לינוי הושק נ. עיריית גבעת שמואל

פסק-דין בתיק עע"מ 5834/16 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 5834/16 לפני: כבוד השופט ס' ג'ובראן כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופט מ' מזוז המערערים: לינוי הושק ו-54 אח' נ ג ד המשיבה: עיריית גבעת שמואל ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 24.7.2016 בעת"מ 19612-07-16 שניתן על ידי כבוד השופטת ו' מרוז – סג"נ תאריך הישיבה: ד' באב התשע"ו (8.8.2016) בשם המערערים: עו"ד יונתן ברמן; עו"ד אורי אדלשטיין בשם המשיבה: עו"ד עפר שפיר; עו"ד נחמיה אבנרי פסק-דין השופט ס' ג'ובראן: 1. לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד (סגנית הנשיא ו' מרוז) בעת"ם 19612-07-16 מיום 24.7.2016, אשר דחה מחמת שיהוי את עתירתם של המערערים נגד החלטת המשיבה שלא לפתוח בשנת הלימודים תשע"ז גן "קשת" בעיר גבעת שמואל (להלן: העיר), כפי שיבואר להלן. רקע עובדתי 2. לקראת שנת הלימודים תשע"ו, החליטה המשיבה, עיריית גבעת שמואל (להלן: העירייה), לפתוח "גן קשת" בעיר (להלן: הגן או גן קשת). בהודעה על פתיחת הגן, אשר פורסמה בחוברת מידע וסדרי רישום לגני ילדים של העירייה לקראת פתיחת שנת הלימודים, עמדה העירייה על ייחודה של המסגרת החינוכית "קשת" (להלן: מסגרת קשת). המדובר במסגרת חינוך ממלכתי משותפת, במסגרתה לומדים יחדיו ילדים מרקע חילוני, דתי ומסורתי, ואשר מבוססת על מושגים וערכים חילוניים ודתיים גם יחד. תכליתה של מסגרת זו היא לחשוף את הילדים המתחנכים בה אל השונה מהם ולגשר על הקיטוב בין דתיים לבין חילוניים בחברה הישראלית. בשנת הלימודים תשע"ו, נרשמו ללימודים בגן 26 ילדים, בשני שנתונים: טרום טרום חובה (ילדים בגיל 3 שנים) וטרום חובה (ילדים בגיל 4 שנים). לפי המתואר בפסק דינו של בית המשפט המחוזי, הגן נחל הצלחה רבה, ונוצרה סביבו קהילה מגוונת ופעילה. 3. במהלך חודש ינואר 2016, פרסמה העירייה את סדרי הרישום לגני הילדים בשטחה לשנת הלימודים תשע"ז. במסגרת סדרי הרישום, צוין כי בשנת הלימודים תשע"ז "יפתח גן קשת במתכונת של שנתון אחד. התנאי לפתיחת הגן הינו רישום של לפחות 25 ילדים משנתון נתון. רישום של כמות תלמידים פחותה לא תאפשר פתיחת גן" (מוצג 11 למוצגי המערערים). בהמשך לכך, הורים אשר היו המעוניינים ברישום ילדיהם לגן קשת, התבקשו לציין את העדפתם לזרם חינוך ממלכתי-דתי או ממלכתי-כללי (שהוא למעשה זרם החינוך "החילוני") בהתאם לסדרי הרישום הרגילים, ולצד זאת לציין את גן קשת כגן המועדף עליהם. קרוב לחמישים הורים רשמו בטופס העדפה כי הם מעוניינים שילדם ילמד בגן קשת. מתוך מספר זה, 26 ילדים השתייכו לשנתון טרום חובה – כך שמספרם עבר את הרף המינימלי לשם פתיחת כיתת גן לשנתון זה, כפי שנקבע בסדרי הרישום לשנת הלימודים תשע"ז. 4. חרף האמור, לאחר כחודש ימים, במהלך חודש פברואר 2016, החליטה העירייה לחזור בה מכוונתה לפתוח את גן קשת בשנת הלימודים תשע"ז. לדברי העירייה, החלטה זו נבעה מכך שלאחר שבדקה את מצבת הרישום לגני הילדים לשנת הלימודים תשע"ז, התחוור לה כי פתיחת גן קשת לשנתון טרום חובה, תחייב את סגירתו של גן אחר המשתייך לזרם החינוך הממלכתי-הכללי, וכן כי בהמשך הדרך, כאשר הילדים יגיעו לגיל הלימודים בבית ספר, פתיחת כיתה המשתייכת למסגרת קשת תבוא על חשבון כיתה אחרת בבית ספר ממלכתי-כללי. לשיטת העירייה, השתלשלות עניינים מעין זו הייתה מובילה להחלשה מתמשכת של מוסדות החינוך הממלכתי-כללי, באופן שהיה פוגע בציבור החילוני בעיר גבעת שמואל ומאיץ את ההגירה השלילית של תושבים חילונים ממנה. לטענת העירייה, ההחלטה שלא לפתוח את גן קשת בשנת הלימודים תשע"ז נועדה למנוע מצב זה. 5. ביום 21.2.2016, ראש העירייה קיים פגישה עם נציגי ההורים המעוניינים ברישום ילדיהם לגן קשת, והודיע להם על החלטת העירייה. בהמשך לפגישה זו, ביום 6.3.2016 מנהלת מחלקת גני ילדים בעיר שלחה הודעות לכל ההורים שביקשו לרשום את ילדיהם לגן קשת, בהן הובהר כי הגן לא ייפתח בשנת הלימודים תשע"ז. בהודעות נכתב כך: "שקלנו בכובד ראש את בקשתכם לרשום את בנכם/בתכם לגן 'קשת'. לאחר שנבחנו כל ההיבטים העירוניים – הוחלט שלא לפתוח גני 'קשת' בשנת הלימודים הבאה בעיר. לפיכך, בנכם/בתכם ישובץ/תשובץ לגן הקרוב לביתכם עפ"י הזרם אותו ביקשתם בעת הרישום (ממלכתי/ממלכתי דתי)" (מוצג 12 למוצגי המערערים). 6. ההורים לא השלימו עם "רוע הגזירה", והחלו לפעול בדרכים שונות לביטול ההחלטה. בין היתר, ביום 9.3.2016, הם יצרו עצומה נגד ההחלטה באינטרנט, בגדרה טענו כי ההחלטה היא החלטה פוליטית של ראש העירייה, וגייסו לה למעלה מ-800 חתימות; הם פנו אל ראש העירייה ואל מנהלת מחלקת גני ילדים בעירייה במכתב מיום 10.3.2016, בו תקפו את הליך קבלת ההחלטה ואת הנימוקים העומדים ביסודה, ואשר נמסרו להם בפגישה מיום 21.2.2016; והם פנו באופן אינדיבידואלי לחברים במועצת העירייה ונפגשו עם חלקם. ביום 30.3.2016, התקיימה ישיבה של מועצת העירייה, ובה אחת מחברות המועצה הציעה הצעה להעלות לסדר היום של המועצה דיון בנושא פתיחת גן קשת בעיר במהלך שנת הלימודים תשע"ז. לאחר שחברת המועצה הציגה את הנושא, ניתנה רשות הדיבור לנציגת ההורים – אשר עמדה בדבריה על כך שהפגיעה במוסדות החינוך הממלכתי-כללי בעיר כלל אינה קשורה לגן קשת. לאחר שנציגת ההורים נשאה את דבריה, החליטו חברי המועצה להוריד את הנושא מסדר היום, תוך שהדגישו במסגרת התנגדותם להעלאת נושא גן קשת לסדר היום את הפגיעה האפשרית בזרם החינוך הממלכתי-כללי בעיר ואת החשש מפני הגירה שלילית של אוכלוסייה חילונית מהעיר. במהלך החודשים הבאים, המערערים ניהלו שיג ושיח עם ראש העירייה, אשר תחילה הביע נכונות למצוא פתרון מוסכם, אך במהלך חודש מאי 2016 מסר בעל פה למערערים כי לא יחזור בו מההחלטה. במקביל, פנו ההורים גם לנציגים שונים של משרד החינוך כדי שאלו יפעלו לשינוי ההחלטה, אך פניות אלה לא נשאו פרי. נוסף על כך, ולדבריהם מתוך רצון להימנע מהליך משפטי, ההורים ביקשו לקדם את פתיחתו של גן פרטי במתכונת של גן משותף, אך יוזמה זו לא יצאה אל הפועל. לבסוף, ביום 27.6.2016, פנה בא-כוחם של המערערים אל ראש העירייה, בדרישה כי יבטל את ההחלטה שלא לפתוח את גן קשת בשנת הלימודים תשע"ז. ביום 4.7.2016, מנכ"ל העירייה השיב לפניית המערערים, מסר להם כי ההחלטה תיוותר בעינה, והדגיש כי הנימוקים להחלטה צוינו בפני ההורים הן במהלך הפגישה שנערכה ביום 21.2.2016 והן במהלך ישיבת המועצה מיום 30.3.2016. בעקבות זאת, המערערים הגישו ביום 10.7.2016 את עתירתם מושא הערעור שלפנינו לבית המשפט המחוזי. פסק דינו של בית המשפט המחוזי 7. ביום 24.7.2016, ניתן פסק דינו של בית המשפט המחוזי, אשר דחה את עתירתם של המערערים. בחלקה הראשון של הכרעתו, בית המשפט המחוזי קיבל את טענות המערערים נגד ההחלטה שלא לפתוח את גן קשת בשנת הלימודים תשע"ז לגופן. בית המשפט עמד על כך שהקמת גן קשת בגבעת שמואל לוותה במסר של פיוס וקירוב לבבות בין הזרמים השונים בעיר, וציין כי ההורים אשר בחרו לרשום את ילדיהם לגן עשו זאת מתוך אמונה ברעיון העומד ביסודה של מסגרת קשת, וכי מדובר בבחירה אידיאולוגית. בית המשפט המחוזי הדגיש כי העירייה תמכה תחילה בפעילותו של הגן, ואף פתחה אותו לרישום לשנת הלימודים תשע"ז, אך שינתה את טעמיה לאחר כחודש והחליטה על סגירתו. בית המשפט ציין כי הנימוקים שניתנו על ידי העירייה לאי-פתיחתו של הגן היו למעשה ידועים ערב ההחלטה לפתוח אותו בשנת הלימודים הקודמת, וכי העירייה לא הציגה נתונים המלמדים על שינוי נסיבות כלשהו שהיה בו כדי להצדיק את התפנית בעמדת העירייה ביחס לגן קשת. בית המשפט המחוזי מצא כי החלטת העירייה נעשתה על סמך טענה שנטענה בעלמא בדבר הגירה שלילית אוכלוסייה חילונית, והטעים כי קיימות דרכים טובות יותר לשמור על צביונה של העיר מאשר סגירת גן שמטרתו קירוב ללבות. בנוסף, בית המשפט המחוזי קבע כי הנזק הנטען למערכת החינוך הממלכתית-כללית, מהמשך פעילותו של הגן לשנה נוספת, לא בוסס ולא הוכח – בעוד לילדים שייאלצו להחליף מוסד ייגרם נזק שיתבטא בצורך להתאקלם במסגרת לימודית חדשה. 8. חרף דברים אלו, בית המשפט המחוזי קבע כי המערערים השתהו בהגשת עתירתם, וכי שיהוי זה הצדיק את דחייתה. בית המשפט הדגיש כי ההחלטה המנהלית לסגור את הגן, כלפיה מכוונת העתירה, הודעה להם ביום 6.3.2016, במכתבה של מנהלת מחלקת גני ילדים בעירייה – בעוד העתירה הוגשה רק במהלך חודש יולי 2016, כארבעה חודשים לאחר מכן. בית המשפט המחוזי מצא כי ההידברות בין המערערים לבין ראש העירייה אינה מהווה הצדקה לשיהוי זה. עוד עמד בית המשפט על כך שבשלב שבו הוגשה העתירה, כבר הסתיים תהליך שיבוץ הילדים בעיר לגני ילדים וחלוקת צוותי ההוראה, ועל כן מצא כי השיהוי בהגשת העתירה עשוי לגרום נזק לצדדים שלישיים – הם הורי הילדים אשר שובצו לגנים קיימים ואשר שיבוצם ישתנה. על יסוד האמור, בית המשפט המחוזי דחה את העתירה מחמת השיהוי שנפל בהגשתה. מכאן הערעור שלפנינו. טענות הצדדים 9. המערערים סבורים כי בית המשפט המחוזי שגה בקביעתו כי העתירה נגועה בשיהוי המצדיק את דחייתה. בפתח הדברים, המערערים עמדו על שלושת הרכיבים אותם בוחן בית המשפט במסגרת טענה לקיומו של שיהוי: שיהוי סובייקטיבי, שיהוי אובייקטיבי והעדר פגיעה בשלטון החוק. לשיטת המערערים, העירייה לא הוכיחה את קיומו של נזק כלשהו לה או לצדדים שלישיים בשל האיחור בהגשת העתירה, ועל כן לא מתקיים שיהוי אובייקטיבי. כך, המערערים מציינים כי שנת הלימודים טרם החלה, ולכן קבלת העתירה אינה מובילה למצב שבו ילד שהחל את לימודיו בגן מסוים, ייאלץ לעבור לגן אחר. המערערים גורסים כי הסעד אותו הם מבקשים הוא רישומי בלבד, כך שיושב על כנו הרישום לגן קשת, בהתאם להעדפות ההורים שנמסרו לפי סדרי הרישום לשנת הלימודים תשע"ז. לכן, לגישתם, קבלת העתירה אף אינה מחייבת פנייה להורים לצורך רישום מחדש לגן. המערערים מדגישים כי העירייה, בתגובתה, עמדה על השפעה קונקרטית יחידה של קבלת העתירה, והיא הצורך לסגור את אחד מגני הילדים הממלכתיים-כלליים בשכונת רמת הדר, שבה פעל גן קשת בשנת הלימודים תשע"ו. לעמדת המערערים, טענה זו נטענה בעלמא ולא גובתה בנתונים עובדתיים כלשהם, וכי ממילא לא מדובר בנזק הנוצר בשל השיהוי בהגשת העתירה שכן סגירת הגן הייתה נדרשת אף אם העתירה הייתה מוגשת במועד. המערערים מוסיפים כי ככל שתתקבל העתירה, אין ולו ילד אחד אשר לא יימצא לו מקום בגן מהזרם שהוריו בחרו עבורו. עוד סבורים המערערים כי בית המשפט המחוזי שגה בכך שהתייחס לעניין חלוקת צוותי ההוראה בגנים כשיקול רלבנטי בבחינת השיהוי האובייקטיבי. לגישתם, שיבוץ הגננים בגני הילדים מצוי בסמכותו ובאחריותו של משרד החינוך ולא באחריות העירייה. הם מטעימים כי משרד החינוך לא התנגד לקבלת העתירה, וממילא, לטענתם, טרם נשלחו הודעות שיבוץ לצוותים פדגוגיים בעיר. לבסוף, המערערים גורסים כי הקרבה לתחילת שנת הלימודים אינה מהווה מחסום מפני קבלת העתירה, והם מפנים למקרים קודמים שבהם בית משפט זה קיבל עתירות שעניינן שיבוץ תלמידים בבתי ספר במהלך חודש אוגוסט. 10. לחלופין, וככל שייקבע כי התקיים במקרה שלפנינו שיהוי אובייקטיבי, המערערים סבורים כי האיזון בין הנזק הצפוי להיגרם להם ולילדיהם מדחיית העתירה עולה על הנזק שייגרם לעירייה ולצדדים שלישיים. כך, לדידם, דחיית העתירה תשלול מהם את הזכות לבחור את מסגרת הלימודים ואופי החינוך לו יזכו ילדיהם, שהיא לטעמם זכות יסוד בעלת מעמד חוקתי. זאת, לטעמם, משום שגן קשת הוא המסגרת המשותפת היחידה בעיר, וסגירתו משמעותה כי ילדיהם ייאלצו ללמוד במסגרת חינוך שאינה רצויה להם. מאידך, לעמדתם, סגירת גן מסוים המשתייך לזרם הממלכתי-כללי, עדיין מותירה די גנים אחרים המשתייכים לזרם זה, אליהם ניתן לרשום את הילדים מהגן שייסגר. 11. כמו כן, המערערים עומדים על כך שבמקרה שלפנינו לא התקיים רכיב השיהוי הסובייקטיבי. לדבריהם, הם לא קפאו על שמריהם בתקופה שעד להגשת העתירה על ידם – אלא פעלו בדרכים שונות ומגוונות להביא לביטול ההחלטה, בין היתר גם התדיינות עם ראש העירייה, במסגרתה הוא הבטיח להם בתחילה למצוא פתרון יצירתי למצב שנוצר. המערערים אף מציינים כי אילו היו פונים לערכאות שיפוטיות בטרם ניתנה להם תשובה סופית של ראש העירייה, ניתן היה לטעון לחובתם כי עתירתם היא מוקדמת. על כן, לגישתם, בית המשפט המחוזי שגה בקביעתו כי הליך ההידברות עם ראש העירייה אינו מהווה הצדקה לאיחור שבהגשת העתירה. 12. עוד לגישת המערערים, בית המשפט המחוזי שגה בכך שקבע כי החלטת העירייה אינה כרוכה בפגיעה משמעותית בשלטון החוק המצדיקה דיון בעתירה חרף השיהוי שדבק בה. לשיטת המערערים, בית המשפט התייחס לרכיב זה של פגיעה בשלטון החוק כחל רק במקרים שבהם הוכחה שחיתות שלטונית או פגיעה באושיות השלטון – בעוד הפרשנות המקובלת של מבחן זה היא בבחינת האינטרס הציבורי בקיומו של דיון בעתירה. המערערים סבורים כי במקרה שלפנינו, אכן מתקיים אינטרס ציבורי בדיון בעתירה, נוכח הפגמים החמורים שנפלו בהחלטת העירייה. 13. נוכח כל האמור, המערערים סבורים כי יש לבטל את קביעתו של בית המשפט המחוזי בסוגיית השיהוי. הם מדגישים כי טענותיהם לגופו של עניין התקבלו, וסומכים את ידם על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בכל הנוגע לגוף ההחלטה שלא לפתוח את הגן. לעמדתם, החלטת העירייה לחזור בה מהכוונה לפתוח את גן קשת גם בשנת הלימודים תשע"ז נעשתה ללא טעם סביר ומבלי שאירע שינוי נסיבות המצדיק אותה. כך, לשיטת המערערים, דווקא קיומה של מסגרת קשת בעיר מביא לבלימת ההגירה השלילית של חילונים מהעיר, ואף קיימים תושבים חילונים אשר נותרו לגור בעיר אך בשל קיומה של מסגרת קשת בעיר. המערערים מוסיפים וטוענים כי ההחלטה נעשתה ללא התחשבות בציפיות ובהסתמכות שלהם, ומדגישים כי חלקם לא היו נרשמים כלל לגן קשת בשנת הלימודים תשע"ו, אילו ידעו שמדובר במסגרת זמנית, אשר ילדיהם ייאלצו להפסיק ללמוד בה לאחר שנה ולעבור למסגרת אחרת. בנוסף, לטעמם, ההחלטה שלא לפתוח את הגן התקבלה ללא תשתית עובדתית ראויה, ומבלי שעמדו בפני העירייה נתונים המבססים את טענתה כי קיומו של גן קשת ושל מסגרת קשת בבתי הספר בהמשך, תביא להחלשת החינוך הממלכתי-כללי בעיר. על כן, הם מבקשים מבית משפט זה להורות על קבלת עתירתם, כך שגן קשת בעיר ייפתח בשנת הלימודים תשע"ז. 14. העירייה, מצדה, סבורה כי דין הערעור להידחות, וכי קביעתו של בית המשפט המחוזי בסוגיית השיהוי מוצדקת. לגישתה, ההורים ידעו על ההחלטה לפיה לא ייפתח גן קשת בעיר מיום 21.2.2016 – מועד קיומה של הפגישה בין נציגיהם לבין ראש העירייה – ולכל המאוחר מיום 6.3.2016, שהוא המועד בו נשלחה אליהם ההודעה בנושא. העירייה מדגישה כי ההורים יודעו בדבר הנימוקים שעמדו ביסוד ההחלטה הן בפגישה עם ראש העירייה והן בישיבת המועצה מיום 30.3.2016. משכך, העירייה סבורה כי העתירה, אשר הוגשה רק בחודש יולי 2016 – למעלה מארבעה חודשים לאחר המועד שבו למדו ההורים על ההחלטה – לוקה בשיהוי כבד. 15. בכל הנוגע לסוגית השיהוי האובייקטיבי, העירייה מציינת כי העתירה הוגשה לאחר שהסתיים הרישום לגני הילדים; לאחר שהסתיימו שיבוצי התלמידים למוסדות החינוך בעיר; לאחר ששובצו עובדי ההוראה בגנים, ומשרד החינוך אף שיבץ את הגננת שעבדה בגן קשת בשנת הלימודים תשע"ו בגן אחר; ולאחר שהמערכת סיימה את התארגנותה לקראת שנת הלימודים תשע"ז. העירייה עומדת על כך ששיבוץ הילדים לגני הילדים אינו סוגיה רישומית בלבד, כטענת המערערים, אלא מלאכת תצרף המתחשבת במגוון אילוצים ושיקולים, וביניהם: חלוקה לפי זרמי חינוך; מיקום גיאוגרפי וסמיכות מגורים לילדים אחרים הלומדים בגן; גיל; איזון מגדרי; שיבוצי כוח אדם; היערכות צהרונים; ובקשות מיוחדות ורצונות שהביעו הורי התלמידים בקשר לשיבוץ ילדיהם. העירייה מדגישה כי אין לה אפשרות – מבחינת כוח אדם ומבנים – לקיים את גן קשת בנוסף על הגנים הקיימים בעיר, ומשמעות הדבר היא שהעירייה תיאלץ לסגור את אחד הגנים המשתייכים לזרם החינוך הממלכתי-כללי ולייעד את המבנה שבו פעל עבור גן קשת. על כן, לגישת העירייה, קבלת העתירה תחייב את העירייה לשתי פעולות: ראשית, היא תידרש להעביר את הילדים אשר הוריהם רשמו אותם לגן קשת אל גן זה מהגנים שאליהם שובצו; ושנית, היא תידרש להעביר לגנים אחרים את הילדים אשר כבר שובצו על ידה לגן שייסגר. לטענת העירייה, הפעולה השנייה תביא לפגיעה בילדים אלה, משום שהיא תביא לקטיעת הרצף הלימודי שלהם, ומשום שהם יועברו לגנים אשר התאמתם לצרכיהם פחותה, ואשר אינם עונים לרצונות ולהעדפות של הוריהם. לעמדת העירייה, הקשיים והנזקים המתוארים לעיל נוצרו בשל האיחור בהגשת העתירה. כך, לגישתה, אילו הייתה העתירה מוגשת במועד, היא הייתה יכולה להיערך מבעוד מועד לאפשרות כי היא תידרש לפתוח גן נוסף. כמו כן, היא טוענת כי האיחור בהגשת העתירה מעצים את הקשיים והנזקים הנלווים לסגירת אחד הגנים, כדי לייעד אותו עבור גן קשת. לדידה, העובדה שהעתירה הוגשה בקרבה לפתיחת שנת הלימודים אינה מותירה לעירייה ולהורי התלמידים שיועברו לגן אחר שהות מספקת כדי להתמודד עם שינויי השיבוץ ואי-התאמתו לצרכיהם. 16. בנוסף, העירייה סבורה כי לא ניתן לזהות פגיעה משמעותית בעותרים כתוצאה מדחיית העתירה. לגישתה, למערערים אין זכות קנויה כי ילדיהם ילמדו בגן במסגרת קשת, ולכל היותר הייתה להם ציפייה המבוססת על הפעלת הגן בשנת הלימודים תשע"ו. ציפייה זו, לשיטת העירייה, היא בעלת משקל מוגבל, משום שממילא עסקינן במסגרת זמנית. עוד מדגישה העירייה כי המערערים לא הוציאו הוצאות עבור הרישום ולא שינו את מצבם לרעה בעקבות פתיחת הרישום גם לקראת שנת הלימודים תשע"ז – אלא כל שנדרש מהם היה לסמן העדפה לשיבוץ בגן קשת, שפתיחתו ממילא הייתה מותנית. נוכח האמור, העירייה סבורה כי הכף נוטה לכיוון דחיית העתירה בשל השיהוי שבו היא נגועה. 17. לגופו של עניין, העירייה טוענת כי בית המשפט המחוזי שגה בביקורת שמתח על החלטתה שלא לפתוח גן קשת בשנת הלימודים תשע"ז. לטעמה, בלימת מגמת השינוי במאזן הדמוגרפי בין חילונים לבין דתיים בעיר מהווה מטרה ראויה ומוצדקת, אשר העירייה רשאית לפעול כדי לקדם אותה. לעמדת העירייה, ההחלטה בדבר אי-הפעלתו של גן קשת בעיר מתיישבת עם תכלית זו ומקדמת אותה. העירייה מפנה לכך שמסגרת קשת היא מסגרת "צומחת", אשר אינה מוגבלת לגני ילדים בלבד – וכי המשכה בפתיחת כיתות מיוחדות למסגרת זו בבתי הספר. לשיטת העירייה, גנים וכיתות המשתייכים למסגרת קשת יבואו על חשבון גנים וכיתות מזרם החינוך הממלכתי-כללי. על כן, היא סבורה שפעילות של מסגרת קשת בבתי הספר משמעותה החלשה של זרם החינוך הממלכתי-כללי והפחתת מספר התלמידים בו, באופן אשר עשוי לשלול את האפקטיביות והגיוון של זרם חינוך זה, ובכך להרחיק אוכלוסייה חילונית מהעיר. בהינתן טעמים אלו, העירייה גורסת כי החלטתה שלא לפתוח את גן קשת בשנת הלימודים תשע"ז נעשתה מטעמים מוצדקים ובהתאם לכללים החלים על חזרה מהחלטה מנהלית, ואף בשל כך היא סבורה שדין העתירה להידחות. דיון והכרעה 18. לאחר שבחנתי את טענות הצדדים בכתב ובעל-פה, ולאחר שעיינתי בפסק דינו של בית המשפט המחוזי, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הערעור להידחות. אקדים ואומר, ששוכנעתי כי בצדק קבע בית המשפט המחוזי כי עתירתם של המערערים נגועה בשיהוי המצדיק את דחייתה, כפי שיבואר להלן. 19. עתירתם של המערערים היא עתירה מנהלית, אשר המועדים להגשתה קבועים בתקנה 3 לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000 (להלן: התקנות). תקנה 3(ב) לתקנות, שהיא הרלבנטית לענייננו, קובעת כי: "לא נקבע מועד כאמור, תוגש העתירה בלא שיהוי, לפי נסיבות הענין, ולא יאוחר מארבעים וחמישה ימים מיום שההחלטה פורסמה כדין, או מיום שהעותר קיבל הודעה עליה או מיום שנודע לעותר עליה, לפי המוקדם" (ההדגשות הוספו – ס.ג'.). ההחלטה אותה תוקפים המערערים, לפיה לא ייפתח גן קשת בעיר בשנת הלימודים תשע"ז, הודעה להם במכתבה של מנהלת מחלקת גני ילדים בעירייה מיום 6.3.2016. כזכור, במכתב זה נמסר למערערים כי: "לאחר שנבחנו כל ההיבטים העירוניים – הוחלט שלא לפתוח גני 'קשת' בשנת הלימודים הבאה בעיר". סבורני כי מדובר בהודעה ברורה ומפורשת בדבר ההחלטה המנהלית הסופית שהתקבלה, שאינה משתמעת לשני פנים. משכך, בהתאם לתקנה 3(ב) לתקנות, יש לספור החל ממועד זה את מנין הימים להגשת העתירה. עם זאת, עתירתם של המערערים הוגשה רק ביום 10.7.2016 – דהיינו למעלה מארבעה חודשים לאחר שהתקבלה ההחלטה המנהלית, ולמעלה מחודשיים וחצי לאחר חלוף המועד הקבוע בתקנות. המערערים אף לא הגישו לבית המשפט המחוזי בקשה כלשהי להארכת המועד להגשת העתירה, כהוראת סעיף 3(ג) לתקנות. לפיכך, דומה כי אין חולק על כך שעתירתם של המערערים הוגשה באיחור. ואולם, נותרת השאלה מהי נפקותו של איחור זה? 20. בפסיקת בית משפט זה נקבע לא אחת כי העיקרון המנחה ביסוד מגבלת המועדים הקבועה בתקנה 3 לתקנות הוא עקרון של שיהוי ולא של התיישנות (ראו: עע"ם 4897/06 בוקובזה נ' עיריית ירושלים אגף הרישוי הוועדה המקומית, פסקה 12 (16.1.2008); עע"ם 2376/06 דרויש נ' מדינת ישראל מנהל מקרקעי ישראל, פסקה 7 (25.9.2007)), והוטעם כי "לא חלוף הזמן כשלעצמו משמש יסוד לדחיית עתירה שהוגשה באיחור, אלא העובדה כי עקב הזמן שחלף עלולים להיפגע אינטרסים ראויים להגנה" (ראו: בג"ץ 7053/96 אמקור בע"מ נ' שר הפנים, פ"ד נג(1) 193 (1999); וראו גם: עע"ם 867/11 עיריית תל אביב-יפו נ' אי.בי.סי ניהול ואחזקה בע"מ, פסקה 25 (28.12.2014) (להלן: עניין אי.בי.סי); בג"ץ 281/11 ראש מועצת בית איכסא נ' שר הביטחון, פסקה 12 (6.9.2011) (להלן: עניין בית איכסא); אליעד שרגא ורועי שחר המשפט המנהלי כרך שני 193 (2008)). בהתאם, נפסק כי דינה של עתירה שהוגשה בחלוף ארבעים וחמישה הימים המנויים בתקנה 3(ב), אינו בהכרח סילוק על הסף, ולבית המשפט שמור שיקול הדעת להאריך את המועד להגשת העתירה, בהתאם לנסיבותיה ולדיני השיהוי (ראו: עע"ם 3832/07 עיריית עפולה נ' המוסד לביטוח לאומי, פסקה 11 (21.12.2010) (להלן: עניין עיריית עפולה); (עע"ם 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע, פסקה 84 (7.12.2006) (להלן: עניין אי התכלת); אורי גורן בתי משפט מנהליים 277 (2008)). 21. על יסוד דברים אלו, אפנה עתה לבחון האם האיחור שבהגשת העתירה עולה כדי שיהוי המצדיק את דחייתה. כידוע, בעת הדיון בטענת שיהוי המועלית נגד עתירה מנהלית, נדרש בית המשפט לבחינתם של שלושה רכיבים: שיהוי סובייקטיבי, שיהוי אובייקטיבי וחומרת הפגיעה בשלטון החוק. בחינת השיהוי הסובייקטיבי נעשית על רקע התנהגות העותר בפועל, ובפרט נבחנת השאלה האם קיים לעותר טעם סביר המצדיק את האיחור שבהגשת העתירה; בבחינת השיהוי האובייקטיבי בית המשפט בוחן האם האיחור בהגשת העתירה יוצר אפשרות לפגיעה באינטרסים ראויים להגנה של הרשות המנהלית ושל צדדים שלישיים, וכן האם הם שינו את מצבם לרעה כתוצאה מהאיחור. רכיבי השיהוי הסובייקטיבי והשיהוי האובייקטיבי הם המקימים את טענת השיהוי, אשר מצדיקה, לכאורה, הימנעות מדיון בעתירה. ואולם, אף כאשר נמצא כי העתירה הוגשה בשיהוי, עדיין בית המשפט רשאי לדון בעתירה לגופה, אם הוא מצא כי דחייתה מביאה לפגיעה בעקרון שלטון החוק. רכיב זה מסייג את טענת השיהוי ומגלם את עקרון שלטון החוק במובנו הרחב, קרי את האינטרס הציבורי בכך שרשויות השלטון יקיימו את הדין (ראו: עניין אי.בי.סי, פסקאות 28-24; עע"ם 2339/12 שוחט נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה כפר סבא, פסקה 33 (19.8.2013) (להלן: עניין שוחט); עניין בית איכסא, פסקה 14; עע"ם 6881/07 ברגר נ' המועצה האזורית עמק חפר, פסקה 23 (14.6.2010)). אבחן רכיבים אלו כסדרם. 22. אפתח ברכיב השיהוי הסובייקטיבי. מצאתי כי המועד שבו הוגשה העתירה – חודש יולי 2016 – אכן עולה כדי שיהוי סובייקטיבי, אך זאת מנימוק שונה מזה העומד ביסוד פסק דינו של בית המשפט המחוזי. יוזכר, כי המערערים טוענים שלא נפל בהתנהלותם שיהוי סובייקטיבי, משום שהם לא קפאו על שמריהם בתקופה שבין מתן ההחלטה במרץ 2016, ועד למועד שבו הגישו את העתירה. הם עמדו על כך שקיימו פגישות עם גורמים בעירייה, ניהלו הידברות עם ראש העירייה בניסיון למצוא פתרון, פנו אל נציגי משרד החינוך ואף ניסו לפתוח גן ילדים פרטי. בית המשפט המחוזי דחה הצדקות אלה לאיחור בהגשת העתירה, תוך שציין כי "הידברות אינה מקימה חסם להגשת עתירה". דעתי בעניין זה שונה. כידוע, לצד חובתו של עותר להגיש את עתירתו בהקדם וללא שיהוי, מצויה חובתו הנוספת למצות את ההליכים בטרם יפנה לבית המשפט. הלכה פסוקה היא כי כלל, "אין לראות במאמצי הפרט למצות את ההליכים המנהליים העומדים לרשותו כיוצרים שיהוי הפועל לחובתו" (וראו: עניין שוחט, פסקה 35; ע"א 6365/00 בר אור נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז צפון, פ"ד נו(4) 38, פסקה 7 (2002)). במסגרת פעולותיהם לבטל את ההחלטה שלא לפתוח את גן קשת בשנת הלימודים תשע"ז, המערערים פנו אל ראש העירייה וקיימו עמו פגישה ביום 13.4.2016. בפגישה זו, הודיע ראש העירייה כי בכוונתו לפעול למציאת פתרון יצירתי אשר יאפשר את המשך קיומו של הגן, וביקש מהמערערים להמתין לפתרון זה. רק במהלך חודש מאי 2016, הודיע ראש העיר למערערים בעל פה כי הוא עומד על ההחלטה שלא לפתוח את הגן. לשיטתי, עד למועד שבו התקבלה הודעה זו של ראש העיר, הימנעותם של המערערים מלהגיש את עתירתם נעשתה מטעם סביר, והוא הרצון למצות הליכים בטרם פנייה לבית המשפט. ואולם, לאחר שניתנה תשובתו השלילית של ראש העירייה, היה על המערערים לפנות לבית המשפט לאלתר. זאת, בפרט בשים לב למהות העתירה – בקשה לחייב את העירייה לפתוח גן ילדים לקראת שנת הלימודים – אשר מטבע הדברים יש להגישה מוקדם ככל הניתן, כדי להותיר פרק זמן מספיק להתארגנות הנדרשת ככל שתתקבל העתירה (והשוו: בג"ץ 3057/93 דיאמנט-כהן נ' שר החינוך והתרבות (22.7.1993). בית משפט זה עמד בעבר לא אחת על החשיבות היתירה הנודעת להימנעות משיהוי בעתירות שעניינן שנת הלימודים הקרבה לבוא (וראו למשל: בר"ם 5776/13 עמותת מקום להיות – בית הספר 'מעיין' נ' מנכ"ל משרד החינוך, פסקה 18 (26.8.2013); בג"ץ 244/70 בקנשטיין נ' שר החינוך והתרבות, פ"ד כד(2) 515 (1970)). בהתאם לאמור, בכל הנוגע לפעולות אותן ביצעו המערערים לאחר שראש העירייה הודיע להם בחודש מאי 2016 כי הוא עומד על החלטתו שלא לפתוח את הגן – שותף אני לקביעתו של בית המשפט המחוזי כי הן אינן יכולות להצדיק את המשך הימנעותם של המערערים מלהגיש עתירה. ממועד זה, אכן רלבנטית ההלכה שנפסקה בבג"ץ 410/78 מילס ישראל בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד לג(1) 271 (1979), עליה הסתמך בית המשפט המחוזי בפסק דינו, ולפיה: "עותר אינו יכול להתגבר על טענת שיהוי בכך שהוא מתעקש, אינו מוכן לראות בסירוב שהוא מקבל סוף פסוק וממשיך להתכתב עם הרשויות [...] במשא ומתן שכזה מגיע רגע מסוים, אשר ממנו ואילך [...] פניות נוספות הן מיותרות ואינן מועילות מבחינת החובה הראשונית לפנות לרשות לפני פנייה לבית משפט זה" (שם, עמ' 271). משלא פנו ההורים לבית המשפט כבר בחודש מאי 2016, והגישו את העתירה רק כחודש וחצי לפני פתיחת שנת הלימודים, סבורני כי השתהותם במשך זמן זה נעשתה ללא טעם סביר. 23. בכל הנוגע לרכיב השיהוי האובייקטיבי, טענת העירייה, כאמור, היא שקבלת העתירה תחייב אותה לסגור את אחד משני גני הילדים המשתייכים לזרם החינוך הממלכתי-כללי, ולייעד גן זה עבור גן קשת. בהמשך לכך, יהיה עליה להעביר את הילדים אשר שובצו לגן שייסגר לגנים אחרים. לעמדתה, הדבר יביא לכך שהילדים שיועברו ישובצו לגנים אשר מתאימים פחות לרצונותיהם והעדפותיהם של הוריהם, ולצרכיהם של הילדים. המערערים, מצדם, טוענים כי נזק זה כלל אינו נובע מהאיחור שבהגשת העתירה. לגישתם, אף אם העתירה הייתה מוגשת במועד, העירייה הייתה נאלצת לסגור גן ילדים מסוים – כך שהנזק הנטען היה מתרחש בכל מקרה וללא כל קשר לשיהוי מצדם. לאחר שבחנתי את טענות הצדדים, מצאתי כי יש ממש בטענת העירייה כי השיהוי בהגשת העתירה עשוי לגרום נזק לצדדים שלישיים, ככל שהעתירה תתקבל. אמנם, דומה כי המערערים צודקים בטענתם, לפיה העירייה ממילא הייתה נאלצת לסגור גן ילדים אחר בעיר כדי לקיים בשטחו את גן הקשת – אף אם העתירה הייתה מוגשת במועד. זאת, שכן הנימוק שעמד ביסוד החלטתה של העירייה שלא לפתוח את גן קשת מלכתחילה היה כי פתיחת הגן תביא לסגירתו של גן אחר. ואולם, במועד שבו הוגשה העתירה, כבר הושלמו פעולות ההכנה לקראת שנת הלימודים תשע"ז, ובכלל זה הסתיימו שיבוצי התלמידים לגני הילדים בעיר. ניתן להניח כי בפרק הזמן שחלף מאז סיום השיבוצים לגנים, נוצרה הסתמכות מצד הורי הילדים בעיר על שיבוצים אלו. ככל שחולף הזמן, וקרבה פתיחתה של שנת הלימודים החדשה, הנזק העשוי להיגרם כתוצאה מקבלתה של העתירה ומהעברתם של ילדים מגנים מסוימים לגנים אחרים הופך משמעותי יותר. כך, ככל שתתקבל העתירה, לא תיוותר בידיהם של הורים אשר השיבוץ החדש של ילדיהם אינו תואם את העדפותיהם, שהות מספקת לפנות לעירייה ולבקש לשנות את השיבוץ. כמו כן, ברי כי ככל שחולף הזמן, הורים רבים יותר מסתמכים על ההחלטה בדבר שיבוץ ילדיהם בגנים, כאשר הם מתכננים את סדר יומם במהלך שנת הלימודים. הסתמכות זו מצדם על ההחלטה המנהלית בדבר שיבוץ ילדיהם היא בוודאי הסתמכות סבירה, הראויה להגנה – ושינוי השיבוץ בשלב כה מאוחר יגרום להם לנזק. מהאמור עולה כי השתהותם של המערערים בהגשת העתירה אמנם לא מעלה ולא מורידה בכל הנוגע לסגירת אחד הגנים בעיר, אך יש בה כדי להביא להעצמת הנזק אשר ייגרם לאותם הורים אשר ילדיהם יועברו מהגן אשר ייסגר. כידוע, די בכך שהנזק העשוי להיגרם לצד שלישי כתוצאה מקבלת העתירה התעצם במהלך תקופת השיהוי, כדי לקיים את דרישת הנזק במסגרת בחינת השיהוי האובייקטיבי (וראו: יצחק זמיר הסמכות המנהלית כרך ג 1935 (2014) (להלן: זמיר). 24. אל מול הנזק שייגרם לצדדים שלישיים, יש לבחון את הנזק העשוי להיגרם למערערים כתוצאה מדחיית עתירתם מחמת שיהוי. השאלה הרלבנטית היא האם בשקלול הפגיעה באינטרסים של המערערים מחד, והפגיעה באינטרסים של הצדדים השלישיים ושל העירייה מאידך, נוטה הכף לכיוון דיון בעתירה או דחייתה מחמת שיהוי (וראו: זמיר, עמ' 1935). אקדים ואומר כי לא מצאתי ממש בטענת המערערים לפיה דחיית העתירה תפגע בזכותם החוקתית להשפיע על אופן חינוך ילדיהם. זכותם של ההורים להשפיע על תכני החינוך של ילדיהם ולחנכם לפי השקפת עולמם אכן הוכרה בפסיקה כזכות בעלת מעמד חוקתי, כנגזרת מהזכות לחינוך (וראו למשל: בג"ץ 3752/10 רובינשטיין נ' הכנסת, פסקה 4 לפסק דינה של הנשיאה (כתוארה כיום) מ' נאור (17.9.2014)). עם זאת, אין משמעות הדבר כי להורים ישנה זכות חוקתית כי תיפתח מסגרת חינוכית התואמת את השקפותיהם והעדפתם. כך, ככל שהעירייה לא הייתה מודיעה על פתיחת הרישום לגן קשת בשנת הלימודים תשע"ז, סבורני כי המערערים לא היו יכולים להישמע בטענה כי העירייה מחויבת לספק להם מסגרת חינוכית כאמור. לעירייה שיקול דעת בקביעת מסגרות החינוך שיתקיימו במסגרתה, ובחירתה שלא להקים מסגרת לימודית המשתייכת להשקפה חינוכית מסוימת מצויה בגדר שיקול הדעת המסור לה. משכך, אין בידי לקבל את טענת המערערים לפיה רישום ילדיהם לגנים המשתייכים לזרם הממלכתי-כללי או הממלכתי-דתי, חלף מסגרת של גן קשת, מפרה את זכותם החוקתית לחנך את ילדיהם לפי השקפת עולמם. 25. עוד מציינים המערערים כי דחיית עתירתם תביא לכך שתישלל מילדיהם כליל האפשרות ללמוד בשנת הלימודים תשע"ז במסגרת קשת, בהעדר גן אחר המשתייך למסגרת זו. כמו כן, הם טוענים כי ייפגע הרצף החינוכי של ילדיהם, בכך שייאלצו להסתגל למסגרת לימודית חדשה. אכן, לדידי, אין להקל ראש בפגיעה העשויה להיגרם למערערים מדחיית עתירתם. כפי שהבהיר בית המשפט המחוזי בפסק דינו, בחירתם של המערערים לפנינו במסגרת של גן קשת עבור ילדיהם מהווה בחירה אידיאולוגית וערכית מצדם – מתוך רצון להנחיל לילדיהם מסר של קירוב לבבות, פיוס וחינוך משותף. דחיית עתירתם מחמת שיהוי אכן תביא לכך שעמדתם האידיאולוגית לא תוגשם במהלך שנת הלימודים תשע"ז. אלא שבנסיבות המקרה שלפנינו, מצאתי כי הכף נוטה לכיוון הצדדים השלישיים העשויים להיפגע מכך שייסגר גן אחר כדי לקיים את גן קשת. כפי שעמדתי לעיל, קבלת העתירה בשלב זה עשויה לגרום נזק להורים אשר הסתמכו על שיבוצי העירייה. בנוסף, דומני כי כשם שלילדי המערערים עשוי להיגרם נזק מכך שייאלצו לעבור למסגרת חינוכית חלופית, כך גם עשוי להיגרם נזק לילדים אשר יועברו מהגן אליו שובצו, אם תתקבל העתירה, מאחר שייאלצו להסתגל למוסד חדש ולהשתייכות לקבוצה חדשה. בנסיבות המקרה, השיהוי שנפל בהגשת העתירה, מתבטא בהגשתה רק חודש וחצי לפני פתיחת שנת הלימודים ומבלי שלהימנעות מהגשתה החל מחודש מאי 2016 ניתן טעם סביר. כפי שעמדתי לעיל, עסקינן בעתירה הנוגעת לפתיחתה של שנת הלימודים, בה נודעת חשיבות יתרה להימנעות משיהוי, כדי לאפשר לעירייה ולהורים שהות להתארגן לקראת שינויים בשיבוצי הילדים לקראת שנת הלימודים. משהשתהו המערערים בהגשת העתירה ללא טעם סביר, סבורני כי יש להעדיף בגדר איזון האינטרסים את מניעת הנזק הפוטנציאלי לצדדים שלישיים על פני הפגיעה הנגרמת למערערים. על כן, אני מוצא כי מתקיים בעתירה שיהוי אובייקטיבי המצדיק את דחייתה. 26. לבסוף, בכל הנוגע לרכיב הפגיעה בשלטון החוק, לא מצאתי כי הפגמים בהחלטתה של העירייה שלא לפתוח את גן קשת בשנת הלימודים תשע"ז עולים כדי פגיעה המצדיקה את קיומו של דיון בעתירה חרף השיהוי שנפל בה. אמנם, לפי פסק דינו של בית המשפט המחוזי, נפלו בהחלטתה של העירייה פגמים של ממש. עם זאת, כידוע, אין די בעצם קיומו של פגם בהחלטה מנהלית כדי להצדיק דיון בעתירה שהוגשה בשיהוי בהגשת בעתירה. זאת, משום שעקרון השיהוי מושתת ממילא על ההנחה שהרשות המנהלית פגעה בשלטון החוק – וחרף זאת, בית המשפט נמנע מדיון בעתירה בשל השיהוי. כדי שיתקיים רכיב הפגיעה בשלטון החוק, נדרשת פגיעה משמעותית כלשהי באינטרס הציבורי שבהגנה על שלטון החוק כתוצאה מהפגם שנפל בהחלטה המנהלית, ואשר יש בה כדי להצדיק דיון בעתירה למרות השיהוי (וראו: עע"ם 7142/01 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חיפה נ' החברה להגנת הטבע, פ"ד נו(3) 673 (2002); בג"ץ 2285/93 נחום נ' ראש עיריית פתח-תקווה, פ"ד מח(5) 630, פסקה 6 לפסק דינו של השופט י' זמיר (1994)). בהתאם לכך, על בית המשפט לבחון בכל מקרה ומקרה מהי חומרת הפגיעה באינטרס הציבורי בהגנה על שלטון החוק, בהתאם לנסיבותיו. בבג"ץ 170/87 אסולין נ' ראש עיריית קרית גת, פ"ד מב(1) 678 (1988), עמד השופט (כתוארו אז) א' ברק על הגורמים אותם יש לקחת בחשבון בעת שקילת אינטרס השמירה על שלטון החוק: "בהקשר זה ניתן יהא להתחשב, מבחינת האינטרס של שלטון החוק, בסוג הפגיעה הנטענת בשלטון החוק. לא הרי הפרה, שהיא מיוחדת לעותר, כהרי הפרה, המשתרעת על ציבור רחב; לא הרי הפרה הנעשית בתום-לב כהרי הפרה הנעשית שלא בתום-לב; לא הרי הפרה שתוצאותיה חד-פעמיות כהרי הפרה שתוצאותיה נמשכות; לא הרי הפרה שתוצאתה בטלות מוחלטת, כהרי הפרה שתוצאותיה בטלות יחסית או נפסדות; לא הרי הפרה שניתן לקובעה בלא הזדקקות למסמכים ותעודות אשר יכול שאבדו בשל עבור הזמן, כהרי הפרה המחייבת בחינה כאמור. הבחנות אלה ורבות אחרות יילקחו בחשבון, ויאוזנו על-ידי האינטרסים האחרים הנאבקים על הבכורה" (פסקה 5 לפסק דינו; וראו גם: עע"ם 8539/11 מלכה אנגלסמן ושות' – משרד עורכי דין נ' משרד האוצר – אגף החשב הכללי, פסקה 16 (5.7.2012)). נוסף על גורמים אלו, צוינו בפסיקה מספר מקרים נוספים שבהם האינטרס הציבורי בשלטון החוק מצדיק דיון בעתירה חרף שיהוי שנפל בהגשתה, והם: כאשר קיים אינטרס ציבורי בהבהרת המצב המשפט; כאשר נדרש מתן הנחיה לרשות המנהלית בנושא חשוב; וכאשר העתירות מעוררות שיקולים של צדק, הגינות ומידתיות (ראו: עניין אי.בי.סי, פסקה 28; זמיר, עמ' 1952-1946). 27. ביישום עקרונות אלה על המקרה שלפנינו, אינני סבור יש כי בהם לגבור על השיהוי שנפל בהגשת העתירה. החלטתה של העירייה שלא לפתוח את גן קשת בשנת הלימודים תשע"ז היא הפרה המיוחדת למערערים, ואין היא משתרעת על ציבור רחב. העתירה אף אינה מעוררת שאלות אשר קיים אינטרס ציבורי לקיומו של דיון בהן, והיא נוגעת, בעיקרה, להליך מנהלי המתוחם לעניינם של המערערים ונסיבותיהם. נוסף על כך, כפי שציין בית המשפט המחוזי בפסק דינו, חרף הפגמים שנפלו בהחלטת העירייה, לא הוכחה שחיתות שלטונית או פגיעה באושיות השלטון באופן קבלת ההחלטה שלא לפתוח את הגן, המקימה פגיעה משמעותית בשלטון החוק. 28. לסיכום כל האמור, אני מוצא כי במקרה שלפנינו מתקיימים התנאים שנקבעו בפסיקת בית משפט זה לדחייתה של עתירה מחמת שיהוי שדבק בה, וכי בצדק הורה בית המשפט המחוזי על דחיית העתירה. אשר על כן, אציע לחבריי לדחות את הערעור. בנסיבות המקרה, אציע כי לא ייעשה צו להוצאות. ש ו פ ט השופט מ' מזוז: 1. אני מסכים לתוצאה אליה הגיע חברי השופט ס' ג'ובראן, לפיה בדין נדחתה עתירת המערערים על ידי בית משפט קמא בגין שיהוי, ומטעם זה גם דין הערעור להידחות. עם זאת אבקש להוסיף מספר הערות, שיובאו בתמצית רבה מפאת הדחיפות במתן פסק דיננו. 2. איני שותף לביקורת שמתח בית משפט קמא על עמדתה של המשיבה לגוף הענין. לא מצאתי שנפל פגם בהחלטת המשיבה שלא לאשר פתיחת "גן קשת" בשנת הלימודים הקרובה. הטעמים עליהם התבססה ההחלטה - כפי שפורטו בכתב מטעמה וכפי שהוצגו בפנינו על ידי ראש העירייה - הם טעמים ענייניים וסבירים, שבגדר שיקול הדעת הלגיטימי של המשיבה. ולפיכך, אף אם שגתה המשיבה בהחלטתה המקורית לפתוח "גן קשת" בשנת הלימודים הקודמת בכך שנטעה ציפיות בלב ההורים, באשר יכלה אולי כבר אז לעמוד על תוצאותיו של מהלך זה על מערך החינוך הממלכתי בעיר, איני סבור שהיה עליה להנציח טעות זו, וכי היה על בית המשפט למנוע ממנה להפעיל שיקול דעתה מחדש לקראת שנת הלימודים הקרובה, גם אלמלא השיהוי. 3. אף שאני שותף כאמור למסקנתו של חברי לענין השיהוי, אני רואה קצת אחרת את עילת השיהוי, בענייננו ובכלל. לגבי דידי, משנקבע בדין כי עתירה תוגש "בלא שיהוי לפי נסיבות הענין, ולא יאוחר מארבעים וחמישה ימים מיום שההחלטה פורסמה כדין, או מיום שהעותר קיבל הודעה עליה או מיום שנודע לעותר עליה, לפי המוקדם"(תקנה 3 לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000 (להלן: התקנות)), הרי שעתירה שהוגשה שלא במועד כאמור, ללא שנתבקשה וניתנה הארכת מועד לפי תקנה 3(ג), דינה להידחות על הסף. זוהי אפוא נקודת המוצא של דין השיהוי כעילת סף לדחיית עתירה. מעבר לנקודת המוצא האמורה, קיימים שני סוגי שיקולים העשויים להשפיע על משך הזמן שייחשב כשיהוי לא מוצדק ועל תוצאתו - הסתמכות ושינוי מצב לרעה, מזה; והשלכות דחיית העתירה על שלטון החוק, מזה. עקרון השיהוי במשפט המינהלי יסודו בכך שעסקינן בתקיפה של אקטים שלטוניים, אשר נוכח חזקת תקינות המינהל ובשל חשיבותם והשלכותיהם על הרבים, קיים אינטרס ציבורי מובהק בצמצום מרבי של תקופת אי-הוודאות לגבי תוקפם של אקטים אלה, ובצמצום אפשרות השפעת שינוי או ביטול האקט השלטוני על מי שהסתמכו עליו ושינו מצבם לרעה. על כן, המבקש לתקוף אקט שלטוני עליו לעשות כן "בלא שיהוי, לפי נסיבות הענין ", ואם השתהה, הוא עלול לעמוד בפני מחסום דיוני של שיהוי שימנע דיון בעתירתו לגופה ויוביל לדחייתה על הסף. אינטרסים אלה של יציבות, וודאות והסתמכות אינם זהים כמובן בכל המקרים ובכל סוגי ההחלטות והאקטים השלטוניים. על כן, קיימת גמישות מסוימת בדיני השיהוי מבחינת פרק הזמן המקסימלי להגשת עתירה, כאשר במקרים מסוימים מתחייבת דחיית עתירה בגין שיהוי גם אם הוגשה בתוך זמן קצר ואף במסגרת המועדים שנקבעו בדין (תקנה 4), ומאידך במקרים אחרים לא תהא מניעה למתן ארכה על ידי בית המשפט מעבר למועדים הקבועים בדין (תקנה 3(ג)). שיקולי הוודאות וההסתמכות עשויים להיות רלבנטיים לציבור רחב ואף לציבור כולו, ויכול שיהיו רלבנטיים רק לפרטים מוגדרים מקרב הציבור. שיקולי הוודאות וההסתמכות הם אפוא חלק בלתי נפרד מעילת השיהוי גופה וקובעים את גדריה (אלה הרכיבים הסובייקטיבי והאובייקטיבי של עילת השיהוי, לפי הטרמינולוגיה שהתקבעה בפסיקה מאז פסק הדין בבג"ץ 2285/93 נחום נ' ראש עיריית פתח-תקווה, פ"ד מח(5) 630 (1994), שלטעמי אינה תורמת לבהירות הענין). לעומת זאת, השיקול של פגיעה בשלטון החוק הוא למעשה שיקול חיצוני נגדי לעילת השיהוי כטענת סף. הוא יוצא מהנחה כי מתקיימים התנאים כאמור לדחיית עתירה על הסף בגין שיהוי, אלא שאל מול זה עומד אינטרס משמעותי של שלטון החוק אשר בנסיבות נתונות עשוי לגבור על הצידוק בדחיית העתירה על הסף בגין שיהוי ולהצדיק היזקקות לעתירה לגופה, כמובהר בפסקה 26 לחוות דעת חברי. בהתאם לאמור, הגישה לפיה "אל מול הנזק שייגרם לצדדים שלישיים, יש לבחון את הנזק העשוי להיגרם למערערים כתוצאה מדחיית עתירתם מחמת שיהוי" (העולה מפסקה 24 לחוות דעתו של חברי), מעוררת בעיני קושי, שכן יש בה משום עירוב בין טענת השיהוי כטענת סף, הנבחנת על בסיס הנחה שהעתירה מוצדקת לגופה, לבין בחינת איזון האינטרסים לגוף הענין בהפעלת ביקורת שיפוטית, אשר מטבע הדברים מחייב בירור מלא של העתירה לגופה, ואין מקומו בשלב טענות הסף. ש ו פ ט השופטת ד' ברק-ארז: 1. לאחר התלבטות אני מצטרפת לעמדה כי דין הערעור להידחות. לצערי הרב אני סבורה כי השיהוי שבו הוגשה העתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים אינו מאפשר לקבל אותה, ולו משום שמועד הגשתה לא הותיר זמן מספיק לבירור המכלול העובדתי הרלוונטי. עם זאת, אני מבקשת להבהיר את התלבטותי, בעיקר משום שבשונה מחברי השופט מ' מזוז אינני סבורה שמדובר במקרה רגיל של תיקון טעות, שלעתים אין מנוס ממנו. ראשית, כלל לא ברור האם ההחלטה הראשונה הייתה מוטעית, ושנית, שאלה היא האם אפשר היה לתקן את הטעות בדרך שבה התקבלה ההחלטה החדשה ובמועד שבו התקבלה, וזאת לגבי שנת הלימודים הקרובה. 2. לשיטתו של ראש העירייה, כפי שזו הודגשה אף ביתר שאת בדיון שהתקיים בפנינו, התחוור לו – רק לאחר שכבר החל לפעול גן קשת – כי התפתחותו של החינוך "המעורב" לחילונים ודתיים בגבעת שמואל מתחרה במוסדות החינוך הממלכתיים (הלא-דתיים בעיר) ולכן צפויה להחלישם, בשים לב לכך שהציבור החילוני בעיר מהווה מיעוט בתוך יישוב שרוב אוכלוסייתו היא דתית-לאומית. החלשה זו צפויה, כך נטען, להביא לעזיבת תושבים חילונים את העיר, וכן לגרום לכך שהעיר לא תהא "אטרקטיבית" מבחינת חילונים באופן כללי. הדברים נאמרו, בעיקר, במבט הצופה פני עתיד – בהתייחס לצורך לקיים בתי ספר ממלכתיים (לא-דתיים) בגודל המאפשר חינוך איכותי ומגוון, ומתוך מחשבה שגן קשת יוליד מחזורי בוגרים שיהיו מעוניינים בחינוך מעורב בגילאי בית הספר, חלף חינוך ממלכתי רגיל. כשלעצמי, אני סבורה שעמדתה של העירייה מעוררת קשיים לא מבוטלים – הן במישור ההסתמכות הקונקרטית של לפחות חלק מן המשפחות שילדיהן נרשמו לגן והן מהיבט התשתית העובדתית שעליה התבססה העירייה בקבלת ההחלטה שבפנינו. כמו כן, אני סבורה שעמדה זו מעוררת שאלות כבדות משקל בכל הנוגע למשמעותו של פלורליזם בחינוך, שאלות שהיה לפחות ראוי להביא לדיון קודם להחלטה, שאותה קיבל ראש העיר בעצמו, כפי שציין בדיון שנערך בפנינו. בשל התוצאה של דחיית הערעור, שאליה אני מצטרפת, ובשל דחק הזמן הנובע אף הוא מן המועד שבו הוגשה העתירה, אגביל עצמי לעיקרי הדברים בלבד, מבלי לפרט מעבר לכך ומבלי להכריע בסוגיות שבנסיבות העניין לא ראינו לדון בהן לגופן. 3. הסתמכות – עיריית גבעת שמואל החליטה על פתיחתו של גן קשת בשנת הלימודים תשע"ו. לדבריה, מדובר היה בתכנית "פיילוט". דא עקא, נציגי העירייה לא הצביעו בפנינו על אמירה ברורה כזו שנמסרה להורים. אכן, החלטות מסוג זה הן החלטות שאינן מתקבלות "לנצח". יתר על כן, מקובלת עלי העמדה לפיה אין לתושבים זכות מוקנית לכך שבעירם יתקיימו כל גווני-המשנה של חלופות החינוך הקיימות במדינה (למתח בין בחירת ההורים לבין שיקולים של שוויון הזדמנויות והוגנות בחינוך הממלכתי, ראו עוד דן גבתון "לחיות על פי עקרונות או לחנך לקראתם? מקום המשפט כמכשיר לקידום הוגנות במסגרת רפורמות בחינוך: ניתוח שלושה מקרים" האם המשפט חשוב? 355 (דפנה הקר ונטע זיו עורכות, 2010)). עם זאת, הדעת נותנת שהעירייה לא תשנה את דעתה מיד (מספר חודשים לאחר שהגן החל לפעול), וכן תיקח אחריות להחלטה שקיבלה לפחות במובן זה שתאפשר את השלמתו של תהליך הבדיקה בדבר הצלחת אותו הפיילוט. כך יכלו גם ההורים להניח. במצב שבו לא נאמר להורים במפורש שמדובר בפתיחת הגן לשנה אחת בלבד, סביר היה להניח שהפיילוט יקבל תקופת זמן סבירה לבחינה. הגן נפתח עבור ילדים בשני שנתונים – טרום-טרום-חובה וטרום חובה. הורים שרשמו את ילדיהם בגיל של טרום-טרום-חובה לגן בשנתו הראשונה יכלו להניח כי ילדיהם יוכלו "לעלות" שנה באותו גן, מבלי שאפשרות זו תיחסם בפניהם מראש (ובהיעדר בעיה של מיעוט נרשמים שאינו מצדיק את פתיחתו – שאכן אינה קיימת במקרה דנן). 4. על כך יש להוסיף כי אף לתכנית פיילוט אמור להיות היגיון פנימי. קבלת ההחלטה שלא להמשיך את מסגרת הגן לאחר שחלפו אך חודשים ספורים מאז פתיחתו אינה מהווה, על פני הדברים, ניסיון הוגן ומספק. במידה מסוימת, וכך אף ציינתי במהלך הדיון בפנינו, נוצר כאן פרדוקס. אלמלא נרשמו ילדים לגן קשת לשנה שלאחר מכן הוא היה נסגר בשל כישלון הפיילוט. לעומת זאת, דווקא משום שנרשמו אליו ילדים רבים הוא נסגר בשל כך שהצלחה זו היא בעיני העירייה סוג של כישלון – בשל החשש להשלכות על החינוך הממלכתי בעיר. פרדוקס זה מוביל אותי לקושי המשמעותי האחר בקבלת ההחלטה החדשה – החסר בתשתית העובדתית לקבלתה. 5. תשתית עובדתית ומידתיות – ההחלטה על אי-פתיחתו של גן קשת בשנת הלימודים תשע"ז, בניגוד גמור להחלטה המקורית, התקבלה – לטענת העירייה – על בסיס החשש שהועלה מפני "זליגה" גוברת של תלמידים מן החינוך הממלכתי, ובהמשך לכך החשש שחילונים לא יראו בעיר גבעת שמואל בית בשל החלשתו הצפויה של החינוך הממלכתי. הנחות אלה אינן מובנות מאליהן כל עיקר, וזאת בלשון המעטה. כך למשל, העירייה מניחה כי מי שרושמים את ילדיהם לגן "מעורב" לילדים דתיים וחילוניים יהיו מעוניינים בהכרח ברישום לחינוך מסוג זה גם בגילאי בית הספר. העירייה אף מניחה כי קיומו של גן "מעורב" יטיל עליה חובה לקיים מסגרת המשך כזו. אולם, הנחות אלו אינן הכרחיות. ייתכן שקיומו של חינוך מעורב במתכונת המתוארת עשוי להיות מקור משיכה לאוכלוסייה חילונית, ולאו דווקא מקור לחשש. ראש העירייה טען כי "בתוך עמו הוא יושב" ואינני חולקת על כך. אולם, כאשר מתקבלת החלטה שמשנה באופן כה דרסטי החלטה קודמת ובשלב מאוחר יחסית – ניתן היה לצפות לתשתית עובדתית מבוססת יותר (ראו והשוו: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 385, 449 (2010)). בעניין זה דעתי אפוא שונה מזו של חברי השופט מזוז. יתר על כן, דווקא בשל השלב המאוחר שבו התעורר הנושא לדיון נראה לכאורה שסביר ומידתי יותר היה לומר להורים שהגן ייפתח גם בשנה הקרובה, ולו באופן מוגבל, תחת "הערת אזהרה" של המשך הבדיקה של ההשלכות על החינוך הממלכתי בעיר. 6. זאת ועוד, במהלך הדיון העלתה העירייה טענות עובדתיות נוספות, שהוצגו מבלי שנערכה לגביהן בדיקה מספקת. כך, העירייה טענה כי פתיחת גן קשת בשנת הלימודים הקרובה עלול לעורר בעיות מהיבטים פרקטיים, בכל הנוגע למבנה הגן ולשיבוץ הגננות והסייעות בו. לחלק מהשאלות שהצגנו בדיון ביחס לכך התקשתה העירייה ליתן תשובות מספקות. גם במובן זה, התחזק החשש כי ההחלטה בדבר אי פתיחתו של גן קשת בשנה הקרובה לא התבססה על תשתית עובדתית מוצקה דיה. 7. פלורליזם ומשמעויותיו השונות – עמדתה של עיריית גבעת שמואל ביססה עצמה על הטענה שהיא מעלה על נס את ערך הפלורליזם, במובן זה שהיא מעוניינת בשימור אופייה כעירייה מעורבת שבה גרים חילוניים ודתיים גם יחד. בשם הפלורליזם, כך נטען, יש להבטיח את השמירה על החינוך הממלכתי כזרם חינוך חזק ואטרקטיבי בעיר. עמדה זו של העירייה מעוררת שאלות כבדות משקל. לא לנו להכריע בהן, אולם דומה שהן היו ראויות לדיון רציני ושקוף יותר מזה שלו הן זכו. 8. אקדים ואומר כי ברקע הדברים מצויה השאלה באיזו מידה ראוי לה לרשות מקומית לכוון את מדיניותה באופן שיעודד "משיכה" של קבוצות אוכלוסייה מסוימות, להבדיל מאחרות. התשובה לשאלה זו אינה בהכרח אחידה, ועשויה להשתנות בהתאם למשתנים שונים, כמו למשל האם משמעותה של המדיניות היא "דחיקת רגליים" של אוכלוסיות מוחלשות; האם משמעותה היא חתירה ל"הומוגניות" עירונית ועוד. בנסיבות העניין, ניתן להניח כי מדיניות המעודדת הטרוגניות כמו במקרה שבפנינו, ובאופן יותר ספציפי שילוב של דתיים וחילוניים באותה רשות מקומית, היא רצויה ואף מבורכת (ראו והשוו: ישי בלנק "איים של פלורליזם: היפרדות ושילוב בין דתיים וחילונים בישראל" דין ודברים ו 85 (2011)). 9. בהנחה שאלה הם פני הדברים, יש לגשת לעיצומו של עניין: מהי משמעותו של פלורליזם? העירייה הציגה חזון של דתיים וחילוניים גרים אלה בצד אלה, היינו פלורליזם במובן של מגורים באותה רשות מקומית. לצד זאת, היא הוסיפה וטענה ששימורו חייב לבוא במחיר ביטולה של המסגרת האינטגרטיבית היחידה המקיימת מפגש חינוכי בין קבוצות האוכלוסיה השונות המקננות בה, ובכך מביאה לידי ביטוי, הלכה למעשה, פלורליזם. אכן, לא לנו לקבוע את מדיניות החינוך של העירייה. אולם, כאשר העירייה "חוגגת" את הפלורליזם ומבססת את החלטתה על חשיבותו, ניתן היה לצפות כי תייחס משקל, ולו מסוים, לפרקטיקה של פלורליזם במובן של "אלה עם אלה" ולא רק "אלה לצד אלה". שאלות אלה היו ראויות, למצער, לדיון פתוח. 10. חשוב להדגיש: החשש מפני היחלשות החינוך הממלכתי בעיר שרוב האוכלוסייה בה היא דתית אינו מופרך. יש אף לשבח את העירייה על כך שנתנה דעתה לחשיבות הנודעת לשימורה של החלופה של חינוך ממלכתי לא-דתי בעיר (ראו והשוו: בג"ץ 7947/05 קטר נ' שרת החינוך התרבות והספורט (28.8.2005)). יש לכך חשיבות מן ההיבט של שימור הפלורליזם במובן אחר שלו – של שמיעת הקולות כולם ושימורם. אולם, כל החלטה בתחום זה צריכה להיות גם מידתית. לכאורה, אם העירייה חפצה בחיזוקו של החינוך הממלכתי הלא-דתי בגבעת שמואל פתוחות בפניה דרכים נוספים לעשות כן. מכל מקום, בענייננו השאלה המתעוררת היא צנועה יותר: האם פתיחת הדלת למסגרת משלבת ופלורליסטית במהותה, בהיקף שמביא בחשבון גם את מכלול הנסיבות, עלולה לקעקע את הבירה כולה. אתמהה. 11. השיהוי בנסיבות העניין – חרף כל זאת, לצערי הרב, אני סבורה שאין מוצא מדחיית הערעור. השיהוי במקרה זה אינו שיהוי גרידא. הוא שיהוי רבתי. ההחלטה הפורמאלית של העירייה בדבר אי פתיחתו של הגן בשנת הלימודים הקרבה נמסרה בחודש מרץ 2016, וניתן בהחלט להבין אי-נקיטתם של צעדים משפטיים בסמוך לאחר מכן. אף רצוי שאזרחים יבואו בדין ודברים עם הרשויות לא באמצעותם של בתי המשפט כצעד ראשון. מבחינה זו מיצוי תהליך ההידברות עם העירייה הוא סביר בהחלט. זאת ועוד, ניתן להביא בחשבון את הקשיים האינהרנטיים הכרוכים בהתארגנות של קבוצת הורים, לאו דווקא חברים קרובים, לצורך הגשת עתירה במשותף, על העלויות הכרוכות בכך. אולם, במקרה שבפנינו, העתירה הוגשה לאחר חודשים ארוכים, ארוכים מדי. ניתן היה להבין כבר בחודש מאי 2016 כי מוצה עד תום תהליך ההידברות עם ראש העירייה, ובכל זאת – העתירה בוששה. 12. יש להדגיש: הגשתה של עתירה בענייני חינוך בדבר פעילותה של מסגרת חינוכית בשנת הלימודים העומדת בפתח – לאחר שכבר החל החופש הגדול של השנה הקודמת – היא קשה מנשוא. יש להביא בחשבון כי מטבע הדברים עתירה זו אינה יכולה להיות מוכרעת על אתר. הא ראיה – חרף ניהול מהיר של ההליך המשפטי והגשת הערעור בזריזות, העניין נדון בפנינו אך ביום 8.8.2016, וזאת במסגרת דיון דחוף שנקבע במהלך תקופת הפגרה. בכך קלעו המערערים את עצמם למצב בלתי אפשרי. הדברים אמורים ביתר שאת משעה שלתוצאות ההליך עשויות להיות השלכות לא מבוטלות על צדדים שלישיים – בהתחשב בכך ששינוי של מערך הגנים בעיר עשוי להשליך על הרישום של ילדים אחרים לגנים וכולי. המערערים טוענים כי העירייה מציגה צל הרים כהרים, וכי ההתארגנות לפתיחתה של כיתת הגן אינה כה קשה. אולם – כאן בדיוק טמון הקושי. כאמור, הועלו בפנינו טענות עובדתיות רבות באשר ליכולת המעשית של פתיחת הגן, מהיבטים רבים – טענות הדורשות בחינה ובירור. בשלב מאוחר זה, כאשר אנו מצויים שלושה שבועות בלבד לפני פתיחת שנת הלימודים, וכאשר ניתן להניח כי ילדי העיר כבר רשומים למסגרות החינוכיות השונות, הנערכות בימים אלה לפתיחת השנה הקרובה, אין בידינו כלים לבחון את כל אלה. על כן, אין מנוס כאמור מדחיית הערעור. 13. אני מרשה לעצמי לסיים בהבעת תקווה שחרף סיומו הפורמאלי של ההליך המשפטי, לא ייסגר הפתח לדיאלוג בין הצדדים, וכי לקראת שנת הלימודים הבאה תקיים העירייה את ההליכים הנדרשים בזמן המתאים ותוך שקיפות מלאה כלפי תושביה. ש ו פ ט ת לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ס' ג'ובראן. ניתן היום, י"א באב התשע"ו (15.8.2016). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט ________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 16058340_H05.doc שצ מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il