שמעון גורן נ. מדינת ישראל

החלטה בתיק בג"ץ 5784/05 בבית המשפט העליון בג"ץ 5784/05 בפני: כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופט ס' ג'ובראן כבוד השופט י' דנציגר העותרים: 1. שמעון גורן 2. אורי גרינבלט 3. יהודית גרינבלט 4. סיגל גרינבלט שגיא 5. אפרת גרינבלט 6. עידו גרינבלט 7. נאוה חן 8. מרים רמון נ ג ד המשיבים: 1. מדינת ישראל 2. מינהל מקרקעי ישראל 3. שר האוצר עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרים: עו"ד נתן מאיר, עו"ד ירון מאיר בשם המשיבים: עו"ד מיכל צוק-שפיר פסק דין השופט א' רובינשטיין: א. עניינה של העתירה בהפקעת מספר חלקות בשכונת מנשיה בתל-אביב-יפו ביום 19.10.61, בהתאם לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) 1943, יחד עם חלקות רבות נוספות. תכלית ההפקעה היתה – כנאמר – לאפשר את שיקום האזור ופיתוחו. בשנת 1970 בוטלה ההפקעה ביחס לשטח של כ- 400 דונם מכלל שטח ההפקעה המקורי (שגודלו כ- 890 דונם), בשל מגבלות תקציביות. המקרקעין נשוא העתירה לא נכללו בשטח לגביו בוטלה ההפקעה, והבעלים הרשומים של החלקות קיבלו, בשעתו, פיצויים בעבור השטח המופקע. ב. חברת האחים עופר הנדסה ופיתוח בע"מ ויעלות חברה לפיתוח ובנייה (1988) בע"מ, יזמו יחד עם מינהל מקרקעי ישראל תכנית איחוד וחלוקה לשטח, אשר כללה גם חלקות נוספות שבבעלותן. במקביל להליכי התכנון קודמה בין המינהל לאחים עופר עסקה למכירת חלקו של המינהל לאחים עופר בפטור במכרז. בעקבות תובענה שהגישו האחים עופר לבית המשפט המחוזי, להשלמת מכירתן של חלקות המינהל לאחים עופר, הגיעו המינהל והאחים עופר להבנה כי התובענה תימחק, וכי המינהל ימשיך את טיפולו בגיבוש תנאי העסקה. ג. עתירה זו הוגשה ב-16.6.05. נטען בתמצית, כי המדינה השתהתה במימוש מטרות ההפקעה, כי הצורך הציבורי שעמד ביסודה חדל להתקיים, וכי בעלי הקרקע המקוריים יכולים לממש בעצמם את ייעוד הקרקע המופקעת. ד. לאחר התדיינות בין הצדדים בשאלת צו ביניים, הושג הסדר דיוני שקיבל תוקף בהחלטה מיום 28.1.07, לפיה "המדינה תורשה להשלים את העסקה עם האחים עופר, העתירה לגופה תישאר תלויה ועומדת (ללא שינוי בזכויות העותרים), כאשר אם תתקבל העתירה בעתיד כולה או מקצתה, אזי תתברר ותידון בין הצדדים, בבית המשפט המוסמך, זכות העותרים לסעד כספי, וכל זאת תוך שמירת כל טענות המדינה בהתאם לכל דין". ה. יצוין, כי לבית משפט זה הוגשו שתי עתירות נוספות הנוגעות ל"הפקעת מנשיה": בג"צ 740/05 רן כהן נ' מדינת ישראל ובג"צ 4780/05 שלוש נ' מדינת ישראל. בבג"צ כהן החליט בית המשפט לדחות את העתירה, מן הטעם שבג"צ 2390/96 קרסיק נ ' מדינת ישראל (להלן עניין קרסיק) טרם הוכרע באופן סופי לעת ההיא, והוגשה הצעת חוק בנושא (הצעת חוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (מס' 3), התשס"ו-2006). בבג"צ שלוש נקבע, בהחלטה מיום 12.12.05, כי העתירה תיוותר תלויה ועומדת עד לאחר מתן פסק הדין בעניין קרסיק, וכי הסעד בעתירה יצומצם לסעד כספי. לאחר שניתן פסק הדין הסופי בעניין קרסיק, ביום 9.2.09, התבקשה המדינה בעניין שלוש להגיש עמדתה בשאלה מה השלכת פסק הדין על הליך זה (החלטה מיום 26.3.09). כנמסר, טרם נתקבלה תגובת העותרים בתשובה לעמדת המדינה. ו. קיימנו ביום 14.1.08 דיון בעתירה, לאחריו ניתנה ביום 20.1.08 החלטה שעיקרה כדלקמן: "לאחר הדיון, ולא בלי התלבטות, החלטנו כי יש לנהוג בנידון דידן כפי שנהג בית משפט זה בעניין שלוש, קרי, להותיר את העתירה תלויה ועומדת עד להכרעה בנושא קרסיק, והכרוכה מן הסתם גם בחקיקה אשר מצויה על האבניים בכנסת. לא נאמר, אף מבלי שנביע דעתנו לעת הזאת על סיכויי העתירה במישור המשפטי, שאדם מן היישוב לא יחמץ ליבו בשעה שרכוש שהופקע הימנו לפני שנים רבות לשם מטרה ציבורית, אך נותר כאבן שאין לה הופכין מצד הרשות המפקיעה, נמכר ברבות הימים לבניה פרטית בסכומים גבוהים; ואיה המטרה הציבורית? מסופקנו אם יטען הטוען כי כספים שמקבלת המדינה מן היזם כיום אף הם צרכי ציבור, ועל כן למאי נפקא מינה. ואולם, במקרה דנא יש טעמים אחדים להמתנה. ראשית, שולמו פיצויים בעד ההפקעה בשעתה – ובעקבות זאת לימים גם נרשמה הקרקע על שם המדינה לפי הודעה שנמסרה ב-1987 – ועניין הפיצויים ממתן את תחושת אי הנחת (אזכיר כי בפרשת אמיתי בג"ץ 174/88 אמיתי נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה המרכז (פ"ד מב (4) 89 – א"ר), שאכן היתה הפקעה תכנונית ככל שיש לכך משמעות, איחר העותר את המועד לתשלום פיצויים – אך ההפקעה גם לא מומשה). שנית, אם גם יש שוני בין מקרה זה לפרשת קרסיק, ואולי כנטען גם לפרשות שלוש וכהן, ואיננו משוכנעים בהבדל המשפטי, אין מדובר בהבדל עצום לעניין השאלה הבסיסית, קרי, השבת הגלגל לאחור, ובית משפט זה נהג כפי שנהג לגביהן. שלישית, הליך החקיקה אכן בעיצומו, והצעת החוק (הצעת חוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (מס' 3), התשס"ו-2006, הצעות חוק הממשלה תשס"ו, 414) מנסה על פניה להתמודד עם סוגיות הכוללות בטיבן גם את הנסיבות שבעתירה הנוכחית, ומדובר בה על זכות רכישה מחדש (סעיף 14ב), אלא שהאיזון שמבקשים להשיג, כאמור בדברי ההסבר, הוא קביעת סדר גודל של 25 שנים שלאחריהן רשאית המדינה להשתמש בקרקע לכל מטרה שהיא (סעיף 14ד). איננו יודעים מה יילד יום בהליכי החקיקה, ואיננו מביעים דעתנו באשר לתוכנה או ליכולתם של העותרים להעלות תעצומותיהם לגביהם לפני המחוקק, אך לא יהא זה מן המידה – אפילו הנחנו כי הלכת אמיתי חלה בנידון דידן – כי נגרום ל'מחטף' בטרם ההכרעה." ז. בינתיים ניתן, כאמור, פסק הדין הסופי בעניין קרסיק. העתירות נמחקו, בכל הנוגע לתוצאה האופרטיבית שנתבקשה על ידי העותרת. בית המשפט בחר שלא להכריע בשאלת התחולה בזמן של הלכת קרסיק מיום 13.2.01 (פ"ד נ"ה(2) 625) ובשאלות נוספות שעניינן יישומה, וקבע כי ראוי להמתין למוצא פיו של המחוקק. ח. בעתירה שלפנינו הביעו העותרים עמדתם לאחר פסק הדין בעניין קרסיק, כי יש מקום לחידוש ההליכים בעתירה ולהוצאת צו על תנאי. הם נימקו בכך שעתירה זו שונה מעניין קרסיק, שכן בנידון דידן לא עשתה הרשות כל שימוש בשטח, להבדיל מהנעשה שם, ועל כן לא היתה מתחילה הצדקה להפקעה; יש ליתן ביטוי למהפכה שבהלכת קרסיק בעניין דיני ההפקעות; והליכי החקיקה עודם נמשכים, ללא מועד לסיומם. מנגד סברו המשיבים, כי משנמנע בית המשפט מהכרעה בשאלת תחולתה הרטרואקטיבית של הלכת קרסיק והיקפה, ומשנקבע כי יש להמתין להליכי החקיקה, אין מקום להכריע בטענות העותרים גם בענייננו, ויש להמתין בדומה להליך החקיקה. ט. כפי שציינו בהחלטתנו הקודמת מיום 20.1.08, קיים קושי רב, בראש וראשונה ערכי-מוסרי, בכך שבמשך כ- 40 שנה לא הושלם מימוש השטח לצורך הציבורי שלשמו הופקע. כאמור, תשלום פיצויים לבעלים – כפי שנעשה כאן – יש בו כדי למתן את מורת הרוח, אך אין בו כדי להצדיק ערכית השתהות כה ניכרת של גורמי ממשל במימוש תכלית ההפקעה. ואולם, איננו סבורים כי עוצמת הפגם, בנסיבות בהן שולמו פיצויים לאחר מו"מ, מגיעה לכלל התערבותנו. נראה גם כי הצעת החוק כוללת הסדר נורמטיבי מקיף, מנסה להתמודד עם סוגיות שונות שעניין קרסיק הותיר ללא מענה, ואשר עולות גם בעתירה הנוכחית. בהקשר זה יוזכר סעיף 14ב (ב) להצעה, לפיו במקרים שבהם נתפסה החזקה בקרקע על ידי הרשות המפקיעה, אך לא הוחל בביצוע מטרת ההפקעה בתוך תקופת המימוש שנקבעה לכך או בטל כל צורך ציבורי בקרקע, יוכל מי שהיה בעל הקרקע בשעת ההפקעה או יורשיו לרכוש את זכויותיו בקרקע מחדש, בהתאם לייעודה ולמצבה במועד האמור. גישה זו ראויה. משהופקעה קרקע מאדם, הוא הראוי מאחרים להיות "ראשון בתור" בעת קומה לתחיה, בדומה רעיונית לדין בר מצרא או מצרנות במשפט העברי, קרי, שכן לחלקה הזכאי להיות ראשון בזכות קדימה לקנייתה - בחינת "ועשית הישר והטוב" (ראו בבלי בבא מציעא ק"ח, א'; רמב"ם שכנים, פרקים י"ב – י"ד; שולחן ערוך חושן משפט קע"ה (הלכות מצרנות); ראו גם משה זילברג, כך דרכו של תלמוד 110-105). הדברים מצויים בחצריו של המחוקק. י. אשר לפרשת אמיתי שהועלתה כתנא דמסייע לעמדת העותרים, אין מדובר בעניינים זהים. בעניין אמיתי דובר בחלקת קרקע אשר ייעודה שונה מאזור בניה למגורים לאזור בנייה של מבני ציבור. במסגרת התכנית נקבעו הוראות, המאפשרות הפקעתם של שטחים אשר יועדו במסגרת התכנית לבנייני ציבור. ההפקעה לא בוצעה, ולבעלים לא שולמו פיצויים בגין הפקעה, וגם לא התאפשרה תביעה לפיצויים בגין שינוי הייעוד. כתוצאה מכך גם לא היתה אפשרות ריאלית למכירת הקרקע. בענייננו, לעומת זאת, הקרקע הופקעה, ושולמו בגינה פיצויים. י"א. בטרם חתימה נשוב ונאמר: אין נחת בכגון דא. מרשות שלטונית מצפים להגינות וליעילות. אמנם איננו סבורים שכשהפקיעה הרשות את הקרקע בשעתו לא פעלה בהגינות; לדעתנו התכוונה לאשר אמרה. אך ככל שנוקפות השנים משתנה התמונה, ולא לטובה. הגיעה העת כי רשויות בישראל, כפי שכבר ציינו - ראו למשל הערתי בעע"מ 1369/06 הלביץ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה חדרה (לא פורסם), פסקה ד' לחוות דעתי (פסק הדין העיקרי נכתב בידי חברי השופט דנציגר) - יבדקו את מלאי הפקעותיהן וינהגו, ­עוד בטרם חקיקה, כמצוות ההגינות ככל הניתן. ועוד, כפי שאמר בית משפט זה בפסק הדין הסופי בעניין קרסיק, הליכי החקיקה "מתמשכים באופן יוצא דופן", ו"אנו מצפים מהכנסת הבאה לפעול בהקדם להשלמת הליך החקיקה, שכן אי הבהירות המתמשכת טעונה הכרעה במועד סביר ומוקדם ככל הניתן" (פסקה 7). משנבחרה הכנסת החדשה והיא פועלת, יש מקום לשוב ולהזכיר זאת. י"ב. בנסיבות אלה, נראה שאין מקום כי העתירה תיוותר תלויה ועומדת; אשר על כן, היא תימחק. ככל שיעמדו לעותרים זכויות לאחר השלמת הליך החקיקה, אלה שמורות להם, והם יוכלו לשוב ולבסס טענותיהם על אותה חקיקה. י"ג. העתירה נמחקת איפוא. אין צו להוצאות. ש ו פ ט השופט ס' ג'ובראן אני מסכים. ש ו פ ט השופט ד"ר י' דנציגר: אני מסכים לפסק דינו של חברי, השופט א' רובינשטיין ולמסקנתו לפיה יש למחוק את העתירה תוך שמירת זכויות העותרים, ככל שאלו יעמדו להם, לאחר השלמת הליך החקיקה בכנסת. כמו כן מצטרף אני לתקוותו ולקריאתו של חברי כי הכנסת הנוכחית תפעל להשלמת הליך החקיקה. יחד עם זאת, ברצוני לשוב ולהדגיש כי אף בטרם יושלמו הליכי החקיקה מוטלת החובה על הרשויות לנהוג בתום לב, בהגינות וביעילות במימוש מטרות ההפקעה. החובה לנהוג בהגינות היא אחת החובות המוטלות על הרשות המינהלית בתפקידה כנאמן הציבור ועל כל פעולותיה להיעשות בכפוף לחובה זו (ראו: דבריי בעע"ם 1369/06 הלביץ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה חדרה (לא פורסם, 9.7.2008) בפסקה 59). מחובת ההגינות של הרשות נובעת החובה לפעול בשקידה ראויה, ועל הרשות המפקיעה להגשים את הצורך הציבורי שבגינו הופקעו המקרקעין בתוך זמן סביר (ראו: עניין הלביץ, שם, בפסקה 60). ואולם במקרה דנן אני מסכים עם חברי השופט א' רובינשטיין כי "עוצמת הפגם" אינה מצדיקה את התערבותנו. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט א' רובינשטיין. ניתן היום, י"ט באלול תשס"ט (8.9.09). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 05057840_T22.doc אמ מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il