בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ
5886/98
בפני: כבוד
השופט א' מצא
כבוד השופטת ט'
שטרסברג-כהן
כבוד השופטת א' פרוקצ'יה
העותרים: 1. אברהם שטיינר
2.
זהבה שטיינר
נגד
המשיבים: 1.
הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חדרה
2. הוועדה המחוזית לתכנון
ולבניה חיפה
3. המועצה הארצית לתכנון
ולבניה
4. שר הפנים
התנגדות
לצו-על-תנאי
תאריך הישיבה: כ"ט בתשרי תשס"ב
(16.10.01)
בשם
העותרים: עו"ד נ' אריאל
בשם
המשיב 1: עו"ד א' שפירא
בשם
המשיבים 4-2: עו"ד א' מנדל
פ ס ק - ד י ן
השופט א' מצא:
בשנת 1974 רכשו העותרים קרקע חקלאית באזור
חדרה. הקרקע מהווה חלק מחלקה 4 בגוש 10578 (להלן: החלקה). על-פי תכנית
מיתאר ארצית לגנים לאומיים ושמורות טבע, תמא8/ (להלן: התכנית הארצית),
שאושרה ופורסמה באוקטובר 1981, יועדה החלקה להפוך ל"גן לאומי מוצע".
בתכנית מיתאר חד450/ (להלן: התכנית המקומית), שנערכה בעקבות התכנית הארצית
ואשר נועדה להסדיר את נושא התכנון בכל שטחה של העיר חדרה, הוגדר יעודה של החלקה
כ"שמורת טבע". התכנית המקומית אושרה, באוקטובר 1987, על-ידי הוועדה
המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז חיפה. אך למרות אישורה, הוועדה המקומית לתכנון
ולבנייה חדרה, שהתכנית המקומית הוגשה מטעמה, לא פירסמה אותה למתן תוקף. בעתירתם,
שמלכתחילה הופנתה נגד הוועדה המחוזית והוועדה המקומית בלבד, ביקשו העותרים כי בית
המשפט יורה על ביטול שינוי יעודה של החלקה מקרקע חקלאית לשמורת טבע. לחלופין ביקשו
העותרים, כי יינתן צו המורה לוועדה המקומית לפרסם את התכנית המקומית למתן תוקף, או
שיחייב אותה לפצותם על הפגיעה ששינוי יעודה של החלקה הסב להם. משבאה העתירה לפני
הרכב החליט בית המשפט להוציא בה צו-על-תנאי, תוך שהורה לעותרים לצרף את המועצה
הארצית לתכנון ולבנייה ואת שר הפנים כמשיבים נוספים לעתירתם. בהחלטתו נקבע, כי
"הצו-על-תנאי ייראה כמכוון עצמו, במישרין, גם למשיבים אלה, באשר לכך שלא
השתמשו בסמכויותיהם על-פי דין, בייחוד לעניין פקיעת תוקפה של תמא8/ עקב כך שלא
בוצעה זמן רב מאז נתקבלה". העותרים אכן צירפו את המועצה הארצית ואת השר
כמשיבים נוספים, אך הטענות שנכללו בעתירה והסעדים שנתבקשו בגדרה נותרו כשהיו.
2. ביסוד טיעונם של העותרים ניצבה הנחה מוטעית.
הנחתם הייתה, כי זכותם לקבלת פיצוי מאת הוועדה המקומית, בגין הפגיעה הקניינית
שלטענתם נגרמה להם עקב שינוי יעודה של החלקה, מותנית בפירסומה למתן תוקף של התכנית
המקומית. על רקע זה טענו, כי בעוד ששינוי יעודה של החלקה גרע עד לאפס את שווייה של
הקרקע, עיכוב פירסומה של התכנית המקומית שולל מהם גם את האפשרות לתבוע ולקבל פיצוי
בגין הפגיעה הקניינית שנגרמה להם. מכאן עתירתם לחייב את רשויות התכנון לחלצם ממצב
הביש שאליו נקלעו; אם בביטול התכנית הארצית שהורתה על שינוי יעודה של החלקה, אם
בחיובה של הוועדה המקומית לפרסם את התכנית המקומית למתן תוקף ואם בחיוב הוועדה
המקומית לפצותם על הפגיעה.
בפתח הדיון בהתנגדות לצו-על-תנאי העמדנו את
העותרים על טעותם: ככל ששינוי יעודה של החלקה אמנם הסב להם פגיעה קניינית, הרי
שפגיעה זו אף הקימה להם זכות לקבלת פיצוי מאת הוועדה המקומית, בהתאם לסעיף 197
לחוק התכנון והבניה. אלא שאת הפגיעה שהקימה להם זכות זו - ככל שאכן נגרמה - יש
לייחס לתכנית הארצית אשר הורתה על שינוי יעודה של החלקה, ולא לתכנית המקומית
שלעניין יעודה של החלקה אך יישמה את הוראותיה של התכנית הארצית. נמצא שאת תביעתם
לפיצוי היה על העותרים להגיש בעקבות אישורה ופרסומה (באוקטובר 1981) של התכנית
הארצית. על-פי המצב החוקי, שקדם לתיקון 43 לחוק התכנון והבניה, היה על העותרים
להגיש את תביעתם לוועדה המקומית תוך שנה אחת ממועד אישורה של התכנית, ומשלא עשו כן
התיישנה תביעתם. משעמדו העותרים על טעותם פנתה באת-כוחם לשר הפנים, בבקשה שיעשה
שימוש בסמכותו לפי סעיף 197(ב) לחוק התכנון והבניה ויאריך לעותרים את המועד להגשת
תביעתם לפיצויים. מנכ"ל משרד הפנים, שדן בבקשה זו מכוח הסמכות ששר הפנים
האציל לו, החליט לדחות את הבקשה. בעקבות החלטה זו, אשר כשלעצמה אינה עומדת לדיון
בעתירה, הזמנו את הצדדים להמשך הדיון בהתנגדות לצו-על-תנאי. בדיון זה הוברר כי
העותרים עומדים על מתן פסק-דין בעתירה.
3. העותרים לא העמידו עילה מוצדקת לקבלת איזה מן
הסעדים שנתבקשו על-ידם בעתירה. עתירתם העיקרית, כי בית המשפט יורה לרשויות התכנון
להביא לביטולה של התכנית הארצית, לא התבססה, כלל ועיקר, על הטענה כי בהחלטה לשנות
את יעודה של החלקה, מקרקע חקלאית ל"גן לאומי", נפל פגם כלשהו. עתירתם האמורה
התבססה, אך ורק, על הטענה, שהתכנית הארצית פגעה בקניינם מבלי שתקים להם זכות לקבלת
פיצוי על הפגיעה. משהוברר כי לטענה זו, שהתבססה על הנחה מוטעית, לא היה מעיקרא כל
יסוד, נשמט בסיסה של עתירה זו. אך בכך לא סגי. משהורה בית המשפט על צירופם של
המועצה הארצית ושל שר הפנים כמשיבים נוספים לעתירה, על מנת שישיבו אם בכך שהתכנית
הארצית לא בוצעה במשך זמן רב מאז נתקבלה אין כדי להביא לפקיעתה, מוטל עלינו
להתייחס גם למימד נוסף זה.
מתצהיר התשובה שהוגש בשם משיבים אלה אנו
למדים, כי התכנית הארצית נועדה לאתר ולשמור על עתודת שטחים המיועדים לשמש גנים
לאומיים, שמורות טבע או שמורות נוף. כמתחייב מהוראות חוק גנים לאומיים, שמורות
טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, התשנ"ח1998-, נקבע בתכנית, כי ההכרזה על
יעודו המוצע של כל אחד מהאתרים תיעשה רק לאחר שיעוד זה יאושר בתכנית מיתאר מקומית
או מחוזית או בתכנית מפורטת. כן קובעת התכנית כי יעודם המוצע של שטחים, שעליהם חלה
התכנית, לא יבוטל אלא לאחר התייעצות עם מועצת הגנים הלאומיים ושמורות הטבע. ביחס
לחלקה נשוא הדיון הוסבר בתצהיר התשובה, כי זו מהווה חלק משטח המשתרע מצפון לאזור
התעשיה עמק חפר וממערב לכביש מס' 4. שטח זה, הידוע בשם "בריכת יער",
מהווה שריד לביצות חדרה שיובשו במאה הקודמת. מלבד היותו בעל ערך נופי חשוב, יש
לשטח זה גם ערך לימודי וחינוכי רב חשיבות באשר הוא משמש כבית גידול ייחודי למינים
רבים של בעלי-חיים, שהמעקב אחריהם הפך את המקום לסדנה ללימודי הטבע והסביבה שאין
דומה לה בבתי גידול טבעיים אחרים. בכל הנוגע לשמירת ערכי הטבע בחלקה משיגה התכנית
הארצית, כבר עתה, את מטרתה; הגם שייתכן כי בעקבות ההכרזה על השטח כשמורת טבע,
שתוכל להיעשות רק לאחר שהתכנית המקומית תפורסם למתן תוקף, תבוצענה פעולות נוספות
שתגברנה את השמירה על ערכי הטבע בשטח החלקה. טעם נוסף שהובא בתצהיר התשובה, שאף בו
יש כדי להצדיק את השארת התכנית הארצית על כנה, הוא כי שינוי יעודה המיועד של החלקה
לא גרע ואיננו גורע מיכולתם של העותרים להוסיף ולהשתמש בחלקה כקרקע חקלאית על-פי
יעודה המקורי. העותרים העידו על עצמם, כי מעיקרא רכשו את הקרקע למטרת השקעה ולא
למטרת עיבוד חקלאי. אך בפועל לא חלקו על הנימוקים שהובאו בתצהיר התשובה להצדקת
העמדה התומכת בהשארת התכנית הארצית על כנה.
4. גם לעתירתם החלופית של העותרים, למתן צו המורה
לוועדה המקומית לפרסם למתן תוקף את התכנית המקומית, או לחיובה לפצותם בגין הפגיעה,
אינני מוצא יסוד להיענות. אפתח בכך כי מתן צו המחייב את הוועדה המקומית לפרסם את
התכנית, לא היה מקדם במאומה את עניינם של העותרים. בהנחה שהחלקה נפגעה עקב תכנית,
הרי שהייתה זו התכנית הארצית אשר פגעה בה, ואישורה של תכנית זו הוא שהקים לעותרים
עילה לפיצויים. התכנית המקומית, שאך מילאה אחר הוראותיה של התכנית הארצית, לא פגעה
בחלקה. ממילא לא חלה על הוועדה המקומית חובה לפצות את העותרים בגין פגיעה נטענת
כזאת, ומכאן שאף פרסומה של תכנית זו לא היה מקים לעותרים עילה חדשה, או נוספת,
לתביעת פיצויים. כיוון שאת עתירתם נגד הוועדה המקומית ביססו העותרים אך ורק על
הנחתם המוטעית, כי זכותם לקבלת פיצויים מותנית בפרסומה של התכנית המקומית, אף חלק
זה של עתירתם דינו להידחות. מעבר לצורך אוסיף, כי גם לגוף העניין יש לקבל את הסברי
הוועדה המקומית לאי-פרסומה של התכנית אשר הוגשה על-ידה. כאמור, התכנית המקומית
הינה תכנית מיתאר החלה על כל שטחה של העיר חדרה. מאז הכנתה בראשית שנות השמונים
התחוללה בחדרה פעילות תכנונית נרחבת, והתכנית במתכונתה המקורית שוב אינה מתאימה
למצב החדש הקיים בשטח. כן יצוין, כי משנקבע בתכנית המקומית שיעוד החלקה הוא לשמש
כשמורת טבע, השלמת ההליך התכנוני ביחס לשטח החלקה תחייב את שיתופה של מועצת הגנים
הלאומיים ושמורות הטבע, שכלל לא צורפה כמשיבה לעתירה.
5. מטעמים אלה, ומשלא ראיתי צורך לעסוק בטענות
נוספות שהועלו על-ידי פרקליטי הצדדים, יש לבטל את הצו-על-תנאי ולדחות את העתירה.
ואולם בהתחשב בנסיבותיהם המיוחדות של העותרים, שמחמת טעות בהבנת הדין החמיצו את
עילתם לתביעת פיצויים, הייתי נמנע מעשיית צו להוצאות.
ש ו פ ט
השופטת ט' שטרסברג-כהן:
אני מסכימה.
ש ו פ ט ת
השופטת א' פרוקצ'יה:
אני מסכימה.
ש ו פ ט ת
הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט א'
מצא.
ניתן היום, י"ב באב תשס"ב
(21.7.02).
ש ו פ ט ש ו פ ט ת
ש ו פ ט ת
_________________
העתק
מתאים למקור 98058860.F15
נוסח
זה כפוף לשינויי עריכה וניסוח.
רשם
בבית
המשפט העליון פועל מרכז מידע, טל' 02-6750444
בית
המשפט פתוח להערות והצעות:
[email protected]
לבתי
המשפט אתר באינטרנט: www.court.gov.il
/עכ.