יוסי דואק נ. דני ז'ק, ראש עיריית קרית ביאליק

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5743/99 בפני: כבוד הנשיא א' ברק כבוד השופטת ד' ביניש כבוד השופט ע' ר' זועבי העותרים: 1. יוסי דואק 2. ד"ר רפי ורטהיים נ ג ד המשיב: מר דני ז'ק ראש עיריית קרית ביאליק עתירה למתן צו על תנאי בשם העותר: בעצמם בשם המשיב: עו"ד דן יהלום פסק-דין השופטת ד' ביניש: הרוחות במועצת עירית קרית ביאליק אינן שוקטות; חברי המועצה הנמנים עם סיעות האופוזיציה משחרים לפתחו של בית משפט זה לעיתים מזומנות כיוון שדרך השיח הפוליטי אינה מביאה לפתרון המחלוקות בין הרוב למיעוט במועצת העיריה. חבל שכך הוא, אולם משבא סכסוך בפנינו, עלינו להכריע בו. עתירה זו נשמעה במאוחד עם העתירה בבג"ץ 1020/99, שהוגשה על ידי חברי אותן שתי סיעות אופוזיציוניות במועצת העיריה. בעוד אשר העתירה האחרת התמקדה בשאלה מהו ייצוג יחסי של סיעות מועצת העיריה בהרכב הועדה המקומית לתכנון ובניה, מתמקדת העתירה שלפנינו בייצוג הסיעתי בועדה לענייני הביקורת של המועצה (להלן: ועדת הביקורת) ובשאלה אם המשיב 3, שנבחר לכהן כיושב-ראש ועדת הביקורת הוא איש האופוזיציה במועצת העיריה כנדרש בהוראת סעיף 149ג(ג) לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות). ליבה של העתירה הוא בטענת העותרים, כי המשיב 3 אינו איש אופוזיציה במועצת העיריה, ולפיכך לא זו בלבד שאינו רשאי לכהן כיושב-ראש ועדת הביקורת, אלא שגם אין ייצוג יחסי הולם לסיעות האופוזיציה בועדה. העובדות וטענות הצדדים 1. ב3.3.1999- בחרה מועצת עירית קרית ביאליק את ועדת הביקורת שהיא אחת מהועדות שעל המועצה לבחור על פי הוראות פקודת העיריות. לועדת הביקורת נבחרו שלושה חברים, ולראשות הועדה נבחר מר אלי דוקורסקי, המשיב 3 בעתירה שלפנינו. אין חולק, כי שני חברי הועדה האחרים הם חברי הקואליציה. המחלוקת נסבה על שאלת השתייכותו של המשיב 3 לאופוזיציה. הוראת סעיף 149ג קובעת את תפקידה של ועדת הביקורת ואת הרכבה. לעניין זה נקבע בה כי הרכב הועדה יהיה תואם ככל שניתן את ההרכב הסיעתי של מועצת העיריה. כמו כן, קובע הסעיף, כי "יושב-ראש הועדה לעניני ביקורת יהיה מהאופוזיציה", הסעיף אף מונה, כפי שיפורט בהמשך, מאפיינים המצביעים על ההשתייכות לאופוזיציה. העותרים מבססים את עתירתם על בחינת התנהגותו ותפקודו של המשיב 3 כחבר במועצת העיריה. לטענתם, התנהגות זו מלמדת שהמשיב 3 אינו משתייך לאופוזיציה. העותרים צרפו רשימה של החלטות מועצת העיריה מאז כינונה לאחר הבחירות שנערכו בנובמבר 1998, ומרשימה זו עולה, לטענתם, שהמשיב 3 תמך בהחלטות שהועלו על-ידי ראש העיריה או על-ידי חברי מועצה מסיעות הקואליציה ובאלה בלבד. בנוסף על כך מציינים העותרים, כי מאז הבחירות לא הגיע המשיב 3 לאף אחת מהישיבות שכינסו סיעות האופוזיציה, ולעומת זאת השתתף בישיבות הקואליציה. בין היתר, ביקשו העותרים להסתמך על מסמכים נוספים מהם עולה שהמשיב 3 אינו איש אופוזיציה. לטענתם, המסמכים מלמדים, כי גם ראש העיריה וגם המשיב 3 אינם רואים באחרון איש אופוזיציה. בתשובה לעתירה טוענים המשיבים, כי בהוראת סעיף 149ג לפקודת העיריות נקבעה רשימת תנאים ממצה לפיה נקבעת השתיכותו של חבר מועצה לאופוזיציה לצורך כהונה כיושב ראש ועדת הביקורת, ומאחר שבמשיב 3 נתקיימו תנאים אלה, אין פגם במינויו. לעניין הייצוג היחסי טוענים המשיבים, כפי שטענו גם בבג"ץ 1020/99, כי אין כלל של ייצוג מדויק, אלא הנחיה בלבד, ובהעדר עיוות בהרכב הנוכחי אין ההחלטה מחייבת התערבותו של בית המשפט. המשיב 3 מבקש לדחות את העתירה ללא בחינת הטענות לגופן, עקב העובדה שהעותרים עזבו את הישיבה בה הוא נבחר ליושב-ראש ועדת הביקורת, ולפיכך טוען הוא שהם מנועים מלתקוף את הבחירה. כן טוען הוא, שהעותרים השתהו בהגשת עתירתם, וכי אף מטעם זה יש לדחות את העתירה. בתשובתו לגוף העתירה מדגיש המשיב 3 את העובדה שאין הסכם קואליציוני בינו לבין סיעתו של ראש העיריה. כמו כן טוען המשיב 3, כי הוא אינו עושה דברו של ראש העיריה, וכי הוא בוחן כל הצבעה לגופה, ותמיכתו בראש העיריה היא תמיד על בסיס ענייני לגוף ההחלטה. אוסיף עוד, כי הן העותרים והן המשיב 3 ביקשו להגיש חומר משלים לאחר שמיעת הטענות - ובהם פרוטוקולים נוספים של מועצת העיריה. כל אחד עשה כן כדי לחזק את טיעונו בכל הנוגע לשאלת תמיכתו או הסתייגותו של המשיב 3 מההחלטות המוצעות על ידי ראש העיריה וחברי הקואליציה; החלטנו לקבל את כל החומר כחלק מהראיות בתיק שלפנינו. טענות הסף 2. בטרם נדון בגוף הטענות, נסלק מדרכנו את טענות הסף, שאין בהן ממש. העובדה שהעותרים עזבו את ישיבת מועצת העיריה, בה נבחר המשיב 3 ליושב-ראש ועדת הביקורת, אינה חוסמת בפניהם את הדרך לבית משפט זה. העותרים טוענים כי עזבו את הישיבה כמחאה על דרך ניהול ישיבות המועצה, כיוון שנמנע מהם להתכונן לישיבה. כעולה מפרוטוקול הישיבה מיום 3.3.1999, בעת הדיון במועצה, הביעו העותרים מחאתם על מספר עניינים הנוגעים לאותה ישיבה. העותר 2 הציע לדחות את ישיבת מועצת העיריה למועד אחר, בין היתר, כדי שניתן יהיה להתכונן לה, והודיע שכיוון שהצעתו זו לא הועלתה כלל להצבעה, עמדתו ועמדת חבריו היא, כי הישיבה בלתי חוקית; לאחר מכן הם יצאו מהישיבה. אעיר תחילה, כי נראה, שהעותרים וסיעותיהם מרבים להשתמש בנשק הפרישה מישיבות המועצה כאשר הצעותיהם אינן נידונות; כפי הנראה הם עושים כן בידיעה שעמדתם, עמדת מיעוט, חסרת סיכוי להתקבל. מנהג זה שסיגלה לעצמה האופוזיציה במועצת עירית קרית ביאליק, אינו ראוי; לדעת המיעוט יש חשיבות בהליכים המתקיימים בגוף שנבחר באורח דמוקרטי. דעת המיעוט צריכה להישמע גם אם אין הרוב מעוניין בה ואוי לו לגוף הנבחר אם לא יישמע בו קולו של האחר - המיעוט הנבחר. הפרישה מהדיונים כצעד מחאה פוגעת בתפקידו המובהק של נציג המיעוט, גם אם לגוף העניין טענותיו צודקות ונכונות. על אף האמור, אין לראות בנסיבות הענין כי בהתנהגותם של העותרים יש כדי למנוע מהם לפנות לבית משפט זה כאשר פנייתם נועדה להעלות טענות כנגד חוקיות ההליך או ההחלטה. אי החוקיות, אם ובמקום שהיא קיימת, מצדיקה קיומו של הליך ביקורת שיפוטית שיביא להסרתה. אין גם ממש בטענת השיהוי שהועלתה כנגד העותרים. אכן, חלף זמן ניכר בין מועד בחירתו של המשיב 3 ועד להגשת העתירה - כמעט חצי שנה - אך זמן זה אין בו כדי לבסס טענת שיהוי המצדיקה דחיית העתירה. העותרים העלו את טענותיהם בישיבת המועצה הראשונה שהתקיימה לאחר הבחירה. לאחר מכן פנו העותרים לראש העיריה במכתבים שלא נענו, והם אף פנו לממונה על המחוז בענין זה. בנסיבות האמורות, כאשר בטרם פנו לבית משפט זה נקטו העותרים בצעדים מוקדמים כדי להשיג את מבוקשם, אין לקבוע, כי מההיבט הסובייקטיבי הם השתהו בהגשת העתירה עד כי אין עוד מקום לדון בה לגופה. אף מן ההיבט האובייקטיבי אין לומר שעקב הזמן שחלף נגרם נזק ליחיד או לרבים, שהיה נמנע אילו הוגשה העתירה לפני כן. מכל מקום, ההכרעה שלפנינו נוגעת לחוקיות החלטת מועצת העיריה, וראויה היא להתברר לגופה. תפקידה של ועדת הביקורת 3. על חשיבותה ותפקידה של הביקורת בכל גוף שלטוני דמוקרטי אין צורך להרחיב את הדיבור. הערובה לקיומו של משטר דמוקרטי תקין מצויה בחשיפתו לביקורת. כדי שמשטר דמוקרטי לא ינצל את כוחו לרעה עליו לפעול בגלוי, תוך חשיפת דרכי עבודתו בפני הציבור שהוא נזקק לאמונו. הביקורת על מוסדות השלטון מעוגנת בעקרונות היסוד של השיטה - והיא נשענת על חופש הביטוי ועל זכות הציבור לדעת. משך שנים עמדה פסיקתנו על חשיבותם של עקרונות אלה לשיטת המשטר שלנו; כך, למשל, נאמר מפי הנשיא שמגר: "חירות הביטוי הוא תנאי מוקדם לקיומה של הדמוקרטיה ולפעולתה התקינה. השמעת הדעות החופשית והחלפת הדעות הבלתי מוגבלת בין איש לרעהו הן בגדר תנאי שאין בלעדיו לקיומו של המשטר המדיני והחברתי, בו יכול האזרח לשקול, תוך לימוד הנתונים וללא מורא, מה דרוש לפי מיטב הבנתו, למען טובתם ורווחתם של הכלל ושל הפרט, ואיך יובטח קיומם של המשטר הדמוקרטי ושל המסגרת המדינית, אשר בתוכה הוא פועל". (בג"ץ 372/84 קלופפר-נווה ואח' נ' שר החינוך והתרבות, פ"ד לח(3) 233, 238). נוכח חשיבותה של הביקורת נקבעו מנגנוני הביקורת בחקיקת הכנסת מראשית כינונה. כך בכל הנוגע לביקורת המדינה במוסדות השלטון שעוגנה עוד בימים ראשונים בחוק מבקר המדינה, תש"ט1949-; כך גם כשהוכר מעמדה של הביקורת, כחלק משיטתנו החוקתית, משנחקק חוק יסוד: מבקר המדינה. במשך השנים נפרשה רשת הביקורת על פני כל הרשויות וגופי הציבור; היקף הביקורת אף הורחב עת הוחק חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב1992-. מוסד הביקורת הוא בודאי חלק בלתי נפרד מהשלטון המקומי. ראשית, העיריה נתונה לביקורת מצד השלטון המרכזי - משרד הפנים. כמו כן כל עיריה ורשות מקומית נתונות, כמובן, לביקורתו של מבקר המדינה. זאת ועוד, על פי הוראת סעיף 167(ב) לפקודת העיריות חובה על מועצת העיריה למנות מבקר במשרה מלאה; פקודת העיריות אף קובעת את התנאים המבטיחים את רמתו האישית ועצמאותו המקצועית של המבקר. אם נמנעת עיריה מלמנות מבקר, רשאי הממונה על המחוז להורות לה למנות מבקר, ואם לא עשתה כן רשאי הוא אף למנות לה מבקר. בכך ניתן ביטוי לחובה לקיים ביקורת פנים. בנוסף לאמור, קובעת פקודת העיריות חובה לבחור מבין חברי המועצה - ועדת ביקורת. תפקידיה של ועדת הביקורת משתלבים במארג מנגנוני הביקורת שקבע המחוקק, כפי שפורט לעיל. בסעיף 149ג לפקודת העיריות, כפי שתוקן בשנת תש"ן, הורחבו תפקידיה של ועדת הביקורת ונקבעו בהוראה חקוקה. בגדר תפקידיה הסטטוטוריים על הועדה לדון בכל הדו"חות של גופי הביקורת השונים המפעילים ביקורת על העיריה, על מוסדותיה של העיריה ועל אופן מילוי תפקידיה; כך עליה לדון בכל דו"ח של מבקר המדינה ושל נציב קבילות הציבור המתייחס לעיריה, בדו"ח משרד הפנים על העיריה, ובכל דו"חות מבקר העיריה. כן מוטל על הועדה לעקוב אחר תיקון הליקויים שהעלתה הביקורת ועליה להגיש למועצה את סיכומיה והצעותיה. הועדה היא כמובן, ועדה של המועצה; ככזאת, היא מקבלת מראש העיריה את הערותיו לדו"חות הביקורת והיא מגישה למועצה את סיכומיה והמלצותיה בעקבות הדו"ח וההערות. בדונו בהוראת החוק הנוגעת להרכב ועדת הביקורת (כנוסחה אז), לצורך בחינת ניגוד הענינים בין הכהונה בועדה לבין הכהונה בועדת ההנהלה של העיריה, עמד בית משפט זה על תפקידי ועדת הביקורת. וכך נאמר מפי השופט ברק: "ההיסטוריה החקיקתית מלמדת כי בד בבד עם חיזוק מעמדו של ראש העיר כתוצאה משינוי שיטת הבחירות, ובחירת ראש העיר בבחירות אישיות ישירות, ובמקביל לריכוז סמכות הביצוע בידי ראש העיר, ביקש המחוקק לחזק את הביקורת על פעולותיו של ראש העיר... ....מכאן, שביקורתו של מבקר העיריה משתרעת על פעולותיו של ראש העיר עצמו. לשם הגשמת תפקידו נקבע כי מבקר העיריה הוא הקובע את נושאי הביקורת, את היקף הביקורת ואת הדרכים לביצוע ביקורתו. ממצאי הביקורת של מבקר העיריה מועברים לועדה לעניני ביקורת, אליה מועבר גם דין וחשבון הביקורת של מבקר המדינה. אמת הדבר, הועדה לעניני ביקורת אינה עושה פעולות ביקורת בעצמה, כשם שהמועצה עצמה אינה מבצעת פעולות ביקורת בעצמה. אך הועדה לעניני ביקורת חושפת את ממצאי הביקורת לפני המועצה והיא מציעה מהן הפעולות המתבקשות בעקבות הביקורת". (בג"ץ 531/79 סיעת "הליכוד" בעירית פתח תקוה נ' מועצת עירית פתח תקוה ואח', פ"ד לד(2) 566, 578-577). בשל התפקידים שהטיל המחוקק על ועדת הביקורת ובהתחשב באופיה של הביקורת, קבע המחוקק מספר הגבלות הנוגעות להרכב הועדה ולאיושה; ההגבלות מעיקרן נועדו להבטיח שחברי הועדה יוכלו למלא תפקידם ללא חשש של ניגוד עניינים. לשם כך הובטח בהוראה חקוקה כי ראש העיריה וסגניו לא יהיו חברים בועדה לעניני ביקורת. אך בכך לא תמו ההגבלות שהוטלו על ידי המחוקק. בפסק הדין בבג"ץ 531/79 הנ"ל, ועל פי נוסח החוק כפי שהיה אז בתוקף, הביע בית המשפט דעתו, שאין מניעה שיושב-ראש ועדת הביקורת יהיה חבר בקואליציה ובלבד שבהתאם לאמור בחוק, לא ישתייך לסיעתו של ראש המועצה. בקביעתו זו סמך בית המשפט בין היתר על כך שאין ליושב-ראש הועדה תפקיד השונה במהותו מתפקידם של יתר החברים. מספר שנים לאחר שניתן פסק הדין בבג"ץ 531/79 תוקנה הוראת סעיף 149ג. בתיקון משנת תשנ"ח נקבע לראשונה במפורש כי "יושב ראש הועדה יהיה מהאופוזיציה". קביעה זו מצביעה על כך שהמחוקק הניח כנקודת מוצא, שליושב ראש ועדת הביקורת תפקיד מרכזי בועדה בשונה מתפקידם של יתר חברי הועדה. ואמנם, ליושב-ראש הועדה תפקיד בקביעת הישיבות, בקביעת סדר היום של הועדה, בקביעת הנושאים המועלים לדיון, ובקביעת סדרי העבודה לצורך המעקב אחר דו"חות הביקורת ועוד. ודוק; אין החוק מונע מחברי הקואליציה לכהן בועדת הביקורת, אלא רק מלשמש בתפקיד יושב-ראש הועדה. יתרה מזו, כהונת חברי הקואליציה בועדה מתחייבת מהחובה לקיים ייצוג יחסי של סיעות המועצה בהרכב הועדה כמו ביתר גופי המשנה של העיריה (הוראת סעיף 149ג(ב)). זאת ועוד, כהונתם בועדה אף רצויה בשל הצורך לקיים פעילות מאוזנת של הועדה במעקב אחר דו"חות הביקורת, והפקת לקחים באופן עניני והוגן. על רקע המצב הנורמטיבי הבא לידי ביטוי בהוראות של סעיף 149ג, עלינו לבחון מי הוא חבר המועצה מהאופוזיציה לפי הוראת סעיף 149ג(ג) והאם המשיב 3 משתייך לאופוזיציה לצורך יישום הוראת הסעיף. מיהו חבר אופוזיציה 4. סעיף 149ג לפקודת העיריות קובע, כי יושב-ראש ועדת הביקורת יהיה מהאופוזיציה ואף קבע ארבעה תנאים מצטברים, המלמדים על השתייכות לאופוזיציה לצורך סעיף זה. וזו לשון הסעיף: 149ג. ועדה לעניני ביקורת (א)... (ב)... (ג)(1) יושב ראש הועדה לעניני ביקורת יהיה מהאופוזיציה ולא יכהן כדירקטור בהנהלת גוף עירוני מבוקר; לענין סעיף זה יראו את יושב ראש הועדה לעניני ביקורת כשייך לאופוזיציה אם התקיימו בסיעתו, בין היתר לפחות כל אלה: (א) סיעתו שונה מסיעתו של ראש העיריה; (ב) לסיעתו אין ייצוג בועדת ההנהלה; (ג) מסיעתו לא מונו סגנים לראש העיריה; (ד) סיעתו אינה קשורה בהסכם המתייחס לכהונת ראש העיריה או לניהול העיריה (2) היו סיעות כולן מיוצגות בועדת ההנהלה או ישנה במועצה סיעה אחת בלבד, יהיה יושב ראש הועדה לעניני ביקורת מי שהתקיימו בו לפחות כל אלה: (א) הוא אינו חבר בועדת ההנהלה; (ב) הוא אינו מכהן כיושב ראש ועדת הכספים או המכרזים; (ג) הוא אינו מכהן כדירקטור בגוף עירוני מבוקר". השאלה שעלינו להכריע בה היא, האם ארבעת התנאים המנויים בסעיף 149ג(ג) הם תנאים ממצים לעניין ההגדרה של איש אופוזיציה כטענת המשיבים בפנינו, או שמא תנאים הכרחיים הם, אך לא בלעדיים; ואם נאמר שהתנאים אינם בלעדיים, כיצד ניתן להכריע בשאלה אם חבר מועצה הוא מהאופוזיציה. המסקנה המתבקשת מעיון בנוסח הסעיף ומתכליתו היא, כי התקיימות התנאים המנויים בסעיף היא חיונית לקביעת השתייכות לאופוזיציה, אך אין לראות בתנאים אלה תנאים בלעדיים הממצים את הגדרת ההשתייכות לאופוזיציה. מבחינת לשון הסעיף, אין ספק, כי הסעיף משמיע לנו שכדי שנראה בפלוני איש אופוזיציה חייב שיתמלאו בו כל התנאים המנויים בסעיף. אולם הביטוי "לפחות", מצביע על כך שיכול וגם תנאים אלה לא יספיקו כדי לצאת ידי חובת קביעת ההשתייכות לאופוזיציה. יתכן שגם מהביטוי "בין היתר" ניתן ללמוד שהתנאים הנדרשים אינם מהווים רשימה סגורה. גם בחינת תכלית הסעיף מביאה לאותה מסקנה. הביטוי אופוזיציה מוכר לנו היטב מהחיים הציבוריים והפוליטיים. נראה כי המחוקק נמנע מלהגדירו בהגדרה ממצה ותחת זאת ציין מספר מאפיינים שיש בהם כדי להצביע על השתייכות לאופוזיציה. אשר לתנאים המנויים בסעיף, אלה מדברים בעד עצמם, והם מבוססים על נסיון החיים, על הכרת המציאות הפוליטית ועל דרך פעולתן של רשויות מקומיות. מבחינה רעיונית מבוססים התנאים על הצורך למנוע ניגוד ענינים טבוע הטמון במצב של מעורבות בפעילויות הנהלת מועצת העיריה ובראשות ועדת הביקורת בעת ובעונה אחת. התנאים כולם מתייחסים לצורך להפריד בין האינטרס של ראש העיריה לנהל את העיריה ולשמור על "שלטונו", לבין הצורך לבקר את פעילותו ולפעול לתיקון הליקויים המתגלים במהלך ביקורתם של הגופים המבקרים. מאליו מובן התנאי הראשון לפיו יושב-ראש הועדה לא יהיה מסיעתו של ראש העיריה שמעצם טיבה איננה סיעת אופוזיציה. אף התנאי השני, לפיו נדרש כי לסיעתו של יושב-ראש ועדת הביקורת אין ייצוג בועדת ההנהלה הוא ברור: "ועדת ההנהלה היא... עזר כנגד לראש העיר המהווה את 'הרשות המבצעת' בעיריה (סעיף 126(א) לפקודה) והאחראי לכך שכל התפקידים המוטלים על העיריה יבוצעו כראוי (סעיף 126(ב)). ועדת ההנהלה מיעצת לראש העיר בכל הנוגע לביצוע תפקידו". בג"ץ 531/79 הנ"ל בעמ' 576. סיעה המשתייכת לסיעת ההנהלה, אותו "עזר כנגד" ל"רשות המבצעת" של העיריה, אינה יכולה להיות סיעת אופוזיציה. התנאי השלישי, לפיו יושב ראש ועדת הביקורת אינו יכול להיות חבר סיעה ממנה מונו סגנים לראש העיריה, מבוסס על טעם דומה לשני התנאים הראשונים. בדרך כלל הוא אינו מוסיף לתנאי השני, שכן סעיף 147(ב) לפקודת העיריות קובע שסגני ראש העיריה הם חברים בועדת ההנהלה; לפיכך מקום שיש ועדת הנהלה, ממילא הסיעות מהן נתמנו סגנים לראש העיריה הן סיעות שיש להן גם נציגות בועדת ההנהלה. התנאי הרביעי קובע שיושב-ראש ועדת הביקורת אינו יכול להיות חבר סיעה, "הקשורה בהסכם המתייחס לכהונת ראש העיריה או לניהול העיריה". תנאי זה מתייחס למעשה ל"הסכם קואליציוני", וכמובן שעל פי ההגדרה מי שסיעתו קשורה בהסכם קואליציוני, אינו מהאופוזיציה. 5. לא בכדי היה המחוקק זהיר מאוד שלא לקבוע רשימה ממצה של תנאים המצביעים על השתייכות חבר מועצה לאופוזיציה; תכלית הוראת החוק היא למנוע ניגוד עניינים טבוע בין תפקיד יושב-ראש ועדת הביקורת לתפקידים אחרים במועצה. נסיון החיים מלמד כי יש פנים רבות ליחסי הכוחות ולניגוד העניינים בין תפקידים שונים בכל רשות שלטונית וברשות מקומית בכלל זה. חבר מועצה המשתייך לאופוזיציה הוא בדרך כלל יריבו הפוליטי של ראש העיריה ויריבן של סיעות הקואליציה. פעילותו במועצה מתאפיינת, בין היתר, בביקורת על ראש העיריה, בביקורת על פעולות ההנהלה, בהצעת החלטות במועצה בנפרד מראש העיריה, בהצגת שאילתות המתייחסות לתפקוד הנהלת העיריה ובפעולות נוספות המצביעות כולן על העדר זיקה או מחויבות כלפי ראש העיריה והנהלתה. כמובן, שהדרישה שבראש הועדה לביקורת יעמוד איש אופוזיציה לא נועדה לשבש את עבודתה התקינה של הנהלת העיריה ושל המוסדות העירוניים. היא נועדה לתת ליושב-ראש ועדת הביקורת יכולת לתפקד ללא חשש לניגוד ענינים. מטעם זה, אף נתן המחוקק דעתו למצב אפשרי אחר בו כל הסיעות שבמועצה משתתפות בהנהלת העיריה וקבע כי בהעדר אופוזיציה יעמוד בראש ועדת הביקורת חבר מועצה שזיקתו להנהלת העיריה מצומצמת (סעיף 149ג(ג)(2) לפקודת העיריות). פרשנות נוקשה של הסעיף, אשר אינה מותירה אפשרות לבחון את תפקודו הקונקרטי של חבר המועצה כדי לקבוע את השתייכותו לאופוזיציה עלולה לסכל את תכלית החוק ולפגוע בדרישה שבראש ועדת הביקורת יעמוד חבר מועצה, הפועל ללא חשש אובייקטיבי לניגוד ענינים. אל מול מועצה שבה המבנה של ההנהלה הוא קואליציוני עומדת תמיד אופוזיציה שמתפקידה לבקר את השלטון ולפקח עליו כשהיא משוחררת בדרך-כלל מהאינטרס של המשך כהונתה של ההנהלה. השתייכות לאופוזיציה במובן הנדרש בסעיף 149ג, אינה מחייבת הגדרה מקיפה וכללית בדבר מהותה של השתייכות לאופוזיציה. היא מחייבת הגדרה רק ככל שהיא רלוונטית להבטיח את אי תלותו של חבר המועצה בהנהלת העיריה ואת יכולתו לקדם את נושא הביקורת ללא פניות. כיצד נזהה, איפוא, השתייכות לאופוזיציה לצורך הכרעה בשאלת הכשירות לכהן כיושב ראש הועדה? כמובן, שההשתייכות לאופוזיציה ניתנת לזיהוי ברור מקום שהקואליציה מגובשת על-פי הסכם קואליציוני כתוב. יתרה מזאת, אם התגבש הסכם קואליציוני גם ראוי שיהיה כתוב וגלוי, ויובא לידיעת תושבי הרשות המקומית. (השוו: בג"ץ 1601-1604/90, 1890/90 שליט נ' פרס ואח', פ"ד מד(3) 353). מכל מקום, כשאין הסכם כתוב, אין להשתמש בעובדה זו כדי לעקוף את דרישות החוק המחייב לקבוע אם חבר מועצה משתייך לאופוזיציה. הקביעה הנדרשת תיעשה על-פי נתונים הרלוונטיים לדרישת סעיף 149ג. כיוון שהוראת הסעיף נועדה להבטיח שיושב-ראש ועדת הביקורת יהנה מעצמאות ביחסו לראש העיריה וביחסו לסיעות הנוטלות חלק ב"רשות המבצעת" של העיריה, אסור שראש הועדה יהיה עושה דברו של ראש העיריה; עליו להיות אדם המקיים פעילות "פוליטית-עירונית" עצמאית ונפרדת מזו של הנהלת מועצת העיריה; חבר מועצה מהאופוזיציה אינו חייב להתנגד לכל מהלכי ראש העיריה ולסיעות הקואליציה, אך עליו לעמוד על משמרתו הציבורית כשהוא חופשי לדון בכל עניין המצדיק ביקורת על החלטות ראש העיריה והנהלתה. קביעת אמות-המידה לזיהויו של "איש אופוזיציה" היא קשה ואף הבחינה הקונקרטית להשתייכות לאופוזיציה קשה היא; עוד עלינו להביא בחשבון, כי כאשר מתקיימים התנאים המנויים בסעיף 149ג(ג)(1) ההנחה היא כי מדובר באיש אופוזיציה; המבקש להוכיח כי על אף התקיימותם של התנאים המנויים בחוק אין מדובר באיש אופוזיציה עליו הנטל להוכיח זאת; כאמור, התנאים שנקבעו בסעיף 149ג(ג) אינם מהווים רשימה ממצה של מאפיינים המצביעים חד-משמעית על השתייכותו של חבר מועצה פלוני לאופוזיציה; אשר על כן, בנסיבות מתאימות, יהיה עלינו לתת דעתנו לשאלה אם על-פי התנהגותו ותפקודו במועצה חבר המועצה אינו משתייך לאופוזיציה, על אף שנתקיימו בו תנאי הסעיף. לצורך קביעת הכשירות לכהן כיושב ראש ועדת הביקורת, בנסיבות בהן מתעורר חשד כי חבר מועצה אינו מהאופוזיציה, יהיה מקום לבחון את התנהגותו של חבר המועצה הנדון, על פי הגילויים החיצוניים של תפקודו. נבחן את מידת תמיכתו בראש העיריה בישיבות מועצת העיריה, את מידת התמיכה כפי שהיא משתקפת מהצבעותיו של החבר בהחלטות המועצה, את מידת הביקורת שהוא מביע על תפקודה של המועצה, נראה אם הוגשו שאילתות והצעות לסדר על ידו, ונסקור את פעילותו הכוללת במועצה. במסגרת בחינה זו יש לתת משקל מיוחד למעורבות החבר בעניינים הקשורים לנושאים עקרוניים כגון דיוני תקציב והתייחסות לחלוקת התקציב, את עמדתו בישיבות הנוגעות למדיניות הפיתוח של העיר ועוד עניינים מרכזיים בחיי העיר ובפעילות העיריה. בבחינה זו עלינו להקפיד שלא לעודד פעילות טורדנית, אופוזיציונית לשמה; המבחן אינו בשום פנים ואופן מבחן ההטרדה וההפרעה לפעילות התקינה של המוסדות העירוניים. המבחן הוא גילוי עצמאות עניינית במהלך עבודתה של מועצת העיריה. חשוב לא פחות מכך לבחון כיצד רואה חבר המועצה עצמו את מקומו במועצת העיריה וכיצד רואים אותו חברי המועצה האחרים, לרבות ראש העיריה. לסיכום, בהתקיים התנאים המנויים בסעיף 149ג(ג) לעניין ההשתייכות לאופוזיציה, תצומצם התערבותו של בית המשפט לפסול חבר מועצה מלכהן כראש ועדת ביקורת רק לאותם מקרים, שניכר בהם באופן בולט, כי פעילותו של חבר המועצה אינה פעילות אופוזיציונית וכי הגדרתו כמשתייך לאופוזיציה על פניה אינה עולה בקנה אחד עם אופי חברותו במועצה; על-פי עקרונות אלה נבחן את השאלה אם המשיב 3 משתייך לאופוזיציה כנדרש על-פי הדין. מן הכלל אל הפרט 6. הוגש לנו חומר רב שיש בו כדי להצביע על התנהגותו ותפקודו של המשיב 3 כחבר המועצה. הוגש לנו גם חומר המלמד כיצד מתייחסת הנהלת העיריה אל המשיב 3. מחומר זה מצטיירת תמונה ברורה ולפיה המשיב 3 אינו משתייך לאופוזיציה בקרית ביאליק. להלן נצביע על הסממנים הבולטים השוללים את הטענה כי המשיב 3 הוא איש אופוזיציה. העותרים הראו בבירור כי המשיב 3 הצביע עם הקואליציה עשרות פעמים כדבר שבשגרה, כמעט בכל ההצבעות שהתקיימו במועצת העיריה. כך בדרך כלל וכך גם בהצבעות על התקציב, על איוש הועדות ועל בחירת סגני ראש העיריה. המשיב 3 מצידו הגיש חומר שיש בו, לטענתו, כדי לבסס את טיעוניו שהצבעותיו הן ענייניות ואינן קשורות בעמדת ראש העיריה. הפרוטוקולים שהגיש המשיב 3 מלמדים כי בישיבות המועצה נמנע המשיב פעמים ספורות בלבד מלהצביע עם ראש העיריה אך בדרך כלל, בעשרות הזדמנויות שונות, הצבעתו היתה עם הקואליציה וראש העיריה; הימנעותו מהצבעה בשתי הפעמים אליהם היפנה אותנו היתה בשלב מאוחר, ובישיבות מועצה שהתקיימו בצל העתירה שלפנינו. אך ייאמר מיד, שאילו בכך היה תלוי גורל העתירה לא הייתי רואה בהצבעות הללו בלבד עילה להתערב בבחירתו של המשיב 3 ליושב ראש ועדת הביקורת; מקובלת עלי טענת המשיב 3 כי חברי המועצה צריכים להיות חופשיים להצביע באופן ענייני על-פי מיטב אמונתם ומצפונם. אלא שאת ההצבעות של המשיב 3 יש לראות כחלק מהתמונה הכוללת של תפקודו במועצה. מהחומר שלפנינו עולה עוד, כי גם ראש העיריה וגם חברי המועצה אינם רואים במשיב 3 "איש אופוזיציה"; העותרים היפנו אותנו להודעתו של היועץ המשפטי של העיריה, אשר נשלחה לבית הדין לעבודה במסגרת הליכים המתקיימים בין העותר 2 לבין עירית קרית ביאליק. באותה הודעה לבית הדין, שנמסרה לקראת דיון שנקבע ליום 7.3.1999 נאמר ביחס לעותר 2 "אולם משאיבד העותר את כסא ממלא מקום ראש העיר קרית ביאליק, ועם חלוף הזמן כל שאמר העותר בחודש יולי 1997 איננו תקף לחודש פברואר 1999, עת שאיננו נמנה עוד על הקואליציה העירונית אלא מהווה עם עוד סיעה אחת בלבד את האופוזיציה". כלומר, גם העיריה מפי בא-כוחה רואה רק בסיעות העותרים סיעות אופוזיציה. זאת ועוד, בפרוטוקול מס' 5 של ישיבת מועצת העיריה מיום 5.5.1999, כאשר הציג ראש העיריה הרכב של משלחת העיריה לנסיעה לעיר ברלין-שטיגליץ במסגרת ברית ידידות עם אותה עיר, הציג ראש העיריה רשימה של חמישה חברי משלחת ובהם המשיב 3 והוסיף את הדברים הבאים: "כמו כן קיימת אפשרות לכל סיעה באופוזיציה להוסיף חבר 1 לסיעת 'עתיד' וחבר 1 לסיעת 'קידום ועליה'". מן האמור עולה, כי רק סיעותיהם של העותרים הן בעיני ראש העיריה סיעות אופוזיציה. עוד טוענים העותרים, כי המשיב 3 אינו נוטל חלק בישיבות סיעות האופוזיציה, הגם שהוזמן אליהן. לעומת זאת השתתף בישיבות של הקואליציה. המשיב 3 משיב על כך כי סיעתו אינה מכירה פורום הנקרא סיעות האופוזיציה, וכי אין עליו כל חובה להימנות עם פורום כזה. עוד טוען הוא, כי אינו משתתף במפגשי האופוזיציה כיוון שאופן התנהגותן של סיעות העותרים אינו מקובל עליו. עוד טען, כי אין הוא קשור בהסכם קואליציוני ואין הוא חלק מהקואליציה של מועצת העיריה. אכן, המשיב 3 אינו חייב ליטול חלק במפגשים של סיעות האופוזיציה; הסתייגותו המוחלטת מהן מלמדת שאין הוא מוכן להשתתף בפעילות אופוזיציוניות מאורגנת. עמדה זו, כשלעצמה, אין בה פסול; אולם מצטרפת היא לתמונה הכללית ומלמדת על כך, שהמשיב 3 אינו רואה עצמו כחלק מהאופוזיציה כשם שראש העיריה והנהלתה אינם רואים אותו כמי שמשתייך לאופוזיציה. ניתן לומר, כי ממכלול הנתונים שבפנינו אין ללמוד שהמשיב 3 קשור עם ראש העיריה ועם סיעות הקואליציה בהסכם כתוב ומחייב או אפילו בהסכם על-פה. אולם, היעדר ראיות להשתתפות פעילה בקואליציה על-פי הסכם, אינו מחייב את המסקנה כי המשיב 3 הוא איש אופוזיציה. אופן תפקודו במועצת העיריה, התנהגותו והצבעותיו בדיונים, היעדר שיתוף הפעולה בינו לבין סיעות האופוזיציה והעובדה שראש העיריה ובא-כוחה עצמם רואים רק בעותרים נציגים של סיעות האופוזיציה, כל אלה מובילים למסקנה כי בין אם המשיב 3 הצטרף בהסכם מפורש לקואליציה, ובין אם עשה כן על דרך של התנהגות, אין לראות בו חבר מועצה המשתייך לאופוזיציה. המשיב 3 הצביע על תפקודו המוצלח כיושב ראש ועדת הביקורת. הוא הצביע על נסיונו מהעבר ואף הציג פעילות אינטנסיבית בתפקיד זה שהיא, לטענתו, למעלה מן המקובל ברשויות דומות. לא היתה מחלוקת עניינית לגבי אופן מילוי התפקיד של המשיב 3 וזו אינה השאלה שנתונה להכרעתנו. אין לי ספק כי כוונותיו של המשיב 3 רצויות וגם כישוריו הולמים את התפקיד. אולם, כאשר קבע המחוקק את העקרון לפיו יש לבחור לתפקיד יושב ראש ועדת הביקורת חבר מועצה מהאופוזיציה יש למלא אחר מצוותו. המניעה למנות חבר מועצה שאינו מהאופוזיציה אינה מניעה או פסלות אישית. היא מבטאת את העקרון של חשש אובייקטיבי מפני ניגוד עניינים מוסדי. היא אינה מותנית בהכרח בקיומו של ניגוד עניינים בפועל, אלא נשענת היא על הפוטנציאל לניגוד עניינים הטבוע במצב בו יושב ראש הועדה אינו איש אופוזיציה. אף כי מניחה אני שלמשיב 3 כישורים אישיים שבזכותם ראוי הוא למלא את תפקיד יושב ראש ועדת הביקורת, אין הוא יכול להמשיך ולכהן בתפקיד זה נוכח מצוות המחוקק. זאת ועוד, משקבענו כי המשיב 3 אינו משתייך לאופוזיציה, מתבקשת הקביעה כי נפל פגם במינוי חברי ועדת הביקורת גם מן הטעם שלא נשמר הייצוג היחסי של הסיעות במועצה; אין לסיעות העותרים כל ייצוג בועדת הביקורת. ממילא גם לא בא לידי ביטוי בהרכב הועדה יצוג יחסי של נציגי סיעות הקואליציה וסיעות האופוזיציה. בנסיבות אלה אין מנוס מהבאת הבחירה של ועדת הביקורת והיושב בראשה לדיון מחודש במועצת העיריה. 7. בשולי הדברים אוסיף ואעמוד על דברים שהתייחסתי אליהם כבר בפתח פסק הדין. היחסים בין סיעות הקואליציה והאופוזיציה מתוחים בקרית ביאליק והם מריצים את חברי המועצה לפתחו של בית משפט זה חדשות לבקרים. מועצת העיריה נבחרה כדי שנציגיה ינהלו את ענייני העיריה מבית. נדמה שכבר הכרנו את חברי מועצת העיריה משני המחנות והיתה לנו הזדמנות להיווכח שכולם אנשים העוסקים בצרכי ציבור באמונה ובכוונה טובה ורצויה. מן הראוי שיסדירו ענייניהם בהסכמה ומתוך הבנה וכבוד הדדי. יש לקוות כי אם יגלו הצדדים רצון טוב יעלה בידם להגיע להכרעות הראויות על-פי כללי ההליך הדמוקרטי התקין, כשהוראות החוק לנגד עיניהם ובלי התערבותנו. יתכן שגם הסכסוכים שבאו בפנינו בשתי העתירות שנדונו במאוחד יכולים היו למצוא פתרונם ברוח טובה ומתוך הסכמה, ולעולם לא מאוחר להגיע לכלל הסכמה והבנה. מכל מקום, במצב שנוצר עתה, דין העתירה להתקבל. אנו עושים את הצו מוחלט במובן זה, שעל מועצת העיריה לבחור מחדש יושב ראש לועדה לביקורת על-פי העקרונות שנקבעו על ידינו. המשיבה 2 תישא בהוצאות העותרים בסכום כולל של 10,000 ש"ח. ש ו פ ט ת הנשיא א' ברק: אני מסכים. ה נ ש י א השופט ע' ר' זועבי: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ד' ביניש. ניתן היום, ז' אב תש"ס (8.8.2000). ה נ ש י א ש ו פ ט ת ש ו פ ט העתק מתאים למקור שמריהו כהן - מזכיר ראשי 99057430.N15 חכ/