חיאם קעדאן נ. מדינת ישראל

פסק-דין בתיק בג"ץ 5846/11 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5846/11 בג"ץ 5856/11 בפני: כבוד הנשיאה ד' ביניש כבוד השופטת מ' נאור כבוד השופטת ע' ארבל העותר בבג"ץ 5846/11: העותר בבג"ץ 5856/11: חיאם קעדאן פורום המנכ"לים ברשויות המקומיות נ ג ד המשיבים בבג"ץ 5846/11: 1. מדינת ישראל 2. שר הפנים המשיב בבג"ץ 5856/11: המבקש להצטרף בבג"ץ 5856/11: 3. כנסת ישראל שר הפנים שוכת מוחמד ענבוסי עתירות למתן צו על תנאי וצו ביניים תאריך הישיבה: י"ג באלול התשע"א (12.09.2011) בשם העותר בבג"ץ 5846/11: בשם העותר בבג"ץ 5856/11: בשם המשיבים 2-1 בבג"ץ 5846/11 והמשיב בבג"ץ 5856/11: בשם המשיבה 3 בבג"ץ 5846/11: בשם המבקש להצטרף בבג"ץ 5856/11: עו"ד איתמר רביבו עו"ד יחזקאל ריינהרץ עו"ד דנה בריסקמן עו"ד גור בליי עו"ד מוחמד ג'בארין פסק-דין הנשיאה ד' ביניש: 1. עניינן של העתירות שלפנינו בחוק הרשויות המקומיות (בחירות) (תיקון מס' 40), התשע"א-2001, אשר התקבל בכנסת ביום 3.8.2011 (להלן: החוק), ומהווה תיקון לחוק הרשויות המקומיות (בחירות), התשכ"ה-1965. החוק קובע כי מי שכיהן כמנכ"ל של רשות מקומית 30 חודשים לפחות לא יוכל להיכלל ברשימת מועמדים ולהיבחר בבחירות שייערכו באותה רשות במהלך תקופה של שנתיים מיום סיום כהונתו כמנכ"ל הרשות. עוד קובע החוק כי הוראותיו יוחלו גם על מועצות איזוריות, מכוח תיקון לצו המועצות המקומיות (מועצות איזוריות), התשי"ח-1958, שייעשה על ידי שר הפנים. יצוין כי קודם לחקיקת החוק תקופת ה"צינון" שחלה על מנכ"ל עירייה שביקש להתמודד בבחירות לראשות העירייה עמדה על 90 ימים. החוק אמור להיכנס לתוקף ביום 1.10.2011. 2. העותר בבג"ץ 5846/11 הינו המנכ"ל לשעבר של עיריית באקה אל גרבייה, אשר התפטר מתפקידו כמנכ"ל העירייה ביום 8.7.2011, תשעים ימים לפני מועד הבחירות המתוכנן (11.10.2011), על מנת שיוכל להתמודד בבחירות לרשות העירייה על פי הדין שחל עד כניסתו של החוק לתוקף. העותר בבג"ץ 5856/11 הוא פורום המנכ"לים ברשויות המקומיות, עמותה רשומה של ארגון המנהלים הכלליים של הרשויות המקומיות בישראל (להלן: פורום המנכ"לים). בשתי העתירות העלו העותרים שורה של טענות נגד חוקתיות החוק, ובעיקרן הטענה כי על בית המשפט להורות על בטלות החוק בשל פגיעתו בזכותם החוקתית של המנכ"לים לחופש עיסוק ובשל הפגיעה בזכותם להיבחר. לחלופין, בית המשפט התבקש לקרוא לחוק הוראת מעבר, שתקבע כי החוק ייכנס לתוקף לאחר הבחירות הקרובות לרשויות המקומיות או שלא יחול על מנכ"ל שכבר התפטר ושינה מצבו לרעה בהסתמך על מצב הדברים שקדם לחקיקת החוק. 3. ביום 12.9.2011 קיימנו דיון בעתירה. סמוך לפני מועד הדיון הגישו המשיבים תגובות לעתירה. בתגובה שהוגשה בשם שר הפנים ומדינת ישראל (להלן: המדינה), נטען כי החוק בכללותו הוא חוקתי נוכח האמצעים המאזנים שננקטו בו, ובהם החלתו על מנכ"לים שכיהנו בתפקידם 30 חודשים לפחות. יחד עם זאת, עמדת המדינה הייתה כי יש לפרש את החוק כאילו הייתה כלולה בו הוראת מעבר, כך שלא יפגע באינטרס ההסתמכות של מנכ"לים שכלכלו צעדיהם בהתאם לדין שחל טרם נכנס החוק לתוקף. לפי עמדה זו, החוק יחול רק על מי שיכהן בתפקידו כמנכ"ל עירייה ביום כניסת החוק לתוקף – 1.10.2011. פרשנות זו, נטען, מובילה להחלה אקטיבית ולא פרוספקטיבית של החוק, והיא מאפשרת למנכ"לים שהתפטרו מתפקידם להשתתף בבחירות עתידיות, ולמנכ"לים מכהנים לכלכל צעדיהם לעתיד, בהתאם לתקופת ה"צינון" החדשה שנקבעה בחוק. יוער כי בתגובת הכנסת לבג"ץ 5846/11 נטען כי פרשנות זו אינה עולה בקנה אחד עם כוונת המחוקק, כפי שזו משתקפת בדיונים בהצעת החוק, אך עם זאת נטען כי ככל שבית המשפט יסבור כי קיים ספק באשר לחוקתיות החוק, הרי שלשיטת בא-כוח הכנסת מוטב שהחוק יפורש בצורה שתמנע את הצורך להכריע בדבר אי חוקתיותו ובטלותו. 4. בדיון שקיימנו בעתירות שלפנינו עמדנו על הקשיים הנובעים מכך שהחוק אינו כולל הוראת מעבר כלשהי – וזאת, על אף ההתרעות הרבות שהושמעו בעניין זה בכנסת על ידי חברי כנסת, על ידי נציג משרד המשפטים, על ידי עוזר היועץ המשפטי לוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, ואף על ידי היועץ המשפטי לכנסת, שביום 27.7.2011, לאחר אישור הצעת החוק לקריאה השנייה והשלישית, פנה במכתב ליו"ר ועדת הפנים והגנת הסביבה, ובו טען, בין היתר, כי "המרכיב החוקתי הבעייתי בהצעת החוק [ו]הוא: היעדרה של הוראת מעבר לעניין מנכ"לים מכהנים, ואף חמור מכך, העדר הוראה כזאת ביחס למנכ"לים שכבר סיימו את כהונתם במועד תחילת החוק" (ההדגשה במקור, ד.ב.). 5. כאמור, בתגובותיה לעתירות וכן בדיון בעל פה הציגה באת-כוח המדינה עמדה לפיה ניתן לפרש את החוק כאילו הייתה כלולה בו הוראת מעבר. בהסכמת הצדדים לעתירות, קיבלנו את הפרשנות האמורה, שסברנו שיש בה כדי לצמצם את הפגיעה הנגרמת כתוצאה מהיעדרה של הוראת מעבר. על פי עמדה זו, החוק יחול רק על מנכ"לים מכהנים ביום כניסתו לתוקף. המשמעות המעשית היא שלגבי מרבית הרשויות המקומיות, בהן הבחירות עתידות להתקיים למעלה משנתיים לאחר כניסת החוק לתוקף, יוכלו מנכ"לים מכהנים להתפטר במועד שיאפשר להם להתמודד בבחירות. בהתאמה, על מנכ"לים שהתפטרו לפני כניסת החוק לתוקף ימשיך לחול ההסדר הקודם – קרי, תקופת הצינון לגביהם תעמוד על 90 ימים. בהתאם לפרשנות זו – שכאמור הייתה מקובלת על כל הצדדים לעתירות שלפנינו – קבענו בהחלטה מיום הדיון באשר לעניינו של העותר בבג"ץ 5846/11 כי "נוכח קוצר הזמן עד לבחירות, נציין כבר בשלב זה כי על פי פרשנות החוק ברוח העמדה שהציגה המדינה בתגובתה, אנו סבורות כי אין מניעה שהעותר, אשר כבר התפטר מתפקיד המנכ"ל של הרשות המקומית, בהתאם להוראות החוק בטרם תוקן, יוכל להתמודד בבחירות הקרובות". אשר לעניינו של פורום המנכ"לים – סברנו כי יש בפרשנות הקוראת הוראת מעבר לתוך החוק כדי לענות על הקשיים המרכזיים שהועלו בעתירתו, וזאת מבלי שנביע עמדה לגוף החוק בו לא ראינו לנכון להתערב נוכח אימוץ פרשנות זו. לפיכך, המלצנו לעותר למחוק את העתירה. ביום 15.9.2011 הגיש פורום המנכ"לים הודעה בה ציין כי הוא מקבל את המלצת בית המשפט למחוק את העתירה ללא צו להוצאות. 6. נוכח הסכמת הצדדים, אנו נותנות בזה תוקף של פסק דין לפרשנות שהוצעה על ידי המדינה לפיה החוק יחול רק על מנכ"לים מכהנים ביום כניסתו לתוקף. על מנכ"לים שהתפטרו או יתפטרו טרם כניסת החוק לתוקף בראשית חודש אוקטובר, יחול הדין הקודם. בהתחשב בכך שהבחירות המתוכננות במרבית הרשויות המקומיות עתידות להתקיים בשלהי חודש אוקטובר 2013, הרי שתעמוד למנכ"לים מכהנים האפשרות לשקול האם להישאר בתפקידם או להתפטר כדי לעמוד בתנאים החדשים שנקבעו בחוק. אשר על כן ובכפוף לפרשנות הוראת החוק כאמור לעיל, העתירות נמחקות. אין צו להוצאות. ה נ ש י א ה השופטת מ' נאור: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופטת ע' ארבל: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק-דינה של הנשיאה ד' ביניש. ניתן היום, כ"ז באלול התשע"א (26.09.2011). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 11058460_N10.doc דז מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il