חברת אינטרנשיונל מדיסין סטדיס ישראל בע"מ נ. משרד הבריאות

7 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5850/23 לפני: כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופט א' שטיין כבוד השופט י' כשר העותרים: 1. חברת אינטרנשיונל מדיסין סטדיס ישראל בע"מ 2. מיראל עואודה 3. רותם יורב 4. אוריה ביגון 5. יעל סיגלר ינקלביץ 6. רות רז 7. עומר קרביץ נ ג ד המשיבים: 1. משרד הבריאות 2. פרופ' שאול יציב, מנהל אגף רישוי מקצועות רפואיים, משרד הבריאות 3. מנכ"ל משרד הבריאות משיבה פורמלית: 4. אוניברסיטת בר-אילן עתירה למתן צו על-תנאי ובקשה לצו ביניים בשם העותרים: עו"ד עמוס בנצור בשם המשיבים 3-1: עו"ד ערין ספדי-עטילה בשם המשיבה 4: עו"ד דרור פרנקל פסק-דין השופט נ' סולברג: עניינה של העתירה שלפנינו בהחלטת המשיב 2, מנהל אגף רישוי מקצועות רפואיים במשרד הבריאות, מיום 2.7.2023, שלא להכיר בתכנית לימודי רפואה המופעלת על-ידי העותרת 1, חברת אינטרנשיונל מדיסין סטדיס בע"מ (IMS) (להלן: העותרת), החל משנת הלימודים התשפ"ד. בגדרי תכנית זו לומדים הסטודנטים את שנת הלימודים הראשונה, הכוללת מגוון קורסים פרה-קליניים, באוניברסיטת בר-אילן – היא המשיבה 4 דנן – ומשלימים את חוק לימודיהם באוניברסיטת Pavol Jozef Šafárik ​, בעיר קושיצה שבסלובקיה, וזאת במטרה לשוב ולקבל רישיון לעסוק ברפואה כללית בישראל (להלן, בהתאמה: אוניברסיטת קושיצה ו-תכנית הלימודים). רקע נורמטיבי ועובדתי בתמצית סעיף 4 לפקודת הרופאים [נוסח חדש], התשל"ז-1976 (להלן: פקודת הרופאים), קובע את תנאֵי הזכאות לעסוק במקצוע הרפואה בישראל, וביניהם התנאי שלפיו על המבקש לקבל רישיון לעסוק ברפואה להיות "בעל השכלה רפואית". בתוך כך, קובע סעיף 4(ב)(2) את התנאים להכרה בלימודי רפואה שנלמדו בבתי ספר לרפואה בחו"ל: "(ב) ואלה בעלי השכלה רפואית לענין סעיף קטן (א): [...] (2) מי שלמד רפואה באוניברסיטה או בבית ספר לרפואה בחוץ לארץ שהמנהל הכיר בהם, ניתנה לו דיפלומה שהמנהל הכיר בה וסיים תקופת סטז' שהמנהל הכיר במשכה ובתנאיה" (ההדגשה הוספה – נ' ס'). על פי הוראה זו, בסמכותו של המנהל, הלוא הוא מנכ"ל משרד הבריאות (ראו הגדרת "מנהל" בסעיף 1 לפקודת הרופאים), לקבוע את זהות בתי הספר לרפואה בחו"ל שיוכרו לצורך קבלת רישיון לעסוק ברפואה בישראל. סמכות זו הואצלה למנהל אגף רישוי מקצועות רפואיים במשרד הבריאות – המשיב 2 דנן. בשנת 2019 הוּצא חוזר מנכ"ל 4/2019, שכותרתו "הכרה בלימודי רפואה כללית בחו"ל", ובו פורטו התנאים להכרה במוסדות אקדמיים ובמסלולי לימוד רפואה כללית בחו"ל, לצורך קבלת זכאות להיבחן בבחינת רישוי, או קבלת רישיון לעסוק ברפואה כללית בישראל. תנאים אלה גובשו "במטרה לשמור על רמת רפואה הולמת בישראל ולעודד את המעוניינים ללמוד רפואה בחו"ל לעשות זאת בבתי ספר לרפואה ברמה נאותה הדומה לזו של בתי הספר לרפואה בישראל". על-פי הוראות חוזר המנכ"ל הנ"ל, בוגרי לימודי רפואה בחו"ל יוכלו להגיש בקשה לגשת לבחינה הממשלתית ברפואה בישראל, או לקבל רישיון לעסוק ברפואה בישראל, "רק אם למדו את כל שנות לימודי הרפואה בבי"ס לרפואה העונים לפחות על אחת משתי אמות המידה הבאות: [...] בי"ס לרפואה מצוי באחת ממדינות ה-OECD [...] בי"ס לרפואה עבר תהליך אקרדיטציה של ה-WFME (World Federation for Medical Education – נ' ס') [...]" (סעיף 4.1 לחוזר המנכ"ל הנ"ל; ההדגשה הוספה – נ' ס'). לענייננו חשובה הקביעה בחוזר המנכ"ל שלפיה לימודי רפואה בבתי ספר בחו"ל, העומדים באמות המידה שתוארו, יוכרו רק כאשר כל 6 שנות הלימודים נלמדו באותו מוסד, ללא פיצול בין מוסדות שונים. לצד זאת, נקבע כי ראש אגף מקצועות הבריאות במשרד הבריאות רשאי לחרוג מכללים אלה, בנסיבות המתוארות בחוזר (סעיף 4.1.3 לחוזר המנכ"ל). עם פרסום החוזר בשנת 2019, הכיר משרד הבריאות באוניברסיטת קושיצה כמוסד אקדמי מוכר לצרכי קבלת רישיון לעסוק ברפואה בישראל (לפי הנטען בתגובת משיבי המדינה, קודם לכן, עוד משנת 1999, הכיר משרד הבריאות, באופן פרטני, בסטודנטים שלמדו באוניברסיטת קושיצה, אם עמדו בתנאי הזכאות לפי הוראות הפקודה). פרט לכך, הוכרה גם תכנית הלימודים הנדונה בעתירה דנן, שבמסגרתה כאמור לומדים הסטודנטים שנה ראשונה באוניברסיטת בר-אילן (בעבר, בין השנים 2019-2012, הופעלה תכנית דומה יחד עם אוניברסיטת תל-אביב), ולאחר מכן משלימים את יתר שנות הלימוד באוניברסיטת קושיצה; זאת בהתאם לחריג שנקבע בחוזר המנכ"ל, המאפשר להעניק אישור חריג בנסיבות מיוחדות, גם כאשר הלימודים מפוצלים בין מוסדות שונים. במהלך חודש ספטמבר התחוור למשיב 2, כי שנת הלימודים הראשונה במסגרת תכנית הלימודים, אינה מתקיימת בפקולטה לרפואה של אוניברסיטת בר-אילן, וכי כלל לא מדובר בלימודים אקדמיים, אלא מדובר בלימודי תעודה עצמאיים, תחת הכותרת "הכרת עולם הרפואה", הפתוחה לציבור הרחב. מידע זה אושש בבירור שערך המשיב 2 אל מול אוניברסיטת בר-אילן. אי לכך, הוחלט שלא להכיר בתכנית הלימודים החל משנת התשפ"ד, והחלטה זו הובאה לידיעתן של אוניברסיטת בר-אילן ושל אוניברסיטת קושיצה, בתחילת שנת 2023. אעיר, כי לנוכח התוצאה שאליה הגעתי, כמפורט בהמשך, אין צורך שאביע עמדה ביחס למחלוקת שנפלה בין הצדדים אם פרטי תכנית הלימודים, אכן נודעו למשיב 2 רק בחודש ספטמבר 2023, או שמא היתה ידועה לו כבר קודם לכן. העותרת, שלטענתה החלטה זו הובאה לידיעתה בעקיפין על-ידי אוניברסיטת בר-אילן, פנתה במכתב למשיב 2 ולראש חטיבת הרפואה במשרד הבריאות, ד"ר הגר מזרחי, בבקשה לשנות את רוע הגזירה. בקשה זו נדחתה במכתב ששיגרה האחרונה לעותרת, ביום 23.4.2023. בהמשך, קיימו הצדדים ביניהם פגישה, אך גם זו לא הועילה. במאי 2023 הודיע המשיב 2, במכתבים ששיגר לאוניברסיטת קושיצה, וכן לעותרת, כי החל משנת הלימודים התשפ"ד, לא תוכר תכנית הלימודים על-ידי משרד הבריאות לצורך קבלת רישיון לעסוק ברפואה בישראל. העותרת לא הרימה ידיים, ופנתה למנכ"ל משרד הבריאות בבקשה לבטל את ההחלטה האמורה. ביום 2.7.2023 שלח המשיב 2 לעותרת מכתב הדוחה את פנייתה, תוך שציין כי הפניה הועברה לטיפולו על-ידי מנכ"ל משרד הבריאות. מכאן העתירה שלפנינו, אשר הוגשה על-ידי העותרת, המפעילה כאמור את תכנית הלימודים, וכן על-ידי העותרים 7-2, שהם כנטען סטודנטים שנרשמו לתכנית הלימודים באוניברסיטת קושיצה לשנת הלימודים התשפ"ד. לטענת העותרים, ההחלטה מיום 2.7.2023 ניתנה על-ידי המשיב 2, הגם שהיא ניתנה בערר שהוגש על-ידה אל המשיב 3 – מנכ"ל משרד הבריאות – על החלטתו של המשיב 2 עצמו. העותרים טוענים כי על מנכ"ל המשרד היה לדון בערר בעצמו, ולא להעביר את הטיפול בו לגורם שעליו הוגש הערר. בכך, כך נטען, נפלו פגמים חמורים ביותר: העדר סמכות, שרירותיות, חוסר סבירות קיצוני, הפרת כללי המשפט המינהלי וכללי הצדק הטבעי. עוד טוענים העותרים, כי דין ההחלטה להתבטל גם לנוכח פגמים מהותיים נוספים שנפלו בה לגופה – היא התקבלה בסמוך לפתיחת שנת הלימודים, באופן הפוגע באינטרס ההסתמכות של העותרים; לא נאספו נתונים ומידע רלבנטי טרם קבלתה; ההחלטה אינה מנומקת; ההחלטה פוגעת קשות בזכות לחופש העיסוק של העותרים, ומפלה את העותרים 7-2, ביחס לסטודנטים אחרים שלימודיהם מוכרים על-ידי משרד הבריאות, למרות שאף הם לומדים בבתי ספר לרפואה במתכונת מפוצלת. לצד העתירה, התבקשנו להורות על מתן צו-ביניים, שיתלה את תוקפה של ההחלטה, באופן שיאפשר לעותרים 7-2, ולסטודנטים נוספים, להתחיל את שנת הלימודים התשפ"ד במסגרת תוכנית הלימודים. בהתאם להחלטתי מיום 1.8.2023, הגישו משיבי המדינה, המשיבים 3-1, תגובה מקדמית לעתירה ולבקשה למתן צו-ביניים. לעמדתם, דין העתירה להידחות על הסף, מחמת קיומו של סעד חלופי בדמות הגשת עתירה לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים. נטען, כי החלטת המשיב 2 ניתנה מכוח פקודת הרופאים, ולפיכך, בהתאם לסעיף 5(1) בשילוב עם פרט 21(10) לתוספת הראשונה לחוק בתי המשפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן: החוק), נתונה לבית המשפט לעניינים מינהליים סמכות לדון בעתירה, כך שקיים סעד חלופי העומד לרשות העותרים. אוניברסיטת בר אילן טענה אף היא בתגובתה כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת קיומו של סעד חלופי. לצד זאת, הוסיפה בר-אילן ותיארה את המערכת ההסכמית שבינה לבין העותרת, תוך שציינה כי ההסכם להפעלת תכנית הלימודים הסתיים בשנת התשפ"ג, והודעה על כך נשלחה לעותרת, עוד ביום 21.2.2023. עוד צוין, כי נכון להיום אוניברסיטת בר אילן איננה מתכוונת לקיים את תכנית הלימודים, וזאת בשל "סיבות ושיקולים שונים, ובהם, בין היתר, סיבות שהתחוורו למשיבה הפורמאלית (אוניברסיטת בר אילן – נ' ס'), או התחדדו, לאחרונה". כמו כן, צוין כי העותרים 7-2 אינם מופיעים ברישומי האוניברסיטה כתלמידים או כמועמדים ללימודים בשנת הלימודים התשפ"ד, וכי אין כל התקשרות ביניהם לבין אוניברסיטת בר אילן. בר אילן הוסיפה וציינה, כי אינה שותפה לטענותיה העובדתיות או המשפטיות של העותרת, ואף לא לסעדים המבוקשים בעתירה. ביום 17.8.2023 הגישה העותרת בקשה להגיש תגובה לטענות המשיבים בנושא הסמכות העניינית, שבגדרה העלתה על הכתב, ללא רשות, את עיקרי טענותיה. לטענת העותרת, החלטתו של המשיב 2 הנתקפת בעתירה, חוסה תחת פרט 3(1)(ב) לתוספת הראשונה של החוק, המחריג מסמכותם של בתי המשפט לעניינים מינהליים החלטה של רשות "בענייני חינוך", שהיא "החלטה בעלת תחולה ארצית או מגזרית, הקובעת כללים או הנחיות בענינים האלה [...] תוכניות לימודים"; בנוסף, נטען כי ההחלטה האמורה חוסה גם תחת פרט 3(3), המחריג אף הוא מסמכות בתי המשפט לעניינים מינהליים "החלטה בענייני השכלה גבוהה". לטענת העותרים, ההחלטה הנתקפת בעתירה מבטלת את תכנית הלימודים, ולכן יש לראותה כהחלטה בעלת תחולה ארצית – שהרי היא חלה על כל סטודנט פוטנציאלי שיבקש להירשם לתכנית הלימודים בעתיד. זאת, בניגוד לפרט 21(10) לתוספת הראשונה, שעניינו בהסדרת עיסוק פרטנית של בוגר לימודי רפואה, כזה או אחר. לבקשת העותרת הנ"ל צורפה תגובת משיבי המדינה, העומדים על דעתם כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת קיומו של סעד חלופי. לשיטת משיבי המדינה, החלטת המשיב 2 אינה נוגעת "לענייני חינוך", כדרישת פרט 3 לתוספת הראשונה, אלא עוסקת "בהסדרת עיסוק" – נושא הנתון לסמכות בית המשפט לעניינים מינהליים לפי פרט 21 לתוספת האמורה. דיון והכרעה לאחר שעיינתי בטענות הצדדים, באתי לכלל מסקנה כי הדין עם המשיבים, וכי דין העתירה להידחות על הסף, מחמת קיומו של סעד חלופי. סעיף 5(1) לחוק, מורה כי בית המשפט לעניינים מינהליים ידון באלה: "עתירה נגד החלטה של רשות או של גוף המנוי בתוספת הראשונה בענין המנוי בתוספת הראשונה ולמעט עתירה שהסעד העיקרי המבוקש בה ענינו התקנת תקנות, לרבות ביטול תקנות, הכרזה על בטלותן או מתן צו להתקין תקנות (להלן – עתירה מינהלית)". התוספת הראשונה לחוק מונה בפרט 21(10) את הנושא הבא: "הסדרת עיסוק – החלטה של רשות לפי הוראות החיקוקים המפורטים בזה [...] פקודת הרופאים [נוסח חדש], התשל"ז-1976". כאמור, החלטת המשיב 2 שלא להכיר בתכנית הלימודים המופעלת על-ידי העותרת, ניתנה מכוח סעיף 4(ב)(2) לפקודת הרופאים, שלפיו הסמכות להכיר בבתי ספר ובאוניברסיטאות בחו"ל, לצרכי קבלת רישיון רפואה בישראל, נתונה למנכ"ל משרד הבריאות (סמכות שהואצלה כאמור למשיב 2). לפיכך, לפי פשט הכתובים, נראה כי החלטת המשיב 2 אכן חוסה תחת פרט 21(10) לתוספת הראשונה לחוק, שכן "הסדרת עיסוק" לפי פקודת הרופאים, כוללת בתוכה גם את התנאים המאפשרים לעסוק במקצוע הרפואה בישראל, לרבות הדרישות הסטטוטוריות לקבלת רישיון לצורך כך (ראו והשוו: בג"ץ 9152/05 חדד נ' מועצת שמאי המקרקעין (29.9.2005)). העותרים סבורים כי עניינו של פרט 21(10) הוא בהסדרת עיסוקו של בוגר לימודי רפואה פרטני, המבקש לגשת לבחינות רישוי ברפואה בישראל, ולא בהכרה הניתנת לתכנית לימודים – החלה על כל סטודנט פוטנציאלי שיבקש להירשם לתכנית הלימודים מכאן ואילך. מנגד, כאמור, המשיבים טוענים כי החלטת המשיב 2 הנתקפת בעתירה כלל לא נוגעת לענייני חינוך, אלא להסדרת עיסוק. במחלוקת זו סבורני כי הצדק עם המשיבים. החלטת המשיב 2 שלא להכיר בתכנית הלימודים, איננה נוגעת במישרין ל"ענייני חינוך", כפי משמעות ביטוי זה בתוספת הראשונה. פרט 3 אמנם מחריג מסמכות בתי המשפט לעניינים מינהליים החלטות בעלות אופי מגזרי או ארצי, שקיבלו רשויות בעניין "תכנית לימודים", וכן החלטות שעניינם "השכלה גבוהה", ואכן ניתן לומר כי תכנית הלימודים דנן נופלת תחת אחת מהגדרות אלה. ואולם, יש להשקיף על החלטותיו של המשיב 2 – מנהל אגף רישוי מקצועות רפואיים במשרד הבריאות – כהחלטות הקשורות לתחום סמכותו, שהוא מתן רישיונות לעסוק במקצוע הרפואה בישראל. לעומת זאת, אין זה מתפקידו או מסמכותו של המשיב 2 להתיר, לאסור או להתערב בתכניות הלימודים הנלמדות בארץ או בחו"ל. תפקיד זה נתון לגורמים אחרים, כגון המועצה להשכלה גבוהה. לפיכך, דומה כי החלטת המשיב 2 אכן נופלת תחת ההגדרה של החלטות שנושאן הוא "הסדרת עיסוק", ולא החלטות שנושאן הוא "ענייני חינוך" (וראו והשוו: עת"מ (ירושלים) 936/06 פליגלמן נ' מנהל האגף לרישוי מקצועות רפואיים במשרד הבריאות, פסקה 9 (31.1.2007)); בג"ץ 3813/07 פידלין נ' שר הבריאות (17.9.2007); עע"מ 2814/12 רודריגז נ' משרד הבריאות האגף לרישוי מקצועות רפואיים (9.7.2013)). אין לכחד, החלטותיו של המשיב 2 עשויות 'ליטול את העוקץ' מקיומם של מסלולי לימוד מסוימים, אם אלו לא יוכרו על-ידו לצורך קבלת רישיון לעסוק ברפואה בישראל. ברם, לא די בנתון זה כשלעצמו, בכדי להפוך את החלטותיו להחלטות שנושאן הוא "ענייני חינוך", כאמור בפרט 3 לתוספת הראשונה לחוק. מעבר לאמור, לגבי הטענה לתחולת פרט 3(1)(ב) בענייננו, מסופקני אם החלטת המשיב 2 היא החלטה "בעלת תחולה ארצית או מגזרית". העתירה אינה תוקפת את הוראות חוזר המנכ"ל משנת 2019, הקובעות את התנאים להכרה בלימודי רפואה בחו"ל, עבור כלל הסטודנטים הלומדים באחד מבתי הספר לרפואה בחו"ל, ומבקשים לקבל רישיון לעסוק ברפואה בישראל. העתירה תוקפת את ההחלטה הפרטנית של המשיב 2, שלא להכיר בתכנית לימודים ספציפית המופעלת על-ידי העותרת, החל משנת הלימודים הקרובה, וזאת לאחר שהתברר למשרד הבריאות כי תכנית הלימודים אינה נלמדת במסגרת לימודי הפקולטה לרפואה, אלא במסגרת לימודי תעודה עצמאיים. אם כן, לא מדובר בקביעת כלל בעל תחולה ארצית או מגזרית, אלא בהחלטה קונקרטית שניתנה ביחס לתכנית לימודים ספציפית, שלדעת המשיב 2 איננה עומדת בכללים הדרושים לשם קבלת רישיון לעסוק ברפואה בישראל. משנמצא כי לעותרים עומד סעד חלופי בדרך של הגשת עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים, דין עתירתם להידחות על הסף. למותר לציין, כי אין באמור כדי להביע עמדה, לכאן או לכאן, לגוף הטענות שהועלו בעתירה. העתירה נדחית אפוא על הסף, ועמה נדחית גם הבקשה למתן צו-ביניים. בשים לב לסוגיית הסמכות שנדונה, לא יֵעשה צו להוצאות. ניתן היום, ‏י"ב באלול התשפ"ג (‏29.8.2023). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 23058500_O02.docx במ מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1