קו לעובד (ע"ר) נ. ועדת המנכ"לים לעניין עובדים זרים

5 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5879/24 לפני: כבוד הנשיא יצחק עמית כבוד השופט דוד מינץ כבוד השופט עופר גרוסקופף העותרות: 1. קו לעובד 2. מען – ארגון עובדים 3. האגודה לזכויות האזרח בישראל נגד המשיבים: 1. ועדת המנכ"לים לעניין עובדים זרים 2. ממשלת ישראל 3. מנכ"ל משרד ראש הממשלה 4. היועצת המשפטית לממשלה 5. ראש רשות האוכלוסין וההגירה 6. מנכ"ל משרד העבודה 7. מנכ"ל משרד החוץ 8. מנכ"ל משרד המשפטים 9. מנכ"ל משרד האוצר 10. מנכ"ל משרד הכלכלה עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: כ"ב בכסלו התשפ"ה (23 דצמבר 2024) בשם העותרות: עו"ד מיכל תג'ר; עו"ד אלעד כהנא; עו"ד איה ברנשטיין בשם המשיבים: עו"ד יעל מורג יקו-אל; עו"ד נועה רוזנברג רכטר פסק-דין השופט דוד מינץ: בעתירה שלפנינו מבוקשת שורה של סעדים בנוגע לאופן קבלת החלטותיה של משיבה 1, ועדת המנכ"לים לעניין עובדים זרים (להלן: הוועדה). הרקע לעתירה בתמצית, הוועדה הוקמה במסגרת החלטת ממשלה מס' 1752 מיום 15.5.2024 (להלן: החלטת הממשלה או ההחלטה), שעניינה ייעול ושיפור הפיקוח והאכיפה על העסקה של עובדים זרים. החלטה זו ניתנה על רקע המחסור המשמעותי בכוח עבודה שנוצר בעקבות פרוץ מלחמת חרבות ברזל (להלן: המלחמה). הוועדה מורכבת ממספר מנכ"לים של משרדי ממשלה שונים (משיבים 3, 8-5 ו-10), המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט ציבורי-חוקתי) והממונה על התקציבים במשרד האוצר, כאשר בנסיבות מסוימות מצטרפים מנכ"לים של משרדי ממשלה נוספים. ברקע להחלטת הממשלה עמדה הצניחה שחלה בהיקף העובדים הזרים המועסקים במשק עם פרוץ המלחמה, הן נוכח עזיבתם של אלפי עובדים זרים את הארץ והן נוכח האיסור על כניסת עובדים מאיו"ש ומרצועת עזה לישראל. הצניחה גרמה לפגיעה משמעותית בפעילותם של מספר ענפי משק, ובפרט ענף הבנייה וענף החקלאות. בעקבות זאת פעלה ממשלת ישראל להגדלת היצע העובדים הזרים במשק, עד אשר התחדדה ההבנה כי נדרש שינוי מבני אסטרטגי עמוק לטווח ארוך. בהתאם לכך נערכה עבודת מטה על ידי משרד ראש הממשלה, שבסופה התקבלה החלטת הממשלה. ההחלטה כוללת מספר רכיבים, ובהם תקצוב תקני פיקוח ואכיפה לגופים הממשלתיים העוסקים בנושא, בין היתר לצורך אכיפת חוקי עבודה ומניעת פגיעה בזכויות העובדים; קביעת מכסה מֵרבית כוללת של עובדים זרים שהעסקתם טעונה היתר לכלל ענפי המשק השונים יחד ולא בחלוקה לענפים כפי שהיה נהוג בעבר (להלן: המכסה הכוללת); והקמת הוועדה לטובת ייעול תהליכי קבלת החלטות בנושאים שונים. בכלל הסמכויות שהוקנו לוועדה ניתן למנות את הסמכות לקבוע את ההקצאה הכוללת בפועל מתוך המכסה הכוללת, בשים לב לשיעור העובדים הזרים מסך העובדים במשק ובשים לב לתרומתם לענפי המשק ולצמיחתו; לקבוע ולשנות מעת לעת את הקצאת המכסה הכוללת בין ענפי המשק, בהתאם למתודולוגיה שתקבע הוועדה; לקבוע את השכר המינימלי בענף מסוים; וליתן אישור להבאת עובדים זרים שלא במסגרת הסכמים בילטרליים (כחריג להחלטת ממשלה הקובעת כי ככלל עובדים זרים יגויסו באמצעות הסכמים בילטרליים). בכל הנוגע להקצאת המכסה הכוללת בין ענפי המשק, נקבע בהחלטה כי לאור הדחיפות הקיימת במשק, על הוועדה לקבל החלטה ראשונה בעניין בתוך 45 ימים. בהתאם לאמור, הוועדה התכנסה כבר ביום 5.6.2024, וקיבלה בין היתר החלטה בנושא "סדרי עבודה, קביעת ההקצאה הכוללת בפועל מתוך המכסה הכוללת, מתודולוגיה להקצאה בין ענפי המשק וקריטריונים להבאה פרטית" (להלן: החלטת סדרי העבודה). במסגרת החלטה זו קבעה הוועדה מתודולוגיה זמנית שתאפשר מתן מענה למצב החירום במשק, לפיה הקצאת מכסות לענפי המשק תתבסס ככלל על המכסות שאישרה הממשלה במליאתה בעבר; כאשר במקביל לכך, גורמי המקצוע במשרדי הממשלה הרלוונטיים יפעלו לצורך גיבוש מתודולוגיה קבועה וסדורה שתתייחס לכלל ההיבטים הנדרשים. נוסף על כך הסמיכה הוועדה צוות ממשלתי, שחברים בו גורמי מקצוע מבין משרדי הממשלה שמנהליהם הכלליים חברים בוועדה (להלן: הצוות המכין), שמטרתו להכין את דיוני הוועדה בהתאם להנחיותיה המקצועיות, לטובת ייעול הליכי קבלת ההחלטות ולשם גיבוש תשתית מקצועית מקיפה. כעולה מתגובתם המקדמית של המשיבים, מאז החלטת הממשלה קיימה הוועדה עד להגשת התגובה ישיבות רבות, קיבלה מספר רב של החלטות, ניהלה דיונים פנים-ממשלתיים בנושאים שונים, ועוד. העתירה שלפנינו מופנית כאמור נגד אופן קבלת החלטות הוועדה. בעתירה התבקש להורות לוועדה לקבל החלטות "לאחר הליך שיתוף ציבור, באופן שיבטיח קבלת מידע והתייחסויות מגורמים חוץ-ממשלתיים... ביחס להצעות העומדות על הפרק"; לפרסם את סדר יומה ואת המלצות הצוות המכין מראש; לפרסם את פרוטוקולי דיוניה, ובפרט אלה שקדמו לכל החלטה, באופן שיכלול את עמדות חבריה וטענות של גורמים מחוץ לממשלה עמם נפגשה הוועדה; וככל שהדבר נדרש, לתקן את החלטת סדרי העבודה. לטענת העותרות, לוועדה ניתנו סמכויות מרחיקות לכת לקבל החלטות בנושאים היסודיים ביותר בהגירה לצרכי עבודה זמנית, החלטות שיעצבו את התחום בשנים הקרובות וישפיעו על שוק העבודה כולו. מאז הקמתה השתמשה הוועדה ברוחב-יד בסמכויות שניתנו לה, ואף מעבר לכך, וקיבלה החלטות המשנות באופן דרמטי את שוק העבודה. בתקופה שבין הקמתה לבין הגשת העתירה, היינו במשך תקופה של כחודשיים, מספר ענפי המשק שנפתחו להגירת עבודה כמעט הכפיל את עצמו ביחס למצב שהיה קיים קודם לכן, וזאת תוך הותרת שאלות רבות ללא מענה. על אף מספר ההחלטות הרב שקיבלה הוועדה, אף אחד מדיוניה לא נפתח לציבור הרחב ולא פורסם לציבור, וגם סדר יומה לא פורסם. כמו כן, זהות חברי הצוות המכין לא פורסמה וגם המלצותיו אינן מפורסמות. העותרות הדגישו בעתירתן כי הן אינן תוקפות בעת הזו את החלטות הוועדה לגופן, אלא את אופן קבלתן. לגישתן, מעמדה של הוועדה כנאמן הציבור מטיל עליה חובות מגוונות ובהן חובת ההגינות המינהלית וכן החובה לפעול בשקיפות. אלא שהתנהלותה מפרה חובה זו. התנהלותה גם מפרה את זכותו של הציבור לקבל מידע מהרשויות, זכות המהווה כלי מרכזי לפיקוח על תקינות הרשות הציבורית. זאת בפרט שעה שמדובר בוועדה שהועברה לידיה סמכות שלטונית לקבל החלטות בנושאים רוויי אינטרסים כלכליים. עוצמת האינטרסים שעל הפרק והסכנה הממשית לתקינות ואיכות פעולת הרשות צריכות לקבל ביטוי ממשי בסדרי העבודה של הוועדה. מטעמים אלה, חלה על הוועדה גם חובה לשתף את הציבור מבעוד מועד בנושאים הנדונים לפניה טרם קבלת החלטה. לעמדת העותרות, אין לקבל מצב דברים שבו ועדה העוסקת בשוק העבודה לא תבקש עמדות מגורמים חוץ-ממשלתיים, באופן שקוף ומתועד, או לכל הפחות תאפשר להם לפנות אליה באופן מושכל בנוגע לנושאים הנדונים לפניה. עקרון שיתוף הציבור מקבל משנה תוקף שעה שהמשיבים ונציגיהם מקיימים קשרים שוטפים עם נציגי המעסיקים והענפים השונים במשק, אולם מנציגי העובדים נשללת גישה למשיבים או לוועדה. העותרות הוסיפו כי שיקולי יעילות תומכים בשיתוף הציבור, כי אין כל דחיפות מיוחדת המצדיקה להימנע מקיום הליכי שיתוף הציבור, וכי בכל מקרה, גם אם אין מקום לקיים הליכי שיתוף הציבור, לכל הפחות ניתן לפרסם את סדר יומה, המלצותיה ופרוטוקולי דיוניה. המשיבים מצדם טענו, בקליפת האגוז, כי לא קמה עילה להתערבות שיפוטית באופן התנהלות הוועדה וכי אין מקום להיעתר לסעדים המבוקשים בעתירה. הוועדה ערכה הליכי שיתוף ציבור בהקשרים המתאימים ובשלבים השונים של התהליכים השונים, וכך היא תמשיך לנהוג ככל שיעלה הצורך; החלטותיה מפורסמות באופן מיידי והן כוללות גם את עיקרי הדיונים ואת תמצית המלצות הצוות המכין; אין מקום לפרסם את סדר יומה של הוועדה עובר לדיונים בין היתר מאחר שיש לאפשר לה גמישות בהעלאת הנושאים לדיון; ואין מקום לשנות מהחלטת סדרי העבודה, בפרט שעה שבימים אלה מתגבשת מתודולוגיה קבועה. דיון והכרעה לאחר שעיינו בטענות הצדדים מזה ומזה ולאחר ששמענו את טיעוניהם בעל-פה בדיון שהתקיים לפנינו, מצאנו שדין העתירה להידחות בהיעדר עילת התערבות. עיקר טענותיהן של העותרות ממוקדות ברצונן להביע את עמדתן לפני הוועדה עובר לקבלת ההחלטות על ידה. ברם לא שוכנענו כי יש מקום להתערבותנו בהקשר זה. בכל הנוגע לסעד שעניינו בקיום הליך שיתוף ציבור, אין חולק כי הליך מעין זה יכול לתרום לגופים מינהליים בתהליכי גיבוש החלטותיהם. עם זאת, לא מדובר בהליך המתחייב בכל מקרה ומקרה בו מתקבלת החלטה מינהלית (ראו והשוו: בג"ץ 3638/99 בלומנטל נ' עיריית רחובות, פ"ד נד(4) 220 (2000); כן ראו: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 289 ואילך (2010)). בענייננו, מקובלת עלינו טענת המשיבים לפיה אין מקום לחייבה לערוך הליך שיתוף ציבור עובר לכל החלטה והחלטה המתקבלת על ידה. זאת, בהתחשב בנחיצות קבלת ההחלטות על ידי הוועדה באופן יעיל ומהיר, על מנת ליתן מענה מיידי למשק בתקופת החירום (אף אם מאז פרוץ המלחמה ועד היום פחתה המצוקה בעניין זה), ובהינתן שהוועדה פועלת בהתאם להחלטות הממשלה כאשר המתודולוגיה הזמנית לפיה היא פועלת בעת הזו נשענת על המכסות שאישרה הממשלה בעבר. לא למותר לציין, כמפורט בתגובת המשיבים, כי בהליך קבלת ההחלטות על ידי הוועדה ניתן מקום לעמדות הציבור באופנים שונים. כך, כחודש לאחר קבלת החלטת הממשלה קיימה הוועדה הליכי שיתוף ציבור, בהם נטלו חלק גם נציגי העותרות. במסגרת זו הגיעו נציגיהן לדיון שנערך בוועדה ביום 17.6.2024 והשמיעו את עמדותיהם בנוגע לתחום העובדים הזרים בישראל, להחלטת הממשלה ולפעילות הוועדה. כמו כן, במקרים מסוימים שבהם סברה הוועדה שהמידע שנמסר לה על ידי משרד ממשלתי איננו מספק, היא ביקשה מהמשרד להשלים את המידע באמצעות הליך של שיתוף הציבור (הליך שיכול להתקיים גם מיוזמתו של המשרד הרלוונטי). ובנוסף, לציבור קיימת אפשרות לפנות לוועדה בהקשרים שונים, כפי שגם עשו העותרות, כאשר תוכן הפניות מובא לפני הוועדה ונלקח בחשבון בעת קבלת החלטות או בחינה מחדש של החלטות קודמות. על רקע כל האמור, ובהינתן שהובהר כי בכוונת הוועדה להמשיך לקיים הליכי שיתוף ציבור, בשים לב לנחיצות קבלת ההחלטות במהירות וביעילות, לפי טיבן של ההחלטות, אופיין ומורכבותן, וכלל נסיבות העניין, אין מקום להתערבותנו בהיבט זה. יוער בהקשר זה כי לא נעלמה מעינינו טענת העותרות לפיה חברי הוועדה מקיימים קשר ישיר ויומיומי עם נציגי המעסיקים, ואילו קשר מקביל שכזה לא מתקיים עם נציגי העובדים. ברם טענה זו נטענה בעלמא, בעוד שמהודעת העדכון שהגישו המשיבים עולה שהרכב הוועדה נקבע תוך מתן עדיפות מובנית לשמירה על זכויות עובדים, ושחבריה מקיימים שיח שוטף עם הגורמים הרלוונטיים העוסקים בתחום. באשר לפרסום סדר יומה של הוועדה. בתגובת המשיבים נטען כי בשל מצב החירום שאליו נקלעה מדינת ישראל בשנה האחרונה, יש לאפשר לוועדה את הגמישות הנדרשת בהעלאת הנושאים לדיון ובהרחבת הנושאים שעל סדר היום במהלך הישיבות, כאשר פרסום סדר היום יפגע בגמישות זו וביעילות עבודת הוועדה. כמו כן שקיפות פעולתה של הוועדה באה לידי ביטוי במגוון כלים אחרים, ובהם פרסום החלטותיה באופן יזום, מנומק, מהיר ונגיש. מה גם, שהחלטותיה במהותן אינן מייצרות מעשה מוגמר (כפי שגם עולה מטענות העותרות בסעיף 17 לתגובתן לתגובת המשיבים) אלא מניעות עבודה ממשלתית, ועל כן פתוחות לדיון מחודש ככל שהדבר נדרש מול הגופים הממשלתיים הרלוונטיים והוועדה. בעקבות הערותינו בדיון שהתקיים לפנינו הודיעו המשיבים כי נוסף על האמור, במקרים שבהם הוועדה תדון בסוגיות רוחב משמעותיות הרלוונטיות לתחום מומחיות מסוים, בכוונתה לערוך פניות יזומות ומקדימות אל הגורמים הרלוונטיים לאותו תחום מומחיות, דוגמת העותרות, לצורך קבלתן עמדתם טרם העלאת העניין בוועדה, בהתאם לשיקול דעתה המקצועי. בהינתן האמור, שוכנענו כי האמצעים הננקטים על ידי הוועדה מאזנים כיאות בין הרצון בשקיפות לבין הצורך בייעול תהליכי ההבאה וההעסקה של עובדים זרים, ואין באי-פרסום סדר יומה של הוועדה כדי להצדיק את התערבותנו. באשר לסעד שעניינו בפרסום פרוטוקולי דיוני הוועדה. מתגובת המשיבים עולה כי החלטות הוועדה המתפרסמות בסמוך לאחר קבלתן כוללות גם את עיקרי הדיון שנערך בוועדה ואת עמדות חבריה. בצדק אפוא טענו המשיבים כי על רקע זה מתייתר הסעד הנוגע לפרסום פרוטוקולי הדיונים. מאותו הטעם יש גם לדחות את הסעד שעניינו בהמלצות הצוות המכין, שכן החלטות הוועדה כוללות אף את עיקרי ההמלצות האמורות. באשר לפרסום המלצות הצוות המכין עובר לדיוני הוועדה, אף מבלי להידרש לטענת המשיבים כי מדובר בדיון בין-משרדי פנימי ומקצועי וכי פרסום ההמלצות עלול להשפיע על קיום דיון מקצועי, חופשי ופתוח של הצוות המכין – אין מקום להתערבות בהקשר זה. אין מקום להפוך את ההליך המינהלי במסגרתו מתקבלות החלטות הוועדה, להליך "אדברסרי" של עימות בין עמדות הגורמים השונים. כמפורט לעיל, במקרים המתאימים עמדותיהם של הגורמים החוץ-ממשלתיים הרלוונטיים יובאו לפני הוועדה, וככל שיהיו בפיהם של גורמים אלה טענות כלפי החלטות הוועדה או אופן קבלתן – ניתן יהיה להעלותן במסגרת המתאימה לאחר מכן. ולבסוף, באשר לסעד שעניינו בתיקון סדרי העבודה, לא רק שבהינתן כל האמור אין צורך בעת הזו בתיקון כאמור; כמפורט לעיל, מדובר במסמך זמני שנועד לאפשר את עבודת הוועדה באופן מיידי עד אשר ייקבעו קריטריונים ומתודולוגיה סדורה לעבודתה, כאשר בכוונת הוועדה לפרסם מתודולוגיה זו להערות הציבור. בטרם סיום נוסיף כי לא מצאנו שיש בהודעת העדכון שהגישו העותרות ביום 2.3.2025 כדי לשנות ממסקנתנו. כאמור, המשיבים הבהירו כי במקרים שבהם הוועדה תדון בסוגיות רוחב משמעותיות הרלוונטיות לתחום מומחיות מסוים, היא תערוך פניות יזומות ומקדימות אל הגורמים הרלוונטיים בהתאם לשיקול דעתה המקצועי. העובדה שטרם נערכו פניות מסוג זה לעותרות אינה מלמדת כי המשיבים אינם עומדים בהצהרתם. באשר לטענה כי התקבלו על ידי הוועדה החלטות שלא פורסמו, חזקה על המשיבים כי הם עומדים בהצהרתם בדבר פרסום ההחלטות בסמוך לאחר קבלתן באופן נגיש לכל, וככל שאירע מחדל בעניין זה, הם יפעלו לתקנו בהקדם. בכל מקרה, אין הדבר מצדיק את התערבותנו. העתירה נדחית אפוא. בנסיבות העניין, לא ייעשה צו להוצאות. דוד מינץ שופט הנשיא יצחק עמית: אני מסכים. יצחק עמית נשיא השופט עופר גרוסקופף: אני מסכים לעמדת חברי, השופט דוד מינץ, כי בהתחשב בתקופת החירום בה אנו עדיין מצויים, דין העתירה להידחות. חזקה על המשיבים כי ישקלו שוב עמדתם ביחס לשיתוף הציבור ופרסום סדר יומה של ועדת המנכ"לים לעניין עובדים זרים, משנחזור לימי שגרה, מי ייתן במהרה. עופר גרוסקופף שופט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט דוד מינץ. ניתן היום, ט' אדר תשפ"ה (09 מרץ 2025). יצחק עמית נשיא דוד מינץ שופט עופר גרוסקופף שופט