אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ. ראש שירות המזון

5 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5809/20 לפני: כבוד השופט מ' מזוז כבוד השופט ג' קרא כבוד השופט ע' גרוסקופף העותרת: אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ ג ד המשיבים: 1. ראש שירות המזון במשרד הבריאות 2. שר הבריאות 3. משרד הבריאות עתירה למתן צו על-תנאי בשם העותרת: עו"ד ענבר פפו בשם המשיבים: עו"ד רנאד עיד פסק-דין השופט מ' מזוז: עניינה של העתירה בבקשת העותרת להורות למשיבים לפעול בהתאם לסעיף 250 לחוק הגנה על בריאות הציבור (מזון), התשע"ו-2015 (להלן: חוק המזון או החוק) ולקבוע נוהל פיקוח על-פי אמות המידה המפורטות בחוק, וזאת בתוך זמן קצוב "אשר בכל מקרה לא יעלה על חצי שנה". על-פי הנטען העתירה, למרות שסוגית הפיקוח עומדת בליבו של חוק המזון והינה קריטית לשם יישומו, לצורך הבטחה כי המזון מסופק באיכות, תקינות ובטיחות נאותים, וחרף חובתו של מנהל שירות המזון לקבוע נוהל פיקוח כאמור בסעיף 250 לחוק, "בחלוף מעל ארבע שנים מאז חקיקת החוק, וקרוב לארבע שנים מיום כניסתו לתוקף (כחצי שנה לאחר חקיקתו), טרם הוכן והושלם נוהל פיקוח זה". לגישת העותרת, היעדר פיקוח כנדרש מוביל הלכה למעשה לכשלים בתפקודו של שירות המזון, אשר פעילותו מצויה "הרחק מאחור" ביחס לנהוג במדינות מפותחות בעולם. נטען כי במסגרת הליך חופש מידע שיזמה העותרת מסר משרד הבריאות בחודש יולי 2019 כי "הנוהל בתהליכי גיבוש ועבודה", אולם מאחר שלא ניתן כל צפי להשלמת הנוהל על אף שזה התבקש, ונוכח העובדה כי חלפה מעל שנה מיום מענה זה מבלי שהושלם הנוהל, הרי שהמשיבים הפרו את המוטל עליהם על-פי החוק. בתגובתם לעתירה מבקשים המשיבים לדחות את העתירה על הסף, בהיעדר עילה להתערבות שיפוטית, שעה "שטרם הסתיימה תקופת המעבר הקבועה בסעיף 321 לחוק וכן בצו הגנה על בריאות הציבור (מזון) (הארכת תקופת תוקפן של הנחיות והוראות נוהל), התש"ף-2020" (להלן: הצו המאריך). הובהר, כי בסעיף 321 האמור שעניינו הוראות מעבר נקבע כי הנחיות והוראות נוהל שפורסמו ערב תחילת החוק לעניין דרישות לבטיחות ואיכות המזון ולעניין ייבוא מזון ושחרורו ימשיכו לחול עד להתקנת תקנות או הוראות שיחליפו אותן או עד תום שלוש שנים מיום תחילת החוק, לפי המוקדם, כאשר "השר, באישור הוועדה, רשאי להאריך, בצו, את התקופה האמורה בתקופות נוספות של שישה חודשים כל אחת". נמסר כי החוק נכנס לתוקפו ביום 30.9.2016, וכי במהלך שלוש השנים מיום זה המשיכו לחול כל ההנחיות והנהלים הקיימים בהתאם לסעיף 321 לחוק. בחלוף שלוש השנים, כך נמסר, האריך שר הבריאות את תוקפם של 79 הנחיות ונהלים למשך חצי שנה, "ועד ליום 16.12.2020, נכון לעת הזו" וזאת במסגרת הצו המאריך. בהמשך לכך, סקרו המשיבים בקצרה את מנגנוני הפיקוח הקיימים נכון להיום, תוך התייחסות לתקנות ולהוראות המנהל הרלבנטיות. לצד זאת, הובהר כי "המשיבים מכירים בקיומה של חובה לקבוע נוהל פיקוח כאמור" ונעשים מאמצים לשם קידומו בדרך של עבודה מקצועית ומשפטית רחבה. בנסיבות אלו, נטען כי הסוגייה מצויה בטיפול הגורמים הרלבנטיים במשרד הבריאות ולא קיים כל ריק חקיקתי המצדיק התערבות. דיון והכרעה דין העתירה להידחות על הסף, בהיעדר עילה להתערבות שיפוטית בעת הזו. עובר לחקיקת חוק המזון, התבצע הפיקוח על המזון בישראל בעיקר מכוח פקודת בריאות הציבור (מזון) [נוסח חדש], התשמ"ג-1983 (להלן: פקודת בריאות הציבור); חוק התקנים, התשי"ג-1953; חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים, התשי"ח-1957; וכן תקנות וצווים. כאמור, ביום 30.11.2015 פורסם ברשומות חוק המזון, אשר מארגן מחדש את הפיקוח על המזון בישראל, מחליף את פקודת בריאות הציבור הישנה ומגדיר מחדש את החובות המוטלות על העוסקים במזון, ובכלל זה על יצרן, יבואן, סיטונאי ומשווק. החוק מגדיר גם סמכויות אכיפה וענישה רחבות באופן שמאפשר למשרד הבריאות לאכוף בצורה אפקטיבית את הדרישות הרבות המפורטות בחוק. פרק ט' לחוק שכותרתו "סמכויות פיקוח ואכיפה" מסדיר את הסמכות ואת התנאים להסמכת מפקחים (סימן א') וכן את סמכויות המפקחים לפי החוק (סימן ב'). במסגרת זאת, מתייחסים סעיפים 249-246 לחוק לסמכויות הפיקוח והאכיפה של אותם מפקחים. בהמשך, מורה סעיף 250 לחוק, שכותרתו "נוהלי פיקוח" כי הפעלת סמכויות הפיקוח לפי הסעיפים האמורים תיעשה בהתאם להוראות שעליהן יורה מנהל שירות המזון במסגרת נוהל: "(א) הפעלת סמכויות מפקח לפי סעיפים 246, 248 ו-249, אך למעט הפעלת סמכויות הפיקוח לפי פרק ח', תיעשה בהתאם להוראות שעליהן יורה מנהל שירות המזון בנוהל, בשים לב לצורך באחידות בהפעלת הסמכויות ובהגשמת מטרות חוק זה; נהלים כאמור ייקבע, בין השאר, בהתאם לניהול סיכונים מקובל בתחום המזון במדינות מפותחות ליישום עקרונות ההסדרים כפי שנקבעו בחוק זה. (ב) אין בקביעת נהלים כאמור בסעיף זה כדי לגרוע מחובת רשות מקומית לעניין שמירה על בריאות הציבור בהתאם לסמכויותיה וחובותיה לפי דין". בהמשך, קובע פרק ט"ו לחוק שעניינו "תחילה והוראות מעבר" הסדרי ביניים, תחולה מאוחרת והחרגה של הוראות מסוימות בנסיבות מסוימות. במסגרת זו, מורה סעיף 321 לחוק שכותרתו "הוראות מעבר כלליות" כדלקמן: " [...]  (ד) הנחיות והוראות נוהל של שירות המזון הקובעות דרישות לבטיחות ולאיכות מזון, ובכלל זה לעניין מזון חדש, שפורסמו באתר האינטרנט ערב תחילתו של חוק זה, ימשיכו לחול וינהגו לפיהן, ויראו אותן כמנויות בתקנות לפי פסקה (1) להגדרה "חקיקת המזון", עד שייקבעו הוראות שיחליפו אותן לפי חוק זה, או עד תום שלוש שנים מיום תחילתו של חוק זה, לפי המוקדם; השר, באישור הוועדה, רשאי להאריך, בצו, את התקופה האמורה בתקופות נוספות של שישה חודשים כל אחת. [...] (ו) הנחיות והוראות נוהל של שירות המזון שפורסמו ערב תחילתו של חוק זה לעניין ייבוא מזון ושחרורו מתחנת הסגר, ימשיכו לחול וינהגו לפיהן עד שיותקנו תקנות שיחליפו אותן או עד תום שלוש שנים מיום תחילתו של חוק זה, לפי המוקדם; השר, באישור הוועדה, רשאי להאריך, בצו, את התקופה האמורה בתקופות נוספות של שישה חודשים כל אחת". מועד כניסת החוק לתוקף נקבע בצו הגנה על בריאות הציבור (מזון) (תחילת החוק), התשע"ו-2016, ליום 30.9.2016. אכן, נכון להיום טרם פורסם אותו נוהל המוזכר בסעיף 250 לחוק (להלן: נוהל הפיקוח). בינתיים הוארך תוקפן של ההנחיות וההוראות שהיו בתוקף עובר לחקיקתו בהתאם לסעיף 321 לחוק, וזאת כהסדר זמני שנועד לחול על תקופת המעבר לקראת השינוי. הצורך בהוראות מעבר במקרה דנן ברור. הן נועדו לתת לגורם המוסמך שהות מספקת לביצוע ההכנות הנדרשות ולקביעת הוראות שיחליפו את ההנחיות והנהלים הקיימים של שירות המזון לעניין דרישות לאיכות ולבטיחות המזון. המדובר במהלך מקצועי מורכב, רחב היקף, הכולל גם שיתוף הציבור לקבלת הערות. נוכח מורכבות זו נקבע כאמור בחוק מנגנון חוקי להארכת תוקפן של ההנחיות והוראות הנוהל הקיימות עד להשלמת הליך ההסדרה לפי החוק החדש, וכך אכן נעשה. ממילא, גם לא ניתן לומר כי ישנו "ריק חקיקתי" בנושא הפיקוח על המזון, כפי שעשוי להשתמע מן העתירה. יצויין כי לאחרונה פורסמה טיוטת צו להארכת תוקפן של ההנחיות והוראות הנוהל עד ליום 16.6.2021. אכן, הארכת תוקפם של הכללים הקודמים שוב ושוב אינה עולה בקנה אחד עם תכלית החוק, להסדיר באופן מקיף ועדכני "את הפיקוח על ייצור מזון ועל ייבואו", כדי להבטיח כי המזון מסופק ברמת איכות, תקינות ובטיחות נאותים (סעיף 1 לחוק). עם זאת, אנו סבורים כי נכון לעת הזו, כאשר לנגד עינינו מאמצי המדינה להשלים את גיבוש הנוהל ופרסומו בהקדם, כשברקע גיוס מירב המשאבים במשרד הבריאות להתמודדות עם נגיף הקורונה, ובהינתן כי מלאכת הפיקוח והאכיפה בתחום המזון נמשכת כפי שנעשה עד כה - לא קמה הצדקה להתערבותנו. מטבע הדברים, שמורה לעותרת הזכות לחזור ולעתור לבית משפט זה ככל שלא תיעשה התקדמות משמעותית בתוך זמן סביר. אשר על כן, העתירה נדחית על הסף. אין צו להוצאות. ניתן היום, ‏כ"ט בכסלו התשפ"א (‏15.12.2020). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 20058090_B04.docx אב מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il 1