאי הפקדת התוכנית במועד. כך, במקרה בו הגיעה הוועדה למסקנה כי תנאי הכרחי לאישור התוכנית או למימושה אינו ניתן למילוי בתוך 90 יום, היא אינה מחויבת לדחות את התוכנית. סעיף 14(ד) סיפא מסמיך אותה לסטות במקרה כזה מברירת המחדל שבסעיף 14(ד) רישא, ולהחליט על הפקדת התוכנית, תוך "שאישורה יותנה בקיומו של אותו תנאי אם מצאה שיש סיכוי סביר שיהיה ניתן להשלימו בתוך התקופה הכוללת הקבועה בחוק לאישורה של תכנית לדיור לאומי". גם אם מן הבחינה הפורמלית אין בכך חריגה מן המועדים הקבועים בסעיף 14(ב), המתייחסים רק לתנאי ההפקדה, האפשרות "להעתיק" תנאים אלה לשלב האישור מאריכה בפועל את המועד המוקצה למימושם. חשוב מכך לענייננו – סעיף 14(ג) לחוק האצת הבנייה מבהיר מפורשות כי אם הוועדה התנתה הפקדת תוכנית לדיור לאומי בתנאים שלדעתה היו צפויים להתקיים בתוך התקופה הקצובה, עיכוב במימושם אינו מביא בהכרח לדחיית התוכנית. אדרבה – "חלפו התקופות כאמור בסעיף קטן (ב) ולא התקיים תנאי שקבעה הוועדה כאמור בסעיף קטן (א), רשאית היא לקיים דיון נוסף בתכנית בתוך 14 ימי עבודה, ולקבל החלטה לעניין התכנית". המחוקק לא הגביל את מהות ההחלטה שהוועדה רשאית לקבל במסגרת הדיון הנוסף, ועל כן, נראה כי היא מוסמכת לבחור בכל אחת מחלופות ההחלטה המעוגנות בסעיפים 13(א) ו-(ג) לחוק – לרבות הפקדה בתנאים. אכן, דברי ההסבר מלמדים כי המחוקק ראה בחריגה מלוח הזמנים שבסעיף 14(ב) משום תמרור אזהרה, המחייב כי הוועדה "תגבש מחדש את עמדתה ביחס לתכנית והתאמתה למסלול התכנון המזורז" (עמוד 1264). ברם, אם הבחינה המחודשת שערכה הובילה למסקנה כי אין מניעה להוסיף ולקדם את התוכנית בנתיב המהיר, היא מוסמכת לפעול בדרך זו. ודוקו, יש לתת את הדעת לעמדת המלומדים דנה וזינגר (עמוד 500), לפיה הוועדה אינה מוסמכת להאריך את המועד למילוי תנאי ההפקדה המקוריים – הואיל והדבר מנוגד לתכלית סד הזמנים הקשיח שנקבע בסעיף 14(ב) לחוק, והסנקציות הקבועות בסעיף 16 לו (אליהן נידרש להלן). מכל מקום, כאשר הדיון הנוסף מוביל את הוועדה למסקנה כי ניתן לשנות, לבטל או לתקן חלק מן התנאים שנקבעו בהחלטתה המקורית, בידיה לעשות זאת – ולצוות על הפקדת התוכנית בתנאים חדשים, התואמים את מגבלות סעיף 14(ב) לחוק. שינוי כזה אינו בגדר ארכה גרידא, אלא תוצאה של הערכה מחודשת לגבי התאמת התוכנית למסלול המהיר – בהתאם לדרישת המחוקק. 10. על רקע הוראות אלה של סעיף 14 לחוק האצת הבנייה, יש להידרש לטענת המערערים כי סעיפים 16-15 לחוק – המתמקדים בקטגוריית התנאים הראשונה, ומסדירים את מתכונת הגשתם של המסמכים המתוקנים – מצווים על בטלות מוחלטת של תוכנית גבעת הרקפות, הואיל ומסמכיה המתוקנים הוגשו באיחור. ובכן, סעיף 15(א) מורה כי אם "הורתה הוועדה על הכנסת שינויים במסמכי התכנית שהוגשה, כתנאי להפקדתה, יתקן מגיש התכנית את מסמכי התכנית ויגישה למתכנן המחוז כשהיא מתוקנת [...] בתוך התקופות כאמור בסעיף 14(ב)". סעיפים קטנים (ב) ו-(ג) משרטטים את מנגנון הטיפול באותם מסמכים, וסעיף קטן (ד) קובע כי אם "לא הוגשו לוועדה מסמכים מתוקנים במועדים הקבועים בסעיפים קטנים (א) או (ג) [...] יחולו הוראות סעיף 16(1)" לחוק האצת הבנייה, לפיהן – "16. החלטת הוועדה להפקיד תכנית לדיור לאומי תהא בטלה בהתקיים אחד מאלה: (1) לא הוגשו לוועדה מסמכים מתוקנים במועד [...]" כאמור, המערערים סבורים כי סעיפים 15(ד) ו-16(1) סוגרים את הדלת בפני קידום התוכנית, שכן מסמכיה המתוקנים לא הוגשו במועד – ומכאן "שהחוק מחייב את בטלות התכנית" (פסקה 9 לסיכומיהם). אסמכתא לכך שהחריגה מלוח הזמנים הסטטוטורי יוצרת "בטלות אוטומטית" של התוכנית, הם מוצאים בדברי ההסבר לסעיפים 14-16, בהם נאמר כדלקמן: "מוצע לקבוע מועד קצוב לתיקון מסמכי תכנית לדיור לאומי בהתאם להחלטת ההפקדה, כמו גם למילוי התנאים האחרים שנקבעו כתנאי להפקדה. תוצאת אי-עמידה בשני אלה, היא ביטול אוטומטי של החלטת הוועדה [...] בנוסף, מוצע לקבוע את התנאים שבהתקיימם בטלה החלטה על הפקדה: כאשר לא הוגשו לוועדה מסמכים מתוקנים במועד או כאשר לא התקיימו במועד התנאים שנקבעו כתנאי להפקדת התכנית. במקרה של בטלות החלטה להפקדה, יידרש מגיש התכנית להגישה מחדש, בין אם במסלול התכנון הרגיל ובין אם במסלול המזורז" (עמוד 1265; ההדגשה אינה במקור). בית המשפט קמא קיבל את הנחת המערערים שמסמכי התוכנית המתוקנים הוגשו תוך חריגה מלוח הזמנים שבסעיף 14(ב) לחוק, אך התגבר על פגם זה באמצעות דוקטרינת הבטלות היחסית. לפיכך, ראוי להתייחס לתחולת הדוקטרינה בענייננו. 11. בעבר, מקובל היה להבחין בין הוראות חוק "מנחות" להוראות "מחייבות". במקרים רבים, נקבע כי לוחות הזמנים שהתוו דיני התכנון והבנייה משתייכים לקטגוריה הראשונה, כך שהחריגה מהם אינה מהווה עילה לבטלות האקט החורג – בכפוף לעילת הסבירות הכללית, המחייבת את הרשות לפעול במהירות ראויה. זאת, בניגוד להוראות "מחייבות", שחריגה מהן עשויה להוביל, כשלעצמה, לבטלות האקט המינהלי הפגום (עע"ם 1386/04 המועצה הארצית לתכנון ובנייה נ' עמותת נאות ראש העין, פסקאות 31-35 (20.5.2008) (להלן: עניין נאות ראש העין); בג"ץ 3917/14 פורום הארגונים למען יער ירושלים נ' הוועדה הארצית לתכנון ולבניה תשתיות לאומיות, פסקה 8 (17.12.2014)). הואיל וסעיפים 15-16 לחוק הבנייה מטילים סנקציה במקרה של איחור בהגשת המסמכים המתוקנים, ברי שהתקופה הקצובה לשם כך היא בגדר מועד מחייב, ולא הוראה מנחה בלבד (ראו שם). אמנם, על פי התפיסה המקובלת כיום, גם חריגה מהוראות "מחייבות" אינה מובילה בהכרח לבטלות של האקט המינהלי הפגום – נוכח דוקטרינת הבטלות היחסית (לביקורת חריפה על ההבחנה בין הוראות "מנחות" ו"מחייבות" ראו, למשל, יצחק זמיר "הביקורת השיפוטית על הנחיות מנהליות: מפרקטיקה לתיאוריה" משפט ועסקים טו 225, 258-259 (2012)). אולם, אם צודקים המערערים בפרשנותם לסעיפים 15-16 לחוק האצת הבנייה, הרי שהחוק מציב משוכה גבוהה בפני הפעלת דוקטרינה זו בענייננו – ומחייב את ביטול החלטת האישור, כפי שסבורים המערערים. נבהיר. 12. כידוע, עקרון הבטלות היחסית, או התוצאה היחסית, מבוסס על התפיסה לפיה: "יש להבדיל בין הפגם לבין הנפקות. הכלל הקובע מה מותר ומה אסור נמצא במישור אחד, ואילו הסעד על הפרת הכלל נמצא במישור אחר" (ע"פ 866/95 סוסן נ' מדינת ישראל, פ"ד נ(1) 793, 816 (1996); ראו גם רע"פ 2413/99 גיספן נ' התובע הצבאי הראשי, פ"ד נה(4) 673, 684-689 (2001)). כלומר, יהיה אשר יהיה הפגם שנפל במעשה המינהלי, הסעד ייגזר מן "הרצון לעשות צדק יחסי עם כל הגורמים העלולים להיות מושפעים מההכרעה בצד מתן משקל הולם למהות אי החוקיות או הפגיעה שבמעשה הרשות המינהלית" (בג"ץ 2758/01 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' עיריית ירושלים, פ"ד נח(4) 289, 309 (2004)). לפיכך, אותו פגם עצמו עשוי להוביל לתוצאות שונות בהקשרים שונים – בהתאם לאיזון הנקודתי הראוי, הנגזר משיקולים דוגמת "מהות הפגם; חומרת הפרת החוק שבה מדובר; חשיבות הזכויות הנפגעות מן ההפרה ומידת הפגיעה בהן; זהותם של הצדדים והתנהלותם; אופן תקיפתו של הפגם", וכן "הנזק שעשוי להיגרם לנוגעים בדבר, לצדדים שלישיים ולציבור בכללותו" (עע"ם 867/11 עיריית תל אביב-יפו נ' אי.בי.סי ניהול ואחזקה בע"מ, [פורסם בנבו] פסקה 46 לפסק דינו של השופט ע' פוגלמן (28.12.2014); ע"א 3291/11 עמותת י.ע.ל. אסף הרופא נ' רשות המיסים, פסקה 55 לפסק דינו של המשנה לנשיאה ח' מלצר (10.8.2017); דנ"א 7398/09 עיריית ירושלים נ' שירותי בריאות כללית, פסקה 51 לפסק דינו של הנשיא א' גרוניס (14.4.2015)). דוקטרינת הבטלות היחסית מבוססת, אפוא, על הבחנה בין הפגם לתוצאותיו; בין ההפרה ובין הסעד – מתוך הבנה כי יש להעניק לשיקולי הצדק המנויים לעיל משקל משמעותי בגיבושו של האחרון. מכאן, שקיים קושי רב בהפעלתה מקום בו המחוקק עצמו נדרש לשאלת התוצאה הראויה של פגם מסוים, ויצר הסדר חקיקתי קונקרטי ומפורש בעניין. דוגמה לכך מספק הדיאלוג בין בית משפט זה למחוקק סביב סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, המגביל מתן הטבות לעובדי "גוף מתוקצב או גוף נתמך". בעקבות החלת דין הבטלות היחסית על סעיף זה, בבג"ץ 6231/92 זגורי נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מט(4) 749 (1995), "תוקן חוק יסודות התקציב באופן שנועד לעגן בו מחדש כלל חד-משמעי של בטלות מוחלטת שירתיע מפני הסכמי שכר והטבות חורגים" (דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ג – משפט מינהלי כלכלי 285 (2013)). בהתאם, נקבע כי "אין עוד מקום לתחולת סעיף 31 לחוק החוזים [...] העוסק בתוצאות הבטלות של הסכמים" על סעיף 29 לחוק יסודות התקציב (רע"א 2389/18 לארי נ' עיריית נצרת עילית, פסקה 25 (10.5.2018); ראו גם ע"א 6705/04 בית הרכב בע"מ נ' עיריית ירושלים, פסקה 27 לפסק דינה של הנשיאה מ' נאור (22.1.2009) (להלן: עניין בית הרכב)). הנה כי כן, מקום בו סבור המחוקק שתכלית הנורמה שהופרה מחייבת את בטלות האקט המינהלי הפגום, דוקטרינת הבטלות היחסית ה"שיורית" עשויה לסגת מפני הכרעה מפורשת זו. כך ביחס לסעיף 29 לחוק יסודות התקציב, וכך ביחס להוראות דומות. ודוקו, כשם שבידי המחוקק לקבוע הוראה קטגורית בדבר בטלות מוחלטת, כך בידיו לעגן מנגנון "עוקף" השולל עילת בטלות – למשל, באמצעות הארכת מועד על ידי פנייה לגורם מוסמך, יהיה זה הרשות המינהלית או בית המשפט. 13. נמצא, כי יש להבחין בין שני מקרים. הראשון, מצב בו בית המשפט קובע כי פעולה מינהלית מסוימת נגועה בפגם – דוגמת הקביעה בבג"ץ 1892/14 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' השר לביטחון פנים (13.6.2017), כי שטח המחייה שהועמד באותה עת לרשות כל אסיר אינו עולה בקנה אחד עם החקיקה הרלוונטית ועם הזכות לקיום בסיסי בכבוד. כפועל יוצא, הורה בית משפט זה על הרחבת שטחי המחייה של האסירים, אך נדרש לדוקטרינת הבטלות היחסית על מנת להשהות את תוצאות הבטלות, ולהעניק לרשויות ארכה לצורך ביצוע ההתאמות הנדרשות (שם, פסקה קכח; אמנם, מדובר בהשהיית הבטלות ולא בהימנעות מבטלות, אך ביסוד הבטלות המושהית ניצבת דוקטרינת הבטלות היחסית). באותו מקרה, היה על בית המשפט להפעיל שיקול דעת בנוגע לסעד הראוי נוכח הפגם שהתגלה, שכן סעד כזה אינו מעוגן בחקיקה. ברם, קיים גם מקרה שני, בו המחוקק קובע הן את הפגם והן את תוצאותיו. זה, לכאורה, המצב בענייננו – לצד ההוראה על מילוי תנאי הפקדת התוכנית בתוך זמן קצוב (סעיף 14(ב) לחוק האצת הבנייה), המחוקק פירט, בסעיף 16 לחוק, את תוצאות פגם החריגה מלוח הזמנים. כאשר החוק מסדיר בצורה ישירה ומפורשת את השלכותיו של פגם מסוים, לרבות אי עמידה בלוח הזמנים הסטטוטורי, יש קושי בסטייה מהסדר זה באמצעות דוקטרינת הבטלות היחסית. בהתאם, הפעלת דוקטרינת הבטלות היחסית בהקשר של חריגה ממועדים הקבועים בדיני התכנון והבנייה, נעשתה במקרים בהם לא התקיימה הסדרה חקיקתית של תוצאות החריגה. כך, למשל, בעניין נאות ראש העין, נעשה שימוש בדוקטרינה זו ביחס להוראת סעיף 110(ה) לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965, הקובעת כי על המועצה הארצית להכריע בערר בתוך 90 יום, אך אינה נדרשת להשלכות אי עמידת המועצה בסד הזמנים הקבוע. לעומת זאת, מקום בו הסדיר המחוקק מפורשות את תוצאות הפגם, אין עצה ואין תבונה כנגד הכרעתו. 14. אכן, התשובה לשאלה האם הסדר חקיקתי מסוים קובע את תוצאות הפגם אינה תמיד מובנת מאליה. כך, למשל, סעיף 203 לפקודת העיריות [נוסח חדש] מורה כי "חוזה, כתב התחייבות [...] ושיש בהם התחייבות כספית מטעם העיריה, לא יחייבוה אלא אם חתמו עליהם בשם העיריה, בצד חותמת העיריה, ראש העיריה והגזבר" (ההדגשה אינה במקור). לכאורה, סעיף זה מסדיר מפורשות את תוצאות אי חתימת החוזה במתכונת הקבועה בו, אלא שבעניין בית הרכב הובהר כי – "אי החוקיות היא שאלה אחת, עליה עמדתי לעיל. קבעתי כי הסיכום הוא חוזה מינהלי בלתי-חוקי ובטל. ההשבה, לרבות ההיבטים של מניעת התעשרות שלא כדין, היא שאלה נפרדת והיא הקובעת את התוצאה הסופית בדבר יחסיות הבטלות [...] אכן, שאלת ההשבה היא סוגיה שמעבר לתחום הפריסה הישיר של סעיף 203 לפקודת העיריות. היא סוגיה מתחום הדין הכללי, אשר צריכה להיפתר על ידי הדין הכללי" (פסקה 40; ההדגשה אינה במקור). גם כאשר החוק מורה מפורשות על סעד הבטלות, הוא עשוי להותיר מרחב לבטלות יחסית – למשל, בהקשר של תרופת ההשבה, המושפעת מדיני החוזים הכלליים. מכל מקום, אם נקבל את פרשנות המערערים לסעיף 16 לחוק האצת הבנייה, הרי שסעיף זה מורה מפורשות על בטלות תוכנית שתנאי הפקדתה לא מולאו במועד – ומציב משוכה של ממש בפני הכשרת החלטת האישור באמצעות דוקטרינת הבטלות היחסית. 15. הנה כי כן, מקובלת עלי עמדתם העקרונית של המערערים, לפיה החלת דוקטרינת הבטלות היחסית במקום בו קיימת הסדרה חקיקתית מפורשת של תוצאות הפגם מעוררת קושי. אולם, בעוד המערערים טוענים כי זהו המצב בענייננו, ועל כן ראוי היה לפסול את התוכנית ולהורות על הגשתה מחדש, ניתוח מכלול הסדרי חוק האצת הבנייה שומט את הקרקע מתחת לטענתם. זאת, מאחר וניתוח מכלול הסדרי חוק האצת הבנייה שומט את הקרקע מתחת לפרשנות שהם מבקשים להעניק לסעיפים 15(ד) ו-16(1) לחוק. כפי שהבהרתי בהרחבה לעיל, סעיף 14(ג) לחוק האצת הבנייה קובע בצורה שאינה משתמעת לשתי פנים כי אי מילוי תנאי ההפקדה בתקופה הקצובה בסעיף 14(ב) לחוק אינו חורץ את גורל התוכנית לשבט. אדרבה, הוועדה רשאית להתכנס בתוך 14 ימי עבודה, ולהחליט האם לדחות את התוכנית, להפקידה כמות שהיא – או תוך הצבת תנאים לאישורה, בהתאם לחלופה שבסעיף 14(ד) סיפא – או לשוב ולצוות על הפקדתה בתנאים חדשים, התואמים את מגבלות סעיף 14(ב) לחוק. כלומר, לא זו בלבד שחוק האצת הבנייה אינו מצווה מפורשות על בטלות אוטומטית של תוכנית שמסמכיה המתוקנים הוגשו באיחור, אלא שהוא שולל לחלוטין גישה כזו. על מנת לשמור על ההרמוניה החקיקתית, ולמנוע סתירה מדומה בין הוראותיו השונות של חוק האצת הבנייה, יש לדחות את פרשנות המערערים לסעיפים 15(ד) ו-16 לחוק, ולפרש את סעיף 16 כלשונו. משמע – אם לא התקיימו תנאי ההפקדה במועד, "החלטת הוועדה להפקיד תכנית לדיור לאומי תהא בטלה". לעומת זאת, גורלה של התוכנית עצמה מסור לוועדה, אשר רשאית – בהתאם לסמכותה לפי סעיף 14(ג) לחוק – להתכנס בתוך 14 ימי עבודה, ולהחליט על קידום התוכנית בהתאם לחלופות שפורטו לעיל. רק אם הוועדה תימנע ממימוש סמכותה זו, ולא תתכנס לדיון במועד הקבוע, תוביל בטלות החלטת ההפקדה לדחיית התוכנית כולה – ותחייב להתחיל את ההליך התכנוני לגביה מבראשית (ראו דנה וזינגר, בעמוד 500). השוואת לשונם של סעיפים 16 ו-23 לחוק מובילה אף היא למסקנה זו, ומלמדת כי כאשר המחוקק מבקש להורות על דחייה אוטומטית של התוכנית בשל האיחור במילוי תנאי הוועדה, יינתן לכך ביטוי מפורש בלשון החוק. כך, בהתייחסו להשלכות אי-מילויים במועד של תנאים לאישור התוכנית, סעיף 23 מבהיר ברחל ביתך הקטנה כי "החלטת הוועדה לאשר תכנית תהא בטלה ויראו את התכנית כתכנית שנדחתה". השמטת הסיפא מן ההסדר המקביל שבסעיף 16 מעידה כי במקרה של עיכוב במימוש תנאי הפקדת התוכנית, הסתפק המחוקק בהצבת "תמרור אזהרה" ובבחינה מחודשת של התאמת התוכנית לנתיב המהיר – להבדיל מדחייה אוטומטית שלה. כאמור, בטלות החלטת ההפקדה עשויה להביא בעקיפין לבטלות התוכנית כולה, אלא שתוצאה זו אינה הכרחית ואינה אוטומטית – והיא תלויה בהכרעת הוועדה, לפי סעיף 14(ג) לחוק האצת הבנייה. 16. התמונה העקרונית המצטיירת היא כי בטלות החלטת ההפקדה עליה מורה סעיף 16, עשויה להביא לבטלות התוכנית כולה – במידה והוועדה בחרה שלא לממש את סמכותה לפי סעיף 14(ג) לחוק. במקרה כזה, אפשר ויהיה מקום לטעון כי סעיף 16 מונע את החלת דוקטרינת הבטלות היחסית על התוכנית. אולם, במקום בו החליטה הוועדה להמשיך ולקדם תוכנית לדיור לאומי למרות האיחור בקיום תנאי ההפקדה, לפי סעיף 14(ג) לחוק, איחור ראשוני זה לא ישמש עוד עילה לבטלות התוכנית – מבלי שיתעורר כלל צורך להידרש לדוקטרינת הבטלות היחסית. לפיכך, יש לבחון האם הווד"ל מימשה את סמכותה לפי סעיף 14(ג) לחוק, ומנעה את הצורך להגיש את תוכנית גבעת הרקפות מחדש. בדיקה זו מתפצלת לשני ענפים: ראשית, האם הוועדה קיימה דיון נוסף, וקיבלה בסיומו החלטה הבאה בגדרי סמכותה. במידה והתשובה לכך חיובית, יש להידרש לענף השני, ולבחון האם הדיון הנוסף התקיים בתוך לוח הזמנים הקבוע בסעיף – דהיינו, בתוך 14 ימי עבודה מאז "חלפו התקופות כאמור בסעיף קטן (ב)". אשר לענף הראשון – סבורני כי הדיון הנוסף שקיימה הוועדה ביום 25.5.2015 מהווה, מן הבחינה המהותית, "דיון נוסף" כמשמעותו בסעיף 14(ג) לחוק – וכי ההחלטה השנייה שהתקבלה בסיומו, באה בגדרי סמכות הוועדה לפי סעיף זה. אכן, בדברי הרקע לאותה החלטה הובהר כי הדיון הנוסף בתוכנית מתקיים לאור התפתחויות המחייבות את עדכון ההחלטה הראשונה – "בתאריך 16.04.2015 הוגש דוח הצללה מתוקן אשר נבחן על ידי לשכת התכנון. לאור ממצאי הדוח הוחלט לערוך שינויים בבינוי [...] בנוסף, מאז החלטת הוועדה להפקיד את התכנית הוגשה חוות הדעת הנופית לגבי החווה החקלאית וסומנו מתחמים לשימור נופי. כמו כן סוכם כי השטח המיועד למסחר ימוקם בחלק המזרחי של התכנית [...] בתאריך 19.05.2015 ניתנה הארכת מועד למילוי התנאים להפקדת התכנית עד ליום 23.06.2015, וזאת בהתאם לסעיף 14(ב) לחוק הוד"ל. לאור האמור, התכנית מובאת לדיון נוסף בפני הוועדה להצגת השינויים המוצעים בתכנית" (ההדגשה אינה במקור). לאחר שבחנה התפתחויות אלה, החליטה הווד"ל "לחזור על החלטתה מיום 23.03.2015 להפקיד את התכנית", תוך ביצוע שינויים שונים בתוכנית ובתנאי הפקדתה. כלומר, הוועדה זיהתה את תמרור האזהרה שניצב בפניה, ומיהרה להעריך מחדש את עתיד התוכנית. אולם, הערכה זו הובילה למסקנה כי אין בתיקונים הנחוצים, ובעיכוב הכרוך במימוש התנאים הנגזרים מהם, כדי להעיד על "חוסר בשלות" של התוכנית, ולמנוע את המשך קידומה. משום כך, הסתפקה הווד"ל בתיקון, שינוי וביטול של חלק מן התנאים שנקבעו בהחלטה הראשונה, והורתה על הפקדת התוכנית בתנאים עדכניים. נמצא כי גם אם הדיון שהתקיים ביום 25.5.2015 לא הוכרז באופן פורמלי כ"דיון נוסף" לפי סעיף 14(ג) לחוק, הרי שהוא עמד בדרישותיו המהותיות של הסעיף, ותוצאתו באה בגדרי סמכויותיה של הווד"ל. יודגש – אין מדובר במתן ארכה למילוי התנאים שנקבעו בהחלטה הראשונה, כי אם בהחלטה על הפקדת תוכנית שונה, הכפופה לתנאים שאינם זהים לתנאי ההחלטה המקורית. 17. משכך, יש לבחון האם הדיון שבסיומו התקבלה ההחלטה השנייה התקיים בתוך המועד הקבוע בסעיף 14(ג) לחוק האצת הבנייה. דומה כי דווקא לגישת המערערים – אשר טוענים כי הארכה שהעניק יושב ראש הווד"ל ניתנה בחוסר סמכות, ואינה תקפה – התשובה פשוטה. הדיון המאוחר נערך לאחר שחלפו "התקופות כאמור בסעיף קטן (ב) ולא התקיים תנאי שקבעה הוועדה" – שכן 60 הימים שהוקצבו לרשות מקרקעי ישראל לצורך הגשת המסמכים המתוקנים חלפו-עברו מספר ימים קודם לכן. עם זאת, במועד הדיון טרם חלפו 14 ימי עבודה מאז מועד ההגשה האחרון, ומכאן שהדיון הנוסף ממלא אחר דרישות סעיף 14(ג) לחוק גם בממד הזמן. ברם, אף אם נניח שהחלטת יושב הראש תקפה ועומדת, כך שביום 25.5.2015 טרם חלף המועד לקיום תנאי ההפקדה, הוועדה נהגה כשורה כאשר הקדימה את לוח הזמנים הסטטוטורי ודנה בעתיד התוכנית עוד בטרם חלפה התקופה הקבועה בסעיף 14(ב). קיום הדיון הנוסף בטרם הבשילה ההפרה – שהפכה צפויה מאז התברר כי השינויים שהתרחשו מאז קבלת ההחלטה הראשונה הפכו חלק מתנאי ההפקדה לבלתי רלוונטיים, ואף בלתי רצויים – תואם את תכלית החוק, ומבטא את הצורך להכריע במהירות האם התוכנית עודנה מתאימה לנתיב המהיר. בנסיבות אלה, הגשת המסמכים שתוקנו לפי ההחלטה השנייה ביום 16.7.2015 – פחות מ-60 יום מאז התקבלה החלטה זו – עומדת בהוראות סעיף 14(ב), ואין צורך להידרש כלל לדוקטרינת הבטלות היחסית על מנת להכשירה. 18. בשולי הדיון אוסיף כי מסקנה זו מייתרת את הצורך להידרש לשאלת סיווגו של הדיון שהתקיים ביום 25.5.2015, כ"דיון המשך" לפי סעיף 13(ב) לחוק האצת הבנייה. כפי שציין בית המשפט קמא, סיווג זה מעורר קשיים, הן משום שההחלטה על קיום הדיון המאוחר לא התקבלה במהלך הדיון הראשון, והן נוכח חריגתו מלוח הזמנים הקבוע בסעיף 13(ג) לחוק. מכל מקום, שעה שההחלטה השנייה עומדת בהוראות סעיף 14(ג) לחוק, אין לכך כל משמעות. המסקנה מכל האמור היא כי אין בסיס לביטול החלטת האישור בגין חריגה מלוח הזמנים הסטטוטורי – שכן פעולות הווד"ל עלו בקנה אחד עם הוראות חוק האצת הבנייה, ולא נפל בהן פגם שיש בו כדי לפסול את התוכנית. סטייה מהוראות תמ"א 35 ומהחלטת הממשלה – טענות 19. סעיף 3(ג) לחוק האצת הבנייה מכפיף תוכניות לדיור לאומי להוראותיהן הרלוונטיות של תוכניות מתאר ארציות – ובהן, סעיף 6.5 לתמ"א 35, המצווה כי: "מוסד תכנון הדן בתכנית לתוספת שטח לפיתוח או לבינוי יחליט על הפקדתה רק לאחר שבדק את הצורך בחידוש עירוני ובהרווית הבינוי הקיים ואת האפשרות לבצעם, כתנאי לתוספת שטח לפיתוח או לבינוי". מאחר שהתוכנית דנן כרוכה בשינוי "ייעודו של שטח שאינו מיועד לבינוי לשטח המיועד לבינוי", כלשון ההגדרה הרלוונטית בסעיף 5 לתמ"א 35, הוראת סעיף 6.5 יפה, לדעת המערערים, גם לגביה – ומכאן שהיה על הווד"ל לבחון, ערב ההחלטה על הפקדת התוכנית, את קיומן של חלופות בדמות התחדשות עירונית במרחב הבנוי. דא עקא, המערערים טוענים כי סוגיה מהותית זו כלל לא נבחנה, שכן הוועדה הסתפקה בהצהרות כלליות בדבר חשיבות הבנייה למגורים – ונמנעה מדיון בחלופות קונקרטיות, אף שאלה הוצגו לה בשלב ההתנגדויות לאישור התוכנית. החלטות הוועדה התקבלו, אפוא, על בסיס תשתית עובדתית חלקית וחסרה, ודי בכך, לדעת המערערים, כדי להביא לבטלותן. המערערים מדגישים כי לא מדובר רק בכשל שנפל בהנמקה שמסרה הווד"ל, כפי שסברה הערכאה הדיונית. הדיון עצמו היה חסר, וההתייחסות השטחית לחלופות ההתחדשות העירונית נעשתה כדי לצאת ידי חובה – שעה שהוועדה הייתה נחושה לאשר את התוכנית. חיזוק לכך מוצאים המערערים בפרק הזמן הקצר שהוקצה לצורך הצגת התנגדויותיהם, ובהתעלמות החלטת האישור מחוות הדעת המקצועית שהציגו – מחדל המעיד כי מדובר במסמך שהוכן מראש. מנגד, משיבות 1-2 דוחות את טענות המערערים, וסבורות שאין כל עילה להתערב בקביעותיו העובדתיות של בית המשפט קמא – אשר מצא כי הווד"ל נתנה את הדעת על חלופות ההתחדשות העירונית, ואישרה את התוכנית על בסיס תשתית עובדתית מלאה. הן מציינות כי חוות הדעת שהציגו המערערים מבוססת על נתונים שגויים בחלקם, ואינה מבחינה בין תוכניות החלות על קרקעות מדינה לבין תוכניות החלות על קרקעות פרטיות – אף שמדובר בהבחנה מהותית, נוכח הקשיים באישור ומימוש תוכניות המשתייכות לקטגוריה השנייה. כך או כך, גם אם קיימת מחלוקת מקצועית לגיטימית בסוגיית החלופות, יש לבכר את עמדתן של הרשויות בסוגיות המצויות בליבת סמכותן. עיריית קריית ביאליק הוסיפה, כי אישור התוכנית עולה בקנה אחד עם מצוות תמ"א 35, ומקדם התחדשות עירונית "באמצעות האפשרות להענקת זכויות בניה אשר התווספו בתכניות הוד"ליות וניודן עבור קידום תכניות פינוי בינוי בעיר". בסיכומי התשובה מטעמם השיבו המערערים כי אין מניעה להתערב בקביעותיה העובדתיות של הערכאה הדיונית, משום שזו הסתמכה על קריאה שגויה של מסמכים שהוצגו בפניה – וטענו כי אין בקלות היחסית של בנייה על קרקעות מדינה כדי למלא אחר דרישות סעיף 6.5 לתמ"א 35. 20. עוד טוענים המערערים, כי אישור התוכנית מנוגד להחלטה 4467 של הממשלה ה-30 "תוכנית מיתאר ארצית משולבת לבנייה, לפיתוח ולשימור" (27.11.2005) (להלן: החלטת הממשלה) – במסגרתה אושרה תמ"א 35. סעיף 3 להחלטה העלה על נס את חשיבות השמירה על צביונם הכפרי-חקלאי של כפר ביאליק ויישובים נוספים, ועל "השטחים החקלאיים הנדרשים לשמירת צביונם זה". הוא קבע כי "במהלך ארבע שנים ממועד קבלת החלטה זו", תימנע המדינה מפעולות העלולות לפגוע באופי ישובים אלה, "לרבות ייזום תוכניות שיש בהן להביא לשינוי כאמור". אמנם, התקופה המוזכרת בהחלטה חלפה זה מכבר, אך המערערים טוענים כי היא אומצה בהתחשב בהוראת סעיף 4 להחלטה – המצווה על רשויות התכנון לבחון, "כחלק מהעדכון התקופתי על פי סעיף 18" לתמ"א 35, את אפשרות גריעתם של היישובים הרלוונטיים משטחי המרקם העירוני. שעה שדיון כזה לא נערך, תכלית ההגנה על האופי הכפרי-חקלאי בעינה עומדת, "ואין זה סביר, ראוי או נכון לקבוע עובדות בשטח ולסכל דיון כאמור", גם אם ארבע השנים אליהן התייחסה החלטת הממשלה כבר חלפו. לעומתם, הווד"ל ורשות מקרקעי ישראל סבורות כי אין מקום להתערב בקביעת הערכאה הראשונה, לפיה סעיף 3 להחלטת הממשלה, שתוקפו לא הוארך, אינו רלוונטי עוד. עיריית קריית ביאליק מוסיפה כי מדובר, למעשה, בניסיון פסול לתקוף את תמ"מ 6, שאושרה בשנת 2012, והפכה את השטחים הסמוכים לכפר ביאליק "לעתודת הקרקעות של מחוז חיפה", תוך ייעודם לפיתוח עירוני. היא מוסיפה כי המערערים "קידמו ותמכו באופן הנלהב והפעיל ביותר" את תוכנית כפר ביאליק, המשנה את ייעודם של שטחים נרחבים בהרבה – מה שמטיל צל על תום לבם, ומעיד על חולשת טענותיהם. לטענה זו, השיבו המערערים כי בחרו להתנגד רק לתוכנית הפוגעת בצביונו החקלאי של כפר ביאליק, וכי אין לייחס להם מניעים זרים דוגמת ניסיון "להשיא את התמורה" בגין התוכנית. סטייה מהוראות תמ"א 35 ומהחלטת הממשלה – הכרעה 21. דין טענות המערערים להידחות. על פי סעיף 5 להחלטת הממשלה – "אם תחליט המועצה הארצית, בהתאם לאמור בסעיף 4, שלא לגרוע ממרקם עירוני יישוב ו/או יישובים הכלולים ברשימה המפורטת בסעיף 7 להחלטה, ישוב העניין ויובא בפני הממשלה סמוך למועד קבלת ההחלטה על-ידי המועצה הארצית, לצורך בחינת הארכת תוקף ההחלטה המפורטת בסעיף 3 בכל הנוגע ליישוב ו/או היישובים אותם הוחלט שלא לגרוע מהמרקם העירוני". סעיף זה מבהיר כי הממשלה הביאה בחשבון את האפשרות שהיישובים שעל צביונם ביקשה לשמור לא ייגרעו מן המרקם העירוני, וקבעה כי גם במקרה כזה תוקף ההגנה הייחודית שהוענקה להם – והועמדה, כפי שציין בית המשפט לעניינים מינהליים, על ארבע שנים – לא יוארך באופן אוטומטי. לשם מתן ארכה כזו, נדרשה החלטת ממשלה חדשה – שמעולם לא התקבלה. בהעדר החלטה להאריך את תוקפו של סעיף 3, ועל רקע התמורה המשמעותית שהתחוללה מאז בסדרי העדיפויות הלאומיים, החלטת הממשלה משנת 2005 אינה עוד בתוקף, ואף אינה יכולה לשמש כ"מצפן" תכנוני. אזכיר כי "איום כלכלי וחברתי שנוצר בשל עליה קיצונית במחירי הדיור" (דברי ההסבר, בעמוד 1258), הביא לחקיקת חוק האצת הבנייה בשנת 2011 – ולשינוי האיזון בין האינטרס בקידום מהיר של בנייה למגורים לאינטרסים תכנוניים אחרים (ראו, למשל, בג"ץ 973/12 עמותת "במקום" מתכננים למען זכויות אדם נ' שר הפנים, פסקה מ"ה (30.5.2013); עע"ם 963/11 הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז נ' אבי יצחק, פסקה מ"ד (18.8.2011)). ביטוי נוסף לעליית מעמדו של אינטרס הבנייה למגורים מספק גם החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), התשע"ד-2014. די בכך כדי להצביע על חוסר הרלוונטיות של החלטת ממשלה שהתקבלה בעידן אחר, ושיקפה סדרי עדיפויות שונים. בשולי הדברים, אוסיף כי הטענה לפיה שינוי ייעודו של שטח בן כ-200 דונמים, מתוך כ-3000 דונמים בהם מחזיק כפר ביאליק (כאמור בפתח הערעור), פוגעת קשות בצביונו הכפרי-חקלאי – מוטלת בספק. 22. לא מצאתי מקום להתערב גם בקביעותיו של בית המשפט לעניינים מינהליים לגבי היקף ההתייחסות של הווד"ל לחלופות האפשריות לקידום תוכנית גבעת הרקפות. עיון בפרוטוקול הדיון מיום 23.11.2015, בסיומו התקבלה החלטת האישור, מלמד כי שאלת הצורך בקידום התוכנית על שטח חקלאי – על רקע קיומן של תוכניות נוספות, לרבות במתכונת של התחדשות עירונית – עלתה גם עלתה במהלך הדיון הפנימי שקיימה הווד"ל. במסגרת זו, עמדה הווד"ל על הקושי הכרוך בקידום תוכניות על קרקעות פרטיות, והכריעה כי הצורך במתן מענה מהיר למצוקת הדיור מחייב את אישור תוכנית גבעת הרקפות, המשתרעת על אדמות מדינה (ראו, למשל, עמודים 38-39 לפרוטוקול הדיון בהתנגדויות, אליהם הפנה בית המשפט קמא). אכן, המערערים טוענים כי אין די בהתייחסות מאוחרת זו לסוגיית ההתחדשות העירונית, שכן סעיף 6.5 לתמ"א 35 מורה על בחינת הסוגיה עובר להפקדת התוכנית (ראו והשוו פסקה 2 להשלמת הטיעון מטעם משיבות 1-2 בערכאה הראשונה, שצורפה כמוצג מע/18 למוצגי המערערים). ברם, משנקבע כי התוכנית אושרה רק לאחר שהוועדה נתנה את הדעת על סוגיית ההתחדשות העירונית, דוקטרינת הבטלות היחסית שוללת את דחיית התוכנית בשל הפגם הכרוך בעיתוי הדיון – פגם שלא נטען, ובוודאי שלא הוכח, שגרם נזק כלשהו. למעלה מן הצורך, יצוין כי לא ניתן לבודד את הליך אישור התוכנית שבמוקד ההליך דנן מהליכי האישור של תוכנית כפר ביאליק – במסגרתה אושרה הקמתן של למעלה מ-1900 יחידות דיור באותו מרחב עצמו, ועל ידי אותו גוף תכנוני. עיון בהחלטתה השנייה של הווד"ל מלמד כי בחלקו הראשון של הדיון שהתקיים בתאריך 25.5.2015, עסקה הוועדה בתוכנית כפר ביאליק – וליתר דיוק, בהחלטה קודמת על הפקדת תוכנית זו בתנאים. בהקשר זה, הוצגה אותה החלטה קודמת, שבסעיף 10ב לה נדרשה הוועדה, בין היתר, "לנושא חידוש עירוני ע"פ סעיף 6.5": "לשכת התכנון בדקה את הצורך בחידוש עירוני ובהרווית הבינוי הקיים. מבדיקתה נראה כי מרבית השטח הבנוי הגיע למיצוי. כמו כן, ישנן שתי תכניות להתחדשות עירונית שאושרו [...] אך טרם מומשו ולא נראה כי ימומשו בטווח הקרוב. הוועדה סבורה כי יש לקדם את התכנית שבנדון שתאפשר לקריית ביאליק לממש את היעדים שנקבעו לה בתמ"מ 6 לתוספת אוכלוסייה. בנוסף, התכנית נכללת ב'הסכם הגג' שנחתם בין המדינה לרשות המקומית בדבר תוספת של כ-7,200 יח"ד לעיר. יחד עם זאת [...] מוצע כי תא שטח 23 יהווה מגרש לעתודה לבינוי עבור התחדשות עירונית בשכונה הסמוכה". בנסיבות אלה, כאשר הווד"ל דנה במקביל בשתי תוכניות דיור לאומי המתייחסות לאותו מרחב, ונועדו לתת מענה לאותם צרכים – הנבחנים בראייה מחוזית רחבה – קשה לטעון כי תוכנית גבעת הרקפות הופקדה מבלי שנבדקה קודם לכן סוגיית ההתחדשות העירונית. כאמור, בפתח הדיון בו הוחלט על הפקדת התוכנית דנן, שבה הוועדה ודנה בתוכנית כפר ביאליק שאושרה להפקדה אך שלושה חודשים קודם לכן – לאחר שנדונו לגביה חלופות של חידוש עירוני, ונמצא כי "מרבית השטח הבנוי הגיע למיצוי", וכי תוכניות ההתחדשות שאושרו "טרם מומשו ולא נראה כי ימומשו בטווח הקרוב". הקביעה כי אין במרחב הרלוונטי חלופות התחדשות עירונית ממשיות יפה, לכאורה, גם ביחס לתוכנית דנן – שהיקפה מצומצם בהרבה – ועומדת בדרישות סעיף 6.5 לתמ"א 35. לא ניתן, אפוא, לקבוע כי החלטות הוועדה בנוגע לתוכנית דנן – ובוודאי החלטת האישור – התקבלו על בסיס תשתית עובדתית לקויה. 23. נוכח המסקנה כי לא נפלו פגמים בהליך האישור, אין מקום לפסול את התוכנית לגופה, שכן – "על-פי ההלכה המיוסדת היטב בפסיקתנו אין בית המשפט נוטה להתערב בשיקול דעתם של מוסדות התכנון, ככל שהדבר נוגע לסוגיות תכנוניות-מקצועיות. בעניינים אלה מתמקדת הביקורת השיפוטית בעילות מובהקות המצדיקות התערבות במעשה המינהלי, כגון חריגה מסמכות, חוסר תום-לב או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות" (עע"ם 8411/07 מעוז דניאל בע"מ נ' אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה, פסקה 16 (28.1.2010); להלן: עניין מעוז דניאל). שאלת קיומן של חלופות אפקטיביות במגרש ההתחדשות העירונית מצויה בליבת תחום מומחיותה של הווד"ל – ומכאן שאין בחוות הדעת הנוגדת שהציגו המערערים כדי להביא להתערבות בית משפט זה בהכרעת הוועדה. הפארק המטרופוליני 24. התמונה שונה ביחס לסוגיית הכללתו בתוכנית של פארק רחב ידיים, העתיד להשתרע על שטח בן כ-90 דונמים – כשליש משטח התוכנית כולה. בהקשר זה מעלים המערערים שתי טענות מהותיות השלובות זו בזו. ראשית, הם טוענים כי כלל לא ניתן היה לכלול את הפארק בתוכנית, הואיל ומדובר – כפי שהודתה מתכננת המחוז בדיון שקדם לקבלת ההחלטה הראשונה – בשטח ציבורי פתוח "עירוני, כלל אזורי אפילו". לדידם, תוכניות דיור לאומי מאפשרות אמנם להסדיר את השטחים הציבוריים הפתוחים הנחוצים ליחידות הדיור הכלולות בתוכנית "ובסביבתה", אך הן בוודאי לא נועדו למתן פתרונות אזוריים ובין עירוניים. זאת ועוד, הוראות התוכנית מלמדות, לדבריהם, כי בכל מקרה אין כוונה לקדם לאלתר את הקמת הפארק – המהווה חלק מפארק רחב יותר, הגולש אל מחוץ לגבולות התוכנית – ומכאן שאין צידוק לתכנונו באמצעות הנתיב המהיר של הווד"ל, תוך פגיעה בזכויות החקלאים המעבדים את השטח. המערערים מדגישים כי, בניגוד לאמור בפסק דינו של בית המשפט קמא, הם העלו טענות אלה כבר בשלב ההתנגדויות לאישור התוכנית (עמודים 13-14 להתנגדות, המצורפת כמוצג מע/3 למוצגי המערערים), ומכאן שיש לבררן לגופן. מנגד, המשיבות סבורות כי לא הייתה כל מניעה לכלול בתוכנית את הפארק, שכן סעיף 3(א)(1) לחוק האצת הבנייה מבהיר כי תוכנית לדיור לאומי תכלול הוראות לגבי השטחים הציבוריים הפתוחים, "הנדרשים לשמש את יחידות הדיור הכלולות בתכנית ובסביבתה" (הדגש אינו במקור). לדברי משיבות 1-2, ההחלטה לכלול את הפארק בתוכנית, אך לדחות את הקמתו לשלב מאוחר – לאחר שיאוכלסו 85% מיחידות הדיור בשטח התוכנית – מאזנת כהלכה בין הצורך להבטיח לתושבים העתידיים שטחים פתוחים, ובין ההגנה על האינטרס החקלאי של תושבי כפר ביאליק. עיריית קריית ביאליק מוסיפה בסיכומיה כי השטח הרלוונטי יועד זה מכבר להקמת פארק, כך שטענות המערערים בעניין אינן אלא "תקיפה עקיפה ופסולה" של תמ"א 35 ותמ"מ 6. 25. כאמור, בית משפט זה אינו יושב כ"מתכנן-על", והתערבותו בהכרעותיהן המקצועיות של רשויות התכנון מצומצמת. אולם, היקף ההתערבות מתרחב כאשר הסוגיה שעל הפרק נושאת אופי משפטי-נורמטיבי – "ככל שהחלטת רשות הרישוי, הוועדה המקומית או ועדת הערר נוגעת לשאלת פירושם של הוראה או מונח בתוכנית מתאר וזו הסוגיה המובאת בפני בית המשפט, נדרשת גישה שונה שכן בית המשפט הוא לעולם הפרשן המוסמך של הדין לרבות תוכניות מתאר שהן דין" (עניין מעוז דניאל, פסקה 16). בענייננו, אין מחלוקת של ממש במישור העובדתי-מקצועי. עולה כי התוכנית בכללותה מעניקה מענה לצורך של התושבים העתידיים בשטחים ציבוריים פתוחים – וכי רכיב הפארק נועד לספק מענה רחב ו"כלל אזורי" לתושבי הצפון (כדברי מתכננת המחוז בעמוד 43 לפרוטוקול הדיון, המצורף כמוצג מע/13 לתיק המוצגים מטעם המערערים). הסוגיה המחייבת הכרעה נושאת, אפוא, אופי נורמטיבי: מהו היקפה של ה"סביבה" שעבורה ניתן להקצות שטחים ציבוריים פתוחים במסגרת תוכניות לדיור לאומי, לפי סעיף 3(א) לחוק האצת הבנייה – "תכנית לדיור לאומי תכלול הוראות לעניין – (1) הסדרת מבני הציבור, השטחים הציבוריים הפתוחים, החניה, התשתיות ושימושים נוספים, לרבות לתעסוקה או למסחר, הנדרשים לשמש את יחידות הדיור הכלולות בתכנית ובסביבתה". כאמור, אין לסייג את היקף ההתערבות השיפוטית בסוגיה פרשנית-נורמטיבית המצויה בליבת תחומו של בית המשפט. לגופם של דברים, נראה כי ראוי להעדיף את הפרשנות המצמצמת שמציעים המערערים, לפיה אין לכלול בתוכנית גבעת הרקפות את הפארק האזורי המשתרע, כאמור, על פני שליש משטח התוכנית. עיון בנוסחו המקורי של סעיף 3(א) לחוק האצת הבנייה מלמד כי תחילה ניתן היה לכלול בתוכנית לדיור לאומי הוראות הנוגעות לשימושים "הנדרשים ליחידות הדיור הכלולות בתכנית" בלבד (ס"ח 2312, 1036). אולם, הצעת חוק הליכי תכנון ובנייה להאצת הבנייה למגורים (הוראת שעה) (תיקון), התשע"ד-2013, ה"ח הממשלה 799, 6, ביקשה לצמצם מגבלה זו. כפי שנאמר בדברי ההסבר לה – "בכדי לאפשר תכנון מיטבי של השטח נשוא התכנית, מוצע לתקן את סעיף (3א) לחוק ולהרחיב את השימושים הנוספים שאפשר לכלול בתכנית [...] לפי הנוסח המוצע, די בכך שהשימושים הנוספים יהיו מיועדים לשמש את יחידות הדיור, ואין צורך להראות שהם נדרשים להן. כמו כן, הנוסח המוצע מאפשר לכלול בתכנית שימושים נוספים המיועדים לשמש, מעבר ליחידות הדיור הכלולות בתכנית, גם יחידות דיור בסביבתה של התכנית". בפועל, התיקון המוצע התקבל רק בחלקו. הנוסח הסופי, שצוטט לעיל, הרחיב את השימושים שניתן לכלול בתוכניות לדיור לאומי, וקבע כי תוכניות אלה יכללו הוראות לגבי שימושים "הנדרשים לשמש את יחידות הדיור הכלולות בתכנית ובסביבתה" – ולא רק כאלה הנחוצים עבור היחידות הכלולות בתוכניות. עם זאת, המחוקק בחר לשמר את הסייג המאפשר לכלול אך ורק הוראות לגבי שימושים "הנדרשים" ליחידות הדיור – להבדיל מכאלה ה"מיועדים לשמש" את יחידות הדיור. דהיינו, ההסדר הסופי מגמיש את המגבלות המקוריות, אך משמר את העדפתו הבסיסית של המחוקק לקידום שימושים לא הכרחיים באמצעות הליכי התכנון הרגילים. נוכח העדפה זו, ומאחר וההרחבה הנוגעת לסביבת התוכנית נומקה ברצון לאפשר "תכנון מיטבי של השטח נשוא התכנית" – כלשון דברי ההסבר – יש לבכר גישה מצמצמת, לפיה תוכנית לדיור לאומי תכלול הוראות אך ורק בנוגע לשימושים בסביבתה המיידית, או זו המושפעת מן התוכנית. אין לקבל עמדה המאפשרת "לתפוס טרמפ" על גבה של תוכנית לדיור לאומי, ולקדם באמצעותה רכיבים תכנוניים שתכליותיהם והשפעותיהם חורגים באופן מובהק מתחום התוכנית וסביבתה הרלוונטית. גם אם במקרה שלפנינו הקצאת השטח להקמת פארק עולה בקנה אחד עם תמ"א 35 ותמ"מ 6, אין בכך כדי להצדיק את הדילוג על הליכי התכנון הרגילים – תוך התעלמות מן הפגיעה בחקלאי כפר ביאליק. נשוב ונזכיר כי מדובר בפארק רחב ממדים, המשתרע על פני כ-90 דונמים, המהווים שליש משטח התוכנית כולה. גודל זה מבליט ומעצים את ייעודו האמיתי, עליו עמדה, כאמור, מתכננת המחוז עצמה במהלך הדיון בווד"ל ביום 23.3.2015: "וזה שצ"פ עירוני, כלל אזורי אפילו" (עמוד 43 לפרוטוקול הדיון, המצורף כמוצג מע/13 לתיק המוצגים מטעם המערערים). לא בכדי ציינה מתכננת המחוז באותה הזדמנות כי "עכשיו אני מגיעה לשצ"פ הכללי, שאני רוצה להגיד עליו משהו [...] כי אנחנו צריכים להזהר – אני אומרת את זה כאן, זה מוקלט אמנם, אבל שתדעו – וד"ל לא אמור לכלול... וזה שצ"פ עירוני, כלל אזורי אפילו" (שם; ההדגשה אינה במקור). אכן, תוכנית לדיור לאומי אינה אמורה לכלול פארקים אזוריים רחבי ידיים, והכללת אלמנט זה בתוכנית דנן חורגת, אפוא, מסמכות הווד"ל. 26. התוצאה היא כי את תכנון הפארק הכלל אזורי יש לקדם במסגרת הליכי התכנון הרגילים, ולא בנתיב המהיר שסלל חוק האצת הבנייה. יש לשמור את השימוש בחוק האצת הבנייה למקרים שנועדו לכך. נכון להימנע ממצב שבו תוכנית מסוימת נהנית מן המסלול המהיר בניגוד לכוונת המחוקק, תוך יצירת אי שוויון בין תוכניות דומות. בהעדר אינטרס ציבורי נוגד, שהרי הפארק בכל מקרה אינו עתיד לקום בקרוב, חריגת הווד"ל מסמכותה בנוגע לפארק מובילה למסקנה כי ראוי להורות על בטלות חלק זה של התוכנית. טענות נוספות 27. בטרם סיום, אתייחס בקצרה למספר טענות נוספות שהעלו המערערים – ובהן הטענה כי ראוי היה לעכב את ההליך התכנוני עד להכרעה בנוגע לשיוך המוניציפלי של מלוא שטח התוכנית. המענה לכך הוא כי אף אם ראוי, לעיתים, לנהוג בדרך זו – "אין להסיק מדברים אלה מסקנה גורפת וכללית שלפיה מוסד תכנון אינו רשאי לקבל החלטה תכנונית לגבי שטח מסוים כל עוד לא נתקבלה לגביו החלטה במישור המוניציפלי. אף בעניין גליל תחתון הובהר כי ייתכנו מקרים שבהם יהא מקום לעכב את ההחלטה בנושא שיוך השטח עד לקבלת החלטתה של רשות התכנון" (כפי שהובהר בבג"ץ 8824/13 כפר הס מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ נ' שר הפנים, פסקה 22 (25.7.2016)). כל עוד ההחלטה להקדים תכנון לשיוך מוניציפלי התקבלה מטעמים תכנוניים – ועל ידי גוף תכנוני שסמכותו אינה מותנית בשינוי מקדים של מרחב התכנון – מדובר בסוגיה המצויה "במישור שיקול הדעת והסבירות והיא אינה נעוצה במישור הסמכות" (שם). נמצא כי החלטת הווד"ל להתקדם במקביל במסלול התכנוני ובמישור המוניציפלי התקבלה בסמכות. אשר לשיקול הדעת – נוכח תכליתו של חוק האצת הבנייה, המבקש לזרז בנייה למגורים; בהתחשב בכך שהייעוד העירוני של השטח עוגן זה מכבר בתמ"א 35 ותמ"מ 6; ומאחר ושיקולי התכנון תומכים בהכללת מלוא השטח במסגרת התוכנית, לא ניתן לומר כי החלטת הווד"ל חורגת ממתחם הסבירות. יתר הטענות – המופנות כלפי התאמת התוכנית ללוח הזמנים הקבוע בסעיף 27 לחוק האצת הבנייה, ומייחסות להחלטות הווד"ל חוסר סבירות ומידתיות – אינן מגלות עילה להתערבות בשיקול דעתה המקצועי של הוועדה, ובהכרעת בית המשפט לעניינים מינהליים. זאת, בייחוד על רקע ייעודו העירוני של שטח התוכנית, וההיקף המצומצם של הקרקעות החקלאיות שעליהן היא חלה. 28. סוף דבר, הייתי מציע לחברי לדחות את הסתייגויות המערערים בנוגע לתוקף התוכנית, ולקבל את חלקו של הערעור העוסק בפארק. בהתאם לכך, התוכנית תוחזר אל שולחן הוועדה לדיור לאומי במחוז חיפה להמשך טיפול. נוכח תוצאה זו, אציע כי יבוטל חיוב ההוצאות שהוטל על המערערים בבית המשפט לעניינים מינהליים, ותחת זאת יחויבו משיבות 1-2, ביחד ולחוד, לשלם למערערים, כאחד, הוצאות ושכר טרחת עורכי דין בהליך דנן בסך 10,000 ש"ח. ש ו פ ט הנשיאה א' חיות: אני מסכימה. נ ש י א ה המשנה לנשיאה ח' מלצר: אני מסכים. מ ש נ ה ל נ ש י א ה אשר על כן, הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט נ' הנדל. ניתן היום, ‏י"ג בכסלו התשע"ט (‏21.11.2018). נ ש י א ה משנה לנשיאה ש ו פ ט _________________________ 16059160_Z11.doc מא מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, supreme.court.gov.il