בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ
5734/98
בפני: כבוד הנשיא א' ברק
כבוד
השופט י' אנגלרד
כבוד
השופט מ' אילן
העותרים: 1.
צדוק עזריאל
2.
אורי פינקרפלד
נגד
המשיבים: 1.
ועדת-המשנה של מועצת מקרקעי ישראל
2.
מועצת מקרקעי ישראל
3.
היועץ המשפטי לממשלה
עתירה למתן צו על תנאי
תאריך הישיבה: י"א
בשבט התשנ"ט (28.01.99)
בשם
העותרים: עו"ד רענן הר-זהב
בשם המשיבים: עו"ד עוזי פוגלמן
פסק-דין
הנשיא א' ברק:
רקע
1. מינהל מקרקעי ישראל (להלן:
"המינהל") הוקם מכוח חוק מינהל מקרקעי ישראל, תש"ך1960- (להלן:
"החוק"). תפקידו של המינהל הוא, כאמור בסעיף 2(א) לחוק, לנהל את מקרקעי
ישראל (כלומר: "המקרקעין בישראל של המדינה, של רשות הפיתוח או של הקרן הקימת
לישראל", כהגדרת סעיף 1 לחוק-יסוד : מקרקעי ישראל). על פי סעיף 3 לחוק,
הוקמה מועצת מקרקעי ישראל (המשיבה מס' 2, להלן: "המועצה"). על פי הסעיף
האמור, המועצה היא "שתקבע את המדיניות הקרקעית שלפיה יפעל המינהל, תפקח על
פעולות המינהל ותאשר הצעת תקציבו שיקבע בחוק". על פי סעיף 4י לחוק המינהל
(סעיף שהוסף לחוק במסגרת חוק מינהל מקרקעי ישראל (תיקון), התשנ"ה1995-,
ס"ח 111, להלן: "החוק המתקן"):
"(א)
המועצה תבחר מבין חבריה ועדות קבועות כלהלן: ועדה לעניני קרקע עירונית, ועדה
לעניני קרקע חקלאית, ועדת תקציב וועדת ביקורת, וכן רשאית היא למנות ועדות נוספות,
קבועות או לענין מסוים.
(ב)
החלטותיה של ועדה יהיו בבחינת המלצות למועצה, זולת אם החליטה המועצה לאצול
מסמכויותיה לועדה.
(ג)
יושב ראש ועדה לא יהיה בעל ענין במדיניות הקרקעית שבתחום טיפולה של הועדה, וחברי
הועדה שהם בעלי ענין כאמור לא יהוו יותר משליש ממספר חבריה.
(ד)
ועדה תקבע את דרכי עבודתה ככל שלא נקבעו לפי חוק זה."
מכוח סעיף זה פועלת המשיבה מס' 1, ועדת המשנה לעניני קרקע
עירונית וקרקע חקלאית (להלן: "ועדת המשנה").
2. במהלך השנים האחרונות, קיבלה המועצה מספר
החלטות הנוגעות לשינוי יעוד קרקע: כך החלטה 475 מיום 29.10.90, החלטה 492 מיום
24.6.91, החלטה 533 מיום 11.5.92, החלטה 611 מיום 13.10.93, החלטה 640 מיום 6.4.94
והחלטות 666 ו667- מיום 19.9.94. שתי ההחלטות האחרונות הן שעמדו במוקד הדיון
בבג"ץ 5575/94 מהדרין בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד מט(3) 133
(להלן, פרשת מהדרין). בפרשה זו בוטלו החלטות אלו, מחמת העובדה ששניים מחברי
המועצה שנטלו חלק בדיון בהחלטות ובקבלתן היו מנועים מלעשות כן, בשל קיומו של חשש
ממשי לניגוד עניינים.
3. לאחר מתן פסק הדין בפרשת מהדרין קיבלה
מועצת מקרקעי ישראל, על יסוד הצעת החלטה שהגישה לה ועדת המשנה, את החלטה 727. גם
נגד החלטה זו הוגשו מספר עתירות (ראו, בין היתר: בג"ץ 4432/95 מהדרין
בע"מ נ' ראש ממשלת ישראל, לא פורסם). בטרם נשמעו עתירות אלו
לגופן, קיבלה הממשלה (ביום 8.2.98) את החלטה 3262, שקבעה קווים מנחים באשר לשמירה
על קרקע חקלאית, היקף שינויי יעודה של קרקע חקלאית, קביעת פיצוי בגין שינוי יעוד
ועוד. לפי אותה החלטה הוסמך שר התשתיות הלאומיות להביא בפני המועצה הצעת החלטה
המבוססת על עקרונות אלה, ומשנה, בין היתר, את החלטה 727. לפיכך קיבל בית משפט זה
(ביום 18.2.98) את ההחלטה הבאה:
"עם
פתיחת הדיון הפנינו תשומת לב הצדדים להתפתחויות העיקריות בעתירות שלפנינו. במרכזן
עומדת החלטה מס' 3262 של הממשלה (מיום 8.2.98). התפתחויות אלה יוצרות מציאות חדשה.
אין כל אפשרות לדון בעתירות הישנות על רקע מציאות חדשה זו. אין מנוס, איפוא, מקבלת
ההחלטות הבאות:
1) העתירות
כולן נמחקות.
2) העותרים
יוכלו לפנות בכתב למועצת מינהל מקרקעי ישראל ולשטוח בפניה את עמדותיהם. הם יעשו כן
בתוך שלושים יום. הם יהיו רשאים גם להופיע בפני ועדת משנה של המועצה.
3) המועצה
תדון ותחליט בעניין במהירות הראויה.
4) נשמרת
זכותם של העותרים, אשר לא יבואו על סיפוקם מהחלטת המינהל, לחזור ולפנות לבית משפט
זה. לעתירות חדשות אלה תינתן עדיפות, וזאת בהתחשב בהתפתחויות בהן (כפי שעולה
מהחלטתנו מיום 1.6.96).
העתירות
נמחקות. ממילא, צו הביניים שניתן בבג"ץ 3360/97 מתבטל."
העותרים
4. העותר מס' 1 מתגורר במושב תרום הנמצא בפרוזדור
ירושלים. עותר זה הוא מזכיר איגוד המושבים של התאחדות הפועל המזרחי בישראל. העותר
מס' 2 מתגורר בקיבוץ רבדים והוא חבר בקיבוץ הארצי השומר הצעיר אגודה שיתופית
מרכזית בע"מ. שני העותרים נמנים עם נציגי הקרן הקיימת לישראל במועצה והם
חברים גם בועדת המשנה, היא המשיבה מס' 1. העותר מס' 2 הוא ממלא מקום יושב ראש ועדת
המשנה והעותר מס' 1 הוא חבר ועדת המשנה. ועדת המשנה היא שאמורה היתה לדון בסוגיית
שינוייה של החלטה 727, לשמוע את עמדות נציגי הגופים הנוגעים בדבר ולהביא את
המלצותיה בפני המועצה.
העתירה והתשובה לה
5. נוכח ההלכה שנפסקה בפרשת מהדרין,
ובהסתמך על ההוראות שנוספו לחוק המינהל במסגרת החוק המתקן, הנחה היועץ המשפטי של
מינהל מקרקעי ישראל, כי חבר מועצה שהוא נציג תנועה התיישבותית או חבר קיבוץ או
מושב או שהוא חוכר חקלאי "פרטי" לא ישתתף בדיון או הצבעה בועדת המשנה
בנושא שינוי ייעודה של קרקע חקלאית, וזאת במטרה למנוע הישנות מצב של ניגוד
עניינים. העותרים אינם משלימים עם עמדה זו. לטענתם, ההלכה העולה מפרשת מהדרין
לא חלה בעניינם. לטענת המשיבים, חלה ההלכה שנפסקה בפרשת מהדרין גם על
עניינם של העותרים. זאת הגם שתפקידה של ועדת המשנה מתמצה במתן המלצה - ואינו מגיע
לכלל קבלת החלטה. לעניין זה גוזרים המשיבים גזירה שווה מן האיסור שנקבע בפרשת
מהדרין על השתתפות בדיונים (ולא רק על השתתפות בהצבעות).
ההסדר המשפטי החל
6. הכלל בדבר איסור ניגוד עניינים הפך, זה מכבר,
לחלק מ"המשפט המקובל נוסח ישראל" שנוצר ונתגבש בפסיקתו של בית משפט זה
(וראו: בג"ץ 531/79 סיעת הליכוד בעירית פתח תקווה נ' מועצת עירית
פתח תקווה, פ"ד לד (2) 566, 573; בג"ץ 244/86 רביבו נ' יחיאל
בנטוב, ראש המועצה המקומית אופקים, פ"ד מב (3) 183; בג"ץ 595/89 שמעון
נ' הממונה על מחוז הדרום במשרד הפנים, פ"ד מד (1) 409, 413). הוא חל
לעניין תיפקודו של כל עובד ציבור בישראל (ראו לעניין זה גם: בג"ץ 3480/91 ברגמן
נ' הוועדה לבניה למגורים ולתעשיה, מחוז תל-אביב ואח', פ"ד מז (3) 716,
726, 733-734; בג"ץ 6641/93 סיעת "צעירים למען חיפה" נ'
מועצת העיר חיפה, פ"ד מח (3) 555, 559; בג"ץ 1100/95 דוד קאסוטו
נ' אהוד אולמרט, ראש עירית ירושלים, פ"ד מט (3) 691, 698). על הכלל,
טעמו, תחולתו והשלכותיו, כתבתי במקום אחר:
"טעמו
של הכלל בדבר ניגוד ענינים הוא כפול (ראה בג"ץ 214/79 (טרם פורסם)); ראשית:
טעם פרגמטי. עובד הציבור, שבידו הופקדה סמכות, חייב להפעיל את סמכותו מתוך שהוא
מעמיד לנגד עיניו את מכלול השיקולים הרלבנטיים להפעלתה של אותה סמכות, ושיקולים
אלה בלבד. כאשר עובד הציבור נתון במצב של ניגוד ענינים קיים חשש כי הוא יקח
בחשבון, שעה שיפעיל את סמכותו, אף את האינטרס הנוגד. כתוצאה מכך עשויה לבוא הפעלה
בלתי ראויה של הסמכות. חשש זה בא הדין למנוע. שנית, טעם ערכי. קיומו של שירות
ציבורי סדיר, אחראי ובעל עמדה ציבורית נאותה, מחייב אמון הציבור בכך שהחלטות עובדי
הציבור הן עניניות, ונעשות ביושר ובהגינות. עובדת המצאו של עובד ציבור במצב של
ניגוד ענינים, פוגעת באמון הציבור במערכת השלטונית. בלב הציבור מתעורר החשש כי
שיקולים זרים מנחים את עובד הציבור, ואמונו במערכת השלטונית נפגם. חשש זה בא הדין
למנוע... היקפו של הכלל בדבר ניגוד ענינים משתרע, בראש ובראשונה, על ניגוד בין
אינטרס השלטוני לבין האינטרס הפרטי - הן אינטרס אישי והן אינטרס רכושי. על כן נאסר
על עובד ציבור להשתתף בועדת מכרז הדנה בענינו של קרוב משפחה (בג"ץ 322/77
פד"י לא 3, 762). אך אין הכלל בדבר ניגוד ענינים מוגבל לניגוד זה בלבד. על
עובד הציבור נאסר אף להמצא במצב של ניגוד ענינים בין שני אינטרסים שלטוניים, אשר
על שניהם הוא מופקד... זאת ועוד: האיסור אינו רק על שיקול הדעת עצמו בביצוע הפעולה
או התפקיד. האיסור הוא על הימצאות במצב בו עלול להיות ניגוד ענינים. מטרת הכלל היא
למנוע את הרע בטרם יארע. הכלל צופה פני העתיד. אין זה מעלה ואין זה מוריד אם בפועל
שיקול הדעת הוא ראוי. מטרת הכלל היא למנוע פיתוי מאדם ישר והגון, בחינת אל תביאונו
לידי נסיון. על כן, אין צורך להוכיח בפועל קיומו של נגוד ענינים. די בכך שקיימת
אפשרות ממשית של ניגוד ענינים (ב"ש 48/75 פד"י כט' 2, 375). אפשרות
ממשית זו נמדדת באמות מידה אוביקטיביות, ולא על פי חששותיו הסוביקטיביות של צד זה
או אחר... תוצאותיו של האיסור בדבר ניגוד ענינים משתרעות על שטחי המשפט כולם. כך,
למשל, בתחומי המשפט הפרטי עשויה התנהגות שיש בה ניגוד ענינים לשמש בסיס לזכות השבה
של כספים שנתקבלו תוך הפרתו של הכלל... בתחומי המשפט הפלילי, עשויה התנהגותו של
עובד ציבור תוך ניגוד ענינים לקיים את היסודות של עבירת השוחד והפרת האימונים.
לעתים תהווה התנהגות זו עבירה משמעתית. להפרתו של האיסור תוצאות גם במשפט המינהלי
באופן שאם הפעולה כבר בוצעה, ניתן לבטלה ואם הפעולה טרם בוצעה, ניתן למנוע את
ביצועה. אם ניגוד הענינים אינו משתרע על פעולה בודדת, אלא גם על גזרה רחבה ותחום
נרחב של ביצוע התפקיד, עשוי ניגוד הענינים ליצור פגם בעצם המינוי או הבחירה לאותו
תפקיד."
(בג"ץ 531/79, בעמ' 571-573).
אכן, כל עובד ציבור נושא עימו, בתרמילו, את הכלל בדבר ניגוד
עניינים. באשר יפנה בתפקידו הציבורי, ילווה אותו הכלל בדבר ניגוד עניינים.
7. סוגיית ניגוד העניינים בכהונתם של חברי המועצה
ושל חברי ועדת המשנה של המינהל נדונה והוסדרה לאחרונה הן בפסיקתו של בית משפט
זה (במסגרת פרשת מהדרין) והן במסגרת החוק המתקן. כיום קובע חוק המינהל
את ההוראות הבאות:
"4א.
(א) במועצה יכהנו השר, שיהיה היושב ראש, וכן חברים שמספרם לא יפחת משמונה עשר ולא
יעלה על עשרים וארבעה, שתמנה הממשלה, לפי הצעת השרים, כמפורט להלן:
(1)
מחצית מחברי המועצה יהיו מטעם הממשלה, ומחציתם יהיו מטעם קק"ל ועל פי הצעתה;
(2) (א) לפחות מחצית מן החברים מטעם הממשלה יהיו עובדי מדינה, בעלי תפקידים בכירים
במשרדי הממשלה הנוגעים לענין, ויתרתם יהיו אנשי אקדמיה ונציגי ציבור.
(ב) החברים מטעם קק"ל יהיו חברי דירקטוריון, עובדי קק"ל או אנשי אקדמיה;
כן רשאית קק"ל להציע נציג אחד מטעם הסוכנות היהודית.
(3)
חברי המועצה שהם בעלי תפקידים שלא בשירות המדינה או בשירות קק"ל,
ושבתפקידיהם אלה יש להם ענין במדיניות הקרקעית (להלן - בעל ענין במדיניות
הקרקעית), לא יהוו יותר משליש ממספר חברי המועצה, ומהם לא יותר ממחצית יהיו בעלי
תפקידים במגזר החקלאי...
4ג.
לא יתמנה אדם חבר המועצה אם נתקיים בו אחד מאלה:
...
(6) הוא בעל זיקה אישית או פוליטית לשר משרי הממשלה, ואולם בעל זיקה כאמור יוכל
להתמנות כחבר המועצה אם ועדה שמינתה הממשלה, לענין זה, מצאה כי יש לו כישורים
מיוחדים בתחומי סמכותה של המועצה או שקיימים לגביו שיקולים של כשירות מיוחדת אחרת
לכהונה; לעניין זה, "בעל זיקה אישית" - בן זוג, אח, הורה, צאצא, צאצא בן
הזוג או בן זוגו של כל אחד מאלה...
4ו.
(א) חבר המועצה, או תאגיד שהוא בעל ענין בו, לא יתקשר עם המינהל ולא ייצג את מי
שהתקשר עם המינהל בעסקה או בסוגי עסקאות, למעט עסקה שאינה בעלת אופי מסחרי, זולת
אם התירה המועצה את סוג העסקאות או התירה ועדת המשנה לביקורת של המועצה את העסקה
המסוימת, מנימוקים שיירשמו.
(ב) בסעיף זה ובסעיף 4ז, 'בעל ענין' - כמשמעותו בחוק ניירות ערך,
התשכ"ח1968-.
4ז. מבלי לגרוע מהוראות סעיף 4ו, חבר מועצה המשתתף בישיבת המועצה אשר דנה בנושא
שיש או שעלול להיות לו או לתאגיד שהוא בעל ענין בו, במישרין או בעקיפין, ענין אישי
בו, יודיע על כך למועצה לפני תחילת הדיון ולא ישתתף בדיון ובהצבעה באותו
נושא."
בפסק הדין בפרשת מהדרין, שניתן אמנם לאחר חקיקת
התיקון לחוק המינהל, אך התבסס על המצב המשפטי ששרר עובר לחקיקה זו, נקבע:
"אך
מהעובדה שנציגי מגזר מסויים, אשר יש לו עניין בפעילותה של מועצה ציבורית,
מתמנים כחברים במועצה ומשתתפים בפעילותה לא נגזר שבמסגרת פעילותם באותה
מועצה יוכלו להמצא במצב של ניגוד עניינים, אשר אסור על מי שמכהן בגוף ציבורי להמצא
בו. במקרים אלה הפיתרון הראוי הוא שהכשרות לכהן בגוף הציבורי לא תפגם, אך על
נושא המשרה יהיה להמנע מהשתתפות בקבלת ההחלטות שיש לו בהן, או בביצוען, עניין...
א. השאלה בה נדרשה מועצת המינהל להחליט היתה בעניין גובה הפיצוי בו יזכו
חוכרי קרקעות המדינה, כשישונה יעוד הקרקע מקרקע חקלאית לקרקע שיעודה בניה,
והקרקע תוחזר למינהל...
...
עניינה של המועצה היה שהפיצוי יהיה קטן ככל האפשר. המדובר, כעולה מתצהיר
המשיבים 4-1, במתן פיצוי מעבר למגיע על פי התנאים החוזיים שבין המינהל
לחוכרי קרקעות המדינה אשר ייעודן חקלאי. לפי חוזה החכירה במקרה של שינוי הייעוד
מייעוד חקלאי, מגיע לחוכרים פיצוי על השקעותיהם כמותנה בחוזה החכירה. אין מגיע
להם פיצוי מחושב לפי שוויה של הקרקע כתוצאה משינוי הייעוד. על פי נוסח מרבית
חוזי החכירה, עם שינוי היעוד על החוכרים להחזיר את הקרקע למינהל. אכן, על מנת
שהקרקע תוחזר למינהל וניתן יהיה לנצלה בהקדם לבניה, מוכן היה המינהל ליתן
פיצוי מעבר למגיע לחוכרים על פי החוזים עמם, ובלבד שתחסכנה התדינויות. אך ברי,
שאינטרס מובהק של המינהל היה שישולם פיצוי בשיעור הנמוך ביותר האפשרי, כדי להשיג
את המטרה בה היה מעוניין. אינטרס החוכרים, כולל התנועות ההתישבותיות עליהן
נמנים המשיבים השישי והשביעי, היה כמובן שונה: עניינם היה בהגדלת הפיצוי שיקבלו
ככל האפשר.
...בענייננו
עוסקים אנו בהתנגשות חזיתית של אינטרסים, התנגשות אינטרסים ברורה ובוטה
בה נמצא כל אחד מהמשיבים השישי והשביעי: כחבר המועצה היה עליו להחליט בדבר
שיעור הפיצוי המינימלי הראוי אשר יבטיח את המטרה של בניה בהקדם על קרקעות
בעלות יעוד חקלאי (לאחר שייעודן ישונה). זה היה האינטרס של המועצה בהחלטה 666,
אשר בדיון ובהצבעה הנוגעים לה השתתף כל אחד מהמשיבים השישי והשביעי. לעומת
זאת, כחבר תנועה התישבותית, וכנציגה, היה לכל אחד מהם אינטרס נוגד, דהיינו אינטרס
הגדלתו של הפיצוי ככל האפשר." (עניין מהדרין, בעמ' 146-148).
8. כלום שונה הסיטואציה שבפנינו מן הסיטואציה
שנדונה בפרשת מהדרין? לטענת העותרים, כך הדבר, וזאת מן הטעמים הבאים: ראשית:
העותרים מכהנים במועצה ובועדת המשנה מטעמה של הקרן הקיימת לישראל - ולא מטעם
תנועות התיישבותיות. ראייתם היא ציבורית, נסיונם רב וכך גם כישוריהם; שנית:
להבדיל מהמועצה, ועדת המשנה אינה מוסמכת לקבל החלטות, תפקידה מתמצה במתן המלצות; שלישית:
הסוגיה לה נדרשת וועדת המשנה אינה שאלה נקודתית הנוגעת לריב בין המועצה (או ועדת
המשנה) לצד שלישי כלשהו, שהעותרים משתייכים לו - "המדובר בשאלה בעלת משמעויות
ציבוריות, חברתיות ולאומיות - ביחס לאותו ציבור גדול של חקלאים שהשקיעו שנים רבות
מחייהם במגורים ובעבודה ופרנסה בקרקע". ככזו, ראויה השאלה לדיון פלורליסטי,
במסגרתו יישמעו דעותיהם של כל הנוגעים בדבר. רביעית: החוק המתקן הכיר
בחשיבות הדיון הפלורליסטי במועצה ובועדות, ומתוך כך קבע את האיזון הראוי באשר
להרכב המועצה וועדת המשנה: סעיף 4א (א) (3) מתיר כיום את חברותם במועצה של מי
"שהם בעלי תפקידים שלא בשירות המדינה או בשירות קק"ל, ושבתפקידיהם אלה
יש להם ענין במדיניות קרקעית", ובלבד שלא יהוו יותר משליש ממספר חברי המועצה,
ומהם לא יותר ממחצית יהיו בעלי תפקידים במגזר החקלאי. סעיף 4י(ג) קובע, כי יושב
ראש ועדת משנה לא יהיה בעל ענין במדיניות חקלאית (כהגדרתו בסעיף 4א(א)(3)) וכי
חברי ועדה שהם בעלי ענין כאמור לא יהוו יותר משליש מחברי הוועדה. העותרים באים
בגדרם של סייגים אלה - ואין מקום להוסיף ולהטיל עליהם סייגים ומגבלות, שיסכלו את
תכלית החוק המתקן.
9. איני סבור שעלה בידי העותרים להצביע על שוני
עובדתי רלוונטי בין הסיטואציה נשוא העתירה לבין הסיטואציה שנדונה בפרשת מהדרין.
הדמיון (אם לא הזהות) בין הסיטואציות הוא כה מכריע, עד שאין בשוני, ככל שהוא קיים,
כדי לחייב שינוי בתוצאה. ראשית, החלטות 666 ו667- שנבחנו בפרשת מהדרין
אינן שונות באופיין מן ההחלטות בהן עתידות המועצה וועדת המשנה לדון מכח החלטת
הממשלה 3262 מיום 8.2.98. בשני המקרים עוסקות ההחלטות בשינוי הייעוד של קרקע
חקלאית ובקביעת גובה הפיצוי שיינתן לחוכרים חקלאיים. אכן המדובר בשאלה בעלת
משמעויות ציבוריות, חברתיות ולאומיות, אולם השלכותיה אינן מוגבלות למישור הציבורי
- הן נוגעות במישרין לכל חקלאי המחזיק בקרקע חקלאית, שייעודה עשוי להשתנות.
לעותרים, כמו למשיבים 6 ו7- בפרשת מהדרין, יש איפוא גם עניין אישי (בין
במישרין ובין בעקיפין: וראו בג"ץ 3132/92 מושלב נ' הוועדה המחוזית
לתכנון ולבנייה, מחוז הצפון, פ"ד מז (3) 741, 746-747 - לעניין האינטרס
האישי של חבר קיבוץ בפעולה המסבה רווח לקיבוץ), ולא רק ציבורי-עקרוני בתוצאות
הדיונים שיקיימו ועדת המשנה והמועצה: הקביעות בדבר היקף הפיצוי לו יזכו המחזיקים
בקרקע חקלאית, או באשר להקצאת הזכויות בקרקע שייעודה ישונה, חלות עליהם עצמם, או
על האגודות להן הם משתייכים, בחובותיהן הם חבים, ומנכסיהן הם מפיקים תועלת.
לא זו בלבד, לעותר מס' 1, שהוא מזכיר איגוד המושבים של התאחדות הפועל המזרחי
בישראל, גם עניין מוסדי בתוצאה - בדומה לסיטואציה בפרשת מהדרין.
10. שנית, העובדה שהעותרים מכהנים במועצה
ובוועדת המשנה מטעמה של הקרן הקיימת לישראל, אינה מקהה את שיוכם לישובים השיתופיים
בהם הם מתגוררים. לענין זה נדרשה בשעתו מבקר המדינה, שכתבה (בדו"ח שנתי 44):
"...נציגי
קק"ל במועצה אינם אך ורק חברי הדירקטוריון של קק"ל או עובדים בכירים שם,
אלא בה בעת הם גם נציגים של איגודים ומוסדות מהמגזר החקלאי...סוגיית קידום
האינטרסים של מגזרים שמהם באו מקצת חברי המועצה מצאה ביטוי בדיונים לא רק במליאת
המועצה, אלא גם בעת הדיונים וההחלטות בוועדות המשנה שלה" (שם, בעמ' 227) .
11. שלישית, בענייננו, להבדיל מפרשת
מהדרין, מתייחסת העתירה לדיונים הנערכים בוועדת המשנה, המוסמכת להמליץ - ולא
לדיונים במועצה, המוסמכת לקבל החלטות. האם לייחס נפקות לשוני זה? לדעתי, התשובה
היא בשלילה. הכללים בדבר ניגוד עניינים חלים על כל עובד ציבור, בלא הבחנה במהותה
של הפונקציה המתבצעת על ידו. לעניין זה, אין כל חשיבות להבחנה בין סמכות לקבל
החלטה לבין סמכות להמליץ המלצה. גם מי שסמכותו היא ממליצה בלבד חייב להישמר בפני
ניגוד עניינים, והאיסורים בדבר ניגוד עניינים חלים עליו. אכן, סמכות ההמלצה חשובה
היא. על הממליץ לפעול בלב פתוח, ומתוך שמירה על כל הכללים של המשפט המינהלי, לרבות
הכלל בדבר האיסור להימצא במצב של ניגוד עניינים. בדומה, על מקבל ההמלצה לקבלה בלב
פתוח, ומתוך שמירה על כל הכללים של המשפט המינהלי, ובהם הכלל בדבר ניגוד עניינים.
אכן, סמכות ההמלצה היא סמכות חשובה. על המחליט להתחשב בהמלצה. יש לה משקל בגדרי
שיקוליו. כל אלה מובילים לכך, שאין מקום להבחין, לעניין תחולתם של הכללים בדבר
איסור על ניגוד עניינים, בין בעל סמכות להחליט לבין בעל סמכות להמליץ. זה כזה חבים
באותן חובות לעניין ניגוד העניינים. על כן, חלים הכללים בדבר ניגוד עניינים גם על
ועדת משנה, שכל תפקידה אינו אלא להמליץ למליאה. כך בדרך כלל; כך גם לעניין ועדות
המשנה המוקמות על ידי המועצה.
12. נותרה אך שאלת השפעתו
של החוק המתקן על ההלכה שנפסקה בפרשת מהדרין. האם החוק המתקן ממצה את
ההסדרים והאיסורים החלים על חברי המועצה וועדת המשנה? בעבר, בעת שדנתי בטענה דומה,
שנגעה לתחולת הוראות חוק הליכי תכנון ובניה (הוראת שעה), תש"ן1990-, כתבתי:
"בצד
האיסור הסטטוטורי על ההצבעה עומדים עקרונותיה של ההלכה הפסוקה בדבר ניגוד עניינים.
עקרונות אלה קובעים, כי מקום שחבר בגוף שלטוני - כגון ועדת תכנון - מצוי
במצב של ניגוד עניינים, חל עליו איסור של השתתפות בדיוניו הסגורים של הגוף
השלטוני ובהצבעה הבאה בסיומו של שלב הדיונים (ראה שפניץ ולוסטהויז, 'ניגוד
עניינים בשירות הציבור', ספר אורי ידין 315, 324 (כרך ב, תש"ן)). על כן
פסקנו, כי מזכיר מועצת פועלים לא יטול חלק בדיוניה של מועצת רשות מקומית ולא ישתתף
בהצבעות באותם עניינים בהם קיים ניגוד אינטרסים בין תפקידו במועצת הפועלים לבין
תפקידו במועצת הרשות (ראה בג"ץ 595/89 שמעון נ' הממונה על מחוז הדרום במשרד
הפנים, פ"ד מד(1) 409, 420). אכן, המשפט המקובל 'נוסח ישראל' בכלל,
וההלכות בדבר איסור על ניגוד עניינים וכללי הצדק הטבעי בפרט, ממשיכות לחול
לצידו של כל דבר חקיקה. נמצא, כי בכל הנוגע לאיסור ההצבעה, מקורו הוא עתה
סטטוטורי, ואילו האיסור על השתתפות בדיוניה הפנימיים של הוועדה אינו סטטוטורי
אלא הלכתי. זהו שיתוף הפעולה הפורה בין דבר חקיקה לבין הלכה פסוקה. המחוקק קובע
את הוראותיו. השופט מפרש הוראות אלה, מפתח את המשפט 'בין הסדקים' של הוראות אלה,
ויוצר הלכה פסוקה..." (בג"ץ 34880/91 ברגמן נ' הוועדה לבניה
למגורים ולתעשייה, מחוז תל-אביב, פ"ד מז (3) 716, 726-727).
נמצא אם כן, כי אין מקום לראות את ההסדר שנקבע בחוק המתקן
כהסדר הממצה בהכרח את כל ההיבטים הנוגעים להסדר ניגוד עניינים ושולל את תחולתה
הרחבה של ההלכה הפסוקה. אכן, סביב ההסדר הסטטוטורי בעניין ניגוד עניינים אינה
נוצרת מעטפת של "הסדר שלילי" באשר לעניינים שלא הוסדרו בחקיקה. סביב
חקיקה המסדירה סוגיה של ניגוד עניינים ממשיכים לחול הדינים ההלכתיים בדבר ניגוד
עניינים, אלא אם תחולתם נשללת במפורש (ראו בג"ץ 531/79 סיעת הליכוד בעירית
פתח-תקוה נ' מועצת עירית פתח-תקוה, פ"ד לד(2) 566, 580). הנה כי
כן, טיעון בדבר "הסדר שלילי" כביכול, המונע החלה כאמור לא יצלח. עמדתי
על כך באחת הפרשות, בצייני:
"...שתיקת
המחוקק אינה מתפרשת כדחיקת רגלם של הדינים ההלכתיים בדבר ניגוד הענינים מיחס זה.
אכן, את שהמחוקק הסדיר במפורש הוא הסדיר במפורש ואת שלא הסדיר במפורש הוא הניח
לתחולתה של ההלכה הפסוקה. הלכה זו אינה מבוססת על פרשנותן של ההוראות החקוקות, שכן
הוראות אלה אינן משתרעות על ענייננו. הלכה זו מבוססת על מעמדן העצמאי של הלכות בית
המשפט בדבר ניגוד עניינים כחלק מהמשפט המקובל שלנו." (בג"ץ 595/89 שמעון
ואח' נ' הממונה על מחוז הדרום משרד הפנים, פ"ד מד (1) 409, 415;
ראו גם בג"ץ 3480/91, בעמ' 728).
אין בלשון החוק, בהיסטוריה
החקיקתית שלו ובנסיבות שקדמו לחקיקתו בכדי לסתור הלכות אלו. ההיפך הוא הנכון.
תופעת ניגוד העניינים במועצה ובוועדות המשנה הוצגה במלוא חומרתה בדו"ח 44 של
מבקר המדינה. גם בהצעת החוק שהוגשה על בסיס הדו"ח (הצעת חוק מינהל מקרקעי
ישראל (תיקון) (מועצת מינהל מקרקעי ישראל), התשנ"ה1994-, ה"ח 178), כמו
גם בדברי חברי הכנסת שנדרשו לה, אין למצוא כל עדות לכוונה ליצור הסדר ייחודי
שישלול את תחולתה של ההלכה הפסוקה (והשוו: בג"ץ 3480/91, בעמ' 728-729).
סיכומו של דבר
13. עיסוקן של המועצה ושל
ועדת המשנה בסוגיות הכרוכות בשינוי ייעודם של מקרקעי ישראל, כורך בחובו הכרעות
רחבות היקף וכבדות משקל. להכרעות אלו השלכות לאומיות ואינדיווידואליות כאחד. בית
המשפט העליון (בפרשת מהדרין), כמו גם המחוקק (בחוק המתקן) נתנו דעתם
לבעייתיות הכרוכה במעורבותם של בעלי עניין (אישי או מוסדי) בקבלת הכרעות אלו,
וקבעו מנגנונים שנועדו למנוע, ככל שניתן היווצרות מצב של ניגוד עניינים בקרב
הגופים המחליטים.
14. לשני העותרים, כמי
שמתגוררים בישובים חקלאים, עניין אישי (ישיר או עקיף) בהחלטות שיתקבלו בעניין זה.
החלטות אלה יקבעו, בסופו של דבר, אמות מידה באשר לזכויותיהם בקרקע שייעודה ישתנה
ובאשר לזכויותיהם לפיצוי. לעותר מס' 1, כמזכיר איגוד המושבים של
התאחדות הפועל המזרחי בישראל, גם עניין מוסדי, כמי שמייצג ציבור רחב. אי-לכך, אין
מקום לשיתופם של העותרים בדיונים ובהחלטות שיתקיימו בועדת המשנה במועצה בנושאים
אלו. למותר לציין, כי אין בקביעה זו משום הטלת דופי אישי בעותרים או משום קביעה,
כי אם ישתתפו העותרים בדיוני ועדת המשנה יעדיפו את טובתם וטובת שולחיהם על טובת
המינהל. די בעצם קיומה של אפשרות ממשית לניגוד עניינים, כדי להביא לפסילתם
מהשתתפות ומהצבעה (וראו, לענין זה: בג"ץ 531/79 , בעמ' 572).
מטעמים אלה, דין העתירה להידחות.
ה
נ ש י א
השופט י' אנגלרד:
אני מסכים.
ש
ו פ ט
השופט מ' אילן:
אני מסכים.
ש
ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק
דינו של הנשיא.
ניתן היום, ד' בניסן
התשנ"ט (21.3.99).
ה נ ש י א ש ו פ
ט ש ו פ ט
העתק
מתאים למקור
שמריהו
כהן - מזכיר ראשי
98057340.A04/דז/