אורן אליהו נ. בית הדין הארצי לעבודה י-ם

החלטה בתיק בג"ץ 5826/14 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5826/14 לפני: כבוד השופט י' דנציגר כבוד השופט (בדימ') צ' זילברטל כבוד השופטת ע' ברון העותר: אורן אליהו נ ג ד המשיבים: 1. בית הדין הארצי לעבודה 2. המוסד לביטוח לאומי מתייצב בהליך: היועץ המשפטי לממשלה עתירה למתן צו על תנאי בשם העותר: עו"ד גלעד מרקמן; עו"ד ניר גנאינסקי בשם המשיב 2: עו"ד ארנה רוזן-אמיר בשם היועץ המשפטי לממשלה: עו"ד יאנה סימקין פסק-דין השופטת ע' ברון: 1. הסוגיה הדורשת הכרעה בענייננו, היא סמכותה של הוועדה הרפואית לעררים (נפגעי עבודה) של המוסד לביטוח לאומי (להלן: ועדת העררים או הוועדה), לדרוש מהמל"ל לערוך מעקב סמוי אחר נפגע המתדיין לפניה. יובהר, העותר אינו חולק על סמכותה הכללית של הוועדה לדרוש מהמוסד לביטוח לאומי (לעיל ולהלן: המל"ל) לערוך חקירה בעניינו של מי שמתדיין לפני הוועדה – ואולם זאת, כל עוד מדובר בחקירה גלויה. לגישת העותר, הוועדה לא היתה רשאית להורות לערוך מעקב סמוי אחריו, ללא ידיעתו, ותוך הסתרת פרוטוקול הדיון בוועדה עד לאחר ביצוע המעקב. העתירה שלפנינו מכוונת נגד פסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה מיום 30.6.2014, שדן בתוקפה של החלטה שניתנה על ידי ועדת העררים, ובה הורתה על מעקב סמוי אחר העותר. רקע עובדתי 2. העותר, יליד שנת 1974, נפגע ביום 12.1.2009 בתאונת דרכים שהוכרה על ידי המל"ל כתאונת עבודה. כתוצאה מהתאונה סבל העותר מחבלה בצוואר ובכתף שמאל. במשך כחודש לאחר התאונה קיבל העותר מהמל"ל דמי פגיעה, ולאחר מכן הגיש תביעה לקביעת דרגת נכות מעבודה. תחילה נקבעו לו אחוזי נכות זמנית; אך ביום 22.4.2010 התכנסה בשנית הוועדה הרפואית בדרגה ראשונה, לבחון את מצבו – והחלטתה היתה כי לא נותרה לו נכות כתוצאה מהתאונה. העותר הגיש ערר על ההחלטה לוועדת העררים, שנדחה; ולאחר מכן הגיש ערעור לבית הדין האזורי לעבודה בבאר שבע (להלן: בית הדין האזורי), שנדחה אף הוא. בקשת רשות ערעור שהגיש העותר לבית הדין הארצי לעבודה (להלן: בית הדין הארצי) התקבלה, ולאחר דיון בערעור נקבע כי עניינו של העותר יוחזר לוועדת העררים – על מנת שתבדוק אם הוא זכאי לאחוזי נכות בגין פגיעה עצבית המתבטאת בשיתוק חלקי בירך שמאל. ביום 3.10.2011 קבעה ועדת העררים לעותר נכות קבועה בשיעור 5% בשל הפרעת תחושה בירך שמאל; ערעור שהגיש העותר על החלטה זו לבית הדין האזורי נמחק. ביום 5.12.2011 הגיש העותר תביעה למל"ל לדיון מחדש בדרגת נכותו, בטענה כי חלה החמרה בתפקוד ובתנועתיות צווארו. הוועדה הרפואית בדרגה ראשונה שדנה בתביעה קבעה כי לא חלה החמרת מצב, ועם זאת הוסיפה לעותר אחוזי נכות בשיעור 10% לפי סעיף ליקוי אחר (פציעת שרירי כתף שמאל) – כך שהנכות הקבועה המשוקללת הועמדה על 14.5%. בפרוטוקול הוועדה צוין כי "הבדיקה מאוד מוגבלת עקב אי שיתוף פעולה של התובע (העותר-ע'ב') במיוחד בבדיקת צוואר שהתנגד לכל ניסיון תנועה." העותר הגיש ערר גם על החלטה זו, ובדיון שנערך לפני ועדת העררים ביום 4.4.2012 נערכה לו בדיקה אורתופדית נוספת. בפרוטוקול ועדת העררים צוינו הדברים הבאים: "בבדיקה אורתופדית: בצוואר בעת ישיבתו בפני חברי הוועדה לא הזיז כלל את הצוואר והיה בתנוחה קפואה. בבדיקת ע"ש (עמוד שדרה-ע'ב') צווארי באופן אקטיבי צידוד 45 מעלות, הטיות צדדיות 15 מעלות כל צד, מגיע עם הסנטר עד 3 ס"מ מעצם החזה, אקסטנציה 40 מעלות. בבדיקה בשכיבה כשהראש מוחזק מחוץ למיטת הבדיקה התקבלו תנועות צוואר טובות בהרבה מאלו אותם הדגים בישיבה על מיטת הבדיקה. צידוד 60 מעלות, הטיות צדדיות 45 מעלות, מתנגד לאקסטנציה או לפלקסיה." (ההדגשה שלי-ע'ב'). בסיכום הפרוטוקול ביקשה ועדת העררים כי ייערך לעותר צילום רנטגן, והוסיפה וציינה כי "לאור הפער בין שתי הבדיקות שבוצעו לע"ש צווארי כפי שמתואר בסעיף 21, מבקשת הוועדה ביצוע צילום וידאו בסביבתו הטבעית שידגים את תנועות הצוואר בסביבתו הטבעית". באחרית הדברים קבעה הוועדה כי הפרוטוקול יימסר לידי העותר רק "לאחר ביצוע צילום הווידאו." 3. ביום 24.7.2012 נשלחה לעותר בדואר רשום הודעה, שלפיה בהתאם להחלטת ועדת העררים הוא צולם בווידאו על ידי המל"ל; וצורף העתק הצילום על גבי דיסק DVD. בהמשך לכך, ביום 22.8.2012 התכנסה שוב ועדת העררים, צפתה בצילומי הווידאו, וניתנה לעותר ולבא כוחו הזדמנות להתייחס לצילומים. בפרוטוקול הוועדה צוינו, בין היתר, הדברים הבאים: "הוועדה צפתה בשני סרטי הווידאו והתרשמה כי תנועות עמש' (עמוד שדרה-ע.ב.) הצווארי חופשיות ותנועתיות בטווחים הנורמליים של עמש'. הוועדה חוזרת ומציינת כי בבדיקתו ב-4.4.2012 התובע לא הזיז כלל את עמש' לפי בקשה ובניסיון להזיזו בכדי לבדוק את תנועות עמש' וזאת כאשר ישב על מיטת הבדיקה, ואילו בשכיבה כאשר הראש היה מחוץ למיטת הבדיקה הוא מוחזק בידי הבודק התקבלו תנועות טובות בהרבה מאלו אותן איפשר בעת בדיקתו בישיבה." סופו של דבר, ועדת העררים דחתה את הערר על ההחלטה שלא לקבוע לעותר נכות נוספת, והותירה את נכותו בשיעור 14.5%. העותר הגיש ערעור על החלטת הוועדה לעררים לבית הדין האזורי לעבודה – שהתקבל; שאז המל"ל מצידו הגיש בקשת רשות ערעור לבית הדין הארצי על החלטת בית הדין האזורי, שהתקבלה אף היא וכך גם הערעור לגופו. החלטות בית הדין האזורי ובית הדין הארצי 4. העותר טען לפני בית הדין האזורי (ב"ל 43783-10-12), כי ועדת העררים לא היתה רשאית להורות למל"ל לבצע חקירה סמויה ולצלם אותו בסביבתו הטבעית, כמו גם לקבוע כי פרוטוקול הדיון מיום 4.4.2012 לא יימסר לידיו עד לביצוע החקירה, אלא רק למל"ל. עוד נטען כי היה על ועדת העררים להזהיר את העותר כי היא מתרשמת שאינו משתף פעולה עם הבדיקה, וליידע אותו על הכוונה לדרוש מעקב סמוי. בהינתן האמור ביקש העותר כי עניינו יובא לפני ועדת עררים בהרכב אחר, מבלי שיונחו לפניה הפרוטוקולים שנערכו וצילומי הווידאו. בפסק דינו מיום 4.3.2013 עמד בית הדין האזורי (כבוד השופט צ' פרנקל) על כך שמצד אחד ועדת העררים היא גוף מעין שיפוטי, ומצד שני היא אמונה אף על איסוף מידע וראיות הדרושים לה לקבלת החלטותיה. בין היתר, בסעיף 30(ב) לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה), התשט"ז-1956 (להלן: תקנות נפגעי עבודה או התקנות) ניתנה לוועדת העררים הסמכות להורות למל"ל לערוך חקירה בעניינו של נפגע המתדיין לפניה. וזו לשון התקנה: ועדה לערעורים רשאית לדרוש מהנפגע או מהמוסד להמציא לה מידע נוסף הדרוש לה לצורך מתן החלטתה; כן רשאית הועדה לערעורים לדרוש מהמוסד לבצע חקירה לאימות נתונים ולקביעת עובדות, כדרוש לצורך מתן החלטתה בערעור; דרישת הועדה תפורט ותנומק בפרוטוקול. כאן המקום להעיר, במאמר מוסגר, כי בעוד שסעיף 122(א) לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 (להלן: חוק הביטוח הלאומי) מורה כי "הרואה עצמו נפגע מהחלטה של רופא או של ועדה רפואית, רשאי, בתנאים שנקבעו, לערור עליה לפני הוועדה הרפואית לעררים" (ההדגשות שלי-ע'ב'); תקנות נפגעי עבודה נוקטות לשון שונה: "נפגע רשאי לערער על החלטת הוועדה בדבר דרגת נכותו בפני ועדה רפואית לערעורים..." (ההדגשות שלי-ע'ב') (תקנה 27). נראה כי ההבחנה האמורה היא טרמינולוגית גרידא, ולמען הנוחות אני רואה לנכון להתייחס לוועדה כפי שהתייחסו אליה גם הצדדים בטיעוניהם – כוועדה לעררים. וחזרה לתקנה 30(ב) לתקנות נפגעי עבודה. לגישתו של בית הדין האזורי, הוראה מסוג זה, המאפשרת לגוף מעין שיפוטי לדרוש מיוזמתו ביצוע חקירה לאימות נתונים, היא הוראה חריגה; ויש לפרש סמכות זו של הוועדה באופן המתיישב עם מאפייניה השיפוטיים ובהתאם לעקרונות הצדק הטבעי. בית הדין האזורי הוסיף וקבע, כי פרשנות ראויה לתקנה 30(ב) לתקנות מחייבת את הוועדה ליידע את הנפגע מראש על כוונתה לדרוש מהמל"ל עריכת חקירה בעניינו. משכך, נמצא כי נפל פגם מהותי בהחלטת הוועדה מיום 4.4.2012, ובית הדין האזורי הורה על הבאת עניינו של העותר לפני ועדת עררים בהרכב אחר. עם זאת נקבע, כי אין מניעה שלפני הוועדה יונחו הצילומים ופרוטוקול הדיון מיום 4.4.2012 – אך לא הפרוטוקול מיום 22.8.2012, שבו נקבעו ממצאים לאחר צפייה בצילומים. 5. המל"ל הגיש בקשת רשות ערעור לבית הדין הארצי, שניתנה ביום 4.6.2013 (השופטת ר' רוזנפלד); וביום 30.6.2014 ניתן פסק דין שבו התקבל ערעורו של המל"ל לגופו (עב"ל 7733-04-13). בית הדין הארצי (סגנית הנשיא ו' וירט-ליבנה, השופטת ל' גליקסמן והשופט א' איטח) התייחס למאפייניה של ועדת העררים, וציין כי הוועדה היא אמנם גוף מעין שיפוטי, ואולם תפקידה אינו מתמצה בהכרעה בין ראיות וטענות הצדדים – אלא "מסורה לה החובה והסמכות לבחון ולבדוק את המבוטח, ובכך להשלים מיוזמתה ולפי שיקול דעתה את מסכת 'הראיות' לצורך קביעת מצבו של המבוטח". בית הדין הארצי הוסיף וקבע כי הסמכות הנתונה לוועדה מכוח תקנה 30(ב), לדרוש חקירה לאימות נתונים, טומנת בחובה גם אפשרות לדרישת מעקב סמוי אחר הנפגע – וזאת כל עוד הצילום נעשה ברשות הרבים ולא בדרכים פסולות. ועוד הובהר בעניין זה כדלקמן: "...מדובר בהכרח בל יגונה שמתבקש מטיב תפקידה של ועדה רפואית הנדרשת לבחון את מצבו של מבוטח. ויודגש, חלק ניכר מסעיפי הליקוי לפי התקנות הם סעיפי ליקוי תפקודיים, שלא אחת יש קושי לבוחנם במסגרת בדיקה קצרה של הוועדה. לפיכך, מקום שבו מתעורר ספק בנוגע למצבו האמיתי של המבוטח – ספק שניתן להתירו במעקב סמוי, אזי ניתן להידרש לכלי חקירתי זה. על כל פנים, כנגד הפגיעה של המעקב הסמוי בזכויות המבוטח עומדת תכליתו של המעקב – לאפשר קביעת מצבו של המבוטח לאשורו, קביעה שכשלעצמה נועדה להבטיח שרק הזכאים באמת לסיועו של המוסד, יקבלו אותו." (בפסקה 14.ג.). הפעלת הסמכות לבצע מעקב סמוי, כך נקבע בפסק הדין, ככל סמכות מינהלית, צריך שתיעשה משיקולים ענייניים בלבד, בסבירות ובמידתיות. ובהקשר זה ציין בית הדין הארצי, כי במקרה דנן לא נטען על ידי העותר דבר בנוגע לאופן שבו בוצע המעקב הסמוי. 6. שלא כבית הדין האזורי, בית הדין הארצי סבר כי מתן הודעה מראש לנפגע על דרישת ועדת העררים לערוך לו מעקב סמוי, תרוקן מתוכן את החשאיות שבמעקב ותסכל את יעילותו של כלי חקירתי זה. אשר למניעת פרוטוקול הדיון מיום 4.4.2012 מן העותר עד לאחר ביצוע המעקב הסמוי – בית הדין הארצי סבר כי לא נפל פגם בהחלטת הוועדה בנדון, וזאת בשל הצורך שלא לחשוף את הדרישה למעקב סמוי. עם זאת, ציין בית הדין כי מן הראוי שדרישת הוועדה בנוגע לפעולות חקירה סמויות תקבל ביטוי במזכר נפרד מן הפרוטוקול – כך שאת הפרוטוקול עצמו ניתן יהיה למסור לנפגע, ורק המזכר הנוסף יימסר לו לאחר ביצוע החקירה. בית הדין הארצי הוסיף ונתן את הדעת לטענת העותר, כי המצב שבו רק המל"ל מיודע על החלטת הוועדה לעררים לערוך לנפגע מעקב סמוי, ואף מתבקש לבצע את המעקב בעצמו, מנוגד לכללי הצדק הטבעי – שכן המל"ל הוא יריבו של הנפגע בהליך המעין שיפוטי המתנהל לפני הוועדה. בית הדין ציין כי אכן הדבר מוקשה – ואולם מדובר בתולדה של המציאות הארגונית שבמסגרתה פועלות ועדות העררים: "המצב הנוכחי, שבו הוועדות הרפואיות, שהן גופים חיצוניים למוסד (המל"ל-ע.ב.), מתנהלות למעשה בתוך המוסד ובעזרת 'המנגנון' של המוסד, ובשל כך המוסד מיודע על החלטות הוועדה לפני המבוטח – אינו משביע רצון, ויש בו סכנה לפגיעה באמון הציבור בוועדות הרפואיות ובמוסד עצמו. מראית פני הצדק חשובה לא פחות מעשיית הצדק עצמו. אולם, זוהי המציאות הארגונית שבמסגרתה נאלצים הוועדות הרפואיות והמוסד לפעול. בלתי ניתן לבחון את פעולת הוועדה, במנותק מהמציאות הארגונית אשר נכפית עליה ואשר הביאה לכך שתקנה 30(ב) הסמיכה את הוועדה לדרוש מהמוסד את ביצוע החקירה לאימות הנתונים". (בפסקה 18). בתוך כך ציין בית הדין הארצי, כי ראוי שהמל"ל ישקול אם ניתן לבצע את החקירות הדרושות לוועדת העררים, באמצעות גורם חיצוני ונפרד מהמל"ל. 7. באחרית הדברים, בית הדין הארצי הורה על קבלת הערעור, וקבע כי החלטת ועדת העררים מיום 22.8.2012 תיוותר על כנה. העתירה שלפנינו 8. העותר מבקש את ביטול פסק דינו של בית הדין הארצי. לגישתו, אין למצוא בתקנה 30(ב) הסמכה מפורשת של הוועדה לעררים לדרוש מהמל"ל ביצוע חקירה סמויה אחר נפגע, תוך הסתרת ההחלטה בנדון מן המתדיין לפני הוועדה, והדבר אף עומד בניגוד לכללי הצדק הטבעי. כך, בהיותה של ועדת העררים גוף מעין שיפוטי וניטרלי, שהמל"ל והנפגע עומדים לפניו משני צדי המתרס. הקניית סמכות כאמור לוועדת העררים, פוגעת לדברי העותר באמון הציבור בהליך לפני הוועדה. ועוד נטען, כי יש במעקב הסמוי משום פגיעה בזכות היסוד של אדם לכבוד – הן בהשפלתו בעצם הפיכתו ל"חשוד", והן בחדירה לפרטיות אגב צילומו, וכל זאת שלא בידיעתו. על יסוד האמור סבור העותר, כי יש לפרש את תקנה 30(ב) לתקנות נפגעי עבודה, באופן שהוועדה לעררים רשאית אמנם לדרוש כי ייערכו פעולות חקירה רלוונטיות לצורך קביעת דרגת נכות של נפגע המתדיין לפניה – ובין היתר, ביצוע בדיקות רפואיות שונות, וגביית עדויות ממנהלים או עובדים אחרים בנוגע לתפקודו במקום העבודה. ואולם לשיטתו של העותר, הסמכות להורות על חקירה אינה כוללת דרישת מעקב סמוי, לא כל שכן תוך הסתרת ההחלטה בנדון מן הנפגע. עוד לטענת העותר, אין כל הכרח במתן סמכות לוועדת העררים להורות למל"ל על ביצוע חקירה סמויה. לדבריו, לוועדה נתונים כלים אחרים להתמודד עם חוסר שיתוף פעולה של הנפגע בבדיקה – ובכלל זה היא רשאית להתחשב באי שיתוף הפעולה בקביעת דרגת הנכות, ובמקרים מתאימים אף להימנע מקביעת נכות, וזאת לאחר שניתנה לנפגע הזדמנות להתייחס להתרשמותה של הוועדה בנדון. בנוסף, המל"ל רשאי לערוך את החקירה הסמויה ביוזמתו, אם הוא סבור שהדבר נחוץ, וזאת מכוח הסמכות הנתונה לו בסעיפים 146 ו-383 לחוק הביטוח הלאומי – ואין זה ראוי כי הוועדה לעררים היא שתורה לו על כך. אמנם לא מן הנמנע שבמקרים מסוימים חקירה סמויה עשויה לקדם את בירור האמת, ואולם לגישת העותר לא ייתכן שהוועדה לעררים היא שתורה על כך למל"ל – וזאת לנוכח הפגיעה בזכויות יסוד חוקתיות הגלומה במעקב הסמוי, ומאחר שהוראה כזו מפרה את כללי הצדק הטבעי, לא כל שכן כאשר היא ניתנת מאחורי גבו של הנפגע. העותר מוסיף כי גם אם ייקבע שוועדת העררים רשאית לדרוש ביצוע חקירה סמויה, ללא ידיעתו של הנפגע, לא ייתכן כי מי שיבצע בפועל את המעקב יהיה המל"ל – שהוא צד לדיון לפני הוועדה, ואף הצד "החזק" ביחס לנפגע. סופו של דבר, העותר מבקש לקבוע כי הוועדה לעררים נעדרת סמכות להורות למל"ל לערוך מעקב סמוי אחר נפגע; לחלופין, כי שומה על ועדת העררים ליידע את הנפגע מראש על דרישתה לערוך מעקב סמוי אחריו; ולחלופי חלופין, וגם אם ניתן לבצע מעקב סמוי במסגרת דיון לפני ועדת העררים, מבוקש לקבוע כי המל"ל – בהיותו צד להליך לפני הוועדה – אינו רשאי לבצע בעצמו פעולת חקירה זו. 9. המל"ל מסכים כי ועדת העררים היא גוף מעין שיפוטי – ואולם לעמדתו יש לאבחן את ההליך המתקיים לפני הוועדה מהליך שיפוטי "רגיל": ועדת העררים מהווה טריבונל מקצועי, המורכב מרופאים שהם ככלל בעלי מומחיות ייחודית לסוג הפגיעה של הנפגע המופיע לפניהם. תפקיד הוועדה הוא לקבוע את דרגת הנכות של נפגעי עבודה על יסוד בדיקה קלינית, מסמכים רפואיים, וראיות נדרשות אחרות לפי שיקול דעתה. משכך, המל"ל סבור כי ועדת העררים רשאית ומוסמכת לפי תקנה 30(ב) ליזום חקירה סמויה וצילום וידאו של נפגע המופיע לפניה – וככל שניתנת לאחרון אפשרות להגיב על ממצאי החקירה והצילומים לאחר קבלתם, וטרם הכרעתה של הוועדה בעניינו, אזי אין בהליך זה משום פגיעה בזכויות הדיוניות של הנפגע. לגישתו של המל"ל, אף אין בדרישה לביצוע מעקב סמוי משום פגיעה בעקרונות הצדק הטבעי – שכן ממצאי החקירה מהווים ראיה אובייקטיבית המובאת לפני ועדת העררים, ללא שהמל"ל מחווה דעתו ביחס למסקנות העולות מן הצילומים. ועדת העררים מגבשת את ממצאיה בנוגע לנכותו של הנפגע באופן עצמאי, ומדובר בהחלטה רפואית מקצועית מובהקת. המל"ל עומד על כך שאין לפרש את תקנה 30(ב) באופן שמחייב את ועדת העררים להודיע לנפגע מראש על כוונה מצידה ליזום מעקב סמוי אחריו – שכן הודעה כאמור תרוקן את החקירה הסמויה מתוכן, וברי כי זו לא תשיג את מטרתה. בהקשר זה מדגיש המל"ל, כי הגמלאות שלהן זכאים נפגעי עבודה על יסוד החלטות ועדת העררים משולמות מכספי הציבור – ומשכך, שומה על המל"ל לוודא כי הכספים מגיעים רק לאותם אלה שאכן עומדים בתנאים לקבלת הגמלה. אשר לזהותו של מבצע החקירה הסמויה, המל"ל אינו מוצא כל פסול בכך שהדבר יבוצע על ידי חוקרים מטעמו – שכן לגישתו איסוף הראיות הוא עניין טכני גרידא. בהתייחס לעניינו של העותר, המל"ל טוען כי תלונותיו לפני ועדת העררים לא תאמו את ממצאי הוועדה – שבבדיקה קלינית לא מצאה עדות להגבלת תנועה בצוואר כנטען. המעקב הסמוי היה דרוש אפוא, על מנת לברר את הספקות שהתעוררו אצל חברי הוועדה כתוצאה מהבדיקה הקלינית. מכל מקום, נטען עוד, כי בדיון שנערך לפני ועדת העררים ביום 22.8.2012 ניתנה לעותר הזדמנות לטעון בנוגע לממצאים העולים מן הצילומים, והוא אף הגיש חוות דעת רפואית מטעמו בנדון (מאת ד"ר רונן דבי). מפרוטוקול הדיון אף עולה שהוועדה נתנה דעתה לטענות העותר, ואולם הגיעה למסקנה כי אין לשעות להן וגם לא לאמור בחוות הדעת הרפואית מטעם העותר. משכך, עמדת המל"ל היא שממצאי הוועדה לעררים בעניינו של העותר נקבעו כדין. 10. בתום הדיון שנערך לפנינו בעתירה, סברנו שיש מקום לקבל את עמדת היועץ המשפטי לממשלה (להלן: היועמ"ש) בסוגיות שהיא מעוררת. עמדת היועמ"ש הוגשה בכתב, ולפיה התוצאה שאליה הגיע בית הדין הארצי בפסק דינו היא סבירה ואין מקום להתערב בה. לגישת היועמ"ש, הכרה בסמכותה של ועדת העררים לדרוש מהמל"ל ביצוע חקירה סמויה בעניינו של נפגע המתדיין לפניה, עולה בקנה אחד עם תכליתם של חוק הביטוח הלאומי והתקנות, ועם תפקידו של המל"ל כגוף סטטוטורי האמון על תשלום קצבאות הנכות. עם זאת ציין היועמ"ש, כי הפעלת סמכות החקירה על ידי המל"ל עשויה לעורר חשש מפני פגיעה בפרטיות הנחקרים ובזכויות יסוד אחרות – ועל כן, ולנוכח חשיבות הנושא ורגישותו, החליט היועמ"ש לקיים עבודת מטה בנושא. הובהר כי במסגרת זו תיבחן אפשרות לקבוע כללים מנחים להפעלת סמכויות חקירה על ידי גופים שהוסמכו לכך בדין, במסגרת הליכים מינהליים, וכן לקבוע אמות מידה לסוג הפעולות שבהן ניתן לנקוט בגדרי הליך החקירה הסמויה ולאופן ביצוען. ואולם היועמ"ש מבהיר כי לשיטתו שאלות מסוג זה אינן מתעוררות בעניינו של העותר, ואין לכן להידרש להן בגדרה של העתירה דנן. בנוסף, ובשונה מהמלצתו של בית הדין הארצי, היועמ"ש הביע התנגדות לאפשרות שמי שיבצע חקירות סמויות עבור ועדות העררים יהיה גוף פרטי שאינו צד להתדיינות לפניהן. לגישתו, אפשרות זו עומדת בסתירה לכלל שלפיו רשות שלטונית אינה רשאית להאציל סמכויות שניתנו לה על פי דין לגורם פרטי, לא כל שכן כאשר עסקינן בסמכויות שעלולות להיות פוגעניות כלפי הפרט. חוקרי המל"ל כפופים לכללי האתיקה והמשמעת של המל"ל, ואין כל פסול בכך שהוועדה תסתייע בשירותיהם בעת הצורך. 11. הצדדים הגישו תגובות מטעמם לעמדת היועמ"ש, ובהן חזרו על טיעוניהם בעתירה. דיון והכרעה 12. כבר בפתח הדברים יובהר, כי העתירה שלפנינו אינה עתירה חוקתית ואינה מכוונת נגד תוקפה של תקנה 30(ב) לתקנות נפגעי עבודה – אלא נגד פסק דינו של בית הדין הארצי. הגם שבמסגרת העתירה משמיע העותר טענות לעניין חוקתיות התקנה, ברי כי לא זו המסגרת המתאימה לדון בבטלותה, ולא המל"ל הוא המשיב הרלוונטי לדיון מסוג זה. אשר לפסק דינו של בית הדין הארצי – כידוע, בג"ץ אינו משמש כערכאת ערעור על החלטות בתי הדין לעבודה. התערבות בהחלטות בית הדין הארצי מוגבלת למקרים חריגים – שבהם נפלה בהחלטה טעות משפטית מהותית, וההתערבות נדרשת מטעמי צדק (ראו למשל: בג"ץ 3748/15 צוברי נ' בית הדין הארצי לעבודה (27.9.2016); בג"ץ 396/15 וינקלר נ' בית הדין הארצי לעבודה (22.1.2015)). לאחר שנדרשתי לטענות הצדדים בכתב ובעל פה, וכן לעמדת היועמ"ש בסוגיות שבלב העתירה, הגעתי לכלל מסקנה שלפיה אין כל עילה להתערבותנו בפסק דינו של בית הדין הארצי; ואפרט. 13. אפתח בהתייחסות לתכליתה ולמאפייניה של ועדת העררים. עסקינן בוועדה סטטוטורית, שקמה ופועלת מכוח חוק הביטוח הלאומי, ותפקידה להכריע בנושאים רפואיים-מקצועיים שבתחום סמכותה. כוועדות רפואיות נוספות הפועלות מכוח חוק זה, גם ועדת העררים היא גוף מעין שיפוטי, עצמאי וניטרלי. על מקומן של הוועדות הרפואיות (הן אלה מדרג ראשון והן אלה מדרג שני) במערך הארגוני של המל"ל, ועל אופי פעילותן, עמד זה מכבר השופט (כתוארו אז) א' מצא: "הוועדות הרפואיות, הגם שהן מופעלות על-ידי המוסד מן הבחינה הארגונית והתקציבית, אין הן בשר מבשרו ועצם מעצמיו של המוסד, אלא הן גופים סטטוטוריים המוחזקים כעצמאיים, שתפקידם לפסוק בזכויות המבוטחים לפי החוק ולהכריע במחלוקות רפואיות בין המבוטחים לבין המוסד. בכך ממלאות הוועדות תפקיד מעין-שיפוטי מובהק. חבריהן אינם כפופים למרותו של המוסד ואינם חבים לו חובת נאמנות. כפיפותם היא לחוק ולציבור, וחובתם, על-פי הדין, היא לפסוק בשאלות הרפואיות המובאות לפניהם, על-פי אמות מידה מקצועיות וענייניות." (בג"ץ 2874/93 קופטי כמאל נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מח(2) 673, 682 (1994)). ככל גוף מעין שיפוטי, ועדת העררים כפופה לכללי המשפט המינהלי ולעקרונות הצדק הטבעי – ובין היתר עליה לנהל פרוטוקול, לקיים את זכות הטיעון, לנמק את החלטותיה, ולהימנע ממשוא פנים וניגוד עניינים; וזאת בד בבד עם מיצוי מומחיותה הרפואית. יתרה מזאת, נקבע כי מאחר שמדובר בערכאה שניה, כללי המשפט המינהלי חלים על ועדות הערר (ובהן גם הוועדה שבה עסקינן) ביתר שאת: "סמכותן הרחבה של ועדות הערר, כך הוחלט, נושאת בצידה חובה להקפיד 'קלה כבחמורה' על התקיימותם של כללי המשפט המנהלי, כך שאם הוועדה הרפואית חרגה מן הכללים, למשל על-ידי כך שאחד מחבריה היה נגוע בניגוד עניינים (ראו לדוגמה: ב"ל (נצ') 9009-12-12 דלאשה נ' המוסד לביטוח לאומי (14.1.2014). להלן: עניין דלאשה), לא תוכל ועדת הערר 'לעצום עיניה' ולהתכנס בדל"ת אמותיהם של ההיבטים הרפואיים בערר שלפניה, אלא חייבת היא לבחון את מלוא היקף ההחלטה שבערר, על מכלול פניה (הלכת ארבל, עמ' 267)." (ראו: ע"א 4223/12 המרכז למימוש זכויות רפואיות בע"מ נ' לשכת עורכי הדין, בפסקאות 66-65 (25.6.2014)). 14. ואולם, להבדיל מהתדיינות בין שני יריבים בבית משפט – ועדת העררים היא ועדה מקצועית, שחבריה רופאים, וניתנו לה כלים שונים המאפשרים לה לבחון ולקבוע ממצאים בנוגע למצבו הרפואי של הנפגע העומד לפניה. בין היתר, ועדת העררים רשאית לערוך לנפגע בדיקה קלינית, לדרוש ממנו לעמוד לבדיקות רפואיות שונות ולהמציא לה את תוצאותיהן, להיזקק לחוות דעת של מומחים רפואיים, ובענייננו – לדרוש מהמל"ל לערוך חקירה לאימות נתונים וקביעת עובדות (תקנות 3, 30, 31 לתקנות נפגעי עבודה). הנה כי כן, ההליך לפני ועדת העררים אינו לחלוטין אדברסרי, ובמידת הצורך אף עשוי ללבוש אופי אינקוויזיטורי: "אין אפוא מקום להשקיף על הוועדה לעררים כעל ערכאת ערעור 'טיפוסית', שכל תפקידה מתמצה בקיום ביקורת על החלטת הוועדה הרפואית מדרג ראשון. אדרבה ההליך בפני הוועדה לעררים, על-פי הסמכויות הרחבות שהוקנו לוועדה זו, מחייב כניסה מחדש לעובי הקורה וקביעת ממצאים עדכניים, על-פי מכלול הנתונים המובאים בפניה ועל-פי הבדיקות שהיא מקיימת." (בג"ץ 1082/02 המוסד לביטוח לאומי נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד נז(4) 443, 463 (2003)). 15. פסק דינו של בית הדין הארצי נסוב על הסמכות שהוקנתה לוועדת העררים על ידי שר העבודה והרווחה בתקנה 30(ב) לתקנות נפגעי עבודה – "לדרוש מהמוסד לבצע חקירה לאימות נתונים ולקביעת עובדות, כנדרש לצורך מתן החלטתה בערעור". השאלה שנדונה על ידי בית הדין הארצי היא שאלה שבפרשנות: לגישתו של העותר, על פי התקנה רשאית הוועדה לעררים לדרוש מן המל"ל לערוך חקירה גלויה בלבד; בעוד עמדת המל"ל היא שסמכות הוועדה כוללת אף דרישה לערוך מעקב סמוי. תקנה 30(ב), על פי לשונה, סובלת את שתי הפרשנויות – ובדין אפוא פנה בית הדין הארצי לפרשנות תכליתית של החיקוק. את עמדתו הפרשנית סומך העותר על הטענה שכללי הצדק הטבעי אינם מאפשרים לגוף מעין שיפוטי לקבל מיוזמתו החלטה במעמד צד אחד, ללא מתן זכות טיעון לצד השני; לא כל שכן החלטה שבמסגרתה מתבקש אותו צד לערוך חקירה סמויה אחר הצד השני להליך. כך במיוחד, שעה שמדובר בחקירה שיש בה משום פגיעה בזכויות יסוד. דומה כי קשה לחלוק על גישת העותר בנקודה זו: פנייה מטעם הוועדה לאחד מן הצדדים המתדיינים לפניה, על מנת שיאסוף ראיות נגד הצד השני, עומדת לכאורה בניגוד לעקרונות בסיסיים של צדק טבעי, ואף "האינטואיציה המשפטית" מתקשה להשלים עם הסדר כזה; והדברים קיבלו ביטוי בפסק דינו של בית הדין הארצי. ואולם כפי שהוברר באריכות לעיל, ועדת העררים היא אמנם גוף מעין שיפוטי הכפוף לעקרונות הצדק הטבעי; אך בה בעת עסקינן בטריבונל מקצועי, שתפקידו לאסוף ממצאים ולקבוע על פיהם דרגת נכות לנפגעי עבודה, והתקנות אף הקנו לוועדה סמכויות מתאימות לשם כך. לא ניתן אפוא לפרש את תקנה 30(ב) לתקנות, מבלי ליתן משקל ראוי לתכלית זו שלשמה הוקמה ועדת העררים. מבחינת ההיסטוריה החקיקתית של תקנות נפגעי עבודה, יצוין כי תקנה 30(ב) הותקנה על ידי שר העבודה והרווחה רק בשנת 1998. בשנים שקדמו להתקנת התקנה, ההלכה הנוהגת בבתי הדין לעבודה היתה שוועדת העררים אינה רשאית לפעול מיוזמתה לחקירת התשתית העובדתית שביסוד המקרה המתברר לפניה; כך, בהעדר סמכות מפורשת מאת מחוקק המשנה (ראו: דב"ע (ארצי) נג/01-19 ויקטור גולד – המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כו 147 (1993)). התקנת תקנה 30(ב) הביאה אפוא לשינוי ההלכה בעניין זה, שכן התקנה מורה באופן מפורש כי ועדת העררים רשאית לדרוש מהמל"ל "לבצע חקירה לאימות נתונים ולקביעת עובדות". וכאן המקום להבהיר כי העותר עצמו אינו חולק על כך שבאופן הרגיל, סמכויות החקירה של המל"ל לפי סעיף 383 לחוק הביטוח הלאומי כוללות גם ביצוע מעקב סמוי; למעשה, לשיטת העותר, כאשר מדובר בחקירה המתבצעת לבקשתה של ועדת העררים, יש להחריג מסמכויות החקירה הנתונות למל"ל כדין, את ביצועו של מעקב סמוי. בית הדין הארצי לא קיבל את עמדתו של העותר בנדון, וגישתו של בית הדין בהקשר זה מקובלת עליי. 16. פסק דינו של בית הדין הארצי עולה בקנה אחד עם ההלכה הנוהגת בבתי הדין לעבודה – ולפיה תקנה 30(ב) לתקנות נפגעי עבודה מסמיכה את וועדת העררים לדרוש מהמל"ל "חקירה", ובכלל זה מעקב סמוי (ראו: עב"ל 33401-12-12 ר.ס. – המוסד לביטוח לאומי (12.3.2014)). הלכה זו נקבעה בשים לב לפסיקתו של השופט (כתוארו אז) א' רובינשטיין, ב-רע"א 3625/05 סלמאן נ' קצין התגמולים (2.4.2006); להלן: עניין סלמאן): "לדידי, אם בהיקש ואם כסמכות טבועה, בחיפוש אחר האמת, ואף לפי השכל הישר, אין לחייב ועדה להכריע בשאלה רפואית העומדת לפתחה בעוד ספק מקנן בליבה באשר לעובדות וניתן להתיר ספק זה על ידי מעקב סמוי. הדברים מקבלים משנה תוקף מקום בו מתעורר חשד בליבות חברי הועדה כי נבדק מציג בפניה מצג שקרי או מקום בו אין הוא משתף פעולה במהלך הבדיקה הקלינית הנערכת לו על ידי הועדה; וכבר אמרו חכמים את שאמרו על הצורך בהחמרת הנטלים משרבו הרמאים (בבלי בבא מציעא כ"ח, ב'); איני נדרש בכך דווקא לתיק הספציפי. הרי בכספי ציבור עסקינן, ובאחריות העוסקים בדבר כי יוצאו כדין. אי עריכת מעקבים במקרים הנחוצים אף עלולה להביא לפגיעה בזכויות נכים אשר הותרת הספק לדידם עלולה להכריע אם הכף נגדם ולמנוע מהם לקבל את המגיע להם, שהרי 'המוציא מחברו עליו הראיה'. לכן איני רואה דופי בהזמנת מעקב סמוי על-ידי הועדה." (ההדגשה שלי-ע'ב') (בפסקה ו(4) להחלטה). דברים אלה נאמרו על ידי השופט רובינשטיין מבלי שביקש לקבוע מסמרות בנושא, ובהתייחס לוועדה רפואית עליונה הפועלת מכוח חוק הנכים (תגמולים ושיקום) (נוסח משולב), התשי"ט-1959; ואולם הרעיון הגלום בדברים שריר ותקף גם לענייננו. כמי שאמון על הביטחון הסוציאלי של כלל אזרחי ישראל, המל"ל מחויב לשמור על כספי הציבור ולוודא כי לא יגיעו לידי מי שאינו זכאי לכספים, לא כל שכן לידי אלה הפועלים בדרכי תחבולה ורמאות. על מנת לעמוד במשימה זו, העמיד המחוקק למל"ל סמכויות חקירה מיוחדות. הוועדות הרפואיות הפועלות אף הן מכוח חוק הביטוח הלאומי נועדו, כל אחת בתחומה, להגשים את תכליתו החברתית של החוק ולקבוע זכאות לגמלאות השונות המשולמות על ידי המל"ל. מקום שבו מתעורר בקרב חברי הוועדה חשש, כי הנתונים המוצגים לפניה אינם משקפים את מצבו הרפואי של הנפגע כהווייתו, מוטלת על הוועדה החובה לברר את העובדות לאשורן, ובמידת הצורך – אף באמצעות מעקב סמוי. האמור כפוף כמובן לכך שההחלטה לדרוש חקירה סמויה, ככל סמכות מינהלית, תתקבל על ידי הוועדה לעררים משיקולים ענייניים, בסבירות ובמידתיות; וכן לכך שהמעקב והצילום יבוצעו כדין, ברשות הרבים, ובדרכים שאינן פסולות או פוגעניות. בהקשר זה, מקובלת עליי אף קביעתו של בית הדין הארצי שלפיה חיוב הוועדה ליידע מראש את הנפגע, על כוונתה לדרוש מהמל"ל מעקב סמוי – מרוקן את הכלי של חקירה סמויה מכל תוכן. שהרי אם אדם יודע על המעקב טרם ביצועו, לא מדובר עוד במעקב סמוי; והדברים ברורים. משכך, במקרים מתאימים, יש מקום להשהות את המצאת הפרוטוקול לנפגע עד לסיום החקירה הסמויה נגדו. 17. דרישת הוועדה לעררים המופנית כלפי המל"ל, לבצע חקירה סמויה בעניינו של נפגע ללא ידיעתו, אמנם מצטיירת על פניה כפגיעה בזכויותיו הדיוניות בהליך שלפני הוועדה. ואולם לא רק שמדובר בהכרח בל יגונה כמבואר לעיל, אלא שעוצמת הפגיעה היא מוגבלת ומידתית. חוקרי המל"ל אמנם אוספים את הראיות הנדרשות עבור הוועדה, אך אינם מנתחים את הממצאים ואינם באים בהמלצות לוועדה לגבי החומר שנאסף; מבחינה זו, הליך איסוף הראיות הוא טכני בעיקרו. בנוסף, בתום איסוף הראיות, אלה מובאות בפני הנפגע – ושמורה לו הזכות לעיין בהן, לטעון ביחס אליהן לפני הוועדה, ואף להציג ראיות סותרות מטעמו. יתרה מכך, נראה כי דווקא החלופה למעקב הסמוי המוצעת על ידי העותר, היא פוגענית יותר מבחינתו של המתדיין לפני הוועדה. לגישת העותר, במקרים שבהם מתרשמת הוועדה לעררים מחוסר שיתוף פעולה מצד הנפגע, או מחוסר אמינותו, רשאית היא להביא עניין זה בחשבון בעת קביעת דרגת נכותו – ובמקרים מתאימים אף להימנע מלפסוק לו נכות כלשהי. מדובר אפוא בזקיפת הספקות שמעוררת גרסתו של הנפגע באופן הפועל לרעתו; בעוד שמעקב סמוי מאפשר לברר את האמת, להתיר את הספקות ולפוגג את החשדות שהתעוררו בעניינו של הנפגע – באופן שבסופו של דבר עשוי להוביל לכך שהלה דווקא יימצא זכאי לגמלה שאותה הוא תובע. העותר מעלה חשש אף מפני פגיעה בזכויות יסוד, הגלומה באופן שבו מבוצע המעקב הסמוי על ידי המל"ל. כפי שציין גם היועמ"ש בעמדתו, שאלת אופן השימוש בסמכות לערוך חקירות סמויות, היא סוגיה עקרונית המעוררת שאלות נכבדות, וזאת לנוכח פגיעה אפשרית בזכויות יסוד של הנחקר – ובראשן הזכות לפרטיות. אלא ששאלות אלה חורגות מגדרה של העתירה דנן – שכן העותר עצמו אינו חולק על סמכותו של המל"ל לבצע גם מעקבים סמויים, כאשר הדבר מבוצע ביוזמתו (להבדיל מיוזמת הוועדה); ואף אין כל טענה מצידו של העותר כי נפלו פגמים באופן ביצוע המעקב הסמוי בעניינו, או לפגיעה בזכויותיו כתוצאה מאופן הביצוע. טענות העותר מופנות כאמור נגד הוועדה לעררים, ומתמצות בכך שלגישתו אין הוועדה רשאית להורות למל"ל לערוך מעקב סמוי אחרי מתדיינים. כפי שהוברר לעיל, בית הדין הארצי פסק כי תקנה 30(ב) לתקנות נפגעי עבודה מעניקה לוועדת העררים סמכות לדרוש חקירה בעניינו של נפגע המופיע לפניה, ובכלל זה גם מעקב סמוי; ולא מצאתי כי נפל פגם בקביעה זו. מעמדת היועמ"ש עולה עוד, כי לנושא העקרוני שעניינו אופן הביצוע של מעקבים סמויים במסגרת הליכים מינהליים, נודעות השלכות רוחב שלא התבררו בגדרי העתירה שלפנינו; וזאת בנסיבות שבהן לא רק המל"ל מוסמך כיום לבצע מעקבים סמויים, אלא אף גורמים מינהליים נוספים – כדוגמת אגף השיקום במשרד הביטחון, רשויות מקומיות, הגורמים האמונים על הליכים לפי חוק העסקת עובדים זרים, ועוד. על הרקע הזה אף הוחלט על ידי היועמ"ש לערוך עבודת מטה, שתשקול קביעת כללים להפעלת סמכויות חקירה במסגרת הליכים מינהליים, ויש לברך על כך. גם מטעם זה אפוא, אין לקבוע מסמרות בנושא אופן הפעלת סמכויות החקירה בגדרי ההליך שלפנינו. 18. נותר עוד לתת את הדעת לזהותו של הגורם המבצע את המעקב סמוי. השופט (כתוארו אז) א' רובינשטיין ציין בהחלטתו בעניין סלמאן, כי "מן הראוי, מתוך חשיבותו הרבה של טוהר ההליך, גם במראית העין, כי הוועדה, גוף מעין שיפוטי, תערוך את המעקב שלא באמצעות המשיב, שמבלי לפגוע בו הריהו צד המתדיין בפניה". על יסוד האמור, בית הדין הארצי אף הוא הביע דעתו שלפיה ראוי כי המל"ל ישקול אם ניתן לבצע את החקירות באמצעות "גורם חיצוני נפרד". לא יכול להיות חולק באשר לחשיבות הנודעת להגנה על טוהר ההליך לפני הוועדה לעררים, ובה בעת גם לאמון הציבור בהליך זה. עם זאת, שותפה אני לעמדתו של היועמ"ש – שהעברת סמכויות החקירה מחוקרי המל"ל לידיהם של חוקרים פרטיים, דווקא היא מקימה חשש ממשי לפגיעה בזכויות יסוד חוקתיות של המתדיינים בוועדות העררים. בשונה מאותם חוקרים פרטיים, חוקרי המל"ל פועלים מתוקף חוק הביטוח הלאומי, וכפופים לכללי המשמעת והאתיקה החלים על המל"ל; ובנסיבות אלה קיים ספק ממשי אם ראוי להאציל את סמכויות החקירה שניתנו להם בחוק לידיים פרטיות. ויוזכר: פעולת חקירה בכלל, ובפרט כזו הכוללת גם מעקב סמוי, עלולה להסב פגיעה ממשית לזכויות יסוד של הנחקר – ובהן הזכות לפרטיות, כבוד וקניין. כידוע, הכלל הוא שאין הרשות השלטונית רשאית להעניק לגוף פרטי סמכויות סטטוטוריות שהפעלתן נתונה לשיקול-דעתה של הרשות. לנוכח אופייה הייחודי של סמכות החקירה, שהפעלתה כרוך כאמור בחשש לפגיעה בזכויות יסוד של הפרט, מן הראוי כי תופקד בידי עובדי ציבור. יפים בהיקש לענייננו דברים שנאמרו על ידי בית משפט זה באשר להאצלת הסמכות לביצוע חקירה פלילית: "בהענקת הסמכות לקיים חקירה פלילית גלום כוח, וממילא כרוכה סכנה, לפגיעה בפרטיות הנחקרים, בכבודם, בחירותם ובקניינם (בג"ץ 5100/94 הוועד הציבורי נגד עינויים בישראל נ' ממשלת ישראל, בעמ' 831). מטעם זה מתחייב שככלל יש לפרש סמכות הניתנת בדבר חקיקה לרשות שלטונית, להסמיך אדם לחקור חשד לביצועה של עבירה, כמתייחסת למינויו של עובד ציבור הנתון למרותה ולפיקוחה של הרשות השלטונית והכפוף לכללי המשמעת והאתיקה החלים על עובדי השירות הציבורי." (ע"פ 4855/02 מדינת ישראל נ' בורוביץ', פ"ד נט(6) 776, 833 (2005)). הנה כי כן, גם בנקודה זו לא מצאתי כי יש להתערב בפסק דינו של בית הדין הארצי. סוף דבר 19. אם תישמע דעתי, נורה על דחיית העתירה ללא צו להוצאות. ש ו פ ט ת השופט י' דנציגר: אני מסכים. ש ו פ ט השופט (בדימ') צ' זילברטל: אני מסכים. ש ו פ ט (בדימ') הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ע' ברון. ניתן היום, ‏כ"ח בסיון התשע"ז (‏22.6.2017). ש ו פ ט ש ו פ ט (בדימ') ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 14058260_G08.doc רפ מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il