מועצת עיריית נצרת עילית נ. סגן ראש העירייה וחבר מועצת עיריית

פסק-דין בתיק עע"ם 584/11 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 584/11 לפני: כבוד הנשיא א' גרוניס כבוד השופט נ' הנדל כבוד השופט צ' זילברטל המערערת: מועצת עיריית נצרת עילית נ ג ד המשיבים: 1. יוסף שפושניק, סגן ראש העירייה וחבר מועצה 2. ניסים אקוקה, חבר מועצה 3. אתי רובין, חברת מועצה 4. יאנוש פינקלסקו, חבר מועצה 5. זאב הרטמן, חבר מועצה 6. סמיון ברון, חבר מועצה 7. אלכס גופמן, חבר מועצה 8. אלכס גדלקין, חבר מועצה 9. גלינה סליפקו, חברת מועצה 10. ליאוניד פיטר שטיין, חבר מועצה 11. סופה אקסנוב, ס. ראש העירייה וחברת מועצה ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בנצרת בתיק עת"מ 7482-07-10 שניתן ביום 02.11.2010 על-ידי השופט ז' הווארי תאריך הישיבה: ט' בסיון התשע"ב (30.5.2012) בשם המערערת: עו"ד אולגה גורדון בשם המשיב 1: מטעם היועץ המשפטי לממשלה: עו"ד עמיחי ויינברגר עו"ד תדמור עציון פסק-דין השופט צ' זילברטל: 1. ביום 6.7.2010 החליטה מועצת עיריית נצרת עילית (להלן: המועצה) על פיטוריו של המשיב 1, סגן ראש העירייה מר יוסף שפושניק (להלן: המשיב). המשיב עתר לבית המשפט לעניינים מינהליים בנצרת (עת"מ 7482-07-10) וזה קיבל ביום 2.11.2010 את העתירה והורה על ביטול ההחלטה שהתקבלה בישיבת המועצה. על פסק דינו של בית משפט קמא (כב' השופט ז' הווארי) הוגש הערעור דנן. יצויין, כי הערעור הוגש רק על-ידי המועצה, על אף שהמשיב צירף כמשיבים לעתירתו בבית משפט קמא את המשיבים 2-11 (להלן: המשיבים), שהם חלק מחברי המועצה שהשתתפו בישיבה מיום 6.7.2010. המשיבים לא ערערו על פסק הדין, אך ביום 11.7.2011 הודיעו כי הם מצטרפים לנאמר בסיכומי המועצה (המערערת). בהמשך, ביום 24.5.2012, פנו המשיבים 4, 5 ו-11 וביקשו לדחות את הערעור בטענה שבעת שהצביעו בעד הדחת המשיב הם הוטעו לחשוב שהדבר נעשה בשל בעיה תקציבית בעירייה וכדי לחסוך בהוצאות. אלא שבהמשך התברר להם כי ההדחה נבעה רק משיקולים פוליטיים. 2. על-פי החלטת בית משפט זה מיום 5.9.2011 צורף היועץ המשפטי לממשלה להליך והוא הצטווה להגיש עמדתו ביחס לשאלה המתעוררת בתיק זה. מטעם היועץ המשפטי לממשלה הוגשה ביום 13.11.2011 הודעה, ולאחר שבית המשפט הורה על השלמת ההודעה וקבלת עמדתו של היועץ המשפטי ביחס לנתוני המקרה הקונקרטי (החלטה מיום 29.11.2011) הוגשה ביום 2.1.2012 הודעה משלימה. יצויין, כי עמדת היועץ המשפטי לממשלה תומכת בקבלת הערעור. 3. בהתחשב במאטריה בה עסקינן, כפי שיפורט להלן, ובהיקף שיקול הדעת של המועצה להחליט, מפעם לפעם, על העברתו מכהונה של סגן ראש רשות שמונה על-פי הוראת סעיף 15 לחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), התשל"ה-1975 (להלן: חוק הרשויות), הצענו לבעלי הדין להגיע להבנות, אך הדבר לא הסתייע. לא נותר אלא לפסוק במחלוקת הנוגעת לתקינות החלטת ההדחה מיום 6.7.2010. תמצית העובדות 4. המשיב וכן שני סגנים נוספים לראש עיריית נצרת עילית (מר עדי ברקו והגב' סופה אקסנוב, המשיבה 11), מונו בישיבת מועצה מיום 17.12.2008. עוד ביום 16.7.2009 הגישו תשעה חברי מועצה הצעה לסדר לישיבת מועצה שלא מן המניין להדיח את המשיב מתפקידו כסגן ראש העירייה. ישיבה זו לא התקיימה לבסוף. ביום 9.6.2010 פנו המשיבים לראש העירייה, מר שמעון גפסו, במכתב שכותרתו "דרישה לכינוס ישיבה שלא מן המניין – העברת סגן ראש העיר בשכר מכהונה עקב מצב תקציבי קשה ואי בחירת הסגנים על-פי פקודת העירייה". במכתב מפורטות טענות בדבר אי תקינות הליך בחירת הסגנים, שהעיקרית שבהן היא שלא הוגדר בהחלטת המינוי על-פי איזה סעיף בחוק הרשויות מונו הסגנים. יצויין, כי קיים הבדל בין סגן ראש רשות שמונה על-פי הוראת סעיף 14 לחוק הרשויות (סגן שהוא ממלא מקום קבוע לראש הרשות וראש הרשות באישור המועצה ברוב חבריה רשאי להעבירו מכהונתו, כקבוע בסעיף 25(3) לחוק הרשויות), לבין סגן שמונה על-פי הוראת סעיף 15 לחוק הרשויות (שניתן להעבירו מכהונתו בהחלטת המועצה שהתקבלה ברוב חבריה בישיבה מיוחדת, כקבוע בסעיף 25(4) לחוק הרשויות). בעקבות הדרישה הנ"ל זומנה ישיבה שלא מן המניין ליום 23.6.2010. בישיבה זו הציג ראש העירייה חוות דעת משפטית שלפיה המשיב ומר ברקו נבחרו לתפקידם כסגנים על-פי הוראת סעיף 14 לחוק הרשויות ואילו הגב' אקסונוב נבחרה על-פי הוראת סעיף 15 לחוק הרשויות. ראש העירייה הודיע על הסרת הנושא מסדר היום של הישיבה נוכח האמור בחוות הדעת. אלא שמהלך זה לא הוריד את הסוגיה מסדר יומה של המועצה. בין היתר נשלח לראש העירייה מכתב של עורך-דין מטעם חבר המועצה אלכס גדלקין (המשיב 8), בו נטען, כי ללא הצבעה במועצה לא ניתן להשלים את החסר שנפל במינוי הסגנים. 5. בעקבות הפניה הנ"ל נשלח לחברי המועצה זימון חדש לישיבה שלא מן המניין שאמורה היתה להתכנס ביום 6.7.2010. על סדר היום עמד סעיף אחד בלבד: "העברת סגן ראש העיר בשכר מכהונה". למכתב זימון זה צורפה חוות דעתה של היועצת המשפטית בעיריית נצרת עילית, עו"ד אולגה גורדון (באת-כוח המועצה בהליך דנא). מחוות דעת זו עולה, בניגוד למה שנמסר על-ידי ראש העירייה בישיבת המועצה מיום 23.6.2010, כי המשיב מונה כסגן לפי הוראות סעיף 15 לחוק הרשויות, כפי שגם פורסם בילקוט הפרסומים, כמו גם המשיבה 11 (בעוד שמר עדי ברקו מונה במסגרת הוראת סעיף 14 לחוק הרשויות). 6. ישיבת המועצה שלא מן המניין התכנסה ביום 6.7.2010. לאחר חילופי דברים קצרים בעניין תקינות הליך בחירת הסגנים, הודיע ראש העיר כי נוכח גידופים שהשמיע כלפיו המשיב 7 הוא נועל את הישיבה. ראש העירייה, המשיב ומר ברקו עזבו את חדר הישיבות. המשיבים ועוד שלושה חברי מועצה (שלא היו בעלי דין בהליך המשפטי) נותרו במקום (לאחר מכן הצטרף אליהם חבר מועצה נוסף שגם הוא אינו בעל דין). הנוכחים המשיכו בניהול הישיבה ובסופה, לאחר דיון, התקבלה בקולות עשרת המשיבים נגד קולותיהם של שני חברי מועצה אחרים, ההחלטה הבאה: "מועצת העיר מחליטה על פיטוריו של סגן ראש העירייה מר יוסי שפושניק וזאת עקב המצב התקציבי הקשה בו נמצאת עיריית נצרת עילית ומנימוקים נוספים שפורטו בבקשה לכינוס הישיבה ובדברי החברים, לרבות לעצם אי בחירת הסגנים עפ"י פקודת העיריות". מכאן העתירה המינהלית שהוגשה על-ידי המשיב והתקבלה בבית משפט קמא. פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים 7. בית משפט קמא קבע תחילה כי בחירת המשיב (ושני הסגנים הנוספים) נעשתה כדין. בית המשפט הוסיף ופסק, כי אין לקבל את טענות המשיב שלפיהן נפלו פגמים פרוצדוראליים בזימון וקיום ישיבת המועצה מיום 6.7.2010 שהצדיקו נעילתה מבלי לדון בנושא שהונח על סדר יומה. בית המשפט קבע עוד, כי גם המשך ניהול הישיבה, לאחר שראש העירייה החליט לנעול אותה ועזב את המקום (מלווה במשיב ובסגנו מר ברקו), היה כדין. עד כאן מקובלות קביעותיו של בית משפט קמא על המערערת. מכאן עבר בית המשפט לבחון את סבירות החלטת המועצה "מבחינה מהותית", בהציגו את השאלה הבאה: "האם ההחלטה להדיח את העותר מתפקידו אכן היתה סבירה לאור הנימוקים שניתנו בישיבה, והאם ההחלטה התקבלה כתוצאה משיקולים ענייניים ותוך בחינה של מידתיות ההחלטה המינהלית" (פסקה 4(ה) לפסק הדין). לשאלה זו נתן בית משפט קמא תשובה שלילית. מעיון בפרוטוקול הישיבה הסיק בית המשפט, כי לא היתה בו התייחסות של ממש למצב הכלכלי של העירייה, לא הוצגו נתונים כספיים, לרבות החסכון שיושג מהדחת המשיב, כשטענת החסכון התקציבי נטענה בעלמא. בית המשפט מצא, כי מירב הזמן נוצל להשמעת טענות כלפי תפקוד ראש העירייה ובעניין אי תקינות הליך בחירת הסגנים, והוסיף ופסק כדלהלן: " ... עולה הרושם כי ההחלטה להדיח את העותר מתפקידו לא נעשתה כלל מתוך שיקולים כלכליים, אלא מתוך שיקולים פוליטיים ותוך ניסיון ל'נגח' את ראש העירייה, שנגדו, כאמור וכעולה מפרוטוקול הישיבה, יש למשיבים טענות קשות במגוון נושאים". עוד מצא בית המשפט לעניינים מינהליים, כי המשתתפים בישיבה כלל לא ניסו לבדוק אם ניתן לחסוך בהוצאה התקציבית בדרך שפגיעתה במשיב פחותה, כגון להפחית משכרו או להותירו בתפקיד סגן ראש רשות שלא בשכר. בית המשפט פסק, כי החלטת המשיבים לא מקיימת את מבחן המידתיות שנקבע בפסיקה ושחל על החלטה מינהלית. ההחלטה להדיח את המשיבה אינה בבחינת "האמצעי שפגיעתו פחותה" וגם אינה מידתית במובן זה שהנזק שנגרם למשיב מהאמצעים שהמועצה נקטה בהם כלפיו אינו עומס ביחס ראוי לתועלת שהאמצעי אמור להביא. נקבע, איפוא, כי ההחלטה אינה מידתית, והתקבלה ללא בחינה ראויה של המצב התקציבי וללא שנבחנו דרכים להשיג חסכון תוך פגיעה פחותה במשיבה. זאת ועוד, נפסק כי בכך שחלק מהמשיבים הוסיפו לטעון נגד תקינות הליך מינויו של המשיב, בעוד שהוברר כי המינוי היה תקין, ההחלטה נגועה בפגם, שכן אחד מהשיקולים שעמדו בבסיסה היה מוטעה בעליל. הערעור 8. לטענת המועצה, כל שנדרש על מנת להעביר מתפקידו סגן ראש רשות, שמונה לפי סעיף 15 לחוק הרשויות, הוא כינוס ישיבה מיוחדת של מועצת העיר וקבלת החלטה ברוב קולות חברי המועצה. לא במקרה לא ראה המחוקק לנכון להוסיף תנאים וסייגים להדחת סגן ראש רשות שמונה על-פי סעיף 15 לחוק הרשויות, שכן מדובר במהלך פוליטי באופיו ולפיכך יש להותירו להחלטת חברי המועצה שרשאים לשקול שיקולים פוליטיים קואליציוניים. המועצה מפנה בענין זה לפסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה (השופט ד"ר ד' ביין) בה"פ (חי') 429/00 חאן נ' ראש עיריית שפרעם (לא פורסם, 16.1.2001) בו נאמר כי: "העובדה שהחוק לא מנה את עילות ההדחה, מראה שהוא היה ער לכך שמדובר בתהליך דמוקרטי שהוא מטבעו בעל אופי פוליטי. ההנחה ש'הפה שהתיר, הוא הפה שאסר', כשם שמלכתחילה מתמנים סגנים לפי סעיף 15 על-ידי המועצה לפי שיקול דעתה, כך יכולה המועצה לשנות דעתה ולהחליט שאין היא חפצה עוד בכהונתם של אותם הסגנים". לטענת המערערת, כאשר השתנה האיזון הקואליציוני במועצה, לעומת המצב שהיה קיים בעת בחירת המשיב כסגן ראש עירייה, היו רוב חברי המועצה (המשיבים) רשאים להחליט על העברתו מכהונתו. נטען, כי "כל קביעה אחרת באשר לאפשרות הדחתו של סגן מתפקידו מהווה פגיעה בלתי סבירה בחופש המשחק הפוליטי". המועצה מדגישה, כי היחסים שבין העירייה לבין המשיב אינם יחסי עבודה וכי המשיבים שקלו גם שקלו שיקולים תקציביים. עוד נטען, כי ההחלטה מבטאת את רצון הכלל, ופסק הדין הוא בגדר התערבות פסולה בהחלטה של רשות מוסמכת, במיוחד כשמדובר בגוף המורכב ממספר חברים, ולכל אחד מהם שיקול משלו. המערערת מוסיפה, כי כשמדובר בהחלטה המתקבלת במסגרת פוליטית ועל יסוד שיקולים פוליטיים-קואליציוניים, מצומצם שיקול דעתו של בית המשפט, שיתערב רק כאשר מדובר בפגמים מהותיים, שלא נפלו במקרה הנדון. 9. המשיב תומך, מטבע הדברים, בפסק דינו של בית משפט קמא. לטענתו, גם החלטה פוליטית, ככל החלטה מינהלית, חייבת לעמוד בכללי המשפט המינהלי. המשיב מפנה לפסיקת בית משפט זה לפיה החלטת מועצת העיר נתונה לביקורת שיפוטית וטוען, כי ההחלטה להדיחו חרגה ממתחם הסבירות בשל היותה בלתי מידתית, התקבלה בחוסר תום לב ונבעה משיקולים זרים. ישיבת ההדחה נועדה רובה ככולה להשמעת טענות כלפי ראש העירייה, והדחת המשיב לא נעשתה מתוך שיקולים כלכליים, אלא לשם ניגוח ראש העירייה. ההחלטה התקבלה תוך מצג שווא, הטעיה, וללא בחינה אמיתית של המצב התקציבי ומבלי שנבחנו חלופות שיהא בהן להפחית את הפגיעה במשיב. 10. היועץ המשפטי לממשלה הבהיר בהודעתו המשלימה, כי עמדתו היא ש"החלטה על הדחת סגן (כמו גם החלטה על מינויו) היא החלטה פוליטית, המתקבלת על-ידי גוף רב משתתפים, הוא מועצת העירייה, ואשר על נימוקי החלטתו יש ללמוד מהדיון שקדם להצבעה". עוד סבור היועץ המשפטי, כי שיקולים פוליטיים אינם שיקולים זרים בהליכי מינוי והדחת סגן ראש רשות, ושיקולים אלה היו המרכזיים בהחלטת ההדחה. היועץ המשפטי לממשלה סבור, לפיכך, כי אין מקום לפסול את ההחלטה רק משום שאחד הנימוקים שהועלו בדיון שקדם להצבעה (ענין תקינות המינוי) נמצא שגוי. דיון והכרעה 11. אין ספק שהחלטות מועצת עירייה עומדות לביקורת שיפוטית, ולמעשה המועצה לא טוענת אחרת (בג"צ 953/87 פורז נ' ראש עיריית תל אביב-יפו פ"ד מב(2), 309, 321 (1988)). השאלה המתעוררת במקרה דנן היא של היקף ההתערבות בהחלטותיו של גוף המונה מספר חברים, אשר רשאי לשקול שיקולים פוליטיים. כידוע, שיקולים פוליטיים וקואליציוניים אינם שיקולים זרים כשמדובר בזירה הפוליטית, הארצית או המקומית (בג"ץ 2704/07 התנועה להגינות שלטונית נ' ועדת הכנסת (לא פורסם, 28.1.2008)). ידועה ההלכה, אשר הובאה גם בפסק דינו של בית משפט קמא, לפיה בית המשפט לא ימיר את שיקול דעתה של הרשות בשיקול דעתו, אלא יבחן את ההחלטה על-פי עילות הביקורת השיפוטית המוכרת בדין. זאת ועוד, יש משמעות לזהות הרשות שאת החלטתה בוחן בית המשפט באמות המידה של עילות הביקורת השיפוטית, כמו גם את מהות ההחלטה: "הנה כי כן, בהפעלת סמכות הביקורת של בית המשפט על החלטותיהן של רשויות שלטוניות אחרות מביא בית המשפט בחשבון החלטתו את מעמדו ואת תפקידו של הגוף המבוקר וכן את מהות ההחלטה העומדת לביקורת ואת מאפייניה. אלה, בתורם, ישפיעו על אופן הפעלת שיקול-הדעת במסגרת הביקורת השיפוטיות ועל אמות המידה המדריכות אותה" (בג"ץ 1993/03 התנועה למען איכות השלטות בישראל נ' ראש הממשלה פ"ד נז(6) 817, 840-839 (2003), (להלן: פרשת התנועה למען איכות השלטון). בדומה לכך נפסק בבג"ץ 306/81 פלאטו שרון נ' ועדת הכנסת פ"ד לה(4) 118, 131 (1981) (להלן: פרשת פלאטו שרון) כי "מידת ההתערבות של בית המשפט בפעולות רשויות הפועלות על-פי דין כרוכה לא פעם בשאלה, מי היא אותה הרשות, שנגדה מתבקש הסעד". 12. במקרה דנן, מבחינת מעמד הגוף הנתון לביקורת, וליתר דיוק - מבחינת מהות הגוף האמור, עניין לנו בגוף המורכב ממספר חברים והמגיע להחלטה המבטאת את הרצון הקולקטיבי של החברים שתמכו בה. ניתן ללמוד לעניין היקף ואופי הביקורת השיפוטית על החלטותיו של גוף מסוג זה מההלכות שעניינן היקפה וטיבה של חובת ההנמקה בה הוא מחויב. לגבי גופים מהסוג האמור, נפסק בפרשת פלאטו שרון, כי כשמדובר "בגוף המורכב מחברים שונים שלכל אחד מהם היו, בוודאי, נימוקים משלו, וההחלטה מבטאת את הרצון הקולקטיבי של החברים שהצביעו בעד קבלתה" (שם, עמ' 133), אין העובדה שההחלטה אינה מנומקת מהווה פגם, במובן זה שאין בהעדר הנמקה כדי ללמד על כך שההחלטה התקבלה בדרך לא תקינה. פסיקה זו משמיעה לנו שבחינת החלטה שהתקבלה על-ידי גוף המורכב מחברים שונים אינה כבחינת החלטה מינהלית המתקבלת על-ידי בעל תפקיד מסויים. כשמדובר בגוף קולגיאלי, שהחלטתו מבטאת את רצון הכלל (או, ליתר דיוק, כלל החברים שתמכו בהחלטה שהתקבלה), קשה ביותר להתחקות אחר שיקולי החברים. עמד על כך השופט (כתוארו אז) א' גרוניס בפסק דינו בבג"ץ 5853/07 אמונה – תנועת האישה הדתית לאומית נ' ראש הממשלה (לא פורסם, 6.12.2007) באמרו: "כאשר מדובר בהחלטה המתקבלת על ידי גוף המורכב ממספר חברים קשה לבחון את השיקולים שנלקחו בחשבון. אף אם כל אחד מחברי הגוף פירט בפומבי את מערכת שיקוליו, הרי בלתי אפשרי, ולמצער קשה מאד, לקבוע מהו המשקל היחסי שניתן לכל שיקול ושיקול בדרך לתוצאה הסופית, שהינה החלטה קולקטיבית. זו הסיבה שחובת ההנמקה, החלה בדרך כלל על רשויות מינהל ורשויות אחרות, לא הוחלה, בוודאי לא באופן מלא, לגבי רשויות כאלה שהן בבחינת גופים קולגיאליים. ... על כן, מה שנעשה בפועל על ידי שופט הסובר כי ההחלטה פסולה בשל חוסר סבירות, הוא בחינה של התוצאה, קרי נפקות ההחלטה. לעיתים נעשית במקרים כאלה פעולה שניתן לכנותה 'הנדסה חוזרת' (...) כלומר, בית המשפט בוחן את התוצאה, קרי ההחלטה, ובהליך של בחינה לאחור מונה את השיקולים שעל פי השערתו נלקחו בחשבון על ידי הגוף המחליט. אם ההחלטה הסופית אינה מקובלת על בית המשפט, יאמר הוא שאחד השיקולים קיבל משקל מוגזם או ששיקול מסוים לא נלקח כלל בחשבון. לכן, צריך גם לקבל עם קב חומטין את האמירה החוזרת לעיתים בהקשר זה, כי בית המשפט אינו שם את שיקול דעתו תחת שיקול דעתה של הרשות שהוסמכה בדין לקבל את ההחלטה. מדיוננו עד כה עולה, אם כן, כי קיימת בעייתיות קשה בכל הנוגע לשימוש בעילה של חוסר סבירות, במיוחד כאשר מדובר בתקיפת החלטה של גוף קולגיאלי בעילה האמורה" (פסקה 10 לפסק הדין). אין פירוש הדבר, כי כאשר מדובר בגוף קולגיאלי, לא ניתן לבחון את סבירות החלטותיו, אך הדבר ייעשה תוך מתן משקל למהותו של הגוף, כמו גם לאופייה של ההחלטה. עמדו על כך המלומדים אמנון רובינשטיין וברק מדינה בספרם המשפט החוקתי של מדינת ישראל כרך א: עקרונות יסוד 233 (מהדורה שישית, 2005): "הריסון בו נוהג בית המשפט ביחס לכנסת, נובע מעיקרון רחב, לפיו הגוף בו ניתן ייצוג לעמדות הציבור, נהנה ממתחם רחב למדי של סבירות"; בהוסיפם, שבכלל הגופים האמורים מצויות גם מועצות של רשויות מקומיות. כאמור לעיל, קיימת גם זיקה בין היקף חובת ההנמקה של גופים קולגיאליים לבין היקף הביקורת השיפוטית על החלטותיהם. אכן, על הקושי "הטכני" במילוי חובת ההנמקה ניתן להתגבר, אם בדרך של מתן הנמקה שתשקף את הדעת הרווחת בקרב חברי הגוף או בדרך של רישום פרוטוקול (יואב דותן "חובת ההנמקה של רשויות מינהל וגופים נבחרים" מחקרי משפט יט 5, 60-56 (2002), להלן: דותן; דפנה ברק-ארז, משפט מינהלי כרך א' 429-426 (2010); יצחק זמיר, הסמכות המינהלית כרך ב' 1282-1280 (מהדורה שנייה מורחבת, 2011)). אלא שסוגיית היקף חובת ההנמקה של גוף קולגיאלי, שהוא גם רשות פוליטית, היא סוגיה מהותית ולא רק טכנית. ה"הקלות" במילוי אחר חובת ההנמקה מבטאות את האופי המיוחד של ההחלטות המתקבלות בגופים מהסוג האמור, במיוחד שמדובר בהחלטות בעלות אופי פוליטי, ומצביעות גם על הקושי המיוחד בהפעלת הביקורת השיפוטית במלוא עוצמתה ועל כל סעיפיה על אותן החלטות. אכן, בית משפט זה לא נמנע מהחלת דוקטרינות של ביקורת שיפוטית, ובהן הסבירות, גם על החלטת גוף פוליטי (בג"ץ 4733/94 נאות נ' מועצת עיריית חיפה פ"ד מט(5) 111 (1995)), אך בדברי מלומדים צוין הקושי הכרוך בכך, שכן: "המנדט של הגורם הפוליטי הוא ... שונה במהותו. הוא נגזר ישירות מהתמיכה של הבוחר במועמד או במפלגה. הערך המרכזי שמנחה את פעולתו של הגורם הפוליטי ושממנו נגזרת הלגיטימיות הדמוקרטית של הפעולה הוא ייצוגיות פוליטית. ולכן אין מקום להחיל על פעולותיו את הדרישות שפותחו לגבי גורמי מינהל או שיפוט" (דותן, עמ' 62). עוד יצוין, כי בפרשת פלאטו שרון הוזכר, כי בית המשפט בדרך כלל "אינו הפורום המתאים לדיון בשאלות 'פוליטיות'" (עמ' 132), גם אם אין להירתע מלעסוק בהן במקרים מתאימים. עם זאת, הביקורת השיפוטית על סוג זה של החלטות תהיה זהירה ומדודה. בפרשת התנועה למען איכות השלטון פסק השופט (כתוארו אז) א' ריבלין, כי מתחם ההתערבות השיפוטית הוא מצומצם כאשר מדובר בעניינים "הנוגעים ל'מעשה מרכבה'. עם אלה ניתן למנות את הרכבת הקואליציה, הרכבת הממשלה, מינוי השרים וסגני השרים, צירוף שרים והעברתם מכהונתם, חלוקת התפקידים בין השרים ..." (פסקה 16 בעמ' 842). אכן, דברים אלה נאמרו ביחס לסמכויות ראש הממשלה, אך ההיגיון העומד בצידם, יפה, במידה רבה, גם לענייננו, כשאנו עוסקים בסמכות מועצת עירייה למנות ולהעביר מכהונתו סגן ראש רשות. לרקע האמור לעיל, די אם ייקבע, לצורך ענייננו, ומבלי לטעת מסמרות בשאלה האם בכלל ראוי לבחון את החלטת המערערת במשקפי סבירות, כי החלטה זו אמנם נתונה לביקורת שיפוטית, במסגרת עילות הביקורת המוכרות, אך זו תופעל בזהירות ותוך מתן משקל להיות המועצה גוף קולגיאלי-פוליטי ולאופייה של ההחלטה. בעבר נפסק, כי בגלל ה"רקע הפוליטי" של מועצת עירייה, יש "לבדוק היטב אם ההתערבות השיפוטית היא אכן בבדיקת נורמה משפטית ברורה, שניתן להבחין בה בין המימד המשפטי לבין המימד הפוליטי" (בג"ץ 699/89 הופמן נ' מועצת עיריית ירושלים פ"ד מח(1) 678, 691 (1994)). במקרה דנן, המימד הפוליטי בהחלטה הוא בולט, במובחן מההחלטה שנדונה בבג"ץ 699/89 הנ"ל, הצעת מועמדים למועצה דתית, שנטענו לגביה טענות הפליה וחוסר שוויון, כך שבלט בהחלטה "המימד המשפטי". ענייננו שלנו בסוג של "מעשה מרכבה", בהחלטה פוליטית, במובן זה שבחירת סגן ראש הרשות לפי סעיף 15 לחוק הרשויות, כמו גם העברתו מתפקידו, מסורים למועצת העירייה, שהיא גוף פוליטי, הרשאי לשקול בהקשר זה שיקולים פוליטיים וקואליציוניים טהורים. לסיכום סוגיה זו, נראה, כי הן מבחינת אופי הגוף שאת החלטתו אנו מתבקשים להעביר תחת שבט ביקורתנו והן מבחינת מהות ההחלטה שבה מדובר, היקף הביקורת מצומצם מטבעו, גם אם המועצה אינה חסינה מפני ביקורת שיפוטית במקרה הראוי (כגון אם חרגה מסמכותה, שקלה שיקולים זרים בעליל וכו'). לרקע מצע עיוני זה, נדמה כי בית משפט קמא הקפיד יתר על המידה עם המועצה ובחן את החלטתה על-פי אמות מידה מחמירות שאינן ישימות במקרה הנדון. 13. עיון בפרוטוקול ישיבת המועצה, שהמשיכה והתקיימה לאחר "נעילת" הישיבה על-ידי ראש העירייה, מעלה, כי רק שישה חברי מועצה השמיעו דברים לגוף הנושא שעמד להחלטה (במובחן מהערות לסדר), כששניים מתוכם הצביעו נגד ההצעה להעביר את המשיב מתפקידו. כלומר, רק ארבעה מבין המשיבים הביעו דעתם. כיצד, אם כן, ניתן לדעת מה היו השיקולים של יתר המשיבים? זאת ועוד, מבין הדוברים בעד קבלת הצעת ההחלטה, שלושה התייחסו במפורש לבעיות התקציב. יוטעם, כי בדרישה לכינוס ישיבה מיוחדת מיום 9.6.2010 הוזכר כי העברת המשיב מתפקידו מתבקשת, בין היתר, "עקב מצב תקציבי קשה". אין לומר כי, על פני הדברים, השיקול התקציבי היה פסול, שכן ברי כי העברת המשיב מתפקידו תביא להפסקת תשלום שכרו. סביר כי המשיבים, או מי מהם, שקלו גם שיקולים אחרים, ובהם שיקולים פוליטיים ששוקלים חברי אופוזיציה המעוניינים להקשות על ראש העירייה. אלא שאין לומר ששיקולים אלה אינם לגיטימיים. בהזמנה לישיבה מיום 6.7.2010 לא פורטה העילה להעברת המשיב מכהונתו. העלאת שיקולים קואליציוניים לא היתה בלתי אפשרית במצב זה, לצד סוגיית התקציב שהיתה ידועה וגלויה. העובדה שחלק מהדוברים שבו וטענו לאי תקינות הליך בחירת המשיב לסגן ראש עירייה, אינה פוגמת בתוקף ההחלטה, נוכח העובדה שבצד עניין זה הועלו גם טיעונים לגיטימיים, ואין לדעת אם עניין זה, של תקינות הבחירה, השפיע על קבלת ההחלטה ובאיזו מידה. 14. האפשרות של קבלת החלטה חריפה פחות, שיש עימה פגיעה קטנה יותר במשיב, כלל לא עמדה על הפרק, משהמשיב וראש העירייה לא העלו אפשרות זו, שיתכן ואינה מעשית כלל ועיקר נוכח ההרכב הקואליציוני שהיה באותה עת, צרכי העירייה ועמדת המשיב עצמו. כלומר, לא הועלתה כל הצעה ברוח זו וההצעה היחידה שהונחה על סדר יומה של המועצה היתה ההצעה להעביר את המשיב מכהונתו. העובדה שהמשיב פרש מהישיבה ולפיכך לא עלה בידו להציג את עמדתו כלפי ההצעה להעבירו מתפקידו, הביאה לכך שהמועצה לא שקלה – וגם לא היתה יכולה לשקול - את עמדתו. כפי שנפסק, המשיבים היו רשאים להמשיך ולקיים את הישיבה, ולא נכון היה לנעול אותה ללא הצבעה. מבחינה זו נטלו ראש העירייה והמשיב על עצמם סיכון שהדיון יימשך בהעדרם ומבלי שעמדתם תישמע, ובסיומו תתקבל החלטה שלא תהיה לרוחם. 15. אכן, כפי שכבר צויין, המחוקק בחר שלא לקבוע תנאים להעברתו מכהונה של סגן ראש רשות שמונה על-פי הוראת סעיף 15 לחוק הרשויות, מעבר לכך שיש לעשות כן בישיבת מועצה מיוחדת וברוב של חברי המועצה. אין זה אומר שהמועצה איננה כפופה לכללי המשפט המינהלי או לחובת תום הלב ושאין חבריה חייבים להקפיד על טוהר המידות. אלא שבהיותה גוף קולגיאלי הרשאי לשקול שיקולים פוליטיים, ההתערבות בהחלטותיה תיעשה רק במקרים יצאי דופן. קשה לעמוד על סבירות החלטה מהסוג הנדון, אך גם כשבחינה זו נעשית על-פי פרוטוקול הישיבה בה עסקינן, אין לומר שההחלטה דנא לוקה בחוסר סבירות בהתחשב בטיבו והיקפו של שיקול דעת המועצה. שעה ששיקולים פוליטיים גרידא הם שיקולים לגיטימיים וכשרים, די בשינוי מבנה הקואליציה כדי להביא למהלך של העברתו מכהונה של סגן ראש רשות שמונה קודם לכן על-ידי המועצה במסגרת קואליציה שונה. במצב זה על בית המשפט להישמר לבל יתערב, הלכה למעשה, ב"משחק הפוליטי" הלגיטימי, בדרך של בחינת החלטות המועצה בהתעלם מתכונותיו של הגוף המחליט וממהות החלטותיו. 16. נוכח האמור לעיל אציע לחבריי לקבל את הערעור, לבטל את פסק דינו של בית משפט קמא ולקבוע, כי החלטת המועצה מיום 6.7.2010 בעניין העברת המשיב מתפקידו כסגן ראש העירייה, שרירה וקיימת. עוד אציע לחייב את המשיב בהוצאות המועצה ובשכר טרחת עורך דינה, בשתי הערכאות, בסכום כולל של 20,000 ש"ח. ש ו פ ט הנשיא א' גרוניס: אני מסכים. ה נ ש י א השופט נ' הנדל: אני מצטרף לחוות דעתו של חברי השופט צ' זילברטל. קבלת הערעור הינה תוצאה מתבקשת ביתר שאת במקרה זה, לנוכח החלטת ראש העירייה מר עדי ברקו, והמשיב בעיקר, לעזוב את הישיבה ולא להציג את עמדותיהם טרם הצבעת חברי מועצת העיר בדבר העברת המשיב מתפקידו כסגן ראש העירייה. כלל זכות השימוע מושרש היטב במשפט המינהלי. צידו השני של המטבע הוא כי הבוחר שלא לממש זכות זו עלול למצוא את ידו על התחתונה. לאמור – זכות השימוע מעצימה את המשמעות של הבחירה לא להשמיע. גם אם המדובר בזכות שאין לצידה חבות, אל יתפלא הבוחר שלא לממש את זכות השימוע, שהדבר יעמוד לחובתו. בגישה לפיה צד יראה את אי שביעות רצונו על ידי נטישת המקום ואי נכונות לתקשר עם גורמי הרשות – רב הנזק על התועלת, והפגנת הכוח על ידי השתיקה משולה לאשליה זמנית (וראו והשוו: בג"ץ 1802/12 דפני ליף ואח' נ' משרד התחבורה (14.3.2012) בפסקה 7). ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט צ' זילברטל. ניתן היום, ‏י"ז באב התשע"ב (‏5.8.2012). ה נ ש י א ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 11005840_L11.doc סח מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il