זאב סילס, חבר מועצת עיריית חיפה נ. עיריית חיפה

פסק-דין בתיק בג"ץ 5774/11 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5774/11 לפני: כבוד הנשיא א' גרוניס כבוד השופט נ' הנדל כבוד השופטת ד' ברק-ארז העותר: זאב סילס, חבר מועצת עיריית חיפה נ ג ד המשיבים: 1. עיריית חיפה 2. ראש עיריית חיפה 3. שר הפנים 4. שי אבוחצירה, סגן ראש עיריית חיפה 5. עודד דוניץ, סגן ראש עיריית חיפה עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: ח' בחשון התשע"ג (24.10.12) בשם העותר: עו"ד אבי גבאי; עו"ד ארז מילנר בשם המשיבים 2-1, 5-4: עו"ד דליה שחורי בשם המשיב 3: עו"ד ראובן אידלמן פסק-דין השופטת ד' ברק-ארז: 1. חוזר מנכ"ל של משרד הפנים קובע כי זכאותו לשכר של סגן ראש רשות מותנית בכך שהואצלו לו תפקידים וסמכויות. מה צריך להיות היקף תפקידיהם של הסגנים על מנת להצדיק תשלום שכר? שאלה זו התעוררה בפנינו לרקע מינוים של שני סגנים נוספים לראש עיריית חיפה. התשתית העובדתית 2. ביום 11.5.2011 אישרה מועצת עיריית חיפה את מינוים של שני סגנים חדשים לראש העירייה (להלן: הסגנים) – המשיב 4, שי אבוחצירה (להלן: אבוחצירה) והמשיב 5, עודד דוניץ (להלן: דוניץ). מועצת העירייה קבעה לכל אחד מהם תחום עיסוק – אבוחצירה נקבע כסגן ראש עירייה לענייני נוער וצעירים ואילו דוניץ נקבע כסגן ראש עירייה לענייני שכונות. 3. ביום 8.8.2011 הוגשה העתירה שבפנינו. העותר, זאב סילס, הוא חבר מועצת עיריית חיפה. לטענתו, לסגנים החדשים לא הואצלו תפקידים וסמכויות ממשיים, ועל כן לא מתקיימים התנאים לכך שישולם להם שכר, לפי הכללים שנקבעו לעניין זה על-ידי מנכ"ל משרד הפנים, כמפורט בהמשך. המסגרת הנורמטיבית 4. סוגית מינוים של סגנים לראש רשות ועירייה בכלל זה, זכתה לעיגון בחקיקה במתכונת שכוללת התייחסות לשני היבטים של הסדרה: האחד עניינו הסדרת מספר הסגנים שניתן למנות; השני עניינו בשאלה האם הסגנים הממונים יהיו זכאים לתשלום שכר. הסדרה זו מבקשת, בעיקרו של דבר, לפקח על מינוים של הסגנים לרקעו של החשש שזה ייעשה לשם "חלוקת כיבודים", הן הכיבוד הסימבולי (הכרוך בתואר עצמו) והן הכיבוד החומרי שעשוי להיות נלווה לו (במקרה של תשלום שכר). ככלל, נושא מינוים של סגנים לראש הרשות הוסדר תחילה, לפחות באופן חלקי, בדברי החקיקה הספציפיים לרשויות השונות (פקודת העיריות [נוסח חדש] ופקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש]). במהלך השנים זכה הנושא לרפורמה והאחדה, וכיום מכלול ההוראות הסטטוטוריות מעוגנות בחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), התשל"ה-1975 (להלן: חוק הרשויות המקומיות, או: החוק). זהו דבר החקיקה החולש על העתירה שבפנינו, ולמען הפשטות והקיצור נתייחס אפוא אליו. 5. באופן כללי, ניתן לומר שהחקיקה בנושא מבחינה בין הפיקוח על שאלת מספרם של הסגנים לראש הרשות לבין הפיקוח על שאלת תשלום שכרם. הרגולציה של מספר הסגנים היא בעלת אופי טכני, ובעיקרו של דבר היא מהווה פונקציה של נתונים אובייקטיביים, ובראשם מספר תושביה של הרשות. החקיקה קובעת "מפתח" של מספר סגנים שמועצת הרשות רשאית למנות. לעומת זאת, תשלום שכר לסגן שמונה לראש הרשות מותנה באישור השר. על-פי המדיניות שאימץ לעניין זה שר הפנים, ושזכתה לעיגון בחוזרי מנכ"ל שפורסמו במהלך השנים, תשלום שכר לסגן ראש רשות מותנה בכך שהואצלו לו תפקידים וסמכויות לפי סעיף 17 לחוק, המאפשר לראש הרשות לאצול מתפקידיו וסמכויותיו לסגניו. במלים אחרות: שר הפנים אימץ לעצמו מדיניות הגורסת שהאישור למינוי סגן לראש רשות יינתן באותם מקרים שבהם התואר סגן ראש רשות הוא כלי נושא תוכן, ולא רק "קליפה" מצוחצחת. 6. עקרונות אלה עולים כיום, כאמור, מן ההסדר העדכני המעוגן בחוק הרשויות המקומיות, הסדר שמתווה מערך נורמטיבי תלת-שלבי. הנדבך הראשון קבוע בסעיף 14 לחוק, הקובע את הרף הבסיסי בתחום – לכל ראש רשות יהיה סגן אחד, למעט ברשויות גדולות יותר, כמפורט בסעיף, שבהן יהיו לראש הרשות שני סגנים. הנדבך השני של ההסדר מצוי בסעיף 15 לחוק. סעיף זה מאפשר למועצת הרשות, מבלי לחייב אותה, להוסיף לראש העירייה סגנים נוספים, שמספרם נקבע לפי גודלה של הרשות שמדובר בה (עד לתוספת של ארבעה סגנים בראשות מקומית שמספר תושביה עולה על 500,000). הנדבך השלישי שקבוע בסעיף 15א1 הוא זה שמסדיר את סוגית תשלום השכר. סעיף זה קובע את מספר סגני הרשות בשכר שמוסמכת מועצת הרשות לאשר (בזיקה למספר התושבים ברשות), וכן מוסיף וקובע כי מינוים יהיה טעון אישור השר בהתאם לכללים שקבע לעניין זה. 7. כאמור, הכלל שאימץ שר הפנים לעניין מתן אישורו למינוי סגני ראש רשות בשכר הוא שישולם שכר רק לסגן ראש רשות שלו הואצלו סמכויות ותפקידים כדין. חוזר המנכ"ל העדכני שמסדיר עניין זה הוא חוזר מנכ"ל מיוחד מיום 2.5.2004 הקובע כי "ישולם שכר לסגן ראש רשות מקומית רק אם הואצלו לו תפקידים וסמכויות עפ"י סעיף 17 לחוק הרשויות". בכך, מפנה חוזר המנכ"ל לסעיף 17 לחוק, שאמנם מאפשר לראש הרשות לאצול מתפקידיו וסמכויותיו, ובכלל זה לסגניו, באישורה של מועצת הרשות. 8. הסדרת הסוגיה של תשלום שכר לסגניו של ראש הרשות נדונה בעבר בבית משפט זה כאשר משרד הפנים סירב לאשר תשלום שכר לסגני ראש רשות בנסיבות שבהן סבר שלא הואצלו להם סמכויות (ראו למשל: דנג"ץ 10350/02 שר הפנים נ' מטר, פ"ד נח(3) 255 (2004) (להלן: עניין מטר)). בשונה מכך, בענייננו, שר הפנים אישר את תשלום השכר לסגנים שמונו על-ידי מועצת עיריית חיפה, והעתירה, שהיא בעלת אופי ציבורי, מעלה את הטענה כנגד תשלום השכר, ומכוונת כנגד מועצת העירייה ושר הפנים כאחד. הטענות בעתירה 9. לטענת העותר, במקרה זה לא הואצלו לסגנים תפקידים של ממש, ועל כן, תשלום השכר מן הקופה הציבורית אינו עומד בתנאים שנקבעו לכך, וממילא מהווה בזבוז של כספי ציבור. העותר הוסיף וטען כי הגדרת התפקידים של הסגנים היא כללית, אמורפית ובלתי-ברורה, ואינה מייחדת להם תחומי עשייה ברורים וממשיים. 10. לצד הטענות שהועלו לגופם של דברים, הוסיף העותר טענות גם כנגד הליך קבלת ההחלטה על אצילת התפקידים והסמכויות במועצת העירייה, שלטענתו לא כלל דיון מפורט המאפשר בירור של היקף האחריות שהופקדה בפועל בידיהם של הסגנים. 11. המשיבים דחו מכל וכול את טענות העותר. לשיטתם, הסגנים הופקדו על תחומים בעלי חשיבות רבה, ואלה מצדיקים תשלום שכר. בכל הנוגע לתחום של "נוער וצעירים" התייחסו המשיבים לכך שזהו תחום חשוב בעיר שסובלת מהגירה שלילית של צעירים, קולטת עלייה וכן מהווה בית לסטודנטים רבים. בכל הנוגע לתחום של "שכונות" התייחסו המשיבים לכך שבעיר קיימות שכונות רבות בעלות צרכים ובעיות ייחודיים לה. גם משרד הפנים סבור שדי בתפקידים שהואצלו לסגנים, לצד הסמכות שהואצלה להם גם לחתום על המחאות, כדי להצדיק את תשלום השכר. המשיבים הוסיפו וטענו כי ההליך של קבלת ההחלטה במועצת העירייה, לאחר שהונחו בפני חברי מועצת העירייה מכתב של גזבר העירייה וחוות דעת של היועץ המשפטי של העירייה, היה מספק. 12. בדיון שהתקיים בפנינו ביום 24.10.2012 מיקדו הצדדים את טענותיהם בשאלה המהותית – האם החלטתה של מועצת העירייה בעניינם של הסגנים מגלמת בחובה האצלת סמכויות של ממש, כפי שטענו המשיבים, או שמא רק מתייחסת לפעילות נורמטיבית של חברי מועצה מעורבים בפעילות הרשות, שאינה מצדיקה כשלעצמה תשלום שכר. העותר התבסס בעניין זה, במידה רבה, על כך שבמישור הפורמאלי הואצלה לסגנים רק סמכות אחת – סמכות של חתימה על המחאות בשם העירייה, בעוד התפקידים האחרים שלהם תוארו באופן כללי ביותר. 13. בסופו של הדיון סברנו כי אכן טענות העותר מחייבות בירור נוסף והבהרות באשר לתפקידים שהואצלו לסגנים. הטרידה אותנו השאלה שמא תפקידיהם של הסגנים כפי שתוארו בפנינו אינם מקיפים אותה מידה של אינטנסיביות והשקעה מיוחדות המצדיקות תשלום שכר מן הקופה הציבורית. על כן, הורינו למשיבים להגיש הבהרות מפורטות באשר למסגרת פעילותם של הסגנים, ובכלל זה תצהירים אישיים של הסגנים עצמם בנוגע לפעילותם. 14. ביום 25.11.2012 הוגש הפירוט הנוסף, כשהוא נתמך בתצהירים כנדרש. תצהיריהם של הסגנים מפרטים מגוון של פעילויות שבתחומי אחריותם – איש איש בהתאם לתחום שנקבע לפעילותו. ביום 6.12.2012 הגיש העותר תגובה לדברים. בתגובתו, טען העותר כי אף ההודעה החדשה אינה מלמדת על אצילת סמכויות בהיקף המצדיק תשלום שכר מן הקופה הציבורית. לטענתו, ההודעה מתארת פעילות בלשון כללית, שאין בה כדי להצביע על פעילות קונקרטית דיה, ומכל מקום, אינה מתייחסת לסמכויות סטטוטוריות ספציפיות, מלבד סמכות החתימה על המחאות בשם העירייה. הכרעתנו 15. לאחר שבחנו את הדברים הגענו לכלל דעה שאין בעתירה די כדי להצדיק את התערבותנו בהחלטות שהתקבלו בגדר סמכויותיהם של המשיבים ושיקול הדעת שהוקנה להם על-פי דין. 16. נקדים ונאמר, כי אנו סבורים שהעתירה נוגעת בנושא חשוב. הקופה הציבורית אינה יכולה להיות הפקר, וחשוב להקפיד על כך שתשלום שכר ממנה ייעשה רק כאשר יש הצדקה מהותית לכך, ובענייננו, רק כאשר התואר "סגן ראש רשות" הוא תואר המעיד על תוכן, להבדיל מכותרת נוצצת אך ריקה. תגובתם המקדמית של המשיבים לעתירה, כשלעצמה, לא הניחה את דעתנו במידה מספקת שאכן כך הוא הדבר בעניין שבפנינו. לכאורה, לא ניתנה במסגרתה התייחסות מפורטת דיה לתחומי פעילותם של הסגנים, ובכל הנוגע לסמכויות במובן הצר, הואצלה להם רק הסמכות לחתימה על המחאות. אולם, בעקבות הודעתם הנוספת של המשיבים, שגובתה בתצהירים מפורטים של הסגנים, הגענו לכלל דעה כי המקרה שבפנינו אינו מקים עילה להתערבותנו. 17. ראשית, לגופם של דברים, בעקבות קריאת ההודעה המפורטת לא יכולנו לקבוע כי תשלום שכר בגין התפקידים שהופקדו בידיהם של הסגנים חורג ממתחם הסבירות, במיוחד כאשר מדובר בעיר גדולה כמו חיפה. השאלה שעלינו להכריע בה אינה איזו החלטה אנו היינו מקבלים כחברי מועצת הרשות, אלא האם ההחלטה שקיבלה מועצת הרשות היא החלטה סבירה, המפקידה לכאורה תכני פעילות ממשיים בידיהם של הסגנים. לא יכולנו להשיב על שאלה זו בשלילה. העותר הצביע על כך שבכל הנוגע לסמכויות סטטוטוריות פורמאליות, לא הופקדו בידיהם של הסגנים סמכויות נרחבות, אלא רק סמכות יחידה – סמכות החתימה על המחאות. טענה זו עוררה לכאורה את הספק שמא לא הוקנו לסגנים סמכויות ממשיות, ורק הואצלה להם סמכות פורמאלית צרה שתשמש "קולב" שעליו ניתן יהיה לתלות את ההצדקה לתשלום שכרם. אולם, הפירוט המופיע בהודעת המשיבים כולל מידע מספיק שיש בו די כדי לסלק חשש זה. הדברים אינם יכולים להיבחן רק באמצעות "ספירת מלאי" של הסמכויות הפורמאליות שהואצלו לכל אחד מן הסגנים, אלא מן הפרספקטיבה של היקף הפעילות הכללית שהופקדה בידיו, ובכלל זה תפקידים שאינם פעולה בגדר סמכות במובן הצר (היינו, אינם כרוכים בהפעלת כוח שלטוני). בעניין זה, לא למותר לציין, כי חוזר מנכ"ל משרד הפנים מתייחס לאצילת סמכויות ותפקידים, ולא רק לאצילת סמכויות. 18. שנית, סברנו שיש לתת משקל במקרה מסוג זה לעובדה שאצילת הסמכויות והתפקידים לסגנים הניחה את דעתו של משרד הפנים, לאחר שזו נבדקה על-ידו. העתירה שבפנינו תוקפת למעשה לא רק את שיקול דעתה של מועצת העירייה, אלא גם את שיקול דעתו של משרד הפנים, גורם חיצוני לעירייה, אשר פועל בעניין זה כמנגנון ביקורת חיצוני על החלטותיה של מועצת העירייה. משרד הפנים אינו מהסס, במקרים רבים, שלא לאשר החלטותיהן של רשויות מקומיות, ובכלל זה החלטות בכל הנוגע לתשלום שכר לסגנים שמונו ברשויות מקומיות. כפי שציינו, פסק דינו המנחה של בית משפט זה בעניין מטר עסק בדיוק במקרה ההפוך – מקרה שבו משרד הפנים התנגד לתשלום שכר לסגן ראש רשות (ראו והשוו גם: בג"ץ 6867/96 המועצה המקומית כפר-כנא נ' שר הפנים, פ"ד נב(3) 111 (1998); בג"ץ 11341/03-ב' חורי נ' שר הפנים (לא פורסם, 21.6.2004); בג"ץ 3616/06 מנצור נ' מדינת ישראל – משרד הפנים (לא פורסם, 22.3.2009); בג"ץ 1898/06 משרד הפנים נ' בית הדין הארצי לעבודה י-ם – הנהלת בתי המשפט (לא פורסם, 24.3.2008)). אנו סבורים, כי כאשר מנגנון הביקורת המנהלי של משרד הפנים מוצא שתשלום השכר לסגנים הוא ראוי, יש בכך כדי להשליך על היקפה של הביקורת השיפוטית, מבלי לייתר אותה כמובן. לא כל שכן, כאשר מנגנון הביקורת מגלם בחובו מדיניות שקבע משרד הפנים עצמו (היינו, כאשר הזיקה בין תשלום השכר לבין היקף התפקידים היא מדיניות שנקבעה ונוסחה בחוזר מנכ"ל של משרד הפנים, ולא על-ידי המחוקק עצמו). 19. לקראת סיום, נציין כי אופן קבלת ההחלטה במועצת העירייה, בכל הנוגע למידע שהיה נגד עיניהם של החברים עובר להצבעה לא עמד בסופו של דבר במרכזו של הדיון. עם זאת, על פני הדברים, אף בו לא מצאנו עילה להתערבותנו. 20. אנו מורים אפוא על דחיית העתירה. עם זאת, בנסיבות העניין אין צו להוצאות. ש ו פ ט ת הנשיא א' גרוניס: אני מסכים. ה נ ש י א השופט נ' הנדל: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק-דינה של השופטת ד' ברק-ארז. ניתן היום, י"ז בטבת התשע"ג (30.12.2012). ה נ ש י א ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 11057740_A10.doc אמ מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il