לובי 99 בע"מ (חל"צ) נ. הרשות הממשלתית למים וביוב

2 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5784/22 בג"ץ 6015/22 לפני: כבוד השופטת דפנה ברק-ארז כבוד השופטת יעל וילנר כבוד השופט עופר גרוסקופף העותרת בבג"ץ 5784/22: לובי 99 בע"מ העותרת בבג"ץ 6015/22: אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נגד המשיבה 1 בבג"ץ 5784/22 ובבג"ץ 6015/22: הרשות הממשלתית למים וביוב המשיבה 2 בבג"ץ 5784/22: היועצת המשפטית לממשלה המשיב 2 בבג"ץ 6015/22: משרד המשפטים המשיבה 3 בבג"ץ 5784/22 והמשיבה 4 בבג"ץ 6015/22: מפעלי ים המלח בע"מ המשיבה 3 בבג"ץ 6015/22: מקורות חברת מים בע"מ התנגדות לצו על-תנאי תאריכי ישיבות: כ"ו באייר התשפ"ג (17 מאי 2023) ט' בתמוז התשפ"ד (15 יולי 2024) בשם העותרת בבג"ץ 5784/22: עו"ד עינת סולניק, עו"ד שקד הרן בשם העותרת בבג"ץ 6015/22: עו"ד מירב עבאדי, עו"ד בר רוזוב בשם המשיבים 2-1 בבג"ץ 5784/22 ובבג"ץ 6015/22: עו"ד יונתן נד"ב, עו"ד אבי טוויג בשם המשיבה 3 בבג"ץ 5784/22 והמשיבה 4 בבג"ץ 6015/22: עו"ד צבי אגמון, עו"ד אריה נייגר, עו"ד שלו בראנץ בשם המשיבה 3 בבג"ץ 6015/22: עו"ד איתן לירז, עו"ד יעד רותם, עו"ד אהרון שורץ, עו"ד בר ג'ולי סבן, עו"ד נעמה שאוה פסק-דין השופטת דפנה ברק-ארז: 1. חברת מפעלי ים המלח בע"מ מחזיקה מאז שנת 1961 בזיכיון להשגת מחצבים באזור תחום בסביבת ים המלח, והיא משלמת תמורתו לממשלת ישראל תמלוגים שנתיים. האם תמלוגים אלה חלים גם על השימוש שהחברה עושה במים מליחים בתחום הזיכיון, כך שהיא פטורה מתשלום נפרד של דמי מים עבורם? בתמצית, זו השאלה שהועמדה להכרעתנו. 2. מחלוקת זו שייכת קודם כול לעולם המשפט. לצד זאת, ראוי לציין כי השאלות הנוגעות לניצול אוצרותיו של ים המלח נטועות עמוק גם בהיסטוריה של ארץ ישראל ובתרבותה. אופיו הייחודי של ים המלח כאתר יוצא דופן במעלותיו היה מצוי לאורך כל הדרך ברקע הדברים. ענייננו אפוא בשאלה משפטית-פרשנית בעיקרה, אך זו טומנת בחובה אף היבטים חלוקתיים וסביבתיים ניכרים, שעניינם ההנאה הציבורית ממשאבי הטבע שהם נחלת הכלל. 3. בפן הפורמאלי, המחלוקת שבפנינו נסבה בעיקרו של דבר על פרשנות הוראותיהם של שני דברי חקיקה: מחד גיסא – ניצב חוק המים, התשי"ט-1959 (להלן: חוק המים), שסעיף 33א(ב) לו מטיל את חובת התשלום של דמי מים. מאידך גיסא – עומד חוק זכיון ים המלח, התשכ"א-1961 (להלן: חוק הזיכיון) שבתוספת לו מעוגן שטר הזיכיון שנחתם עם מפעלי ים המלח, המקנה לה זכויות בתחום מוגדר ומחייב אותה בתשלום תמלוגים. 4. בצדה האחד של מחלוקת זו עומדת חברת מפעלי ים המלח בע"מ, היא המשיבה 3 בבג"ץ 5784/22 והמשיבה 4 בבג"ץ 6015/22 (להלן: מפעלי ים המלח). בתמצית, עמדתה היא שהזיכיון כולל את הזכות לעשות שימוש במים מליחים בתחום שבו הוא חל, ולכן יש לראות את התמלוגים כמשולמים אף עבורם (כך שאין לחייבה בנוסף להם גם בדמי מים). בצדה האחר של המחלוקת ניצבים ארגונים חברתיים, הם העותרים – לובי 99 בע"מ, הוא העותר בבג"ץ 5784/22, ועמותת אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה – היא העותרת בבג"ץ 6015/22 (להלן בהתאמה: לובי 99 ו-אדם טבע ודין). לטענתם, מפעלי ים המלח אינה פטורה מדמי מים עבור המים המליחים שהיא עושה בהם שימוש, והיא חייבת בתשלום זה בנפרד מהתמלוגים המשולמים תמורת הזיכיון. 5. עוד יצוין כבר עתה כי תחילה החזיקה הרשות הממשלתית למים ולביוב, היא המשיבה 1 (להלן: רשות המים), בפרשנות המצדדת בעמדתם של העותרים. אולם בהמשך, בעקבות חוות דעת משפטית מטעם מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים, אימצה רשות המים את עמדתה הפרשנית של מפעלי ים המלח. זו העמדה המוצגת בפנינו כעת מטעמה, כמו גם מטעם היועצת המשפטית לממשלה, המשיבה 2 בבג"ץ 5784/22, ומשרד המשפטים, המשיב 2 בבג"ץ 6015/22 (להלן ביחד: משיבי הממשלה). לעומת זאת, מקורות חברת מים בע"מ (להלן: מקורות), המשיבה 3 בבג"ץ 6015/22, מביעה תמיכה בעמדתם העקרונית של העותרים. רקע היסטורי ומשפטי 6. המסגרת המשפטית החולשת על המקרה דנן מורכבת משני רבדים: הראשון – כולל את הוראותיו של חוק המים ואת הכללים שנקבעו מכוחו; השני – כולל את הוראותיו של חוק הזיכיון, המעגן את שטר הזיכיון שנחתם בין מפעלי ים המלח למדינה. התשתית הרלוונטית לענייננו התפתחה והתעצבה במשך עשרות שנים. על כן, בטרם אדרש במישרין לשאלה שהונחה לפתחנו, אתחיל בתיאור הרקע ההיסטורי והמשפטי בנושא. חוק המים ומשק המים בישראל 7. בשנת 1959 נחקק חוק המים, אשר מסדיר את משק המים בישראל ומתווה משטר פיקוח קפדני על הפקה והספקה של מים ועל השימוש בהם (ראו: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ג: משפט מינהלי כלכלי 532 (2013) (להלן: ברק-ארז)). בפתח הדברים מורה סעיף 1 לחוק המים כי – "מקורות המים שבמדינה הם קנין הציבור, נתונים לשליטתה של המדינה ומיועדים לצרכי תושביה ולפיתוח הארץ". סעיף זה קובע את עקרון היסוד לפיו המים בישראל הם משאב ציבורי השייך לכלל. כפי שהוסבר זה מכבר בפסיקתו של בית משפט זה: "החוק משנת 1959 קרם עור וגידים על הרעיון בדבר בעלות המדינה על מקורות המים העיקריים שבתחומיה. ראשית, הוא קיים והרחיב את קנין הציבור על כל מקורות המים שבמדינה... שנית, הוא קבע ברורות ומפורשות שכל המים הללו נתונים לשליטתה המלאה של המדינה ומיועדים לצרכי תושבי הארץ ולפיתוחה. בקיצור, החוק הלאים את מקורות המים ועשאם קנין המדינה... משעת חקיקתו, כל הפקת מים, אספקתם, קבלתם והשימוש בהם – גם ממפעלים פרטיים – מותנים בקיום זכות לכך הנובעת מהחוק" (בג"ץ 221/64 המועצה המקומית פרדס-חנה נ' שר-החקלאות, פ"ד יח(4) 533, 540-539 (1964)). 8. ואכן, בפסיקה הודגש שוב ושוב אופיו הציבורי של משאב המים בישראל. בין השאר, נאמר בעניין זה כך: "קשה להפריז בחשיבותו וחיוניותו של משאב המים, בוודאי במדינתנו הדלה יחסית במקורות מים. המחוקק בחר להסדיר את ניהול משק המים הארצי בחקיקה ראשית, במסגרת חוק המים... נקודת המוצא היא אפוא כי מקורות המים של ישראל הם נכס ציבורי אשר נועד לשרת את צורכי הארץ ותושביה" (בג"ץ 2053/21 מקורות חברת המים בע"מ נ' מנהל הרשות הממשלתית למים ולביוב, פסקה 20 (26.1.2022) (להלן: עניין מקורות)). עוד נקבע בהקשר זה כי מאחר שמקורות המים הם קנין הציבור, "המדינה פועלת כנאמן עבור הציבור לצורך סיפוק צורכי התושבים במים, ולקידום תכניות פיתוח הארץ" (ראו: ע"א 9535/06 אבו מסאעד נ' נציב המים, פסקה 30 (5.6.2011) (להלן: עניין אבו מסאעד)). כן הובהר כי הצורך בשמירה על מקורות המים "נגזר לא רק מעקרונות המינהל התקין, אלא גם מן ההגנה המוענקת למשאב קנייני יקר ומוגבל זה המשותף לכל אזרחי המדינה" (ראו: בג"ץ 1773/01 בלום נ' שר החקלאות ופיתוח הכפר, פ"ד נו(3) 320, 326 (2002)). 9. בהמשך לעקרון היסוד האמור, סעיף 2 לחוק המים מגדיר את מקורות המים באופן מרחיב, הכולל בין השאר מעיינות, נחלים, נהרות, אגמים, מקווים עיליים ותחתיים, טבעיים, מוסדרים או מותקנים וכיוצא באלה. סעיף 4 לחוק מבצר אף הוא את תפישת המים כמשאב ציבורי בקבעו כי "זכותו של אדם בקרקע אינה מקנה לו זכות במקור מים הנמצא באותה קרקע או העובר בה או בגבולה". 10. על יסוד תשתית עקרונית זו מגדיר חוק המים מערכת מורכבת של זכויות וחובות ביחס למים. כך, סעיף 3 לחוק המים קובע את זכותו של כל אדם לקבל מים ולהשתמש בהם בכפוף להוראות החוק. בהלכה הפסוקה אף הוטעם כי "יש להשקיף על הזכות למים כחלק מהזכות לקיום אנושי בכבוד" (ראו: עניין אבו מסאעד, בפסקה 23; בג"ץ 10541/09 ‏יובלים ש.ד.י. בע"מ נ' ממשלת ישראל, פסקה 24 (5.1.2012) (להלן: עניין יובלים)). לצד האמור, הודגש כי אין מדובר בזכות מוחלטת, ואף הובהר כי "כעיקרון, הזכות למים היא זכות המותנית בתשלום" (ראו: ע"א 7262/00 פוריה כפר עבודה נ' לוי, פ"ד נו(3) 899, 905 (2002). ראו גם: ע"א 788/87 לוי נ' כפר פינס מושב עובדים של הפועל המזרחי להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ, פ"ד מד(2) 52, 59 (1990)). נוסף על כך, חוק המים מגביל ומסייג את הזכות למים בקבעו, בין השאר, כי זכות זו עומדת לאדם כל עוד אין בכך כדי לגרום להמלחה או לדלדול של מקור המים (סעיף 4), וכן כי היא חייבת להיות צמודה לאחת ממטרות המים המוגדרות בסעיף 6 לחוק. עוד מורה חוק המים כי אדם חייב לנהוג במים הבאים לרשותו ביעילות ובחיסכון (סעיף 9(א)(1) לחוק). חשיבות מיוחדת בענייננו נודעת להוראת התחולה הרחבה שנקבעה בסעיף 7 לחוק המים בזו הלשון: "לענין חוק זה אין נפקא מינה אם זכות למים נוצרה על פי דין – לרבות חוק זה – או על פי הסכם או נוהג או באופן אחר, ואם נוצרה לפני תחילתו של חוק זה או אחרי כן". 11. כמו כן, סעיף 23 לחוק המים קובע כי הפקה או הספקה של מים, לרבות לשם צריכה עצמית, הן פעולות הטעונות קבלת רישיון מרשות המים. משטר רישוי זה מאפשר לרשות המים לפקח על משק המים בישראל ועל השימוש שנעשה בהם. מכוח סעיף זה נקבעו בין השאר כללי המים (קביעת תנאים ברישיון), התשע"ד-2014 אשר מסדירים את התנאים השונים שבהם בעל רישיון הפקה ובעל רישיון הספקה צריכים לעמוד (ראו: עניין מקורות, בפסקה 35). בהתאם לכך, ובעקבות התדיינות משפטית בנושא (כמפורט בהמשך), כיום מפעלי ים המלח מחזיקה ברישיונות הפקה והספקה כהגדרתם בחוק המים. הרפורמה בתעריפי המים 12. בשלב זה יש להרחיב מעט את ההתייחסות לחובת התשלום של דמי מים. לאמיתו של דבר, חובה זו במתכונתה העדכנית היא חדשה יחסית, ומקורה בחקיקת הרפורמה שהנהיג חוק המים (תיקון מס' 27) התשע"ז-2017 (להלן: הרפורמה בתעריפי המים). במסגרת רפורמה זו שונה משטר היטלי ההפקה שנהג עד אותה עת והוחלף במנגנון שהושתת על שני עקרונות מרכזיים – עקרון האחידות ועקרון העלות. עקרון האחידות מבטא את השאיפה להאחדה של תעריפי המים, בניגוד למצב הקודם שבו נוצרו פערי מחיר בין צרכנים שונים. עקרון העלות חותר לכך שתעריפי המים ישקפו את עלותם הריאלית של תהליכי ההפקה וההספקה, כך שמשק המים יתנהל כמשק כספים סגור. בהקשר זה יודגש: בעוד שהיטלי ההפקה שולמו בעבר כמס לאוצר המדינה (בהתאם לנוסחו של סעיף 116(א) לחוק המים דאז), דמי מים משולמים כיום במישרין למקורות, החברה הממשלתית שהוגדרה כ"רשות המים הארצית" מכוח סעיף 46 לחוק המים, ולפיכך הכספים מושקעים בחזרה בפיתוח ותחזוקה של משק המים עצמו (ראו: בג"ץ 6951/17 אפיקי מים אגודה שיתופית חקלאית נ' הרשות הממשלתית למים ולביוב, פסקאות 4-2 (3.4.2019) (להלן: עניין אפיקי מים). כן ראו: החלק הכללי של דברי הסבר להצעת חוק המים (תיקון מס' 27), התשע"ו-2016). להשלמת התמונה יצוין, כי הרפורמה בתעריפי המים הייתה חלק משורה של רפורמות שנעשו במשק המים בישראל למן תחילת שנות ה-2000, אשר התבססו – בעיקרו של דבר – על אותם עקרונות (ראו: עניין יובלים, בפסקה 1; בג"ץ 1195/10 מרכז השלטון המקומי נ' הרשות הממשלתית למים ולביוב, פסקאות ל-לד לחוות דעתו של המשנה לנשיאה א' רובינשטיין (13.11.2014) (להלן: עניין מרכז השלטון המקומי); בג"ץ 2880/15‏ חברת מי אביבים (2010) בע"מ נ' הרשות הממשלתית למים ולביוב, פסקאות 6-1 (28.6.2018)). 13. באופן יותר קונקרטי, דמי מים מוגדרים בסעיף 109 לחוק המים כ"מחיר המים וכל תמורה אחרת בקשר להפקה או להספקה של מים". חובת התשלום של דמי מים קבועה בסעיף 33א(ב) לחוק המים המורה כך: "מים שהפיק בעל רישיון הפקה שהוא גם בעל רישיון הספקה יראו אותם כאילו סופקו לו על ידי רשות המים הארצית לשם הספקתם לעצמו או לצרכניו והוא ישלם לה בעדם דמי מים כהגדרתם בסעיף 109 בשיעור ההפרש שבין תעריף ההפקה וההולכה של מים לתעריף ההספקה שלהם על פי חיוב שתוציא לו רשות המים הארצית, והכול בהתאם לכללים ולתעריפים שקבעה מועצת הרשות הממשלתית לפי סעיפים 111 ו-112 ובאופן שקבעה". כפי שהוסבר בעניין אפיקי מים, ככלל הפקת המים בישראל מבוצעת על-ידי מקורות (ראו: שם, בפסקה 4). לצד זאת, ישנם מפיקי מים פרטיים הפועלים באופן עצמאי ונדרשים לשלם למקורות דמי מים בשל כך. המנגנון שנקבע במסגרת הרפורמה בתעריפי המים קובע שאותם מפיקים פרטיים ישלמו למקורות עבור המים שהפיקו וסיפקו בעצמם (בין אם לצריכה עצמית ובין אם לצרכנים אחרים). זאת, על בסיס תחשיב ההפרש בין תעריף ההספקה שנקבע בכללי המים (תעריפי מים המסופקים מאת מקורות), התשמ"ז-1987 (להלן: כללי המים), לבין עלויות ההפקה לפי התעריף שנקבע בכללי המים (חישוב עלויות ותעריפים להפקה ולהולכה), התשע"ז-2017 (ראו: שם, בפסקה 5). אם כן, ככלל בעלי רישיונות הפקה והספקה של מים – וכאמור, מפעלי ים המלח נמנית עמם – חבים בתשלום דמי מים בהתאם לכללים הרלוונטיים. 14. במסגרת הרפורמה בתעריפי המים תוקנו גם כללי המים. בנסיבותיו של המקרה דנן נודעת משמעות מיוחדת לעובדה שבעקבות הרפורמה, נקבע לראשונה בכללים אלו כי ניתן לחייב בדמי מים גם עבור מים מליחים. כפי שציינו בפנינו משיבי הממשלה (בסעיף 17 לכתב התשובה מטעמם), ככל הידוע, לפני כן כלל לא נגבה תשלום ממפיקי מים פרטיים עבור מים מליחים. זאת, במנותק מעניינה הפרטני של מפעלי ים המלח ומהשאלות הנוגעות לזיכיון שבידה (ראו גם: פרוטוקול ישיבה 90 של ועדת הכלכלה של הכנסת ה-24, 5-4 (15.11.2021)). 15. כיום, כלל 7(3)(ב)(3.2)(3) לכללי המים קובע, בין השאר, תעריף בעד מים שמליחותם היא בין 400 ל-22,000 מיליגרם כלוריד לליטר שמנהל רשות המים אישר כי הם מים מליחים (להלן: מים מליחים). בפרט חשוב לציין כי הצדדים להתדיינות אינם חלוקים על כך שהגדרת מליחות זו, שאינה כוללת מליחות של מי ים, חלה על המים שמפיקה מפעלי ים המלח בתחום הזיכיון. אשר על כן, שאלת חיובה של מפעלי ים המלח בדמי מים בגין הפקתם של מים מליחים התעוררה רק לאחר שהרפורמה נכנסה לתוקף ביום 30.4.2017, ובפועל החל מיום 1.1.2018 בהתאם להוראות המעבר שנקבעו. זיכיון מפעלי ים המלח 16. כבסיס לתיאור מפורט של המסגרת הנורמטיבית בעניין הזיכיון, אפתח ברקע מקדים שיסייע למקם את הסוגיה בהקשרה הרחב. כפי שנרמז כבר בפתח הדברים, ים המלח הוא פלא שאין שני לו. הוא שוכן בלב מדבר במקום היבשתי הנמוך בעולם, נחשב לתופעת טבע ייחודית ומצטיין בערכי נוף ומורשת יקרים מפז. מדי שנה פוקדים אותו רבים, המגיעים מכל קצווי תבל לבקר בו כאתר תיירות מרכזי בישראל. בקרבתו אותרו ממצאים ארכיאולוגיים רבי ערך. עוד מימי קדם נודע ים המלח כבעל תכונות מיוחדות וסגולות מרפא, כמו גם כמקור לא אכזב של אוצרות טבע לרוב. ים המלח נושא אפוא מטען חשוב הנוגע לדימויה ההיסטורי, התרבותי והדתי של הארץ, עבור יושביה וגם עבור האנושות כולה (ראו למשל: מסמך מדיניות: אגן ים המלח – הערכת מצב ומשמעויות לעתיד בתנאים של המשך ירידת מפלס הים 114 (2006) (להלן: מסמך מדיניות אגן ים המלח). התייחסות נרחבת לדברים ניתן למצוא גם בחוות דעתו של השופט א' רובינשטיין בבג"ץ 2640/06 התאחדות המלונות בים המלח נ' מדינת ישראל, פסקה ז (13.8.2007)). 17. בתנ"ך ים המלח מופיע פעמים רבות כזירת התרחשות למאורעות משמעותיים, החל בספר בראשית (בראשית יד 3), וכן כאחת מנקודות הציון המשמשות לתיאור גבולות הארץ, לעתים גם בשמו הנוסף "ים הערבה" (דברים ג 17, ד 49). הוא אף נזכר בנבואות המתארות את השגשוג וההתחדשות לעתיד לבוא, כאשר הים יחזור להיות מקור חיים, למשל בספר יחזקאל: "ויאמר אלי המים האלה יוצאים אל הגלילה הקדמונה וירדו על הערבה ובאו הימה אל הימה המוצאים ונרפאו המים. והיה כל נפש חיה אשר ישרץ אל כל אשר יבוא שם נחלים יחיה והיה הדגה רבה מאד כי באו שמה המים האלה וירפאו וחי כל אשר יבוא שמה הנחל... בצאתו וגבאיו ולא ירפאו למלח נתנו" (יחזקאל מז 11-8). 18. יופיו וייחודו של ים המלח תוארו גם על-ידי יוסף בן מתתיהו (יוספוס פלביוס) שכינה אותו "ים האספלט": "טבעו של ים האספלט ראוי אף הוא לעמוד עליו. מימיו מרים ובלתי פוריים כפי שאמרנו קודם. אבל מחמת נוחותם הם מציפים על גבם אפילו את הדבר הכבד ביותר שזורקים בהם. וקשה לצלול עד הקרקע אפילו במתכוון... שלש פעמים ביום משנה הים את מראהו, והוא משקף בצורה שונה את קרני השמש. ועוד, בכמה מקומות מציף הים גושי אספלט שחורים... חומר זה מועיל לא רק לבניית אניות, אלא אף משמש לרפואות הגוף" (יוסף בן מתתיהו מלחמת היהודים 219-218 (שמואל חגי מתרגם 1993)). 19. אף חוזה המדינה, בנימין זאב הרצל התייחס לים המלח בספרו האוטופי אלטנוילנד, שיצא לאור בשנת 1902, ובו הוא שם בפי המספר את הדברים הבאים: "האמת היא שהמים שלנו... יותר עשירים מכל מים אחרים בעולם. זה מזכיר לי את האגדות הישנות על האוצר שחבוי במעמקי הים. ילדים מאמינים שאוצר כזה מכיל אך ורק אבנים טובות, שרשראות זהב או מטבעות, אבל גם המלחים של ים המלח הם סוג של זהב" (תיאודור הרצל אלטנוילנד 131 (מרים קראוס מתרגמת 2007)). אם כן, עוד מימים ימימה נודעה חשיבותו של ים המלח כנכס עתיר משאבים, שניתן לנצלם לצרכי האדם ולתועלתו. 19. ומאז – לימינו. כבר בשנת 1930 נחתם בין ממשלת המנדט הבריטי לבין חברת האשלג לפלשתינה (א"י) בע"מ "הזכיון למיצוי המלחים והמינרלים של ים המלח". פעילותה של חברת האשלג פסקה עם פרוץ מלחמת העצמאות, ובשנת 1952 נוסדה מפעלי ים המלח כחברה ממשלתית שנכנסה בנעליה (ראו: סעיפים 2-1 לדברי ההסבר להצעת חוק זכיון ים המלח, התשכ"א-1961; מסמך מדיניות אגן ים המלח, בעמ' 18). 20. בחודש מאי 1961 נחתם שטר זיכיון חדש בין מדינת ישראל, שיוצגה על-ידי ממשלת ישראל, לבין מפעלי ים המלח. הדבר נעשה על רקע הסכם הלוואה עם הבנק העולמי שנועד להשגת מימון להרחבת פעילותה של מפעלי ים המלח. באותה עת מפעלי ים המלח הייתה עדיין חברה ממשלתית. כיום היא מצויה בבעלות פרטית, לאחר שבמסגרת הליכי הפרטה בשנות ה-90 של המאה הקודמת, נמכרה השליטה בחברה הממשלתית שהחזיקה בה, כימיקלים לישראל בע"מ (שנודעה בתור כי"ל וכיום נקראת ICL Group). עוד יצוין כי לצד מפעלי ים המלח פועלות חברות נוספות המשתייכות לקונצרן שבשליטת כי"ל. 21. כאמור לעיל, הוראותיו של שטר הזיכיון עוגנו בחקיקה ראשית. יצוין כי בהתחשב בכך שהזיכיון ניתן מלכתחילה לפרק זמן העולה על עשר שנים, הוא היה טעון אישור של הכנסת – הגם שלא באמצעות חקיקה בהכרח – בהתאם לסעיף 5(ג) לחוק נכסי המדינה, התשי"א-1951 כנוסחו אז. מכל מקום, ביום 11.6.1961 חוקקה כנסת ישראל את חוק הזיכיון, אשר כלל בתוספת לו את נוסחו של שטר הזיכיון כפי שנחתם על-ידי מפעלי ים המלח וממשלת ישראל. יש להדגיש כי סעיף 1 לחוק הזיכיון קובע כי "שטר הזכיון שבתוספת לחוק זה שנעשה בין המדינה לבין בעל הזכיון הנקוב בו, רואים אותו כבר-תוקף לכל מטרותיו על אף האמור בכל דין". כפי שיוסבר בהמשך, משמעותה של הוראה זו – בפרט על רקעו של סעיף 7 לחוק המים, הקובע כי אין נפקות לשאלה אם זכות למים נוצרה לפני תחילתו של חוק המים או אחרי כן – עומדת במוקד המחלוקת בין הצדדים. להשלמת התמונה יוער כי עיגונו של הזיכיון בחקיקה ראשית נעשה לבקשתו של הבנק העולמי (ראו למשל: פרוטוקול ישיבה 214 של ועדת הכספים של הכנסת ה-4, 12 (16.5.1961) (להלן: הפרוטוקול מיום 16.5.1961)). 22. שטר הזיכיון מבהיר בתחילתו כי הוא נעשה, בין היתר, "הואיל ומחצבי ים המלח ושטחי סביבתו מהווים חלק מאוצרותיה הטבעיים של מדינת ישראל, ורצוי להסדיר את ניצולם היעיל לטובת כלכלת המדינה". משך הזיכיון המקורי נקבע בסעיף 4 לשטר הזיכיון עד שנת 1999. בהמשך, במסגרת חוק זכיון ים המלח (תיקון מס' 2), התשמ"ו-1986, הוארכה תקופה זו עד שנת 2030, וזהו מועד סיומה נכון להיום. שטח הזיכיון עומד על כ-650 קמ"ר ומשתרע מאזור מצדה ועד לסדום. 23. סעיף 2 לשטר הזיכיון מפרט את הזכויות המוקנות במסגרתו. כידוע, זיכיונות הם "רישיונות שנלווית להם גם זכות בלעדיות" (ברק-ארז, בעמ' 511). ואכן, ליבת הזיכיון נוגעת להענקת זכות-יתר בלעדית במחצבי ים המלח: "הזכות הייחודית להשיג בדרך אידוי (שמשי או מלאכותי), צינון, כריה, חציבה, או בכל דרך אחרת את מלחי-המחצבים, המחצבים והכימיקלים, בין בתמיסה ובין בצורה מוצקת, בים המלח ומתחתיו ולהתקינם לשיווק, למכרם ולעשות בהם". במלים אחרות, סעיף זה מקנה למפעלי ים המלח זכות בלעדית להפיק מים המלח מינרלים, מחצבים וכימיקלים (להלן ביחד: מחצבים), למכרם ולהשתמש בהם. זוהי אפוא הזכות המרכזית שהוענקה למפעלי ים המלח במסגרת הזיכיון, והיא היחידה מבין הזכויות שבזיכיון אשר אינה מסויגת כלל ועיקר. 24. בהמשך לכך, סעיף 2(ב) לשטר הזיכיון מקנה למפעלי ים המלח גם את הזכות הבלעדית (בכפוף לסייגים מסוימים) לבצע עבודות נרחבות בים המלח לצורך הקמת מתקנים ותשתיות, לצד זכות גישה בלעדית אליהם אלו וזכות שימוש בלעדית בהם. בסעיף זה נמנו, מבלי למצות, "סוללות, בריכות-אידוי, מעברי-מים, מחסומי-מים, תחנות שאיבה, תעלות, צינורות, קווי חשמל וכבלי חשמל, כבישים, מיתקני הגנה נגד שטפון, בארות וקידוחים ומיתקנים אחרים". 25. שטר הזיכיון מוסיף ומעניק למפעלי ים המלח זכויות נוספות (שאינן ייחודיות או בלעדיות). סעיף 2(ג) נסב על "הזכות להשיט כלי שיט בים המלח לצרכי המפעל, בכפוף לדינים הנהוגים". סעיף 2(ד) עניינו בזכות, בכפוף לאישור הרשות המוסמכת ולסייגים נוספים, להשיג מחצבים וסלעים בקרקעות בסביבת ים המלח ככל שהדבר יידרש מזמן לזמן, וכן לחצוב בהן לשם הפקת החומרים הדרושים לבנייתו, להרחבתו ולהחזקתו של המפעל. 26. הזכות האחרונה שאליה מתייחס שטר הזיכיון – והיא הרלוונטית ביותר במקרה דנן – קבועה בסעיף 2(ה) לו, ועניינה בזכות להשיג מים בתחום הזיכיון לצרכים שונים, בכפוף לאישורה של רשות המים. בשל חשיבותו של סעיף זה לענייננו אביא אותו במלואו: "הזכות, בכפוף לאישור רשות המים המוסמכת – ואישור זה לא יעוכב או יושהה באורח בלתי סביר – להשיג מים מתוקים או מתוקים למחצה הדרושים לייצור מלחי-מחצב, מחצבים וכימיקלים, לשתיה, לרחיצה או לצרכי תברואה ולמטרות כלליות של המפעל ושל עובדיו של בעל הזכיון, מנחלים או ממעיינות הזורמים דרך הקרקעות החכורות והקרקעות השמורות או נובעים מהן או מבארות הנמצאות בהן או מכל יובלים הזורמים לים המלח, ולקדוח לשם גילוי מים מתוקים או מתוקים למחצה בקרקעות החכורות ובקרקעות השמורות, ובקשר לכך לחפור בארות, להניח צינורות, לבנות תחנות שאיבה ולבצע עבודות אחרות שיהיו דרושות או מתלוות לכך". כפי שניתן להיווכח, הוראה זו של הזיכיון מתייחסת להשגת "מים מתוקים או מתוקים למחצה", ואינה נדרשת במפורש לקטגוריה של "מים מליחים". מכל מקום יובהר כי הזכות המוקנית בסעיף זה אינה מתייחסת למימיו של ים המלח עצמו, אלא למקורות מים אחרים, כמפורט בסעיף. 27. המנגנון הכלכלי שביסוד הזיכיון מבוסס על תשלום תמלוגים לממשלה. בהתאם לכך, סעיף 15(א) לשטר הזיכיון קובע כי "בתמורה לכל הזכויות וזכויות היתר המוענקות לבעל הזכיון בשטר זכיון זה" תשלם מפעלי ים המלח תמלוגים לממשלה, אשר אופן חישובם מפורט בסעיף. מבלי להרחיב יתר על המידה, די יהיה לציין כי גובה התמלוגים מחושב כאחוז משווי המחצבים והמוצרים מתוצרת המפעל הנמכרים בכל שנה, בניכוי הוצאות מסוימות. עוד יצוין כי התמלוגים משולמים כאמור עבור כלל הזכויות המוקנות בזיכיון, למעט זכויות החכירה המפורטות בסעיף 6 לשטר הזיכיון שבגינן משולמים דמי חכירה נפרדים. כן יוער כי סעיף 3(1)(א) לשטר הזיכיון מונה רשימה של חומרים שהוחרגו באופן כללי מגדר הזיכיון ובהם זהב, כסף, נפט, אבנים יקרות ועתיקות. 28. במהלך השנים שחלפו מאז הושלם הליך ההפרטה של מפעלי ים המלח, פעלה המדינה על מנת להסדיר היבטים הנוגעים לתשלומים המגיעים ממנה, מבלי לתקן את חוק הזיכיון לגופו. באופן קונקרטי, בשנת 2012 החליטה ממשלת ישראל על ביצוע פרויקט לאומי משותף עם מפעלי ים המלח לקציר המלח, בשל עליית המפלס של מי הבריכות שבדרום ים המלח, באופן שמסכן את המלונות הקיימים באזור. באותו הקשר הסכימה מפעלי ים המלח להגדלת חלק מן התמלוגים שהיא משלמת בתנאים מסוימים (ראו: החלטת ממשלה מס' 4060 "ביצוע פרויקט הגנות הקבע בים המלח ומימונו והגדלת התמלוגים המשולמים למדינה" (1.1.2012)). עוד יצוין במאמר מוסגר כי ביום 19.5.2014 ניתן פסק בוררות חלקי בתביעה שהגישה המדינה נגד מפעלי ים המלח (השופטת (בדימ') ט' שטרסברג-כהן, עו"ד ר' כספי ועו"ד א' הרטמן) (להלן: פסק הבוררות). ההליך נסב על תשלום תמלוגים בגין "מוצרי המשך" המבוססים על מחצבים שהפיקה מפעלי ים המלח ומיוצרים על-ידי חברות אחרות בקונצרן שבשליטת כי"ל, שלהן מפעלים הממוקמים מחוץ לתחום הזיכיון. בפסק הבוררות נקבע – בניגוד לעמדתה של מפעלי ים המלח – כי היא חייבת לשלם תמלוגים גם עבור "מוצרי המשך" אלו. 29. בחודש אוקטובר 2014 פורסמו מסקנות הוועדה לבחינת המדיניות לגבי חלק המדינה המתקבל בעד השימוש של גורמים פרטיים במשאבי טבע לאומיים (להלן: דו"ח ועדת ששינסקי 2). הוועדה הגיעה למסקנה כי "בחינת הנתונים על משאבי הטבע הקיימים בישראל העלתה כי חלק מפעילות משאבי הטבע בישראל מניבה שיעורי רווחיות הגבוהים בצורה משמעותית משיעורי רווחיות נורמאליים לענף, וכי הציבור לא מקבל את חלקו הראוי במשאבים אלה" (שם, בעמ' 4). על רקע זה הומלץ על הגדלת המס שנגבה מחברות פרטיות בגין רווחים ממשאבי טבע. יודגש, כי דו"ח ועדת ששינסקי 2 לא הביא לתיקון ישיר של חוק הזיכיון. אולם, בעקבותיו, במסגרת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעד התקציב לשנות התקציב 2015 ו-2016), התשע"ו-2015, הועבר תיקון לחוק מיסוי רווחים ממשאבי טבע, תשע"א-2011 (להלן: חוק מיסוי רווחים ממשאבי טבע), אשר הטיל בין השאר היטל רווחי יתר על בעל זיכיון לפי חוק הזיכיון, כלומר על מפעלי ים המלח. 30. להשלמת התמונה יצוין בקצרה כי בחודש מרץ 2025 פורסם דו"ח מיוחד של מבקר המדינה שעניינו "ניהול זיכיון ים המלח והפיקוח עליו – היבטים בתחומי הסביבה והמקרקעין". הדו"ח אינו יכול לשמש ראיה בהליך משפטי (כפי שמורה סעיף 30(א) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב]), ועל כן אין צורך לבחון את פרטיו. עם זאת, לא למותר לציין כי במרכזו של הדו"ח עומדים ממצאים המלמדים על "אוזלת יד ובעיית משילות משמעותית בפיקוח על זיכיון ים המלח ובניהול שלו בהיבטים בתחומי הסביבה והמקרקעין" (שם, בעמ' 19). למען הסדר הטוב יוער, כי הדו"ח מציין במפורש שהוא לא נדרש לנושא האסדרה של שאיבת המים מים המלח ושל קידוחי מים באזור, בין השאר בשים לב להליך הנוכחי (ראו: שם, בעמ' 15). 31. עד כאן – קיצור תולדותיהם של חוק המים ושל חוק הזיכיון. בנקודה זו יש להטעים כי היחס שבין שני החוקים הללו טרם הוכרע בבית משפט זה, ועד כה נדון רק בפסק דין שנתן בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית דין לענייני מים – עח"ק 14047-06-15 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' הרשות הממשלתית למים וביוב (4.8.2019) (להלן: עניין רישיונות ההפקה). פסק הדין נסב על ערר שהגישה אדם טבע ודין ונדונה בו השאלה האם מפעלי ים המלח חייבת בקבלת רישיונות הפקה והספקה לפי סעיף 23 לחוק המים בגין הזרמת מימיו של ים המלח לבריכות האידוי המצויות מדרום לו. מבלי לפרט יצוין כי מפעלי ים המלח טענה שאין מדובר בהפקת מים כלל ועיקר, והוסיפה כי מכל מקום הוראותיו של חוק הזיכיון גוברות על חוק המים, כך שלא ניתן להתנות את רישיון ההפקה בתנאים שיסתרו את הזכויות שהוקנו לה בשטר הזיכיון או יגבילו אותן. 32. פסק הדין שניתן בעניין רישיונות ההפקה (סגן הנשיא ר' סוקול ונציגי הציבור ש' שטרייט ו-י' מנטל) דחה את עמדתה של מפעלי ים המלח, בקבעו כי הזרמת מים כאמור אכן מהווה הפקת מים. בפסק הדין נקבע כי אין בחוק הזיכיון כדי לסייג את תחולתו של חוק המים ולפטור את מפעלי ים המלח מחובתה להחזיק ברישיון הפקה. עוד נקבע כי ממילא תכליתו של הזיכיון אינה סותרת את תכליותיו של משטר הרישוי של חוק המים, כך שהן יכולות לדור בכפיפה אחת. פסק הדין האמור אינו בעל מעמד פורמאלי של תקדים מחייב, אך ראוי לציין כי לא הוגש עליו ערעור לבית משפט זה (להבדיל מאשר בשלבים מוקדמים של ההליך שבהם המחלוקת נסבה על שאלת הסמכות העניינית לדון בערר (ראו: רע"א 8118/15, השופטת א' חיות; ע"א 1002/17, השופט ע' פוגלמן, אנוכי והשופט מ' מזוז)). רקע עובדתי והשתלשלות האירועים שקדמו להליכים דנן 33. בסמוך לאחר חקיקתה של הרפורמה בתעריפי המים בשנת 2017 פנתה רשות המים במכתבים למפיקי מים שונים – ובהם מפעלי ים המלח – בבקשה לקבל נתונים שעל בסיסם יחושבו דמי המים שייגבו מהם. זאת, לפי סעיף 33א(ב) לחוק המים ובהתאם לכלל 7(3)(ב)(3.2)(3) לכללי המים, המחייבים כאמור החל מיום 1.1.2018 גבייה של דמי מים בגין מים מליחים. יצוין כי כבר בשלב זה התנגדה מפעלי ים המלח לחיובה בדמי מים. בעיקרו של דבר, טענתה אז – כמו גם עתה – הייתה כי התמלוגים המשולמים על-ידה תמורת הזיכיון חלים אף על המים המופקים בתחומו. ההתנגדות התבססה על סעיף 2(ה) לשטר הזיכיון הקובע את זכותה של מפעלי ים המלח להשיג מים מתוקים ומים מתוקים למחצה. 34. בהמשך לכך, ביום 2.8.2018 נשלח למפעלי ים המלח מכתב מהייעוץ המשפטי לרשות המים, לאחר שנציגיהם קיימו פגישה משותפת, ובו צוין כי התעוררו בין הצדדים חילוקי דעות בקשר לתשלום דמי מים בגין מים מליחים. כאמור, באותה עת סברה רשות המים סברה שיש מקום לחייב את מפעלי ים המלח בדמי מים. לצד זאת הלכה למעשה, באותה נקודת זמן טרם נשלחו למפעלי ים המלח הודעות חיוב בדמי מים. 35. ביום 19.12.2019 מקורות שלחה למפעלי ים המלח הודעת חיוב בדמי מים לשנת 2018 (לאחר שהודעות קודמות שנשלחו בוטלו). חיוב זה נסב, בין היתר, על מים מליחים שהופקו בתחום הזיכיון החל מיום 1.1.2018. בשלב זה, על רקע טענות שהעלתה מפעלי ים המלח בנוגע לחוקיות חיובה בדמי מים, ביום 5.5.2020 פנתה רשות המים למחלקת ייעוץ וחקיקה (משפט כלכלי) שבמשרד המשפטים בעניין שבמחלוקת. 36. ביום 14.2.2021 מקורות שלחה מכתב לרשות המים בעניין "חובות סליקה לא משולמים". במכתב צוין כי החל מחודש דצמבר 2019 מקורות כבר שלחה למפעלי ים המלח כמה הודעות חיוב בגין דמי מים עבור השנים 2020-2018, בסכום כולל של 83,544,000 שקלים. במכתב הוסבר כי גביית החובות הושהתה לבקשת רשות המים, אולם לנוכח משך הזמן הרב שחלף בכוונת מקורות לנקוט בהליכים לגביית החובות האמורים. 37. ביום 13.6.2021 פנתה אדם טבע ודין לרשות המים וביקשה לקבל מידע "בנוגע לפעולות שנעשו או אמורות להיעשות לשם גביית תשלום דמי מים" ממפעלי ים המלח. לפנייה צורף המכתב מטעם מקורות מיום 14.2.2021. בפנייה נטען כי בהתאם לחוק המים על מפעלי ים המלח לשלם עבור המים שהיא מפיקה, וכי אין בתמלוגים שמפעלי ים המלח משלמת בהתאם לחוק הזיכיון כדי לפטור אותה מחובתה זו. ביום 15.8.2021 פנתה אדם טבע ודין בשנית לרשות המים וחזרה על טענותיה, לאחר שלא ניתן לה מענה. ביום 6.9.2021 נמסר לאדם טבע והדין כי הנושא מצוי בבדיקה. 38. ביום 7.10.2021 מסרה רשות המים מענה למכתבים האמורים. במענה נמסר כי לנוכח טענותיה של מפעלי ים המלח נגד חיובה בגין המים המופקים בתחום הזיכיון, ההכרעה בנושא הועברה למשרד המשפטים. חוות הדעת בעניין דמי המים 39. ביום 8.10.2021 שלח משרד המשפטים לרשות המים חוות דעת מטעם מחלקת ייעוץ וחקיקה (משפט כלכלי), שנכתבה על דעתו של המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט כלכלי) (להלן: חוות הדעת בעניין דמי המים). חוות דעת זו קבעה, בעיקרו של דבר, כי התשתית הנורמטיבית הקיימת אינה מאפשרת לחייב את מפעלי ים המלח בתשלום דמי מים בגין מים המופקים בתחום הזיכיון. תחילה הובהר בחוות הדעת כי על שטר הזיכיון חלים עקרונות הפרשנות של דברי חקיקה – בהתבסס על האמור בחוות דעת קודמת מיום 6.10.2014 שגובשה לקראת פרסום המלצות ועדת ששינסקי 2 (להלן: חוות הדעת לוועדת ששינסקי 2). לגוף הדברים צוין בחוות הדעת כי סעיף 2(ה) לשטר הזיכיון קובע "בפירוש" את זכותה של מפעלי ים המלח להשיג את מי הבארות בתחום הזיכיון ולהשתמש בהם לצרכים שהותרו. עוד הודגש כי סעיף 15 לשטר הזיכיון קובע שהתמלוגים משולמים "בתמורה לכל הזכויות" שהוקנו בו. בהמשך לכך, נקבע כי מצירופם של הסעיפים נובע כי התמלוגים כוללים גם את התמורה עבור הפקת מי הבארות בתחום הזיכיון והשימוש בהם, וכי "החוק נוקט לשון מפורשת וברורה בהקשר זה" (שם, בפסקה 7). 40. חוות הדעת בעניין דמי המים הוסיפה וקבעה כי יש לראות בהסדר התמלוגים הסדר ממצה שנועד לשקף את מלוא התמורה שמפעלי ים המלח נדרשת לשלם. ביחס לסעיף 15 לשטר הזיכיון צוין כי "ספק אם לשון מפורשת שכזו יכולה לשאת גם את הפרשנות שלפיה ניתן לחייב את [מפעלי ים המלח] בתשלום נוסף עבור מימוש הזכות שהוקנתה לה" (שם, בפסקה 19). עוד הוטעם כי בסעיף 1 לחוק הזיכיון המחוקק ביקש לקבוע עדיפות להוראותיו של שטר הזיכיון לגבי העניינים שהוסדרו בו באופן מפורש על פני כל דין אחר. כן צוין כי במקרים שבהם המחוקק רצה להטיל על מפעלי ים המלח תשלום נפרד מן התמלוגים המשולמים על-ידה הוא עשה כן במסגרת שטר הזיכיון עצמו, כמו למשל בנוגע לדמי חכירה. 41. חוות הדעת בעניין דמי המים התייחסה אף לתכליתו של חוק הזיכיון. בהקשר זה צוין הרקע לחקיקה בעקבות דרישת הבנק העולמי, והודגש כי כוונתו המקורית של המחוקק הייתה לעגן את הסכמת הצדדים ששיקפה באותה עת את נקודת שיווי המשקל ביחס לאינטרסים של כל אחד מהם. כך, לפי האמור בחוות הדעת, מצד אחד שאפה המדינה לממש את הפוטנציאל הכלכלי הגלום במחצבי הטבע לטובת כלכלת המדינה ולרווחת הציבור, ומהצד האחר היזם הפרטי ביקש להשיא את רווחיו ולהבטיח תמורה נאותה על השקעותיו. על רקע זה עיגון הזיכיון בחקיקה נועד להבטיח יציבות וודאות ארוכת טווח. 42. חוות הדעת בעניין דמי המים הזכירה את הקושי הכרוך בכך ש"ברבות הימים התברר כי לא רק שחוק הזיכיון לא מבטיח את עיקרון הצדק החלוקתי, אלא גרר עיוות חלוקתי ממשי" (שם, בפסקה 26, ההדגשה במקור). עוד צוין בה כי לנוכח תכליותיה של הרפורמה בתעריפי המים, על פני הדברים נכון היה להחיל את העקרונות שבבסיסה גם על מפעלי ים המלח, כדי לתמרץ אותה לנהוג במים המופקים על-ידה באופן זהיר וחסכני, ולחייבה להשקיע כספים במשק המים שממנו היא נהנית – כמו כל מפיק מים אחר. אולם, בסיכומו של דבר חוות הדעת עמדה על כך שזהו רק אחד מבין כלל השיקולים שיש לבחון במסגרת ניתוח החוק, ושאין בו כדי להטות את הכף הפרשנית לעבר חיוב של מפעלי ים המלח בדמי מים. לבסוף צוין כי ראוי שסוגיה משמעותית זו תיבחן פעם נוספת לקראת תום תקופת הזיכיון. בשולי הדברים יוער כי תחילה חוות הדעת בעניין דמי המים לא פורסמה במתכונת מלאה לציבור. תמצית שלה פורסמה ביום 25.10.2021 בעקבות פניות של אדם טבע ודין. בהמשך, ביום 22.6.2022, במסגרת דין ודברים עם לובי 99 פורסמו "עיקרי חוות הדעת", המשקפים למעשה את האמור בה תוך השמטת נתונים. 43. בעקבות זאת, ביום 9.11.2021 שלחה מקורות הודעת חיוב מתוקנת למפעלי ים המלח. הודעה זו התייחסה לביטול החיובים בדמי מים שהוצאו בגין המים המליחים שהפיקה מפעלי ים המלח בתחום הזיכיון. 44. ביום 15.11.2021 התקיים דיון בוועדת הכלכלה של הכנסת, ובו נכחו נציגים של כלל הצדדים שבפנינו. במהלך הדיון הוצגה חוות הדעת בעניין דמי המים על-ידי נציגת משרד המשפטים. כמו כן, נציג רשות המים ציין, במענה לשאלותיהם של חברי הכנסת, כי רשות המים אימצה את חוות הדעת האמורה. בסופו של הדיון הוועדה קראה למשרד המשפטים ולמשרד האוצר לבחון מחדש את הסוגיה לקראת תום תקופת הזיכיון. 45. בהמשך לכך שלחו העותרים מכתבים שונים לרשות המים ולמשרד המשפטים, ובהם גם מכתבי מיצוי הליכים. במכתב מענה מיום 22.6.2022 מטעם משרד המשפטים ללובי 99, נמסר כי המשרד לא מצא לשנות מעמדתו. למכתב זה צורפו "עיקרי חוות הדעת" (כאמור בפסקה 42 לעיל), וביום 13.7.2022 הם הועברו גם לאדם טבע ודין. טענות הצדדים בהליך דנן 46. ביום 1.9.2022 הגיש לובי 99 את העתירה בבג"ץ 5784/22. העתירה כוונה לכך שנורה לרשות המים לפעול לגביית דמי מים ממפעלי ים המלח, בהתאם להודעות החיוב המקוריות שנשלחו אליה בגין המים המליחים שהופקו על-ידה בתחום הזיכיון. כמו כן, בעתירה התבקשה הצהרה על בטלותה של חוות הדעת בעניין דמי המים, שלפי הנטען לוקה בפגמים חמורים. 47. לובי 99 טען כי חוות הדעת בעניין דמי המים מציגה עמדה שגויה לגבי תכליותיו של חוק הזיכיון. לשיטתו, חוות הדעת האמורה מקנה משקל מכריע לשאיפה ליצור ודאות ארוכת טווח לבנק העולמי בנוגע לתנאי העסקה, הגם שזו אינה התכלית המרכזית של הזיכיון, אלא רק אילוץ שנמצא ברקע הדברים. לפי הנטען, התכלית שבה יש להתמקד היא השמירה על האינטרס הציבורי בהנאה ממשאבי הטבע המשותפים. עוד הוטעם כי שינויי הנסיבות שחלו במהלך השנים מאז הענקת הזיכיון, ובכלל זה הפרטתה של מפעלי ים המלח והפער האדיר שנוצר בין רווחיה לבין חלקו של הציבור במחצבים, ממילא הובילו לעיוותים חמורים שהרחיקו את הזיכיון "מרחק שנות אור" מתכליתו המקורית. כן נטען כי מפעלי ים המלח מפיקה כיום מים בכמויות גדולות בהרבה לעומת העבר, וכי העובדה שאינה משלמת דמי מים גורמת לכך שהיא אינה מפנימה במידה מספקת את העלויות של פעילותה. 48. אשר לפרשנות הלשונית של שטר הזיכיון, לובי 99 טען כי בהתאם לסעיף 2(ה) לשטר הזיכיון, הזכות להשיג מים ניתנה "בכפוף לאישור רשות המים המוסמכת". מכך נובע, לטענתו, כי זכות זו נסמכת על הוראותיו של חוק המים, ובכללן הסמכות לגבות דמי מים. בהתאם לכך, לשיטת לובי 99, חוק הזיכיון כלל אינו סותר את דיני המים אלא מאמץ אותם לתוכו. עוד צוין כי בעוד ששטר הזיכיון כולל בסעיף 14 לו החרגה מפורשת מדיני התחרות (תוך הפנייה לחוק ההגבלים העסקיים, התשי"ט-1959 שהיה בתוקף באותה עת), לא נכללה בו הוראה דומה ביחס לחוק המים. כן הוטעם כי חוק המים נחקק עובר לחוק הזיכיון, לרבות סעיף 7 בו הקובע את תחולתו הרחבה על כל זכות במים. לובי 99 אף התבסס בהקשר זה על קביעתו של בית המשפט המחוזי בעניין רישיונות ההפקה, בהדגישו כי באותו מקרה נדונה הזכות הייחודית שבליבת ההסדר – השגת מחצבים בהתאם לסעיף 2(א) לשטר הזיכיון – ואילו כאן מדובר בזכות לא ייחודית שסויגה במפורש. לובי 99 הוסיף וטען כי סעיף 15 לשטר הזיכיון אינו ממצה את החיובים שניתן להטיל על מפעלי ים המלח. 49. ביחס לרפורמה בתעריפי המים, לובי 99 הדגיש כי רק בעקבותיה ניתן היה להתחיל לגבות דמי מים בגין המים המליחים שבתחום הזיכיון. לפיכך נטען כי אין מדובר במצב שבו מפעלי ים המלח נהנתה מפטור שניתן לה, אלא ממדיניות כללית שנהגה אז במשק המים בישראל. לובי 99 הוסיף והטעים כי חוות הדעת בעניין דמי המים סותרת חזיתית את תכליותיה של הרפורמה, בהתחשב בכך שהיא מקנה למפעלי ים המלח זכות – שלא ניתנה למפיקי מים אחרים – לנצל משאב ציבורי מבלי לשלם עליו. 50. ביום 8.9.2022 אדם טבע ודין הגישה את העתירה השנייה שבפנינו, בג"ץ 6015/22, המכוונת נגד משיבי הממשלה, מפעלי ים המלח ומקורות. גם בעתירה זו התבקשנו להורות על חיוב מפעלי ים המלח בדמי מים עבור הפקת מי הבארות בתחום הזיכיון, וכן לקבוע כי חוות הדעת בעניין דמי המים היא מוטעית. אדם טבע ודין טענה, בדומה ללובי 99, כי יש לפרש את חוק הזיכיון באופן העולה בקנה אחד עם חוק המים. לשיטתה, חוק הזיכיון לא תמחר את השימוש במים עצמם, ואלו אינם כלולים בתשלומי התמלוגים לפי סעיף 15 לשטר הזיכיון. עוד נטען כי פרשנותו של חוק הזיכיון צריכה להביא בחשבון את השינויים שחלו במרוצת השנים, וכן את העובדה שמים הם משאב ציבורי המצוי במחסור. כן נטען כי שאלת היחס בין חוק המים לבין חוק הזיכיון נדונה והוכרעה כבר בעניין רישיונות ההפקה. 51. אדם טבע ודין הדגישה אף היא כי אי-תשלום דמי מים עבור המים המליחים בתחום הזיכיון לא נבע בעבר מחוק הזיכיון, כי אם מהמדיניות הכללית שנהגה עד לרפורמה בתעריפי המים. על רקע זה נטען כי למפעלי ים המלח אין זכות קנויה שמדיניות זו תימשך, וכי מכל מקום הרפורמה אינה סותרת את חוק הזיכיון. אדם טבע ודין הוסיפה כי בפרשנות חוק הזיכיון יש לבכר את האינטרס הציבורי בהגנה על משאב המים שהוא קניין הציבור על פני אינטרסים אחרים. בהקשר זה הוטעם כי שטר הזיכיון הוא "שריד ארכאי למציאות אשר אינה קיימת" וכי יש לפרשו בהתאם לנסיבות הנוהגות כיום. זאת ועוד, אדם טבע ודין הדגישה כי הנוסחה לחישוב התמלוגים מנותקת לחלוטין מהתעריפים הריאליים של המים, מהיקף ניצולם, מהרכבם או מרמת המליחות שלהם – ואף במובן זה אינה תואמת את תכליתה של הרפורמה בתעריפי המים. 52. ביום 6.10.2022 הורה בית משפט זה כי העתירות יאוחדו וכי לקראת הדיון בהן יוגשו תגובות מקדמיות מטעם המשיבים (השופט ח' כבוב). 53. ביום 9.5.2023 הוגשה תגובתה המקדמית של מקורות, אשר מצדדת בעמדתם של העותרים וטוענת כי דין העתירות להתקבל. בעיקרו של דבר, מקורות הדגישה כי אין ספק שהמים המופקים על-ידי מפעלי ים המלח חייבים בדמי מים, וכי המחלוקת ממוקדת רק בשאלה אם היא קיבלה פטור מחובת התשלום לנוכח הסדר התמלוגים שנקבע בשטר הזיכיון. מקורות הבהירה כי מפעלי ים המלח שואבת כ-35 מיליון קוב מים בשנה מהבארות בתחום הזיכיון, כאשר רובם מנוצלים לשימוש עצמי וכ-10% מהם נמכרים לצדדים שלישיים. עוד הוטעם כי הרפורמה בתעריפי המים והוראות החוק שנחקקו במסגרתה הן מאוחרות לחוק הזיכיון, וכי לנוכח הרציונלים והתכליות של הרפורמה יש לחייב את מפעלי ים המלח בתשלום עבור המים בהתאם להיקף ההפקה והצריכה שלה בפועל. כן נטען כי חוות הדעת בעניין דמי המים שגויה לגופה, ואף סותרת חוות דעת קודמות מטעם מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים (שנזכרו אף בעתירות): חוות הדעת לוועדת ששינסקי 2 וכן חוות דעת מיום 4.9.2011 בעניין פרויקט קציר המלח (להלן: חוות הדעת בעניין קציר המלח). במישור הפרשני טענותיה של מקורות דומות בעיקרן לאלו של העותרים, ולכן אין צורך לחזור על הדברים. 54. בו ביום מפעלי ים המלח הגישה תגובה מקדמית מטעמה, שבה נטען כי דין העתירות להידחות. מפעלי ים המלח טענה כי לשונו של חוק הזיכיון "אינה משתמעת לשתי פנים", וכוללת גם את הזכות להפיק מים מן הבארות שבתחום הזיכיון – לא רק מים מתוקים אלא גם מתוקים למחצה – כך שהתמלוגים מגלמים גם תשלום עבורם. 55. מפעלי ים המלח הוסיפה כי חיובה בדמי מים יעמוד בסתירה להתחייבויות המדינה במסגרת ההסכמות שגובשו בפרויקט קציר המלח, וכן כי יש לראותו כמנוגד למסקנות דו"ח ועדת ששינסקי 2, בהתחשב בכך שזה דחה הצעה לחייבה בהיטלי הפקה בתחום הזיכיון שהועלתה בפני הוועדה. עוד נטען כי יש לפרש את שטר הזיכיון הן על-פי דיני הפרשנות של חוזים והן על-פי דיני הפרשנות של חקיקה, וכי כל אלה מובילים למסקנה שלא ניתן להטיל על מפעלי ים המלח דמי מים. בהקשר זה הודגש כי תכליתו של הזיכיון – הן כחוק והן כחוזה – הייתה לייצר ודאות כלכלית בעניין החבויות החלות על מפעלי ים המלח. מפעלי ים המלח טענה כי בהתאם ללשונו של שטר הזיכיון, התמלוגים משולמים בתמורה לכל הזכויות שהוענקו במסגרתו למעט זכויות חכירה, כך שמדובר בהסדר הממצה את כלל התשלומים השוטפים שהיא חבה בהם. כן נטען כי סעיף 3 לשטר הזיכיון מחריג במפורש חלק ממשאבי הטבע שבתחום הזיכיון, כגון זהב ונפט, ואילו ביחס למים לא מופיע בשטר הזיכיון חריג דומה. עוד הודגש כי לאורך השנים המדינה פירשה את חוק הזיכיון ככזה שאינו מאפשר לחייב את מפעלי ים המלח בדמי מים. 56. מפעלי ים המלח אף טענה כי סיוג או תיקון של חוק הזיכיון צריך להיעשות בחקיקה מפורשת, כפי שנעשה בסעיף 3א לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 ובפרק י'2 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965. והנה, כך נטען, הדבר לא נעשה במפורש בחקיקה שהנהיגה את הרפורמה בתעריפי המים. מפעלי ים המלח הוסיפה כי הטלת חבות כלכלית נוספת עליה, בניגוד להוראה חוזית וחוקית מפורשת, היא פגיעה בזכות מוקנית שלה. כמו כן, היא דחתה את טענותיהם של העותרים בדבר "נושנות החוק" וחלוף הזמן מאז נחתם שטר הזיכיון, בהטעימה כי מועד חקיקתו של החוק אינו יכול להצדיק התעלמות מהוראותיו. להשלמת התמונה, מפעלי ים המלח הבהירה במישור העובדתי כי היא משלמת דמי מים מלאים עבור מים המופקים על-ידה מחוץ לתחום הזיכיון, וכי אין לה כל טענות בעניין זה. 57. ביום 10.5.2023 הוגשה תגובתם המקדמית של משיבי הממשלה. אף הם טענו שדין העתירות להידחות, תוך הסתמכות על הניתוח המשפטי המופיע בחוות הדעת בעניין דמי המים. משיבי הממשלה הוסיפו וטענו כי אין לראות במלים "בכפוף לאישור רשות המים" בסיס לחובה הנטענת לשלם דמי מים. עוד הם טענו כי אין מקום להבחין בהקשר זה בין הזכויות הייחודיות שמקנה הזיכיון (ביחס למחצבים) לבין הזכויות הרגילות שהוא מקנה. עוד נטען כי עניין רישיונות ההפקה אינו רלוונטי לענייננו, בהתחשב בכך ששם נדונה סוגיה שאין אליה כל התייחסות בזיכיון. לעומת זאת, כך צוין, המקרה דנן נסב על סוגיה המוסדרת בשטר הזיכיון במישרין – תשלום עבור הפקת מים בתחום הזיכיון ושימוש בהם. משיבי הממשלה הדגישו כי לשיטתם סעיף 7 לחוק המים אינו מעלה או מוריד לעניין הניתוח המשפטי שהוצג בחוות הדעת בעניין דמי המים. זאת, מאחר שחוק הזיכיון הוא בבחינת דין ספציפי (lex specialis), דהיינו הסדר פרטני הגובר על המדיניות הכללית שנקבעה בחוק המים, ובפרט בשים לב להוראת ה"עליונות" שנקבעה בסעיף 1 לחוק הזיכיון. 58. ביום 18.5.2023 התקיים דיון בעתירות בפני הרכב שכלל אותי ואת השופטים ע' גרוסקופף ו-י' כשר. במהלך הדיון חזרו הצדדים על עיקרי טיעוניהם כפי שאלה הובאו בכתובים. באת-כוח לובי 99 ציינה כי בשים לב לסעיף 7 לחוק המים הקובע את תחולתו הרחבה, אין לפרש את חוק הזיכיון כמחריג את עצמו מדיני המים. בהמשך לכך, הוסיפה באת-כוח לובי 99 כי עד לרפורמה בתעריפי המים נהנתה מפעלי ים המלח מהמשטר הרגולטורי הכללי שפטר מתשלום עבור מים מליחים, וכי כעת עליה לשלם עבורם. באת-כוח אדם טבע ודין הצטרפה בעיקרו של דבר לטיעונים אלה, והוסיפה כי גביית דמי מים ממפעלי ים המלח אינה משנה את תנאי הזיכיון שנחתם בשנת 1961, אלא משקפת שינוי בדין הכללי לגבי מרכיב שכלל לא תומחר בתקופה שבה ניתן הזיכיון וממילא לא הוסדר בו. לעמדת העותרים הצטרף גם בא-כוח מקורות, שהוסיף מצדו כי סעיף 2(ה) לשטר הזיכיון מתייחס לזכות "להשיג" מים מתוקים ומים מתוקים למחצה, אך אינו כולל את הזכות "להשתמש" בהם. על כן, לשיטתו, השימוש במשאב לצרכי מפעלי ים המלח אמור להיעשות בכפוף לתשלום דמי מים. 59. מנגד, באי-כוחם של משיבי הממשלה חזרו וטענו שהפקת המים בתחום הזיכיון נכללת בגדרו של סעיף 2(ה) לשטר הזיכיון, ולכן התמלוגים משולמים גם עבור רכיב זה. עוד ציינו באי-כוחם של משיבי הממשלה כי הדרך לממש את התכלית הנוגעת לשמירה על משאב המים היא באמצעות קביעת תנאים ברישיונות ההפקה הניתנים למפעלי ים המלח, ולא באמצעות הטלת חובת תשלום נוספת. כן נטען כי יש להעדיף את חוק הזיכיון, הוא החוק הספציפי, על פני הרפורמה בתעריפי המים שעוגנה בחוק כללי. בא-כוח מפעלי ים המלח הצטרף בעיקרו של דבר לעמדת המדינה, והדגיש כי לשיטתו הרפורמה בתעריפי המים אינה מגלמת רגולציה חדשה, כי אם "תוספת לחוק המים". במישור העובדתי, בא-כוח מפעלי ים המלח אף ציין, במענה לשאלה, כי שווי דמי המים המדוברים עומד על כעשרה אחוזים מהיקף התמלוגים השנתי. 60. לאחר הדיון, ביום 28.5.2023, ניתן צו על-תנאי המורה למשיבי הממשלה כך: "מדוע לא יורו למקורות חברת מים בע"מ... לחייב את מפעלי ים המלח בע"מ... בתשלום דמי מים בגין מים המופקים בתחום זיכיון ים המלח". 61. ביום 27.6.2024 הגישה מפעלי ים המלח תצהיר תשובה מטעמה, ובו חזרה על עמדתה העקרונית ביחס להחרגתו של הזיכיון מתחולת חוק המים בהקשר הנוכחי. לשיטתה, מאחר שחוק הזיכיון מתייחס במפורש למים מתוקים, שערכם הכלכלי הוא "מובהק", יש ללמוד מכך גם לגבי מים שערכם נמוך יותר. עוד טענה מפעלי ים המלח כי הרפורמה רק שינתה את אופן החיוב של מפיק מים – על דרך החלפתם של היטלי ההפקה בדמי מים – אך לא קבעה סמכות חדשה לחיוב בגין הפקת מים מליחים. לשיטתה של מפעלי ים המלח, החיוב בגין מים מליחים נקבע על-ידי מועצת רשות המים בכללי המים, קרי בחקיקת משנה, ואלו אינם יכולים לגבור על חוק הזיכיון. 62. ביום 3.7.2024 הגישו גם משיבי הממשלה תצהיר תשובה מטעמם, ובו חזרו על האמור בתגובה המקדמית ובחוות הדעת בעניין דמי המים. הם הוסיפו כי למיטב בדיקתה של רשות המים, המונח "מים מתוקים למחצה" אינו מונח מדעי מוכר, אלא כזה שיש לפרש "באופן רחב, כחל גם על מים בעלי רמות מליחות משתנות מהסוג שמופק על ידי מפעלי ים המלח". עוד צוין, בדומה לעמדת מפעלי ים המלח, כי מאחר שערכם הכלכלי של מים מתוקים הוא גבוה יותר ונכלל בתשלום התמלוגים, אז קל וחומר שגם מים מליחים פטורים מתשלום דמי מים בנוסף לתשלום התמלוגים. משיבי הממשלה הדגישו כי פרשנות זו של הזיכיון תואמת את "עקרון היציבות והוודאות לטווח ארוך" שעומד לשיטתם ביסודו של חוק הזיכיון. 63. בימים שלאחר מכן הוגשו עיקרי טיעון מטעם הצדדים, לקראת הדיון בהתנגדות לצו על-תנאי שהתקיים ביום 15.7.2024 בפני ההרכב הנוכחי. מבלי לפרט, יצוין כי הצדדים חזרו – בכתב ובעל-פה – על עיקרי טענותיהם. 64. בשלב זה התחדדו תחומי המחלוקת ביחס לפרשנותו הלשונית של סעיף 2(ה) לשטר הזיכיון. בהתייחס לכך טענו בא-כוח משיבי הממשלה ובא-כוח מפעלי ים המלח, כי לגישתם המונחים "מים מתוקים או מתוקים למחצה" כוללים גם "מים מליחים". עוד הם טענו כי הזכות "להשיג" מים כוללת גם את הזכות להשתמש בהם לצרכי מפעלי ים המלח. מנגד, באות-כוח העותרים טענו כי המונח "מים מתוקים למחצה" אינו חופף למונח "מים מליחים", וכן כי הזיכיון אמנם מציין את הזכות "להשיג" מים, אך לא את זכות השימוש בהם, החייבת בתשלום נפרד. 65. למחרת הדיון, ביום 16.7.2024, הורינו לכלל הצדדים להגיש השלמות טיעון ביחס לנקודות הבאות אשר עלו במסגרת הדיון: "1. מהו היחס בין המונח 'מים מתוקים למחצה' הנזכר בסעיף 2(ה) לשטר הזיכיון לבין המונחים המופיעים בדברי חקיקה ונהלים מאוחרים יותר – 'מים שפירים באיכות נחותה' ו'מים מליחים'. בהקשר זה יבהירו האם סעיף 2(ה) לשטר הזיכיון חל אף על 'מים מליחים'. 2. האם התשלומים בגין מים בשנת 1961 היו בגדר תשלום חובה שאינו מחיר, ומה היה ההסדר המשפטי שחל בעניין זה באותה עת. 3. האם סעיף 2(ה) לשטר הזיכיון שחל על הזכות 'להשיג' מים כולל בתוכו אף את הזכות להפיק אותם ולעשות בהם שימוש ללא תשלום נוסף. 4. מה היה ההיקף השנתי של הפקת מים מליחים על-ידי מפעלי ים המלח בתחומי הזיכיון משנת 1961 ועד היום, הן במספרים מוחלטים והן באופן יחסי להיקף המחצבים שהופקו". 66. ביום 19.11.2024 הוגשו השלמות הטיעון כאמור מטעם הצדדים כולם, ואלו התייחסו לנקודות האמורות. 67. היחס שבין המונח "מים מתוקים למחצה" ל"מים מליחים" – אדם טבע ודין טענה כי בעת החתימה על שטר הזיכיון ההבחנה המילולית המקובלת הייתה רק בין שני סוגי מים – מים מתוקים (הראויים לשתיה) ומים מלוחים (שאינם ראויים לשתיה). בהתאם לכך נטען כי המים המכונים כיום מים מליחים כלולים בהגדרה של מים מלוחים, אשר עליהם הזיכיון אינו חל. לעמדה זו הצטרף לובי 99, ואף מקורות הביעה עמדה פרשנית דומה במהותה. עמדות אלה התבססו בין השאר על מסמכים שונים מהתקופה שבה נחתם שטר הזיכיון, וביניהם פרוטוקולים של ועדות הכנסת ודיוני מליאת הכנסת באשר לצורך במים מתוקים לייצור אשלג בים המלח. 68. מנגד, מפעלי ים המלח טענה כי בטיוטה האחרונה של שטר הזיכיון, שתורגמה לשפה האנגלית לצורך הצגה לבנק העולמי (כחלק מההליך של קבלת הלוואה ממנו), שימש המונח האנגלי brackish water כתרגום ל"מים מתוקים למחצה". מונח זה, כך הוסבר, מכוון למים שמליחותם עולה על זו של מים מתוקים ופחותה ממי ים, ומקביל כיום ל"מים מליחים". עוד נטען כי ציון סוגם של המים – מתוקים ומתוקים למחצה – לצד מגוון מקורות המים הרחב בסעיף 2(ה) לשטר הזיכיון, מוביל למסקנה כי הזכות שניתנה למפעלי ים המלח נועדה לחול על כלל המים שיכולים להימצא בתחום הזיכיון. משיבי הממשלה טענו כי המונח "מים מתוקים למחצה" לא נזכר במקורות אחרים, ולכן סביר שהוא מכוון למונח העדכני "מים מליחים". 69. סיווג התשלומים עבור מים בשנת 1961 – העותרים תיארו את משטר התשלומים שחל על צריכת מים במרוצת השנים: בשנת 1961 מפיקי מים חויבו בהיטלי איזון; בהמשך נקבע הסדר של היטלי הפקה, שהוחלף לבסוף במסגרת הרפורמה בתעריפי המים בחובה לשלם דמי מים. העותרים הטעימו כי רק בשלב זה הוחלה לראשונה חובת תשלום גם בגין מים מליחים. לעמדה זו הצטרפה מקורות. מנגד, מפעלי ים המלח טענה כי ב-15 השנים האחרונות "מים מליחים" מסווגים בכללי המים תחת התעריף של מים שפירים. עמדת משיבי הממשלה הייתה ש"קשה לקבוע בוודאות" אם חוק המים העניק סמכות בשנת 1961 לחייב עבור שימוש במים מליחים, ובכל אופן הובהר כי הדבר לא נעשה כלל באותה תקופה. 70. פרשנות הזכות "להשיג" מים – אדם טבע ודין הדגישה כי יש לערוך השוואה בין התייחסותו של שטר הזיכיון לזכות להשיג מים (שנקבעה בסעיף 2(ה)) לבין הזכות הייחודית להשיג מחצבים (שנקבעה בסעיף 2(א)). כך, בעוד שביחס למחצבים צוינה במפורש, לצד הזכות להשיג אותם, גם הזכות "להתקינם לשיווק, למכרם ולעשות בהם" – הזכות להשיג מים אינה כוללת כל התייחסות נוספת לשימוש בהם. לשיטת אדם טבע ודין, ההבדל בנוסח הסעיפים מלמד על היקף הזכות שניתנה בשטר הזיכיון ביחס למשאבים השונים. לעמדה זו הצטרף בעיקרו של דבר גם לובי 99, בציינו כי הזכות להשיג מים מוגבלת למציאתם בלבד וכי היא כפופה לאישורה של רשות המים. מקורות אף היא החזיקה בעמדה דומה בעיקרה, וטענה כי הזכות להשיג מים מכוונת להקמת מתקנים ותשתיות מים ולא להפקתם. מנגד, גם משיבי הממשלה וגם מפעלי ים המלח חזרו וטענו כי לשיטתם, הפרשנות הסבירה של המונח "להשיג" מים כוללת גם את הפקתם וגם את השימוש בהם. כל זאת, בהתאם לצרכים שהוגדרו בסעיף 2(ה) לשטר הזיכיון. 71. נתונים בנוגע להיקף השנתי של הפקת מים מליחים בתחום הזיכיון – משיבי הממשלה צירפו טבלת נתונים שהציגה את כלל נתוני ההפקה לאורך השנים. מבלי לפרט מעבר לנדרש יצוין כי בהתאם לנמסר, בשנת 1961 מפעלי ים המלח הפיקה 8.65 מיליון מ"ק מים מליחים, וכיום הם מפיקים למעלה מ-17 מיליון מ"ק. כמו כן, במשך שנים רבות היקף ההפקה היה גבוה אף יותר, ועלה כדי למעלה מ-20 מיליון מ"ק. מפעלי ים המלח ציינה כי לשיטתה צריכת המים שלה "מאופיינת ביציבות". על כך היא הוסיפה כי לעומת כמות המים המופקים על-ידה שנותרה יציבה, תפוקת האשלג גדלה משמעותית, באופן שמלמד על שיפור וייעול השימוש במים לאורך השנים. לטענת מפעלי ים המלח, יש לה אינטרס כלכלי להפחית את השימוש במשאב המים ולשמור על יעילותו, כך שאין בסיס לחשש מפני בזבוז מים ככל שתתקבל עמדתה הפרשנית. דיון והכרעה 72. הצדדים פרשו בפנינו, בכתב ובעל פה, תשתית מקיפה ביחס לשאלות הדרושות הכרעה במקרה זה. לאחר ששקלתי את הטיעונים מזה ומזה הגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירות להתקבל, וכך אציע שנעשה. משמעות הדברים היא שלשיטתי יש להפוך את הצו על-תנאי למוחלט במובן זה שרשות המים, באמצעות מקורות, תחויב לגבות דמי מים ממפעלי ים המלח עבור מים מליחים המופקים בתחום הזיכיון. 73. נקודת המוצא לענייננו היא שמאז כניסתה לתוקף של הרפורמה בתעריפי המים, כלומר החל מיום 1.1.2018, כלל בעלי הרישיונות להפקה והספקה של מים – שכזכור, מפעלי ים המלח מנויה עמם – חייבים בתשלום דמי מים עבור מים מליחים. האם יש בהוראותיו של חוק הזיכיון כדי לשנות מכך? תשובתי על שאלה זו היא שלילית. מנקודת מבטי הדברים הם ברורים: חוק הזיכיון ושטר הזיכיון שעוגן בו כלל אינם מסדירים את אפשרות השימוש במים מליחים בתחומו, אינם קובעים תשלום תמלוגים בתמורה לכך וודאי שאינם פוטרים מתשלום דמי מים. 74. כפי שיפורט בהמשך, עמדתי מבוססת על מספר טעמים. ביסודם של דברים עומדת תחולתו הרחבה של חוק המים, אשר משתרעת אף על זכות למים שנוצרה לאחר תחילתו. חוק המים, לרבות התיקונים המאוחרים שהוכנסו בו במסגרת הרפורמה בתעריפי המים, אינם מסייגים תחולה רחבה זו ביחס למפעלי ים המלח. כנדבך נוסף משמשות הוראותיו של חוק הזיכיון, שאינן קובעות דין ספציפי המחריג את מפעלי ים המלח מחובת התשלום של דמי מים בתחום הזיכיון. מסקנה זו נובעת בראש ובראשונה מנוסחו של שטר הזיכיון, אשר מקנה למפעלי ים המלח את הזכות "להשיג" מים בלבד, להבדיל מאשר הזכות לעשות בהם שימוש. זאת, במנותק מהשאלה אם "מים מתוקים למחצה" הם אכן "מים מליחים". לכך יש להוסיף, גם אם מעבר לנדרש, כי הכפפתה של מפעלי ים המלח למשטר התשלומים של דמי מים עולה בקנה אחד עם עקרונות של צדק חלוקתי ושל שמירה על מעמדם של המים כמשאב ציבורי. כך בקצרה, וכעת – בהרחבה. תחולתו של חוק המים על מפעלי ים המלח 75. ראשיתו של דבר, ובמידה מסוימת גם אחריתו, נעוצה בתחולתו הרחבה של חוק המים, המורה בסעיף 7 שלו כך: "לענין חוק זה אין נפקא מינה אם זכות למים נוצרה על פי דין... או על פי הסכם או נוהג או באופן אחר, ואם נוצרה לפני תחילתו של חוק זה או אחרי כן". הוראה חד-משמעית זו מבהירה מעל לכל ספק כי העובדה שזכויותיה של מפעלי ים המלח ניתנו לה – בשטר הזיכיון ובחוק הזיכיון כאחד – כשנתיים לאחר חקיקתו של חוק המים, אינה מעלה ואינה מורידה בכל הנוגע לתחולתו של חוק המים. כפי שהוסבר בעניין רישיונות ההפקה: "חוק המים צפה אפשרות כי יוענקו זכויות למים גם על פי דינים אחרים או דינים מאוחרים... משמע, המחוקק ביקש להחיל את חוק המים, לרבות את משטר הרישוי על פיו, גם על זכויות למים שייקבעו בעתיד, לרבות זכויות שייקבעו על פי חוק אחר. המשמעות היא כי חוק המים חל באופן מפורש, מכוח הוראה זו, גם על הפקת מים שהזכות לה נקבעה בשטר הזיכיון שניתן לחברת ים המלח" (שם, בפסקה 59). אני סבורה כי דברים אלו, שנכתבו בהתייחס לחובת הרישוי שחלה על מפעלי ים המלח בהתאם לחוק המים, כוחם יפה גם בהקשר הנוכחי, שעניינו בחובת התשלום של דמי מים. 76. זאת ועוד: החקיקה העדכנית שהנהיגה את הרפורמה בתעריפי המים היא מאוחרת לחוק הזיכיון, ואין בה כל הוראה מפורשת המגבילה את תחולתה ביחס למפעלי ים המלח. אדרבה, בשנת 2017 נפל דבר במשק המים בישראל. מדובר היה בצעד חדשני ורחב היקף ביחס למפיקי מים פרטיים, שנעשה בהמשך למהלכים משמעותיים קודמים. הרפורמה שאפה להשתית את המערך הכלכלי של הפקת המים בישראל על עקרונות יסוד שלפיהם ייקבעו תעריפי מים אחידים לכלל הצרכנים, אשר ישקפו את העלות הריאלית של הפקת המים, ישולמו במישרין למקורות ויושקעו בתחזוקה ובפיתוח של משק המים עצמו. בהקשר זה הוטעם כי – "עקרון האחידות ועקרון העלות מושתתים על ההכרה בכך שמכלול מאגרי המים בישראל הם משאב ציבורי... ועל ההנחה שכל הצרכנים צריכים לשאת בעלויות המערכתיות של משק המים... בכך מתבטאת תפיסה של מאגרי המים בישראל כ'אמבטיה אחת'" (עניין אפיקי מים, בפסקה 2). ואכן, אף המדינה ציינה בחוות הדעת בעניין דמי המים כי "על פני הדברים, נכון היה להחיל עקרונות אלה גם על [מפעלי ים המלח] בקשר להפקת מי הבארות בתחום הזיכיון... ככל מפיק מים אחר" (שם, בפסקה 27)). בהיעדר חריג מפורש בחקיקה משנת 2017, אני סבורה כי זהו המצב לאשורו. 77. אם כן, במישור הכללי חוק המים קובע הסדר בעל תחולה רחבה ביותר, שיש מקום לראות את פועלה של ים המלח כחוסה תחת מכלול הוראותיו ועקרונותיו. הדברים אמורים ביתר שאת בהתחשב ברפורמה בתעריפי המים משנת 2017, שהיא מאוחרת לחוק הזיכיון. יחד עם זאת, אין להסתפק בבחינת הוראותיו של חוק המים עצמו, ויש להמשיך ולבחון גם את הוראותיהם של חוק הזיכיון ושל שטר הזיכיון שעוגן בו. זאת, בראי הטענה שאלה מבססות דין ספציפי (lex specialis) הגובר על הוראות חוק המים בהקשר זה. טענה זו נשענה, כזכור, על סעיף 15(א) הקובע כי מפעלי ים המלח תשלם לממשלה תמלוגים עבור כל הזכויות שהוקנו לה בשטר הזיכיון. לבחינה של טענה זו אעבור עתה, על יסוד פרשנות הוראותיו של חוק הזיכיון. מעמדו של חוק הזיכיון וכללי הפרשנות החלים עליו 78. כפי שצוין לעיל, זיכיון הוא רישיון הכולל היבט מונופוליסטי המקנה לבעליו בלעדיות בתחומי פעולתו (ראו: בג"ץ 125/57 אניות מיכל ומשא בע"מ נ' שר-האוצר, פ"ד יא 1490, 1498 (1957)). הענקת זיכיון היא אפוא פעולה מינהלית שעשויה לפגוע בזכויות יסוד, כדוגמת חופש העיסוק, וכן בדיני התחרות, וככזו היא כפופה גם לכללים הלקוחים מן המשפט הציבורי (ראו: ברק-ארז, בעמ' 516-514)). בפסיקתו של בית משפט זה הוסבר כי "באופן עקרוני, ממהותו של זיכיון הענקת משאב ציבורי לבעל הזיכיון, משאב שהשימוש בו נמנה עם תפקידיה של המדינה. ממד ציבורי זה מבדיל בין חוזה קבלנות רגיל שהמדינה כורתת עם יזם לבין הענקת זיכיון" (ע"א 222/00 מנהל המכס ומס בולים נ' שיכון ובינוי אחזקות בע"מ, פ"ד נז(3) 353, 360-359 (2003)). 79. בענייננו, המדינה אף הגדילה עשות וחוקקה חוק ייעודי שהוסיף משנה תוקף לחוזה שנחתם בינה לבין מפעלי ים המלח, באותה עת כאמור חברה בבעלות ממשלתית. חוק זה היה אחד משורה של חוקי זיכיון שנחקקו בשנים המוקדמות של המדינה, בדרך כלל בהקשר של שימוש במשאבי טבע (ראו למשל: חוק זכיון צינורות הנפט, התשי"ט-1959; חוק זכיון צינור הנפט, התשכ"ח-1968). עיגונו של שטר הזיכיון בחוק הוא בעל משמעות. בהתייחס לפקודת זכיון החשמל (ירושלים), 1930 – שבוטלה בינתיים – אשר בתוספת לה עוגן ההסכם שנחתם בין השלטון לבין בעל הזיכיון הפרטי, צוין כבר בעבר, מפיו של השופט י' כהן כך: "יש, לדעתי, לראות במתן ההודעה על-ידי השר פעולה, שעיקרה בשטח המשפט הציבורי, ושיש בה אמנם גם יסודות חוזיים, אך העניין הציבורי הוא הדומיננטי. מדובר כאן לא בהתקשרות חוזית רגילה, אלא בהסכם, אשר נעשה לחלק מהחוק על-ידי הכללתו בפקודה" (בג"ץ 351/80 חברת החשמל של מחוז ירושלים בע"מ נ' שר האנרגיה והתשתית, פ"ד לה(2) 675, 685 (1981)). גם במקרה הנוכחי, מדובר במכשיר משפטי שתחילתו בחוזה וסופו בחוק. הענקת מעמד חקיקתי לזיכיון היא שטר ושוברו בצדו. מלכתחילה, הדבר נועד להקנות ודאות יתרה לבעל הזיכיון, ובמובן זה חקיקת הזיכיון פועלת "לטובתו". אולם, משכך נעשה – בפנינו דבר חקיקה לכל דבר ועניין, וכך יש לפרשו. הדברים אמורים באופן כללי, וכמובן גם ביחס לחוק הזיכיון. 80. ואמנם, עמדה זו מקובלת על כלל הצדדים שבפנינו, למעט מפעלי ים המלח. כך סבורים אף משיבי הממשלה – הגם שהם מצדדים בדחיית העתירות. בהקשר זה הם הפנו בחוות הדעת בעניין דמי המים לאמור בחוות הדעת לוועדת ששינסקי 2, שבה נכתב כך: "שטר הזיכיון אמנם מנוסח כחוזה, אולם במהותו הוא עוסק בהענקת זכויות שלטוניות ועל כן הוא נטוע בתחום המשפט הציבורי. הליכי גיבושו של שטר הזיכיון לא היו כשל חוזה או של זיכיון. שטר הזיכיון עבר הליכי חקיקה מלאים. חוק הזיכיון אף מאמץ את הוראות שטר הזיכיון כתוספת לחוק ובכך מעניק לו מעמד של חוק. אין מדובר כאן במסמך פרטי המסדיר עניינם של הצדדים לו ומגשים את האוטונומיה של רצונם הפרטי. מדובר בהענקת זכות בכלי משפטי שעוצב בסופו של דבר על ידי הכנסת בנוגע למשאב ציבורי חשוב מאין כמותו למשך עשרות שנים... מהותו של שטר הזיכיון והליכי עיצובו ואישורו מביאים לכך כי עקרונות הפרשנות החלים לגביו צריכים להיות כאלה החלים על דברי חקיקה" (שם, בעמ' 31-32, ההדגשה במקור). דברים אלה מקובלים עלי. לצד האמור, בהמשך אסביר – בבחינת למעלה מן הצורך – כי במקרה מיוחד זה אף אימוץ כללי הפרשנות החוזיים מוביל למסקנה כי דין העתירות להתקבל. הזכות למים בלשונו של שטר הזיכיון 81. ראשית חכמה בכל דרך פרשנית היא לפתוח בלשון. על כן, אשוב ואביא כאן את עיקרי הסעיפים הרלוונטיים לענייננו בשטר הזיכיון. סעיף 2(ה) לשטר הזיכיון מעגן את זכותה של מפעלי ים המלח למים: "הזכות, בכפוף לאישור רשות המים המוסמכת... להשיג מים מתוקים או מתוקים למחצה הדרושים לייצור מלחי-מחצב, מחצבים וכימיקלים, לשתיה, לרחיצה או לצרכי תברואה ולמטרות כלליות של המפעל ושל עובדיו של בעל הזכיון... ולקדוח לשם גילוי מים מתוקים או מתוקים למחצה בקרקעות החכורות ובקרקעות השמורות, ובקשר לכך לחפור בארות, להניח צינורות, לבנות תחנות שאיבה ולבצע עבודות אחרות שיהיו דרושות או מתלוות לכך". בהמשך לכך, סעיף 15(א) לשטר הזיכיון מסדיר את משטר התמלוגים המחייב את מפעלי ים המלח: "בתמורה לכל הזכויות וזכויות היתר המוענקות לבעל הזכיון בשטר זכיון זה, למעט החכירות... ישלם בעל הזכיון לממשלה, החל מהשנה המתחילה ב-1 באפריל 1970 ולאחר מכן בכל שנה את התמלוגים הבאים..." 82. אלו הן שתי ההוראות העיקריות שעליהן נסמכו מפעלי ים המלח ומשיבי הממשלה לצורך ביסוס עמדתם. אולם, בניגוד לנטען בפנינו ובחוות הדעת בעניין דמי המים – לשיטתי סעיפים אלו אינם כוללים כל הוראה ברורה ומפורשת המסייגת את תחולתו של חוק המים – לא בכלל ולא בהתייחס לחובת התשלום של דמי מים בפרט. הלכה למעשה, ההפך הוא הנכון: הזכות למים בשטר הזיכיון הוכפפה בפירוש לאישורה של הרשות המוסמכת, היא רשות המים. הדברים אמורים אף בהתחשב בשוני מהחרגתם הברורה והמפורשת של דיני התחרות, בסעיף 14 לשטר הזיכיון. לשונם של סעיפים 2(ה) ו-15(א) לשטר הזיכיון היא אפוא ברורה, ואין לקבל את העמדה המוצגת בחוות הדעת האמורה ולפיה "מצירופם של הסעיפים נובע כי התמלוגים המשולמים על ידי [מפעלי ים המלח] מכוח חוק הזיכיון כוללים בחובם גם תמורה מפורשת עבור הפקת מי הבארות על ידה בתחום הזיכיון והשימוש בהם לצרכים שהותרו" (שם, בפסקה 7). אף אין להלום את העמדה כי סעיף 15 לשטר הזיכיון "קובע הוראה מפורשת בדבר חובת תשלום עבור מים מופקים בתחום הזיכיון" (שם, בפסקה 14). הדברים אינם מופיעים בלשון הסעיפים, ודאי לא בצורה ישירה או מפורשת. 83. יש להזכיר כי בעניין רישיונות ההפקה נקבע ביחס לסוגיית הרישוי שנדונה בו, כי "בחוק הזיכיון ובשטר הזיכיון אין כל אמירה המבטלת או מסייגת, בין במפורש ובין מכללא, את הוראת חוק המים" (שם, בפסקה 54). לשיטתי, הוא הדין אף ביחס לסוגיית התשלום של דמי מים. כזכור, בחוות הדעת בעניין דמי המים נטען כי יש שוני בין אותו מקרה לענייננו, מאחר שהקביעה שם הייתה ביחס לעניין שאינו מוסדר בשטר הזיכיון, ואילו כאן מדובר בסוגיה המוסדרת בשטר הזיכיון במפורש. אולם, אלו אינם פני הדברים. 84. מאחר שההתייחסות לחובת התשלום של דמי מים אינה מופיעה באופן ברור ומפורש בנוסחו של שטר הזיכיון, מתן מענה לשאלה שבפנינו מחייב מהלך פרשני מקיף יותר. לאחר שהסברתי מה לא נכלל בשטר הזיכיון, אפנה לבחינה פוזיטיבית של הדברים שכן כלולים בו. אכן, בהתאם לסעיף 15(א) לשטר הזיכיון, מפעלי ים המלח משלמת תמלוגים "בתמורה לכל הזכויות וזכויות היתר" המוענקות בו (למעט זכויות חכירה). ואמנם, סעיף 2(ה) לשטר הזיכיון מציף שתי שאלות פרשניות הנוגעות לפערי הניסוח בינו לבין חוק המים והכללים שנקבעו מכוחו: השאלה הראשונה היא שאלת סוג המים שיש למפעלי ים המלח זכות להשיג – האם המונח "מים מתוקים למחצה" שנזכר בזיכיון זהה במשמעו למונח "מים מליחים" או כולל גם אותו? השאלה השנייה היא שאלת היקף הזכות של מפעלי ים המלח – האם הזכות להשיג מים כוללת אף את הזכות לעשות בהם שימוש. 85. אקדים ואומר כך: חרף העובדה שהצדדים טענו באריכות ביחס לשאלה הראשונה שעניינה סוג המים, בסופו של דבר מצאתי כי אין צורך להכריע במחלוקת מורכבת זו בנסיבותיו של המקרה דנן. שני הצדדים הציגו טעמים שהיו להם עיגון במסמכים ההיסטוריים, ובהתחשב באופיו היחידאי של המונח "מים מתוקים למחצה" ההכרעה אינה קלה. מכל מקום, אפילו אניח לטובת מפעלי מים המלח כי המונח "מים מתוקים למחצה" שקול למונח "מים מליחים", בכל מקרה ידה תהיה על התחתונה – בשים לב לתשובה לשאלה השנייה שעניינה בהיקף הזכות להשיג מים. כפי שאסביר, לשיטתי הזכות להשיג מים אינה משתרעת על השימוש בהם או על צריכתם. במלים אחרות, אני סבורה כי אפשרות השימוש במים שהושגו בתחום הזיכיון – הן בדרך של צריכה עצמית והן בדרך של הספקה לצדדים שלישיים – כלל אינה כלולה בשטר הזיכיון, ובהתאמה אינה חלק ממשטר התמלוגים. 86. במה דברים אמורים? בשונה מטענתה של מפעלי ים המלח לפיה "אין פרשנות לשונית סבירה המבדילה בין השגה לשימוש", לשיטתי העמדה שלפיה המונח "להשיג" חולש גם על "הפקה" וגם על "שימוש" במים (לרבות במתכונת של צריכה עצמית) אינה מובנת מאליה כלל ועיקר. כבר במישור הלשוני הפשוט המונח "להשיג" משקף ברגיל פעולה ראשונית של הגעה אל היעד, מציאה ותפיסה. בהקשר הרלוונטי לנו, משמעות זו קרובה יותר ל"הפקה" של מים, להבדיל מאשר צריכתם בהמשך (שהיא המשמעותית לעניין החבות בדמי מים). כלומר, שטר הזיכיון מקנה את הזכות להשיג מים לצרכים שונים, אך אינו כולל מניה וביה אף את הזכות להשתמש בהם. אפשרות זו מוסדרת, הלכה למעשה, ברישיונות ההפקה וההספקה שניתנו למפעלי ים המלח, ומותנית בתשלום כדין של דמי המים. 87. זאת ועוד: ההבחנה בין הזכות "להשיג" משאב לבין ביצוע פעולות שונות בו, מופיעה ממש בשטר הזיכיון עצמו. כידוע, ליבת הזיכיון נעוצה בסעיף 2(א), המקנה למפעלי ים המלח את הזכות הייחודית להשיג מחצבים מים המלח. סעיף זה מציין, נוסף על הזכות להשיג את המחצבים, גם את הזכות המפורשת "להתקינם לשיווק, למכרם ולעשות בהם". יושם אל לב: כך קובע שטר הזיכיון ביחס למשאבים המרכזיים שעליהם הוא נסב, בהגדירו את זכות היתר הראשית בו אשר כנגזרת מתוצריה מחושב שיעור התמלוגים המשולם לממשלה. 88. כמו כן, סעיף 2(ב) לשטר הזיכיון מקנה למפעלי ים המלח את הזכות הייחודית לבצע עבודות שונות בים המלח ומתחתיו, ובכלל זה להקים בריכות אידוי, מעברי מים, מחסומי מים, תחנות שאיבה, תעלות, צינורות – דהיינו: לפעול להפקת מים ככל שהדברים אמורים במימיו של ים המלח עצמו (ראו: עניין רישיונות ההפקה, בפסקאות 43-38). סעיף זה כולל באופן ברור אף את "הזכות הייחודית לגישה לאותן עבודות ולשימוש בהן" (ההדגשה הוספה). גם כאן ניתן להיווכח כי זכות השימוש צוינה במפורש. 89. לעומת זאת, לגבי משאבי המים סעיף 2(ה) לשטר הזיכיון מונה את הזכות (הרגילה) להשיגם בלבד, לצד הזכות לבצע עבודות שונות לשם כך – לקדוח, לחפור בארות, להניח צינורות, לבנות תחנות שאיבה. כל זאת, ללא זכויות נוספות הנוגעות לאפשרות השימוש במים. ויודגש: בהתחשב בכך שביחס למחצבים, גולת הכותרת של הזיכיון, הזכויות "לעשות בהם" ו"לשימוש" נקבעו "ברחל בתך הקטנה", שתיקתו של סעיף 2(ה) לשטר הזיכיון ביחס לאפשרות לעשות שימוש במים אומרת דרשני. אבהיר כי אין בידי לקבל את טענתם של משיבי הממשלה לפיה אין מקום להבחין בהקשר זה בין זכויות ייחודיות לבין זכויות רגילות. סיווג הזכויות בשטר הזיכיון אמור להשליך במישרין על הפרשנות שיש לתת להיקפן. אם כן, מסקנתי האמורה נובעת קודם כול מההבדל הלשוני בנוסח הגדרתן של הזכויות בשטר הזיכיון, ובהמשך לכך גם מהמעמד השונה שהוקנה להן. 90. לא למותר להזכיר פעם נוספת כי סעיף 2(ה) לשטר הזיכיון מתנה באופן ברור את הזכות להשיג מים בקבלת אישורה של רשות המים. אני סבורה כי יש בכך כדי לספק משנה חיזוק למסקנה הפרשנית לפיה הזכות למים שניתנה במסגרת שטר הזיכיון כפופה להוראותיו של חוק המים. כזכור, שטר הזיכיון וחוק הזיכיון באו לעולם שנתיים לאחר חקיקתו של חוק המים, ומנקודת מבטי ההבהרה כי הזכות להשיג מים מותנית באישורה של רשות המים מבטאת גישה לפיה הזיכיון של מפעלי ים המלח כפוף ברמה העקרונית לדיני המים בכללותם. יובהר, כי התיבה "בכפוף לאישור הרשות המוסמכת" אינה מקימה כשלעצמה חובה למפעלי ים המלח לשלם דמי מים, אך בהחלט תומכת במסקנה כי חובה זו אכן קיימת. 91. המסקנה המתבקשת מהאמור לעיל היא שפרשנות לשונית של חוק הזיכיון ושל שטר הזיכיון שעוגן בתוספת לו מעלה כי אפשרות השימוש במים שהושגו בתחום הזיכיון חורגת מגדר הזכויות שהוקנו למפעלי ים המלח. מהיבט זה, התמלוגים שמפעלי ים המלח משלמת בתמורה לזכויות הכלולות בשטר הזיכיון כלל אינם חלים על השימוש במים המופקים על-ידה (בין שהם "מתוקים למחצה" ובין אם לאו), כך שאין כל קושי לגבות ממנה תשלום נפרד של דמי מים עבורם. משמעות הדברים היא שאין לקבל את הטענה לפיה חוק הזיכיון קובע דין ספציפי המסייג את תחולתו הכללית והרחבה של חוק המים בכל הנוגע לחובת התשלום של דמי מים. 92. יש להבהיר כי קביעה זו אינה משנה את ההסדר הכלכלי שביסוד שטר הזיכיון ואינה פוגעת בזכויות שהוקנו במסגרתו למפעלי ים המלח. אכן, זמן רב נמנעו הרשויות מגביית תשלום עבור מים שהפיקה מפעלי ים המלח בתחום הזיכיון. אולם, מצב עניינים זה לא נוצר בשל הוראה זו או אחרת בחוק הזיכיון. כפי שהוסבר, הדבר נבע מהמדיניות הכללית ששררה לאורך שנים ארוכות בהתאם לכללי המים בנוסחם הקודם, ולפיה לא נגבו כלל דמי מים עבור מים מליחים. הגם שמפעלי ים המלח נהנתה תקופה ארוכה מהסדר זה, שעמד בעינו שנים רבות, אין לה זכות קנויה כי מדיניות זו תימשך (ראו והשוו: בג"ץ 3734/11 דודיאן נ' כנסת ישראל, פ"ד סו(1) 65, 91-90 (2012) (להלן: עניין דודיאן)). התשתית שהביאה לקיומו של המצב האמור השתנתה ב"עידן החדש" שיצרה הרפורמה בתעריפי המים, ויש לבחון את הדברים כהווייתם, כפי שהם כיום. 93. יושם אל לב, כי העובדה שסעיף 15(א) לשטר הזיכיון קובע שהתמלוגים משולמים "בתמורה לכל הזכויות וזכויות היתר" אין משמעה כי מדובר בהסדר הממצה את מכלול התשלומים שמפעלי ים המלח חבה בהם. כך, מפעלי ים המלח נדרשת לשלם – ומשלמת בפועל – תשלומי חובה שונים, כגון מס הכנסה, מס חברות, והיטל רווחי יתר (להרחבה, ראו בהקשר זה: הפ"ב (מחוזי י-ם) 49394-04-14 מפעלי ים המלח בע"מ נ' ממשלת ישראל, פסקאות 37-36 (1.10.2014)). לשיטתי, הוא הדין אף ביחס לדמי מים (שהוגדרו כ"מחיר" בעניין מרכז השלטון המקומי). חיובים מעין אלה אינם גורעים כהוא זה מהזכויות שהוקנו למפעלי ים המלח ואשר תמורתן היא משלמת תמלוגים. הלכה למעשה, תשלומים כאמור חורגים מההסדר הכלכלי שנקבע בשטר הזיכיון ומתקיימים במנותק ממנו. 94. בהקשר זה יצוין בנוסף כי אין בהחרגתם המפורשת של דמי חכירה ממשטר התמלוגים כדי ללמד על הכללת הזכות לשימוש במים מליחים בתחום הזיכיון. חשוב להטעים כי הזכויות במקרקעין עצמם כלל אינן נזכרות בסעיף 2 לשטר הזיכיון (המגדיר את הזכויות המוענקות בו). על כן, ביחס למקרקעין נקבעו בסעיף 6 לשטר הזיכיון הסדרים ספציפיים, המגדירים בפירוט רב הן את הזכויות שהוקנו בהם והן את התשלום בעדן. במובן זה, החכירה אינה חלק מאגד הזכויות שהוקנו בסעיף 2 לשטר הזיכיון ואשר תמורתן משולמים התמלוגים. לא למותר לציין עוד, כפי שהסבירו העותרים ומקורות, כי בעת החתימה על שטר הזיכיון דמי מים כלל לא הושתו על מפיקי מים פרטיים, ולא כל שכן בגין מים מליחים, כך שממילא לא היה מקום לקבוע זאת כחריג מפורש. לנוכח האמור, איני סבורה כי האמור בסעיף 6 מחזק את עמדתם של מפעלי ים המלח ושל משיבי הממשלה. 95. עוד אוסיף כי לא ראיתי לקבל את הטענה שיש ללמוד על הכללת הזכות לשימוש במים מכך שלא נקבע חריג מפורש בעניינם, כפי שנקבע לגבי חומרים כדוגמת זהב ונפט בסעיף 3 לשטר הזיכיון. החרגתם של אלה הייתה נדרשת באופן מיוחד מאחר שהזיכיון חל באופן רחב על מחצבים. לעומת זאת, לא נדרשה החרגה מפורשת של מים משום שהזכות שהוקנתה לגביהם בשטר הזיכיון מלכתחילה הייתה מצומצמת ומסויגת יותר. 96. נוסף על כך, אין לקבל את טענתה של מפעלי ים המלח לפיה האפשרות לחייבה בתשלום עבור המים שהיא מפיקה נדחתה בדו"ח ועדת ששינסקי 2. גם אם הצעה מסוג זה הועלתה בפני הוועדה באחד הדיונים, הסוגיה אינה נזכרת כלל בדו"ח מטעמה, אף לא ברמז. יש לזכור כי דו"ח ועדת ששינסקי 2 פורסם בשנת 2014, שנים אחדות לפני הרפורמה בתעריפי המים שבעקבותיה נגבה לראשונה תשלום עבור מים מליחים. עוד יוטעם כי באותה עת מפיקי מים פרטיים חויבו בהיטל הפקה ולא בדמי מים. אם כן, רק בנקודת הזמן שלאחר הרפורמה הסוגיה הנדונה בענייננו התעוררה במלוא עוזה, וברי כי במצב זה לא ניתן להסתמך על דו"ח ועדת ששינסקי 2 בענייננו. לא כל שכן, אין לראות במסקנות הדו"ח (שאושרו בוועדת הכספים של הכנסת והובילו לתיקוני חקיקה) משום "התחייבות" כלפי מפעלי ים המלח שלא לגבות ממנה דמי מים בתחום הזיכיון. הוא הדין אף ביחס להסכמות שגובשו עמה במסגרת פרויקט קציר המלח. עוד אציין כי העובדה שהמלצה שעניינה "הסדרת שימוש המפעלים במי תהום" מופיעה בדו"ח הסופי של הצוות לעניין פעולות הממשלה הנדרשות לקראת תום תקופת זיכיון ים המלח מחודש ינואר 2019, אינה מעלה או מורידה אף היא. המלצות הצוות נשענו על המצב העובדתי הקיים, ואין לראות בהן מקור מוסמך לפרשנות הדין. 97. למען הסר ספק יוער כי המסקנה הפרשנית האמורה – לפיה אין בהוראותיו של שטר הזיכיון כדי להקנות למפעלי ים המלח זכות להשתמש במים מליחים – מלמדת שמפעלי ים המלח אף אינה יכולה להיבנות מסעיף 1 לחוק הזיכיון. אכן, סעיף זה קובע כי יש לראות את שטר הזיכיון "כבר-תוקף לכל מטרותיו על אף האמור בכל דין". אולם, בהשאלה מכלל היסוד בדיני קניין לפיו אדם אינו יכול להעביר לזולתו זכות שאין לו (Nemo dat quod non habet) – גם חוק הזיכיון אינו יכול לקבוע "עליונות" לזכות שלא הוקנתה בשטר הזיכיון שעוגן בתוספת לו. למותר לציין כי סעיף 1 לחוק הזיכיון לא נועד לשנות, להרחיב או לצמצם את הזכויות שהוקנו במסגרת שטר הזיכיון. בהליך החקיקה שאל מנכ"ל משרד הפיתוח: "האם על ידי כך שהחוק מנוסח בצורה כזאת ניתן למפעל יותר מאשר היה מקבל דרך זכיון לפי חוק נכסי המדינה?", ובמענה לכך השיב נציג משרד המשפטים – "שום דבר יותר" (הפרוטוקול מיום 16.5.1961, בעמ' 12). אשר על כן, אין בסעיף 1 לחוק הזיכיון כדי להתגבר על חובת התשלום של דמי מים בהתאם להוראותיו של חוק המים. 98. בהקשר זה אזכיר כי לאורכו של ההליך כולו טענו הצדדים שסעיף 1 לחוק הזיכיון וסעיף 7 לחוק המים מובילים להתנגשות, המחייבת הכרעה שתיתן עדיפות לאחד מהם על פני האחר. מפעלי ים המלח טענה כי חוק הזיכיון גובר על חוק המים, ואילו העותרים טענו כי חוק המים גובר על חוק הזיכיון. בשונה מכך, אני סבורה כי במקרה הנוכחי, שעניינו בחובת התשלום של דמי מים, כלל לא נוצרת התנגשות בין הדינים השונים. כפי שציין בית משפט זה בעבר: "יש לשאוף להרמוניה נורמטיבית כך שכלל חלקי המשפט ישתלבו זה בזה מבלי שתיווצרנה סתירות ביניהם" (בג"ץ 8615/14 פלדשטיין נ' מועצת מקרקעי ישראל, פסקה 24 (5.1.2017)). בהתאם לכך, נקבע כי "יבכר הפרשן את הפירוש המביא לשילוב ויוצר הרמוניה בין חוקים, על פני זה המעלה ניגוד או חוסר אחידות ביניהם" (רע"א 8233/08 כובשי נ' שוורץ, פ"ד סד(2) 207, 246 (2010)). המסקנה הפרשנית שהגעתי אליה מתיישבת היטב אף עם עקרונות פרשניים אלה. 99. הנה כי כן: אין לקרוא אל שטר הזיכיון יותר ממה שיש בו. על-פי אחת הפרשנויות (של בעל הטורים) לפסוק "עזי וזמרת יה ויהי לי לישועה" בשירת מרים (שמות טו 2), במעשה ים סוף נעשה נס לבני ישראל ובאותו מעמד גם נקרו להם מים לשתיה. בהשאלה, ניתן לומר כי למפעלי ים המלח לא נעשה נס על הים, וממילא אין לה יותר ממה שנכתב במפורש בשטר הזיכיון. תכליותיו של חוק הזיכיון 100. המסקנה הפרשנית הנגזרת מן הלשון מקבלת משנה חיזוק בשים לב לתכליותיו של חוק הזיכיון. כזכור, מפעלי ים המלח ומשיבי הממשלה העלו על נס את הרצון להקנות ודאות ויציבות ביחס למנגנון הכלכלי שבבסיס הענקת הזיכיון, ואילו העותרים הדגישו את השאיפה להסדיר את הניצול של אוצרות הטבע שים המלח משופע בהם לטובת הציבור כולו. כשלעצמי אינני סבורה שנדרשת כאן הכרעה בינארית בין התכליות. כלל התכליות הן חשובות. עם זאת, דומה שניתן לדרג כאן בין תכלית עיקרית לבין תכלית משנית. העיקר הוא בהסדרת הניצול של משאבי הטבע בסביבת ים המלח לטובת הציבור וכלכלת המדינה, והטפל, או האמצעי, הוא הענקת ודאות למי שמסייעים בכך. ניתוח זה של הדברים מקבל משנה תוקף נוכח התמורות שחלו מאז נחקק חוק הזיכיון בשנות ה-60 של המאה הקודמת, ובהן הפרטתה של מפעלי ים המלח, והעובדה שהבנק העולמי כבר אינו רלוונטי לסוגיה זה עשרות שנים (ראו גם: פסק הבוררות, בעמ' 13). 101. אכן, מלכתחילה חוק הזיכיון נשא עמו תכלית אינסטרומנטלית שנגעה להבטחת יציבותו של שטר הזיכיון באמצעות הקניית מעמד חקיקתי לו. זאת, נוכח בקשת הבנק העולמי שכאמור העמיד הלוואה משמעותית שהייתה חיונית באותה עת להגדלת פעילותה של מפעלי ים המלח. כפי שציין נציג משרד המשפטים במסגרת הדיונים לקראת הצבעה על חקיקת חוק הזיכיון בקריאה שנייה ושלישית: "הגורמים אשר נותנים את הכספים דורשים את החוק, הם רוצים שכל דבר יהיה מוגן בחוק. מבחינת החוק הפנימי שלנו אין צורך בחוק מיוחד, בשביל החוק הפנימי שלנו, לצורר תוקף הזכיון, אינני רואה צורך בחוק הזה" (הפרוטוקול מיום 16.5.1961, בעמ' 12). דברים אלו מלמדים כי באותה עת התפיסה הייתה שחוק הזיכיון כלל אינו נחוץ לשם מתן תוקף לשטר הזיכיון מהיבטו של המשפט הישראלי עצמו, כי אם לצורך מתן מענה לחששותיו של הבנק העולמי. בין היתר, החשש שעמד לנגד עיניו של הבנק העולמי היה מפני הפקעת המפעלים על-ידי ממשלת ישראל: "הבנק העולמי נותן לחברה כסף, לכן הבנק העולמי דורש שהוא רוצה להיות בטוח שאם קובעים מספר שנים – 10 – לא יבואו ויפקיעו, בדרך כלל, מי שיש לו כסף רוצה בטחון שלא יפקיעו אחרי מספר שנים את הכל, אחרת, הוא יכול להשקיע זאת בעסקים טובים יותר, ששם לא צפויים לו הפתעות". לכך מצטרפת גם העובדה שבדברי ההסבר לחוק צוין במפורש אף כי הבנק העולמי "התנה את מתן ההלוואה בצמצום כוח ההצבעה של הממשלה" בחברת מפעלי ים המלח. אם כן, ברקע הדברים אכן מצוי הרצון להגן על הוודאות העסקית והכלכלית, אך זאת כמובן רק ביחס לזכויות שהוענקו בשטר הזיכיון. בהינתן המסקנה שאפשרות השימוש במים מליחים אינה כלולה בזיכיון, ממילא החיוב בתשלום של דמי מים בגין מים מליחים אינו עומד בסתירה לתכלית זו של חוק הזיכיון או לכל אינטרס לגיטימי אחר של מפעלי ים המלח. 102. יש להוסיף, כי הרצון להקנות יציבות לתנאים שביסוד שטר הזיכיון אינו עומד לבדו. אין בו כדי למצות את תכליותיו של ההסדר – ואף לא את עיקריהן. תכליתו המרכזית ומהותו של שטר הזיכיון נעוצות בראש ובראשונה בשאיפה לניצול מיטבי של משאבי הטבע שסביבת ים המלח עשירה בהם, לרווחת הציבור בכללותו. לא בכדי שטר הזיכיון פותח ומציין בחגיגיות כי "מחצבי ים המלח ושטחי סביבתו מהווים חלק מאוצרותיה הטבעיים של מדינת ישראל, ורצוי להסדיר את ניצולם היעיל לטובת כלכלת המדינה". 103. יוזכר בהקשר זה כי כבר בחוות הדעת בעניין קציר המלח הוטעם כי "ים המלח אינו 'בריכה תעשייתית' בלבד. מדובר בראש ובראשונה במשאב טבע השייך לציבור" (שם, בפסקה 36). עוד הוסבר כי "הפרשנות התכליתית של שטר הזיכיון צריכה להתבסס על מהותו של הזכיון כמעניק זכות במשאב ציבורי השייך לציבור כולו לתקופת זמן ארוכה" (שם, בפסקה 83). אשוב ואדגיש, כי חלוף הזמן כשלעצמו אינו מבסס עילה להטלת חיובים חדשים על מפעלי ים המלח, ואף התמורות שחלו במרוצת השנים אינן מצדיקות סטייה מהוראותיו של חוק הזיכיון שלא בדרך חקיקתית. עם זאת, לכל אלה יש לתת משקל בפרשנות ההסדרים שנקבעו אי אז. הנאה ציבורית ממשאבי טבע ועקרונות של צדק חלוקתי 104. להרחבת היריעה, ניתן בשלב זה להזכיר כי חוק הזיכיון נמנה עם מערך החוקים שמסדירים את השימוש במשאבי הטבע של מדינת ישראל. בהתאמה, יש לפרשו ולהבינו כאחד הגורמים המעצבים את יחסו של המשפט הישראלי לניצולם הראוי של משאבים כאלה, המשותפים לכלל הציבור. הדברים נכונים כמובן ביחס לליבת הזיכיון – הפקת המחצבים מים המלח והזכויות בהם – אך לא פחות מכך גם ביחס למשאב המים, העומד במרכז הדיון כאן. 105. עקרון העל בהקשר זה נקבע בסעיף 1 לחוק המים: "מקורות המים שבמדינה הם קנין הציבור, נתונים לשליטתה של המדינה ומיועדים לצרכי תושביה ולפיתוח הארץ". ואכן, מושכל יסוד הוא ש"המים בישראל הם משאב ציבורי ומוצר צריכה חיוני לתושביה" (דנ"ם 5519/15 יונס נ' מי הגליל תאגיד המים והביוב האזורי בע"מ, פסקה 21 לפסק דינה של הנשיאה א' חיות (17.12.2019)). הלכה למעשה, שורשיה של תפיסה זו נטועים הרחק בעבר, הן במקורותינו והן במשפט העמים. בחוק היוסטיניאני הרומי מצאנו כי "על פי המשפט הטבעי משותפים לכל אדם: האויר והמים הנוזלים, הים וביחד עמו גם חופי-הים" (ראו: האינסטיטוציות 37 (ש' איזנשטדט מתרגם התרפ"ט)). כך גם הרמב"ם מציין כי "נהר המושך ומעיינות הנובעין הרי הן של כל אדם" (משנה תורה, הלכות גזלה ואבידה, פרק ו', הלכה י"ג). הדברים אכן אינם מתמצים בכך, וקיימת אפשרות לרכישת זכויות במים בהתקיים תנאים מסוימים. אולם, נקודת המוצא היא חשובה. בית משפט זה עמד לא אחת בעבר על חשיבותם של המים כמשאב טבע חיוני, ובפרט בשים לב למחסור הקיים בו בארצנו. יפים לעניין זה דבריה של השופטת ע' ברון: "ישראל היא מדינה קטנה בעלת משאבי טבע מצומצמים, שיש לשמור עליהם מכל משמר. בתוך כך, מקורות המים הם אחד ממשאבי הטבע החיוניים ביותר בישראל וגם מהמוגבלים העומדים לרשותה. כידוע, מקורות אלה מועטים וניצבים כל העת בפני סכנת הידלדלות, בין היתר בשל שינויי האקלים, הגידול באוכלוסייה ועלייה ברמת החיים... משכך, השמירה על מקורות המים היא אינטרס ציבורי עליון, ולתכלית זו חוקק בשנת 1959 חוק המים" (ע"א 4354/22 טל נ' רותם אמפרט נגב בע"מ, פסקה 26 (12.10.2023)). 106. ואמנם, כאשר עומדים על הפרק משאבי טבע מוגבלים, יש להקפיד ביתר שאת על כך שניצולם לטובת הציבור כולו יהיה מבוסס על עקרונות של הגינות וצדק חלוקתי. בהקשר זה יש לחזור לקביעותיו של בית משפט זה בהליך שנסב על חוקתיותו של חוק מיסוי רווחים ממשאבי טבע (שעד שנת 2015 נקרא בשמו המקורי: חוק מיסוי רווחי נפט) – עניין דודיאן. חוק זה נחקק בעקבות מסקנותיה של הוועדה לבחינת המדיניות הפיסקאלית בנושא משאבי נפט וגז בישראל (שנודעה כוועדת ששינסקי הראשונה). בשלב ראשון החוק התמקד בתעשיית הגז והנפט בלבד, וכפי שתואר לעיל, שנים אחדות לאחר מכן הוא תוקן כך שנוספו לו גם הסדרים הנוגעים למפעלי ים המלח. בעניין דודיאן נקבע כי חוק מיסוי רווחים ממשאבי טבע – "ביקש לעדכן חקיקה מיושנת, מראשית ימי המדינה, ולהתאימה למציאות הכלכלית-פיסקלית הנוכחית. הוא ביקש להבטיח כי ההכנסות ממאגרי הגז והנפט – שהתברר כי הן עומדות על מיליארדים רבים – לא יתרכזו בידיהם של קומץ משקיעים. הוא ביקש להשיג תכלית של צדק חלוקתי בקשר למשאבי הטבע של המדינה. תכלית זו היא תכלית ראויה... מצב שבו בוחרת הכנסת לחוקק חוק שידאג לחלוקה צודקת יותר של הרווחים ממשאבים ציבוריים ומוגבלים אלה, תוך כדי עדכון של חקיקה ארכאית – הוא חקיקה לתכלית ראויה. העיקרון של צדק חלוקתי קנה לו אחיזה איתנה בעשור האחרון" (שם, בעמ' 97-96, ההדגשות הוספו). 107. עוד נקבע בפסיקתו של בית משפט זה ביחס לגז טבעי כי "ענייננו במשאב מוגבל, ועל השלטון לשמש נאמן הציבור לצורך שמירה על משאב זה, כדי להבטיח כי ינוצל לתועלת הציבור ולטובתו... דעת לנבון נקל, כי באסדרה של משאב ציבורי מוגבל מעורבים שיקולים כבדי משקל של מדיניות ציבורית-כלכלית ושאלות של 'צדק חלוקתי'" (בג"ץ 4374/15 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש ממשלת ישראל, פסקה קלה לחוות דעתו של המשנה לנשיאה רובינשטיין (27.3.2016)). 108. ואכן, זה מכבר הרעיון של צדק חלוקתי קנה לו שביתה אף בדיני המים בישראל, בין השאר בשים לב לעקרון האחידות שהוחל על תעריפי המים בישראל: "עקרון האחידות שלפיו מחירי המים יהיו זהים ברחבי הארץ ולא יושפעו מעלויות האספקה לישוב זה או אחר הוא עיקרון ראוי המתחשב בשיקולים שונים וביניהם עקרונות של שוויון וצדק חלוקתי באספקת משאבי המדינה. החשיבות שבשקילת עקרונות מסוג זה עולה כאשר מדובר במשאב ציבורי וחיוני כדוגמת מים. לטעמי, הרשות רשאית לשקול שיקולים אלה, הן בהתאם לתכליתו של החוק המסמיך, הן בהתאם לתכליות כלליות החלות על כל פעולותיהן של רשויות המינהל" (עניין יובלים, בפסקה 20). ועוד נאמר בהקשר זה: "עקרון האחידות, לפיו יהיו תעריפי המים והביוב אחידים לכל סוגי הצרכנים מנקודת מבט ארצית – הוא הוא הביטוי לשיקולי צדק חלוקתי והיעדר הפליה בין צרכנים" (עניין מרכז השלטון המקומי, בפסקה לד לחוות דעתו של המשנה לנשיאה רובינשטיין). 109. תפיסה דומה הנחתה אף את הרפורמה בתעריפי המים, העומדת במרכזו של ההליך הנוכחי. ביחס אליה הוסבר, כפי שכבר צוין לעיל, כי העקרונות שביסודה "מושתתים על ההכרה בכך שמכלול מאגרי המים בישראל הם משאב ציבורי" (עניין אפיקי מים, בפסקה 2). 110. אשר על כן, אף לנוכח האמור יש מקום לתת לחוק הזיכיון פרשנות המתיישבת בצורה מיטבית עם העיקרון המשפטי של צדק חלוקתי בכל הנוגע לשימוש במים, תוך מתן משקל למעמדם כמשאב ציבורי המשותף לכולנו. בהקשר זה ניתן אף להפנות לדברים שנאמרו בפסק הבוררות ויפים גם לענייננו – "התכלית הדומיננטית של הזיכיון המעוגנת בלשונו, [הייתה] הקנייה למדינה של נתח משמעותי מכל פירות משאבי ים המלח. האיזון מוצא ביטוי בפתיח לשטר שמהווה חלק אינטגרלי מהחוק, בסעיף 15 לזיכיון... ובסעיפים אחרים בזיכיון. הפרת האיזון פוגעת בחלוקה ההוגנת של משאבי ים המלח ובעקרון הצדק החלוקתי שהשתרש בשיטתנו המשפטית וביישומו על משאבים שבידי המדינה המנוצלים על ידי גורם פרטי" (שם, בעמ' 23). בהתחשב בכך, קשה לייחס להוראותיו של חוק הזיכיון פרשנות הפוטרת את מפעלי ים המלח מתשלום דמי מים עבור מים מליחים. הדברים מקבלים משנה תוקף על רקע הנתונים שהציגו משיבי הממשלה, ולפיהם מפעלי ים המלח היא צרכנית משמעותית ביותר של מים מסוג זה, בהיקף גדול בהרבה ממצב הדברים ששרר במועד חקיקתו של חוק הזיכיון. 111. זאת ועוד: לעקרונות אלו נודעת חשיבות מיוחדת כאשר הפטור הנטען עומד בסתירה לתכלית החשובה שעניינה שמירה על משאב המים, שהוא משאב המצוי בחסר. קבלת עמדתם של מפעלי ים המלח ומשיבי הממשלה מנוגדת לשאיפה להשתמש במשאבי המים בזהירות ובשום שכל, ואף לחובה לעשות כן בשים לב לסעיף 9(א)(1) לחוק המים, לפיו "חייב אדם לנהוג במים הבאים לרשותו ביעילות ובחסכון". אכן, כפי שהובהר על-ידי משיבי הממשלה, הפקת מים בישראל מותנית בקבלת רישיון, שבתנאיו ניתן להגביל גם כמות המים המופקת, כאמצעי משמעותי לפיקוח על היקפי הפקת המים. עם זאת, אין ספק שגם הטלתו של תשלום עבור מים – בין במתכונת של היטלי הפקה ובין במתכונת של דמי מים – משרתת מטרה זו. כפי שהוסבר בעבר, תשלום מסוג זה נועד "להביא לניצול נכון יותר של מקורות המים, בהתבסס על המחסור האזורי והכלל-ארצי במים המחייב ויסות נכון של השאיבה" (בג"ץ 9461/00 אגודת המים בעמק הירדן נ' שר התשתיות הלאומיות, פסקה 24 (12.12.2006)). כלומר, דמי המים מסייעים להפנמת העלויות של צריכת מים, וכך משמשים כתמריץ חשוב המרסן מפני בזבוז מים. 112. אכן, מפעלי ים המלח טענה בפנינו כי ממילא שימוש יעיל וחסכני במים עולה בקנה אחד עם האינטרסים הכלכליים שלה, אך בכך לא סגי. ברי כי מצב דברים זה – שיש לברך עליו – אינו יכול לייתר את החשיבות העקרונית של דמי המים, לא כל שכן לבסס פטור פרטני מחובת התשלום שלהם. מפעלי ים המלח מפיקה בתחום הזיכיון מים מליחים בהיקף עצום של עשרות מיליוני קוב בשנה – במרביתם נעשה שימוש לצריכה עצמית וחלקם (בשיעור של כ-10%) אף נמכרים לצדדים שלישיים. כל זאת, כאשר גובה התמלוגים שהחברה משלמת לממשלה אינו מושפע כלל מצריכת המים שלה. אין כל התחשבות בכמות המים המנוצלים, באיכות המים ובהרכבם, בסוג המים וכיוצא באלה. במלים אחרות, משטר התמלוגים כלל אינו משרת את התכליות החולשות על הסדרתו של משאב המים. למעלה מן הצורך: פרשנות חוזית של שטר הזיכיון 113. לקראת סיום, ואף אם בחזקת "למעלה מן הצורך", ראיתי להתייחס בתמצית גם לטענות של מפעלי ים המלח בנוגע לכך שיש לפרש את שטר הזיכיון גם בהתאם לדיני פרשנות חוזים. כפי שהסברתי לעיל, כשלעצמי, אני מסתייגת מטיעון זה קודם כול משום שהזיכיון במקרה זה עוגן בחקיקה, ולא בכדי. יחד עם זאת, אף פרשנות הנסמכת עקרונותיהם של דיני החוזים לא הייתה מובילה לתוצאה אחרת (ראו והשוו: פסק הבוררות, בעמ' 11). 114. שטר הזיכיון שנחתם בין מדינת ישראל לבין מפעלי ים המלח הוא חוזה הכפוף לדואליות נורמטיבית. לפיכך, חלים עליו לצד המשפט הפרטי גם כללים מהמשפט הציבורי, מתוך הכרה בתפקידו של החוזה ככלי להגשמת מדיניות שלטונית ובחובות המוטלות על הרשות בפעילותה (ברק-ארז, בעמ' 200-198). המשמעות המעשית של הדברים בכל הנוגע לפרשנותם של חוזים אלה היא שברגיל יש להחיל עליהם את הדין הכללי של פרשנות חוזים, בכפוף להתאמות מסוימות הנובעות מן העקרונות המחייבים את הרשות בפעילותה (שם, בעמ' 289-288. ראו גם: עע"ם 1122/22 רשות מקרקעי ישראל נ' סאב ניהול יזמות והשקעות בע"מ, פסקה 22 (1.1.2023)). 115. ככל שפנינו לדין הכללי בתחום של פרשנות חוזים הרי שנקודת המוצא היא בלשון החוזה. והנה, זו אינה תומכת כלל בעמדתה של מפעלי ים המלח. העמדה הפרשנית שתוארה בחלק הקודם, לפיה שטר הזיכיון אינו חל על האפשרות לצרוך או להשתמש במים שהופקו בתחום הזיכיון, נשענת קודם כול על לשונו הפשוטה של שטר הזיכיון, בהתאם לנוסח המחייב את הצדדים לו. 116. בהשלמה לכך, ככל שנפנה לדגשים המאפיינים לעתים פרשנותם של חוזים שנכרתו עם רשויות שלטוניות, הרי שהמסקנה האמורה מקבלת משנה חיזוק. זאת, מן הטעם שהיא משרתת את תכליותיה של הענקת הזיכיון, לטובת הציבור כולו. סוף דבר 117. אם כן, הנתיב הפרשני שבו פסעתי, בין חוק הזיכיון לחוק המים, מוביל למסקנה לפיה השימוש של מפעלי ים המלח במים מליחים בתחום הזיכיון אינו חוסה תחת משטר התמלוגים. משמעו של דבר הוא שעליה לשלם דמי מים נפרדים ככל מפיק מים אחר. 118. בשלב זה הגיעה לעיוני חוות דעתו של חברי השופט ע' גרוסקופף ואבקש להתייחס אליה בקיצור נמרץ. בעיקרו של דבר, חברי מצדד בתוצאה שאליה הגעתי, אך זאת מטעמים עצמאיים. חברי סבור כי מסקנה זו מתחייבת מעמדה עקרונית לפיה זיכיונות שניתנו בעבר, כמו גם החוקים שעיגנו אותם, כפופים ל"רפורמות כלליות שנערכות במשק הישראלי" (בפסקה 13 לחוות דעתו) ואינם נהנים מ"חסינות מפני שינויים רגולטוריים כלליים" (בפסקה 15 לחוות דעתו). בעניין זה אומר כך: אני שותפה לנקודת המוצא הגורסת שזיכיון אינו "עיר מקלט" מפני תחולתן של רפורמות כלליות. אף לשיטתי חילופי העתים צריכים להשפיע על פרשנות הדין, גם בהקשר של זיכיונות שעוגנו בחקיקה. עם זאת, אין להוציא מכלל אפשרות תוצאות שונות במקום שבו הזיכיון נוקט עמדה בסוגיה ובמקום שבו הזיכיון נמנע מכך. במקרה דנן, גם אילו סברתי אחרת ביחס לשאלה הפרשנית הייתי נוטה כנראה לקבל את גישתו של חברי, אלא שאני פטורה מהתמודדות עם הקושי האמור לנוכח עמדתי ביחס לסעיף 2(ה) לשטר הזיכיון. 119. מנקודת מבטי, ההבחנה בין הזכות להשיג מים לבין האפשרות להשתמש בהם אינה נעדרת היגיון כלכלי ומעשי. במצב הנוהג במשק המים הישראלי, לפיו הפקת מים באופן פרטי היא חריג למתכונת הריכוזית שבה מופקים מים בדרך כלל (על-ידי מקורות), טמונה תועלת רבה בקבלת הזכות לפעול להשגת מים באופן שאינו תלוי בפעולתם של גורמים אחרים. משמעות הדבר היא שהזכות להפקת מים פרטית כשלעצמה היא בעלת ערך לא מבוטל מבחינתו של בעל הזיכיון, במנותק מצריכת המים, גם אם היא כרוכה בהשקעות. במקרה זה, היא הבטיחה למפעלי ים המלח את האפשרות לפעול באופן מהיר ועצמאי להפקת מים בהיקפים הדרושים לה. 120. כן חשוב לחזור ולהזכיר כי לשונו של שטר הזיכיון הבחינה הבחן היטב בין הענקת הזכות להשיג ולעשות שימוש בכל הנוגע להפקת המחצבים (שהיא בליבת הזיכיון), לבין הענקת הזכות – בכפוף לאישורה של רשות המים – "להשיג" מים, ללא אזכור של עשיית השימוש בהם. אין מדובר אפוא בהשמטה מקרית. הלשון שנבחרה מלמדת כי מנסחיו של שטר הזיכיון – שכזכור עוגן בחקיקה ראשית – מצאו טעם בהבחנה בין השגה לשימוש. אכן, אינני סבורה כי הייתה כוונה לאפשר למפעלי ים המלח להשיג מים מבלי לצרוך אותם כלל – אלא רק שהמחוקק ביקש להותיר פתח מפורש להצבת דרישות רגולטוריות נוספות בהקשר רגיש זה של משק המים, לרבות גביית תשלום. כפי שהוסבר על-ידי בהרחבה, כך נעשה לראשונה רק עם חקיקתה של הרפורמה בתעריפי המים בשנת 2017. 121. במובן זה, הפרשנות המוצעת על-ידי אינה עומדת בסתירה לחילופי הדברים הקצרים שהביא חברי השופט גרוסקופף מהדיונים בכנסת (בפסקה 10 לפסק דינו), ואולי אף להפך. הדוברים באותו דיון ביקשו לוודא שזכותה של מפעלי ים המלח לא תפגע בצרכי ההתיישבות באזור. על רקע זה ברור דווקא הצורך לגדר את היקפו של שטר הזיכיון בכל הנוגע למשאבי המים. כמו כן, באופן יותר ספציפי צוין כי "יש להבטיח שהזכות אשר ניתנת לחברה לא תפגע בזכות ובאפשרות של השגת מים מתוקים להתיישבות באותה סביבה" (ההדגשה הוספה – ד' ב' א'). כלומר, הדוברים מתייחסים באופן זהה למפעלי ים המלח וליישובים באזור. לשיטתי, מכך עולה שאלה גם אלה נותרו כפופים לרגולציה הכללית בתחום, תוך השוואה בין מצבם של מפעלי ים המלח ושל היישובים בכל הנוגע לחובת התשלום עבור צריכת מים. 122. אשר על כן, העתירות מתקבלות במובן זה שהצו על-תנאי ייעשה למוחלט, ומשיבי הממשלה יורו למקורות לחייב את מפעלי ים המלח בתשלום דמי מים בגין מים המופקים בתחום הזיכיון. בנוסף לכך, בשים לב למורכבותו של ההליך, לרבות שני הדיונים במעמד הצדדים והשלמות הטיעון הנרחבות, מפעלי ים המלח יישאו בהוצאות בסך של 25,000 שקלים כלפי כל אחד מן העותרים, ומשיבי הממשלה יישאו בהוצאות בסך של 5,000 שקלים כלפי כל אחד מהם. דפנה ברק-ארז שופטת השופט עופר גרוסקופף: אני מסכים לתוצאה אליה הגיעה חברתי, השופטת דפנה ברק-ארז, אולם מאחר שהדרך המובילה אותי לתוצאה האמורה שונה מזו של חברתי, אציג את נימוקיי בקצרה. חברתי מבססת את הכרעתה על הקביעה הפרשנית כי חוק זכיון ים המלח, התשכ"א-1961 ושטר הזכיון שעוגן בתוספת לו (להלן, בהתאמה: חוק הזיכיון או החוק ו-הזיכיון) מאפשרים אומנם למפעלי ים המלח בע"מ (להלן: מפעלי ים המלח) להפיק "מים מתוקים או מתוקים למחצה" בתחומי הזיכיון, אך אין הם מסדירים את האפשרות של מפעלי ים המלח להשתמש במים הללו. כשלעצמי, עמדה זו אינה נקיה מספקות. לפיכך, לצורך הדיון הנוכחי מוכן אני להניח, מבלי לטעת מסמרות בעניין, את עמדתם הפרשנית של המדינה ומפעלי ים המלח (להלן ביחד: המשיבים) לפיה ככל שהזיכיון מאפשר למפעלי ים המלח להפיק מים מסוג מסוים בשטחי הזיכיון, הוא כולל בחובו גם את האפשרות להשתמש במים הללו. אם כך, הרי ככל שהמונח "מים מתוקים למחצה" מתייחס גם למים מליחים (ומטעמים שאפרט בהמשך, סבורני כי זו פרשנותו הנכונה של הזיכיון), רשאית מפעלי ים המלח, בכפוף לתנאי הזיכיון, גם להפיקם וגם להשתמש בהם. אפס, גם אם פרשנות זו של הזיכיון נכונה, איני סבור כי המשיבים הציגו טעם המצדיק את החרגת מפעלי ים המלח מהרפורמה הכללית שנערכה בשנת 2017 בתעריפי המים (חוק המים (תיקון מס' 27) התשע"ז-2017 (להלן: הרפורמה בתעריפי המים ו-חוק המים, בהתאמה)), ומשכך מפעלי ים המלח כפופים – כמו כל מפיק מים מליחים אחרים – לחובה לשלם דמי מים לפי רפורמה זו. בהתאם, סבורני כי דין העתירות להתקבל. זו תמצית הדברים – להלן פירוטם. פרשנות הזיכיון על מנת לקבוע את היקף הזכויות שמעניק הזיכיון למפעלי ים המלח עלינו, כמובן, לפרש מסמך זה – ובאשר לאופן פירושו אני רואה עין בעין עם חברתי (בפסקאות 80-79 לחוות דעתה). אף אני סבור כי יש לפרש את הזיכיון בהתאם לכללי הפרשנות החלים על חוקים, ולא לפי דיני הפרשנות של חוזי רשות עסקיים (להבחנה בין כללי הפרשנות, ראו: בג"ץ 480/23 אלומיי אגירה שאובה (2014) בע"מ נ' יושב ראש רשות החשמל, פסקאות 41-39 (25.12.2024)). זאת מהטעם שהזיכיון עוגן בחקיקה ראשית של הכנסת על מנת לאפשר לו ליהנות מהוודאות המאפיינת דברי חקיקה, ובכדי להבטיח את העליונות הנורמטיבית של הזיכיון על פני החלטות מנהליות. הצדדים לזיכיון סברו כי מטרות אלה מצדיקות את העברתו של הזיכיון מהמישור ההסכמי אל המישור החקיקתי – ומתן תוקף לכך מחייב גם את התאמת אופן הפרשנות של הזיכיון לסטטוס הנורמטיבי שלו כחוק. לא למותר להעיר, כפי שציינה מפעלי ים המלח, כי הוראות הזיכיון נוסחו מראש מתוך כוונה לעגנו בחוק, וכי נוסח הזיכיון הסופי נערך ונחתם במקביל להליך החקיקה (סעיפים 58-55 להשלמת הטיעון מטעם מפעלי ים המלח מיום 19.11.2024 (להלן: השלמת טיעון מפעלי ים המלח); כן ראו: פרוטוקול ישיבה 76 של ועדת הכנסת, הכנסת ה-4, עמ' 6 (29.5.1961)), אם כן, גם מנקודת מבט סובייקטיבית, הצדדים לזיכיון ערכו אותו מתוך הנחה שהוא יעוגן בחוק, ולא ייוותר כחוזה בלבד. במישור הפרשני, חברתי, השופטת ברק-ארז, סבורה כי סעיף 2(ה) לזיכיון עוסק בזכות להפיק מים בתחומי הזיכיון, אך אינו מתייחס לזכות להשתמש במים שהופקו. משכך, חברתי סבורה כי הזיכיון אינו מקנה כלל למפעלי ים המלח את הזכות להשתמש במים המליחים אותם היא מפיקה בתחומי הזיכיון, וזאת אף אם נניח כי מים אלה נכללים בהגדרה "מים חצי מתוקים" שהזיכיון מאפשר למפעלי ים המלח להפיק (הנחה אותה מבקשת חברתי להותיר בצריך עיון). כשלעצמי, פרשנות זו מעוררת קשיים מסוימים, העשויים לתמוך בעמדה הפרשנית שהציגו המשיבים, לפיה הזיכיון נותן בידי מפעלי ים המלח הן את הזכות להפיק מים בתחומי הזיכיון, והן את הזכות להשתמש בהם. אפרט. אפתח בשאלה בה אין חברתי מכריעה, לאמור האם המונח "מים מתוקים למחצה" הנזכר בסעיף 2(ה) לזיכיון, כולל בחובו גם "מים מליחים" מהסוג בו עושה מפעלי ים המלח שימוש, ואשר בגינם טוענים העותרים כי יש לחייב אותה בתשלום דמי מים. פירושה של ההגדרה "מים מתוקים או מתוקים למחצה", המופיעה בסעיף 2(ה) לזיכיון תוחם את סוג המים שביחס אליהם מוקנות למפעלי ים המלח זכויות שונות לפי הזיכיון. לאחר עיון בהשלמת הטיעון שהגישו לנו הצדדים נחה דעתי כי הגדרה זו מתייחסת גם למים מליחים, מהסוג אותם הפיקה ומפיקה מפעלי ים המלח בפועל. אבהיר בקצרה מסקנה זו. הצדדים מסכימים שהמונח "מים מתוקים למחצה" אינו מונח מדעי מוכר, והוא אינו מופיע בחקיקה אחרת. לפיכך, מסתברת הנחתם של המשיבים, ולפיה מים מתוקים למחצה הם מים בעלי מידת מליחות גבוהה יותר ממים מתוקים, ולענייננו – מים מליחים. אינדיקציה מרכזית לפירוש זה מצויה בטיוטת הזיכיון בשפה האנגלית מיום 30.4.1961, ובה תורגם המונח לאנגלית בתור "Brackish water" – ביטוי מדעי מוכר שמשמעותו מים בדרגת מליחות בינונית (להלן: טיוטת הזיכיון באנגלית, שצורפה כנספח א' להשלמת טיעון מפעלי ים המלח. כן ראו: סעיף 2 להשלמת הטיעון של המדינה מיום 19.11.2024 (להלן: השלמת טיעון המדינה)). העותרות והמשיבה 3 בבג"ץ 6015/22, מקורות חברת מים בע"מ (להלן: מקורות), הפנו למספר התייחסויות של שרים מהתקופה שבסמוך לחקיקת חוק הזיכיון מהן עולה כי מפעלי ים המלח השתמשו באותה תקופה דווקא במים מתוקים או ב-"מים יחסית מתוקים" – אך אלה אינן משנות את התמונה. אף אם הייתה קיימת עדיפות לשימוש במים מתוקים, ברי כי הזיכיון עסק גם בסוגים נוספים של מים, שהרי אחרת לא היה צורך בתיבה "מים מתוקים למחצה" (וראו, באשר לשימוש בסוגי מים שונים בתהליך הייצור במהלך שנות ה-40: יוסי לנגוצקי "סיפורה של 'חברת האשלג הארץ ישראלית'" מלח הארץ 1, 93, 112-111 (2005)). משעה שנמצא כי המים אותם מפיקים מפעלי ים המלח נופלים בגדר ההגדרה "מים מתוקים למחצה" יש לבחון את היקף הזכויות המוקנות ביחס לסוג מים זה במסגרת הזיכיון. למען הנוחות אשוב ואציג את סעיף 2(ה) לזיכיון, העומד במוקד מחלוקת זו: 2. הממשלה מעניקה בזה לבעל הזכיון את הזכיון הבא; דהיינו: [...] (ה) הזכות, בכפוף לאישור רשות המים המוסמכת – ואישור זה לא יעוכב או יושהה באורח בלתי סביר – להשיג מים מתוקים או מתוקים למחצה הדרושים לייצור מלחי-מחצב, מחצבים וכימיקלים, לשתיה, לרחיצה או לצרכי תברואה ולמטרות כלליות של המפעל ושל עובדיו של בעל הזכיון, מנחלים או ממעיינות הזורמים דרך הקרקעות החכורות והקרקעות השמורות או נובעים מהן או מבארות הנמצאות בהן או מכל יובלים הזורמים לים המלח, ולקדוח לשם גילוי מים מתוקים או מתוקים למחצה בקרקעות החכורות ובקרקעות השמורות, ובקשר לכך לחפור בארות, להניח צינורות, לבנות תחנות שאיבה ולבצע עבודות אחרות שיהיו דרושות או מתלוות לכך. חברתי, השופטת ברק-ארז, מאמצת פרשנות מצמצמת של הוראה זו, ורואה בה הרשאה המוגבלת להפקת מים בתחומי הזיכיון בלבד – השגת המים אך לא שימוש בהם (להלן: הפרשנות המצמצמת). כנגד פרשנות מצמצמת זו עומדת גישת המשיבים, לפיה סעיף 2(ה) כולל לא רק את זכות ההפקה, אלא גם את הזכות להשתמש במים המופקים בתחומי הזיכיון, לטובת המטרות המפורטות בסעיף (להלן: הפרשנות המרחיבה). חברתי פירטה את הטעמים המביאים אותה לאמץ את הפרשנות המצמצמת. להלן אציג את הצד השני של התמונה, המלמד על כך שגם לפרשנות המרחיבה בה תומכים המשיבים יש תימוכין כבדי משקל. ספק בעיניי אם אופן ניסוחו של סעיף 2(ה) לזיכיון מכריע לטובת הפרשנות המצמצמת. זאת מכיוון שסעיף 2(ה) לזיכיון אינו מגביל את הזכויות האמורות בו רק לפי מקום או אופן הפקת המים, אלא גם לפי השימושים המותרים בהם ("מים מתוקים או מתוקים למחצה הדרושים לייצור מלחי-מחצב, מחצבים וכימיקלים, לשתיה, לרחיצה או לצרכי תברואה ולמטרות כלליות של המפעל ושל עובדיו" (ההדגשה אינה במקור)). לפיכך, פרשנות הכוללת את זכויות השימוש במים המופקים בגדרי סעיף זה מיישבת בין המגבלות הקבועות בו, מחד גיסא, ובין הזכויות המוקנות בו, מאידך גיסא. אף ההבחנה בין סעיפים 2(א)-2(ב) לזיכיון, שבהם מוקנית במפורש זכויות שימוש, ובין סעיפים 2(ג)-2(ה) לזיכיון, שבהם הדבר לא נעשה, אינה מכריעה בעניין. אכן, כפי שמדגישה חברתי, קיימת הבחנה רלוונטית בין סעיפים 2(א)-2(ב) לזיכיון המקנים זכויות "ייחודיות" (ובטיוטת הזיכיון באנגלית – "exclusive rights"), ובין הסעיפים האחרים שמקנים זכויות רגילות בלבד, שאינן ייחודיות. הבחנה זו עשויה גם להסביר מדוע הוזכרו בסעיפים 2(א)-2(ב) לזיכיון זכויות השימוש במפורש – שהרי כשמדובר בזכות ייחודית יש צורך להבהיר את גבולותיה באופן מדויק, בעוד שצורך זה אינו כה משמעותי כשמדובר בזכות רגילה, שאינה ייחודית, לעשות שימוש במשאבים (כגון מים או סלעים) שהפקתם נתונה למפעלי ים המלח. משנמצא כי לשון הזיכיון אינה מכריעה, יש לבחון את תכליתו. מהיבט זה, סבורני שיש כוח משמעותי בטיעוני המשיבים. השיקול המרכזי המצדיק את הפרשנות המרחיבה הוא כי במועד חקיקת חוק הזיכיון היה ברור לכל הצדדים ששימוש במים הוא חיוני לתהליך הפקת המחצבים, ולפיכך, אחד התנאים הנחוצים לפעילות מפעלי ים המלח הוא יכולת להשתמש במים המופקים על פי הזיכיון. ולראייה, במסגרת השלמות הטיעון הוצגו בפנינו נתונים המעידים כי מפעלי ים המלח עשתה בפועל שימוש בהיקפים משמעותיים במים שהופקו בשטחי הזיכיון כבר במועד חקיקת חוק הזיכיון, ואף לפני כן. המדינה מסרה כי בשנת 1961 (שנת חקיקת החוק) הופקו בשטחי הזיכיון מים בהיקף עצום של 8.65 מלמ"ק (מיליוני מטרים מעוקבים. סעיף 5 להשלמת טיעון המדינה). גם מפעלי ים המלח מסרה נתונים דומים, וציינה כי לפי אומדן שערכה, בעשור שקדם לחקיקת חוק הזיכיון הופקו בשטחי הזיכיון מים בהיקף של 8.5 מלמ"ק מדי שנה (נספח י"ב להשלמת טיעון מפעלי ים המלח). ודוק – בעשורים שחלפו מאז עלה היקף הפקת המים בשטחי הזיכיון, אך זאת בשיעור נמוך לעומת הגידול בהיקף ייצור האשלג (בשנת 2023, לדוגמה, מפעלי ים המלח הפיקו, לפי הנתונים שהגישו, מים בהיקף הגדול פי כ-2.67 מההפקה בשנת 1961 (22.74 מלמ"ק, מתוכם 1.47 מלמ"ק הופקו עבור מקורות. יצוין כי בהשלמת טיעון המדינה מופיע נתון נמוך יותר – 17.75 מלמ"ק בלבד). מנגד, בשנת 2023 ייצרו מפעלי ים המלח פי כ-26.7 יותר אשלג מהיקף הייצור בשנת 1961 (3,819 אלף טונות, לעומת 143 אלף טון)). בהינתן שכבר בשנת מתן הזיכיון השימוש במים המופקים בשטחי הזיכיון היה מהותי לפעילות מפעלי ים המלח, ניתן להניח כי כוונת הצדדים שהתקשרו בזיכיון, וכנגזר מכך כוונת המחוקק שעיגן באופן סטטוטורי את ההסכמות הללו, הייתה לאפשר שימוש זה במסגרת הזיכיון. הדבר אף מתיישב עם תכליותיו האובייקטיביות והסובייקטיביות של חוק הזיכיון. תכליתו המרכזית של הזיכיון היא ניצול יעיל של משאבי הטבע של ישראל לטובת הציבור (ראו הרחבה להלן בפסקה 16) – אך זוהי אינה תכליתו היחידה. תכלית נוספת שעמדה ביסוד הזיכיון והחוק היא הצורך להעניק וודאות למפעלי ים המלח, ולמנוע מצב בו יכולה המדינה, באבחת החלטה מנהלית אחת, לשמוט את הקרקע מתחת לפעילות המיזם, באופן שיסכן את המשך קיומו, וימנע את השבת ההלוואה שנתן הבנק העולמי (להרחבה באשר לתכלית זו, ראו: פסקה 101 לחוות דעתה של חברתי; סעיפים 25-21 לחוות הדעת של משרד המשפטים בעניין חיוב מפעלי ים המלח בדמי המים מיום 8.10.2021 (להלן: חוות דעת המדינה בעניין דמי המים)). בהנחה (שאינה שנויה במחלוקת) כי הפקת מים בסמוך למפעלי ים המלח, ושימוש בהם במסגרת תהליך הייצור, הייתה פרקטיקה הכרחית, הנוהגת כבר בעת חקיקת חוק הזיכיון – היעדר התייחסות לנושא בחוק היה מביא למצב אנומלי: המדינה, על זרועותיה, הייתה יכולה להגביל או לשלול את זכותם של מפעלי ים המלח להשתמש במים שהפיקו, מבלי שהזיכיון יקנה למפעלי ים המלח הגנה מסוג כלשהו בעניין, ולו הגנה מינימלית. בלי יכולת להשתמש במים היה הייצור נקטע, והמיזם כולו מאבד את חיותו. בדיוק תרחיש כזה נועד חוק הזיכיון למנוע, והדרך לעשות כן היא באמצעות עיגון בזיכיון ובחוק של הזכויות הנחוצות להמשך קיום מפעלי ים המלח, ובהן לא רק הזכות להפיק את המים, אלא גם הזכות המתבקשת להשתמש בהם. חיזוק מסוים למסקנה זו מצוי בהתייחסויות (המעטות) לסעיף 2(ה) בתהליך חקיקת חוק הזיכיון. בפרט, בדיון במליאת הכנסת לקראת קריאה ראשונה התייחסו חברי הכנסת ומציע החוק, שר האוצר לוי אשכול, לאפשרות שהשימוש של מפעלי ים המלח במים יבוא בעתיד על חשבון צרכיה של ההתיישבות באזור ים המלח: ח"כ משה כרמל (אחדות העבודה – פועלי ציון): לגבי סעיף 2(ה) שבתוך שטר הזכיון, המדבר על זכות החברה להשיג מים מתוקים ומובן שהחברה צריכה מים מתוקים לעניניה – יש להבטיח גם שהזכות הזאת לא תפגע בצרכי ההתיישבות בסביבה ההיא. יש לזכור שהזכיון הזה ניתן עד שנת 2000, ולא מן הנמנע, אם בשל צרכים התיישבותיים ואם בשל צרכים בטחוניים, שלא רק יהיה צורך לחזק את הישוב הקיים שם, כגון עין-גדי אלא יהיה צורך להקים ישוב נוסף על אותו שטח שהוא מקווקו במפה [דומה כי הכוונה לקרקעות השמורות שבשטח הזיכיון, כהגדרתן בסעיף 1 לזיכיון – ע"ג], יש להבטיח שהזכות אשר ניתנת לחברה לא תפגע בזכות ובאפשרות של השגת מים מתוקים להתיישבות באותה סביבה. שר האוצר ל. אשכול: נניח שיכול לקרות דבר כזה באופן היפותיטי, כלום צריכים אנו לומר לחברה שלא ניתן לה מים? ח"כ משה כרמל (אחדות העבודה – פועלי ציון): אנחנו צריכים להבטיח לעצמנו שממשלת ישראל תקבע את הבכורה לחברה ולהתיישבות. שר האוצר ל. אשכול: והחברה תלך להשקיע כסף על יסוד זה, אם תאמר לה מחר שאין לה מים? (ד"כ 15.5.1961, 1696. כן ראו: שם, בעמ' 1706-1705) ודוק, הנחת הדוברים היא שהזיכיון מקנה למפעלי ים המלח לא רק את הזכות להפיק מים, אלא גם את הזכות להשתמש בהם לצרכיה. כך, שכן אם כל שיכולה מפעלי ים המלח הוא להפיק מים, אך לא לעשות בהם שימוש לצרכיה, ניתן יהיה להפנות את המים שמפיקה מפעלי ים המלח לצורכי ההתיישבות, ובדרך זו למנוע את החשש בו עוסקים הדוברים. מהאמור לעיל עולה כי יש תימוכין לא מבוטלים לפרשנות המרחיבה שאימצו המשיבים, לפיה סעיף 2(ה) לזיכיון עשוי לכסות, בין היתר, את הזכות להשתמש במים מליחים המופקים בשטחי הזיכיון לטובת המטרות המנויות בסעיף. במצב דברים זה, מוכן אני להניח לצורך הדיון בעתירות דנן, מבלי להכריע בדבר, כי זוהי פרשנות הנכונה של הזיכיון. עוד מקובל עליי כי, בהינתן פרשנות זו, בשנת 1961, עת נערך הזיכיון, ועוגן בחוק, כוונת הצדדים הייתה שהתשלום בגין המים שיופקו על ידי מפעלי ים המלח בתחומי הזיכיון, וישמשו לצרכים המפורטים בסעיף 2(ה) לזיכיון, ובכללם מים מליחים, יעשה כחלק מהתמלוגים להם זכאית המדינה לפי סעיף 15 לזיכיון. השפעת הרפורמה בתעריפי המים על מפעלי ים המלח בהינתן הנחות אלה בעניין פרשנות הזיכיון כפי שניתן בשעתו, השאלה בה נותר לדון, היא האם השינויים שנעשו במשק המים במהלך השנים, ובמיוחד הרפורמה בתעריפי המים בשנת 2017, משנים את מצב הדברים האמור. במילים אחרות, האם הוראות הזיכיון מקנות למפעלי ים המלח חסינות בפני הרפורמה האמורה, כך שבניגוד לכל הגורמים האחרים המפיקים מים מליחים, פטורה מפעלי ים המלח מרפורמה זו מכוח הוראות הזיכיון? תשובתי לשאלה זו היא שלילית. הזיכיון, והחוק שנכרת בעקבותיו, לא נועדו להקנות למפעלי ים המלח חסינות מפני רפורמות כלליות שנערכות במשק הישראלי. תכליתם היא להקנות למפעלי ים המלח, ולא פחות מכך, למשקיעים בהם (באותה שעה, בעיקר הבנק העולמי), וודאות ביחס להסדרים הפרטניים הנוגעים לפעילות מפעלי ים המלח – לא הגנה מפני שינויים רגולטוריים כלליים הנערכים במדינת ישראל. כך, ראוי לפרש לשיטתי הן את הזיכיון והן את החוק. כך גם פורשו הזיכיון והחוק לאורך השנים (ע"א (מחוזי ב"ש) 7/92 מלון מרחצאות מוריה ים המלח בע"מ נ' מפעלי ים המלח בע"מ, פסקה 13 (כב' השופט יהושע פלפל); הפ"ב (מחוזי י-ם) 49394-04-14 מפעלי ים המלח בע"מ נ' מדינת ישראל, פסקאות 40-34 (1.10.2014) (כב' השופט בן-ציון גרינברגר); עח"ק (מים) 14047-06-15 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' הרשות הממשלתית למים וביוב, פסקה 55 (4.8.2019) (כב' השופט רון סוקול) ("הענקת הזיכיון משחררת את בעל הזיכיון מכבלי התחרות אולם אינה משחררת אותו, כשלעצמה, מכבלי החקיקה ומדרישות הרישוי הנדרשות לפעילותו"). להתייחסויות ברוח דומה במהלך הליך החקיקה, ראו: פרוטוקול ישיבה 214 של ועדת הכספים, הכנסת ה-4, עמ' 12 (16.5.1961); פרוטוקול ישיבה 217 של ועדת הכספים, הכנסת ה-4, עמ' 6 ו-8 (18.5.1961)). תימוכין נוספים למסקנה זו ניתן למצוא בהתנהלות המשיבים בקשר ל-"ועדת ששינסקי 2", שעסקה בבחינת מדיניות המיסוי של חברות המפיקות משאבי טבע. במהלך דיוני הוועדה הציגה חברת כי"ל, המחזיקה במפעלי ים המלח, חוות דעת לפיה היא כפופה לשינויים ב-"מדיניותה הכלכלית הכללית" של המדינה, כגון העלאת מס חברות, אך בשל הזיכיון לא ניתן להטיל שום "חיוב ספציפי נוסף" על מפעלי ים המלח ("חוות דעה משפטית לוועדה לבחינת המדיניות לגבי חלק המדינה המתקבל בעד השימוש של גורמים פרטיים במשאבי טבע לאומיים", סעיף 171 (פרופ' גבריאלה שלו, נובמבר 2013). חוות הדעת צורפה כנספח 1 לתשובת מפעלי ים המלח לעתירות). טענה זו נדחתה בחוות הדעת שהוגשה לוועדה מטעם משרד המשפטים, ואשר שימשה בסיס להמלצותיה. במענה לטענת כי"ל, מצאה חוות דעת זו כי אין כל יסוד להבחנה בין מדיניות כללית לספציפית במסגרת הזיכיון; כי חקיקת היטל רווחי יתר על חברות המפיקות משאבי טבע אינו פוגע בכל זכות חוקתית הנובעת מהזיכיון; וכי, בכל מקרה, הטלת מס מסוג זה מהווה שינוי מדיניות כללי, שאין חולק על זכותה של המדינה לבצעו ללא קבלת הסכמה ממפעלי ים המלח (ראו: "חוות דעת משפטית לקראת פרסום המלצות הוועדה לבחינת המדיניות לגבי חלק המדינה המתקבל בעד השימוש של גורמים פרטיים במשאבי טבע לאומיים", סעיפים 140-120 (משרד המשפטים 6.4.2014) (להלן: חוות דעת המדינה לוועדת ששינסקי 2). להסתמכות הוועדה על חוות הדעת, ראו: "מסקנות הוועדה לבחינת המדיניות לגבי חלק המדינה המתקבל בעד השימוש של גורמים פרטיים במשאבי טבע לאומיים", עמ' 5 (אוקטובר 2014). מסקנות הוועדה עוגנו בחוק, כפרק ג' לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב 2015 ו-2016), התשע"ו-2015 (להלן: חוק היטל רווחי יתר)). ודוק – ועדת ששינסקי 2 עסקה בהסדר הנוגע באופן פרטני למגזר משאבי הטבע בישראל (למעט משאבי נפט וגז); והיא המליצה על הטלת מס הנוגע ישירות להיקף הרווחים שמופקים ממשאבי הטבע. בענייננו, לעומת זאת, מדובר על הסדר כללי החל על כל ענפי המשק, ושאין קשר ישיר בינו ובין הערך הכלכלי של המחצבים המופקים מים המלח מכוח הזיכיון. זאת ועוד, ספק בעיניי אם ניתן לתת לחוק או לזיכיון פרשנות שונה, המקנה למפעלי ים המלח חסינות מפני שינויים רגולטוריים כלליים המשליכים על התחייבויותיה בגין פעולות המבוצעות מכוח הזיכיון, בהיותה כבילה בלתי מידתית של ידי הרשויות בעתיד. בבג"ץ 4374/15 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש ממשלת ישראל (27.3.2016) (להלן: עניין מתווה הגז), דן בית משפט זה בפסקת יציבות שנקבעה בהחלטת הממשלה בעניין "מתווה הגז". במסגרת הסדר זה נקבע כי במשך עשור (בכפוף לכמה חריגים ולקיומן של מספר "אבני דרך", המאפשרות לממשלה להשתחרר מהתחייבותה) הממשלה לא תשנה את מדיניותה בנוגע למשק הגז הטבעי בהיבטי מיסוי, ייצוא והגבלים עסקיים. כן נקבע כי הממשלה תתנגד לכל הצעת חוק פרטית בנושא, ואם הצעת חוק כזו תאושר – תיזום הממשלה הצעת חוק המשיבה את המצב לקדמותו. בית המשפט פסק כי הסדר זה נקבע בחוסר סמכות, שכן הוא כובל את שיקול דעתה של הממשלה, והלכה למעשה, גם את שיקול דעתה של הכנסת (שם, בפסקאות קי"ט-קכ"א לפסק דינו של המשנה לנשיאה אליקים רובינשטיין ובפסקה 8 לחוות דעתה של השופטת אסתר חיות). דומה כי, בענייננו, עמדת המשיבים יוצרת פסקת יציבות חד-צדדית הרבה יותר מפסקת היציבות שנפסלה בעניין מתווה הגז, שהרי מעמדתם נובע כי בתמורה לתשלום התמלוגים, מבטיח הזיכיון שלא יוטלו עלויות נוספות על מפעלי ים המלח, אפילו אם מדובר בעלויות המוטלות כחלק מרפורמה רגולטורית כללית המבוצעת בחקיקה ראשית – וזאת, ביחס לתשלומים הנוגעים לכל הזכויות בהן עוסק הזיכיון, ללא כל הגבלה מבחינת נושאים או מבחינת הזמן, למעט פקיעת הזיכיון (קרי – למשך כ-70 שנים). אכן, בעניין מתווה הגז נדונה החלטת ממשלה, שאושרה במליאת הכנסת. בענייננו, לעומת זאת, אושר הזיכיון בכנסת כחוק (ראו והשוו, באשר לסמכות הכנסת לקבוע פסקת יציבות: עניין מתווה הגז, בפסקה 15 לחוות דעתו של השופט סלים ג'ובראן, ובפסקה 9 לחוות דעתה של השופטת חיות. ובאשר לדמיון בין חוק הזיכיון ובין הזכויות שהוקנו לתאגידי הגז, ראו: שם, בפסקה קי"ז לפסק דינו של המשנה לנשיאה רובינשטיין). מכאן, שאילו הייתה "פסקת יציבות" מסוג זה נקבעת במפורש בחוק הזיכיון, היה הדבר מעורר שאלות חוקתיות מורכבות. אפס, בחוק הזיכיון לא נקבעה "ברחל ביתך הקטנה" פסקת יציבות – ולפיכך עמדתם של המשיבים, הנשענת על פירוש מרחיב של סעיף 15 לזיכיון, ניתנת לדחייה על בסיס פרשני, וללא צורך להיזקק לסוגיות חוקתיות. אפרט. הפרשנות המרחיבה שמציעים המשיבים, כאילו יש לקרוא לתוך חוק הזיכיון "פסקת יציבות" המונעת הטלת חיובים כספיים נוספים על מפעלי ים המלח באמצעות חקיקה בשל פעולות המבוצעות מכוח הזיכיון, אינה עולה בקנה אחד עם הכללים החלים על פרשנות הזיכיון. ראשית, כאשר עסקינן בזיכיון לטווח ארוך, ראוי לפרשו בצמצום (השוו: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ג 514-512 (2013)), ותוך מתן משקל ניכר לתכליתו המרכזית של הזיכיון – "להסדיר את ניצולם היעיל [של מחצבי ים המלח] לטובת כלכלת המדינה" (תת-הסעיף הראשון למבוא לזיכיון. כן ראו: פסק הבוררות החלקי בין מדינת ישראל ובין מפעלי ים המלח בע"מ מיום 19.5.2014, בפסקה ה(8) לפסק דינה של הבוררת, השופטת (בדימ') טובה שטרסברג-כהן (להלן: פסק הבוררות); "ביצוע פרויקט הגנות ים המלח ומימונו – חוות דעת משפטית", בפסקאות 87-83 (משרד המשפטים 4.9.2011) (להלן: חוות דעת המדינה בעניין קציר המלח); חוות דעת המדינה לוועדת ששינסקי 2, בפסקה 56). שנית, יש לפרש את הזיכיון – שנחתם, כזכור, בשנת 1961 – בצורה דינאמית, כך שלא יכבול את ידי המדינה בעתיד מלבצע שינויים והתאמות הנחוצים נוכח חלוף הזמן (ראו: פסק הבוררות, פסקה ה(18) לפסק דינה של השופטת (בדימ') שטרסברג-כהן ופסקאות 53-48 לחוות דעתו של עו"ד אלכס הרטמן; חוות דעת המדינה בעניין קציר המלח, בפסקה 46; חוות דעת המדינה לוועדת ששינסקי 2, בפסקה 127; חוות דעת המדינה בעניין דמי המים, בפסקה 27). פרשנות של הזיכיון הנותרת מקובעת בעבר אינה יכולה לעמוד, שהרי משמעותה היא כי הרגולציה על מפעלי ים המלח תיוותר, במשך עשורים, קפואה על שמריה. מצב כזה בוודאי אינו מקדם, במבט צופה פני-עתיד, את ניצולם היעיל של מחצבי ים המלח לטובת הציבור (וכדברי המלאכים ללוט – "אַל-תַּבִּיט אַחֲרֶיךָ וְאַֽל-תַּעֲמֹד בְּכׇל-הַכִּכָּר [...] פֶּן תִּסָּפֶֽה" (בראשית יט 17)). נניח, למשל, שמדינת ישראל תערוך בעתיד רפורמה בתחום זיהום האוויר, מכוחה יוטלו היטלי פליטה על גורמים תעשייתיים כדוגמת מפעלי ים המלח (השוו: ד"כ 29.9.2024, 398-397 והחלטה 286 של הממשלה ה-36 "תמחור פליטות גזי חממה" (1.8.2021), המגדילה את שיעורי המיסוי על דלקים מזהמים לצורך הפנמת עלויותיהם). היעלה על הדעת לטעון כי מפעלי ים המלח פטורים מהיטלים אלה, מאחר ופליטת מזהמים מסוימים (לצורך הדוגמה) היא חלק מהליך הייצור המסורתי שלה, ולפיכך התשלום בגינה נכלל במסגרת התמלוגים שהיא משלמת? התשובה השלילית ברורה בעיניי. אכן בשנת 1961, כשניתן הזיכיון ונחקק החוק, לא נגבה תשלום נפרד בגין היבט זה של הפעילות התעשייתית, וממילא כלל התעשיינים, ומפעלי ים המלח בהם, לא נדרשו לשלם היטלים נפרדים בגין פליטת מזהמים. ואולם, ככל שהשתנה ההסדר הרגולטורי, אין למצוא בהוראות הזיכיון משום חסינות מתחולתו. לא לעניין כפיפות מפעלי ים המלח להוראות המגבילות של הרגולציה העדכנית (כגון, הגבלת שיעור הזיהום המותר), לא לעניין משטר התשלומים החדש שנקבע ברפורמה (לדוגמה, משטר היטלי הפליטה). בענייננו – עד לרפורמה בתעריפי המים ב-2017, המדיניות הרגולטורית הייתה שלא לחייב מפיקים פרטיים של מים מליחים בתשלום אגרות הפקה, אלא לפקח על הכמויות המופקות באמצעות משטר של רישיונות בלבד (המדינה לא ידעה אומנם להבהיר האם, כעניין נורמטיבי, ניתן היה לחייב מפיק מים מליחים בהיטל הפקה, ואולם אין חולק כי בפועל לא הוטלו היטלים אלה בשנת 1961, ובעשרות השנים שלאחר מכן. ראו: סעיף 3 להשלמת טיעון המדינה). מדיניות זו חלה גם על מפעלי ים המלח (אשר היו כפופים אף הם למשטר הרישיונות, כפי שהובהר במפורש בסעיף 2(ה) לזיכיון), וממילא מפעלי ים המלח לא נדרשו, ולא יכלו להידרש, לשאת בתשלום בגין המים שהפיקו לצורכי ייצור. לעומת זאת, החל מיום 1.1.2018, מפיקים פרטיים של מים מליחים נדרשים לשאת בדמי מים – תשלום המשקף את עלות המים המליחים שהם מפיקים, וזאת לפי סעיף 33א לחוק המים ובשיעור שנקבע בכללי המים (חישוב עלויות ותעריפים להפקה ולהולכה) (תיקון מס' 2), התשע"ח-2017. ודוק, שינויים אלה נעשו כחלק מרפורמה חקיקתית מקיפה, שעברה ממשטר רגולטורי אחד (היטלי הפקה, דהיינו מיסוי המשולם, ככל מס אחר, לקופת המדינה) למשטר רגולטורי אחר (דמי מים, דהיינו הפנמת עלויות כחלק ממשק כלכלי סגור). מבחינה כלכלית, לשינוי זה אולי לא הייתה השפעה מהותית ביחס להפקת סוגי מים מסוימים (שכן את ששולם בעבר כהיטל הפקה, שולם מעתה כדמי מים), ואולם דווקא ביחס למים מליחים השינוי לא היה רק ברמה העיונית, אלא גם ברמה המעשית – ממשאב שניתן היה להפיק אותו ללא עלות (שכן לא נמצאה הצדקה לחייבו בתשלום היטל הפקה לפי העקרונות שנהגו קודם לרפורמה), הוא הפך למשאב שהפקתו מחייבת בתשלום (שכן נמצא שיש להפנים את העלות, כחלק מראיית כלל משק המים כ-"אמבט אחד". להרחבה באשר לתכליות הרפורמה בתעריפי המים, ראו: פסקאות 13-12 לחוות דעתה של חברתי וכן דברי הסבר להצעת חוק המים (תיקון מס' 27), התשע"ו-2016, ה"ח הממשלה 442, 442 ו-446). הנחת המוצא לדיון היא ששינוי רגולטורי כללי זה, המשקף מדיניות חדשה של הפנמת עלויות גם ביחס לשימוש במים מליחים, חל גם על מפעלי ים המלח, כפי שהוא חל על יתר המשתמשים במים מליחים במשק הישראלי (ודוק – לא מצאתי ממש בטענת מפעלי ים המלח, לפיה ניתן להחיל על מפעלי ים המלח רק חקיקה המסייגת במפורש את תחולת הזיכיון, שהרי גישה זו הופכת את היוצרות, ומניחה כנקודת מוצא כי לרפורמות כלליות אין תחולה על מפעלי ים המלח). העובדה כי בעת מתן הזיכיון לא נדרש תשלום נפרד בגין מים מליחים, אינה רלוונטית, מאחר שבאותה עת המדיניות הכללית ביחס למים מליחים התבססה, כאמור, על משטר רגולטורי אחר (פיקוח על כמויות הפקה). מששונה המשטר הכללי ביחס למים מליחים (מעבר למדיניות של הפנמת עלויות), צריכים היו מפעלי ים המלח להצביע על טעם המצדיק את החרגתם ממשטר חדש זה. לשיטתי, טעם שכזה לא הוצג. אכן, הפקת מים מליחים היא חלק מעלויות הייצור של המחצבים שמייצרים מפעלי ים המלח, אך בכך אין הם שונים מכל גורם תעשייתי אחר המשתמש במים מליחים, והנדרש מכוח הרפורמה בתעריפי המים לשאת בתשלום בגין הפקתם. המסקנה המתבקשת לדידי היא שאף אם תתקבל עמדתם הפרשנית של המשיבים לסעיף 2(ה) לזיכיון, עדיין יהיו מפעלי ים המלח מחויבים לשלם בעבור המים המליחים שהם מפיקים – לא מהטעם שהשימוש בהם חורג מתנאי הזיכיון, אלא מהטעם שהאסדרה המחייבת בתשלום בגינם היא התפתחות מאוחרת, שהצדדים לזיכיון והמחוקק לא ביקשו לשחרר ממנה את מפעלי ים המלח. במובן זה, הנמקתי דומה לגישה שסירבה להעניק למפעלי ים המלח חסינות מפני שינויים במדיניות המס, כפי שמצאה ביטויה בהמלצות ועדת ששינסקי 2, ובחוק היטל רווחי יתר שנחקק בעקבותיה. סוף דבר: מהטעמים שפורטו לעיל, אני מצטרף למסקנתה של חברתי, ולפיה דין העתירות להתקבל. עופר גרוסקופף שופט השופטת יעל וילנר: אני מסכימה עם פסק דינה המקיף של חברתי, השופטת ד' ברק-ארז, ובפרט עם המתווה הפרשני של חברתי ביחס לסעיף 2(ה) לשטר הזיכיון. עוד אוסיף – בהתייחס לנסיבות שלפנינו – כי מקובלת עלי גישתו של חברי, השופט ע' גרוסקופף, שלפיה "הזיכיון, והחוק שנכרת בעקבותיו, לא נועדו להקנות למפעלי ים המלח חסינות מפני רפורמות כלליות שנערכות במשק הישראלי" (פס' 13 לחוות דעתו). יעל וילנר שופטת הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ד' ברק-ארז. ניתן היום, י"ג כסלו תשפ"ו (03 דצמבר 2025). דפנה ברק-ארז שופטת יעל וילנר שופטת עופר גרוסקופף שופט