לשכת סוכני ביטוח בישראל נ. הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון

2 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5732/22 לפני: כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופטת ג' כנפי-שטייניץ כבוד השופט י' כשר העותרים: 1. לשכת סוכני ביטוח בישראל 2. אלי ארליך 3. הסתדרות הגימלאים בישראל נ ג ד המשיב: הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון עתירה למתן צו על-תנאי תאריך הישיבה: י"א בשבט התשפ"ג (2.2.2023) בשם העותרים: עו"ד פיאד טמיש; עו"ד יניב מאיר בשם המשיב: עו"ד ערין ספדי-עטילה פסק-דין השופט נ' סולברג: העתירה שלפנינו, עניינה בחוזר ביטוח מספר 2022-1-10, שכותרתו "צירוף לביטוח – תיקון" (להלן: התיקון). תיקון זה, מסדיר בין היתר את דרך התנהלותם של חברות הביטוח וסוכני הביטוח, בבואם לצרף, באופן יזום, אנשים שחצו את גיל הפרישה (מעל גיל 67) לתכניות ביטוח שונות. בתוך כך, מטרתו לקבוע פרק זמן נוסף, שבו יוכלו האזרחים הוותיקים לשקול בנחת, אם אכן ברצונם 'לסגור עסקה' לרכישת מוצרי הביטוח שהוצעו להם טלפונית, על-ידי חברות ביטוח או סוכני ביטוח, אם לאו. לצורך הגשמת מטרה זו, נקבע כי אין לכרות חוזה ביטוח בנסיבות האמורות, בטרם חלוף 48 שעות ממועד מתן ההצעה – מכאן העתירה שלפנינו. את העתירה הגישו שלושה: העותרת 1 – לשכת סוכני ביטוח בישראל, העותר 2 – מר אלי ארליך (לפי הנטען בעתירה ובדיון, מר ארליך הוא בעלים ומנכ"ל של סוכנות ביטוח, בעל תפקיד בעותרת 1, חבר בעותרת 3, והוא חצה את גיל 67), וכן העותרת 3 – הסתדרות הגמלאים בישראל (לפי המשיב, "עיון ברשם העמותות מגלה כי נכון לשנת 2020 העותרת 3 מונה 45 חברים בלבד, ומטרתה הרשמית לא כוללת את קידום מטרות האוכלוסיה הוותיקה בכללותה, אלא קידום 'מטרות הסתדרות הגמלאים וחבריה'", "העותרת 3 לא לקחה כל חלק בהליך גיבוש התיקון, ואף לפני הגשת העתירה לא פנתה לרשות כדי לברר את מהות התיקון ואת יתרונותיו כלפי האוכלוסיה הוותיקה"; בנוסף, "לא ברור איזה הליך ציבורי התקיים לצורך גיבוש העמדה מטעם הציבור אותו היא מתיימרת לייצג, נוכח תמיכת הגופים ואנשי המקצוע מהאקדמיה, הדואגים לרווחת האוכלוסיה הוותיקה ואשר לקחו חלק בתהליך גיבוש התיקון" (פסקה 52 לתגובת המשיב). העתירה הוגשה ביום 30.8.2022, בחלוף שבועיים בלבד מאז פניית העותרת 1 למשיב, סמוך לאחר שהמשיב הודיע לעותרת 1, בהתייחס לטענותיה, כי "פנייתה נמצאת בטיפול, וכי נדרשת היוועצות עם הוועדה המייעצת במסגרת הדיון שנקבע ליום 18.9.2022" (פסקה 44 לתגובת המשיב). בתגובת המשיב נטען, כי דין העתירה להידחות, על הסף ולגופה. לאחר הגשת התגובה, נקבעה העתירה לדיון, וזה התקיים ביום 2.2.2023. במסגרת הדיון, לאחר שמיעת טיעוני הצדדים, הבהרנו לב"כ העותרים כי נראה שהעתירה אינה יכולה לעמוד, הן מחמת טענות הסף, הן מחמת טענות המשיב לגופן. הצענו אפוא לעותרים, לשקול בדעתם אם הם מבקשים לעמוד על עתירתם. לאחר שב"כ העותרים נועץ עם מרשיו, נמסר לנו כי העותרים מבקשים 'למשוך' את העתירה. אנו מצדנו הבהרנו, כי בדעתנו לדחות את העתירה, וניתנה הסכמה גם לכך. מחלוקת לגבי פסיקת הוצאות נותרה בעינה. משהוסכם על דחיית העתירה, החלטנו לפסוק הוצאות, אם כי בשיעור מופחת, בסך של 10,000 ₪. אסביר. העתירה לוקה בשלושה פגמים עיקריים, המצדיקים כל אחד, לחוד וביחד, את דחיית העתירה על הסף. הראשון, אי מיצוי הליכים; השני, התעברות העותרים על ריב לא להם; השלישי, כישלונם של העותרים להצביע על פגיעה ממשית של התיקון בזכויות יסוד. אשר לפגם הראשון, כפי שציינתי פעמים רבות, מיצוי הליכים הוא חובה יסודית ושורשית, שיש לקיימה ככל משפטה וחוקתה, טרם פנייה לבית המשפט. "לא בדקדוקי-עניות של פרוצדורה עסקינן, אלא במהות: הסדר הטוב; היעילות; החסכון במשאבים; מיקוד המחלוקת וציוני-דרך לפתרונה; הפעלת שיקול דעת מקצועי; הפריית השיח שבין האזרח לבין הרשות; כיבוד הדדי בין הרשות השופטת לבין הרשות המבצעת; כל אלה מחייבים מיצוי הליכים תחילה, וביקורת שיפוטית אחר כך" (בג"ץ 112/12 אדם טבע ודין אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' ממשלת ישראל, פסקה 8 (24.5.2012)). בעניין דנן, פנייתם החפוזה של העותרים לבית המשפט, מבלי לתת שהות למשיבים לבחון את הדברים כדבעי, נזקפת לחובתם. בהתייחס לפגם השני, כטענת המשיב בתגובתו, מן העתירה עולה בבירור כי העותרים מתעברים על ריב לא להם. העותרת 1 מייצגת סוכני ביטוח; העותר 2 אמנם טוען כי גילו מעל 67, אך ברור לכול כי הטעם העיקרי להצטרפותו לעתירה (מבלי שהיה צד לשלב מיצוי ההליכים החלקי, שקדם להגשת העתירה), אינו קשור לגילו, אלא לעיסוקו, כבעלים ומנכ"ל של סוכנות ביטוח; באשר לעותרת 3, הרי שכפי שטען המשיב בתגובתו, "נכון לשנת 2020 העותרת 3 מונה 45 חברים בלבד, ומטרתה הרשמית לא כוללת את קידום מטרות האוכלוסיה הוותיקה בכללותה, אלא קידום 'מטרות הסתדרות הגמלאים וחבריה'", "העותרת 3 לא לקחה כל חלק בהליך גיבוש התיקון, ואף לפני הגשת העתירה לא פנתה לרשות כדי לברר את מהות התיקון ואת יתרונותיו כלפי האוכלוסיה הוותיקה"; אם בכך לא די, הוסיף המשיב וציין, כי "לא ברור איזה הליך ציבורי התקיים לצורך גיבוש העמדה מטעם הציבור אותו היא מתיימרת לייצג, נוכח תמיכת הגופים ואנשי המקצוע מהאקדמיה, הדואגים לרווחת האוכלוסיה הוותיקה ואשר לקחו חלק בתהליך גיבוש התיקון". אציין כי העותר 2 חתם על תצהיר לתמיכה באמור בעתירה, הן בשם עצמו, הן מטעם העותרת 1, הן מטעם העותרת 3, כאשר בדיון נטען, מפי ב"כ העותרים, כי "יש גם את סוכן הביטוח ארליך (העותר 2 – נ' ס') שהוא גם חבר בלשכה בהסתדרות הגמלאים" (וניתן רק לשער מדוע הצטרפה העותרת 3 לעתירה זו). נוכח האמור, נראה כי האינטרס העיקרי של העותרים, אינו זהה לאינטרס של האזרחים הוותיקים, שספק רב אם היו תומכים בנטען בשמם בעתירה זו. לא זו אף זו: ניתן לומר, כי האינטרס של העותרים נוגד את האינטרס של האזרחים הוותיקים, ולמצער כי האינטרסים השונים מצויים במתח מובנה. הפגם השלישי שנפל בעתירה, עניינו בכך שהתיקון אינו מביא לפגיעה ממשית בזכויות-יסוד. העותרים טוענים, כי מהתיקון עולה ניחוח של 'גילנות' (הפליה או הבעת דעה קדומה נגד אדם, מחמת גילו), משום שמשמעותו היא כי אזרחים ותיקים מנועים מלקבל החלטות מיידיות ביחס להצעות ביטוח, בעוד שאנשים בני 67 ומעלה, כשירים לחלוטין לקבל החלטות מהירות, גם ביחס להצעות יזומות. ברם, לטענת המשיב, ההיפך הוא הנכון. דווקא האפשרות שעמדה לרשות חברות הביטוח, ערב התיקון, לפנות לאזרחים ותיקים בהצעות יזומות לרכישת מוצרי ביטוחים שונים, בין אם יש להם צורך בהם, בין אם לאו, מבלי ליתן רווח להתבונן, היא עצמה מביאה לניצול כלכלי של האזרחים הוותיקים, מחמת גילם. לדברי המשיב, התיקון לא נועד אלא להילחם בתופעה זו, להעצים את כוחם של האזרחים הוותיקים, בבחינת 'אנטי-גילנות', ולהבטיח את כוחם של אלה, מול ניסיונות שיווק של מוצרי ביטוח, על-ידי גורמים המבקשים לסגור עסקה 'כאן ועכשיו'. המשיב אף הוסיף, כי מדובר בהגנה מוגבלת ומאוזנת, המתייחסת לשיווק יזום בלבד, באמצעות הטלפון, ואשר גבולותיה תחומים ומצומצמים לזמן קצר. עוד ציין המשיב, כי הגנה זו, "ראוי להעניקה לכלל האוכלוסיה", אך "יש צורך להחלתה כבר עתה ביחס לאוכלוסיית האזרחים הוותיקים בשלב הראשון של ההסדרה" (פסקה 63 לתגובת המשיב); "בַּגָּדוֹל הֵחֵל וּבַקָּטֹן כִּלָּה" (בראשית מד, יב). דומה בעינַי, בנסיבות ענייננו, כי הפגיעה בזכויות יסוד, שעליה מבקשים העותרים להצביע, כלל אינה עולה כדי פגיעה כאמור. לגבי דידי, אין להרחיב את גבולות זכויות היסוד, וכפועל יוצא את מתחם הפגיעה, בשיעור שכזה, כפי שנזדמן לי לומר בעבר: "מרוב 'צפיפות' בזכויות היסוד לא תמיד רואים את היער. עלינו לקבוע סדר עדיפויות. עלינו להבחין בין גרעינה של הזכות, הליבּה, לבין הפריפריה. לא כל דחיית בקשה לפטור מאגרה היא פגיעה בזכות החוקתית של הגישה לערכאות. לא כל הקצאת משאבים וחלוקת תקציבים בדרך מסוימת היא פגיעה בזכות לחינוך או בזכות לבריאות. [...] חדשים לבקרים מנסים עותרים שונים נושאי דגל כזה או אחר להרים אותו ברמה ולהעלותו לדרגת זכות יסוד. יש המבקשים להכיר בזכויות חדשות, ויש המבקשים להרחיב את הקיימות. [...] אנשים רואים את המהפכה החוקתית כי טוב, כי 'שווה' להיות זכות יסוד. אלא שזכות יסוד אינה זכות בת-חלוף שמתנדפת ובאה. חוקה, לפי מהותה, מגדירה כמה זכויות אשר אמורות להיות יציבות ותקפות למשך זמן ארוך. אינפלציה של זכויות מוזילה את ערכן. המוסיף, לעתים גורע. גם אין להעמיד את הזכויות כולן בשורה אחת, אלא יש לסדרן בסדר עדיפות, 'בגדול החל ובקטון כּילה', עם היררכייה ברורה, שבה החברה מגדירה מהן זכויות היסוד שלה" נעם סולברג "שמרו משפט ועשו צדקה" דין ודברים ח 13, 22-21 (התשע"ד). וראו גם, בג"ץ 145/21 לוי נ' היועץ המשפטי לממשלה – מדינת ישראל‏, פסקאות 14-13 לפסק דיני (17.2.2021). אשר על כן, העתירה נדחית בזאת על הסף, בהסכמה, בעקבות המלצתנו, ובמחלוקת שנותרה בנוגע לחיוב בהוצאות, החלטנו לחייב את העותרים לשאת בהוצאות המשיב בסך של 10,000 ₪, בהתחשב באמור לעיל. ש ו פ ט השופטת ג' כנפי-שטייניץ: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט י' כשר: אני מסכים. ש ו פ ט לפיכך הוחלט כאמור בפסק הדין של השופט נעם סולברג. ניתן היום, ‏כ"ד בשבט התשפ"ג (‏15.2.2023). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ 22057320_O06.docx פג מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1