מאיר עבודי נ. משרד הביטחון - קצין התגמולים

פסק-דין בתיק עע"ם 5728/09 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים לעניינים מנהליים עע"ם 5728/09 בפני: כבוד המשנה לנשיאה א' ריבלין כבוד השופט ס' ג'ובראן כבוד השופט י' דנציגר המערער: מאיר עבודי נ ג ד המשיב: משרד הביטחון - קצין התגמולים ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים בעת"מ 1985/07 מיום 27.4.09 שניתן על ידי כבוד השופטת ש' גדות תאריך הישיבה: ח' בכסלו תשע"א (15.11.10) בשם המערער: עו"ד ו' פרי בשם המשיב: עו"ד נ' בן אור פסק-דין השופט י' דנציגר: לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (השופטת ש' גדות) בעת"מ 1985/07 מיום 27.4.2009, במסגרתו נקבע כי על המשיב לשלם למערער באופן רטרואקטיבי, החל מיום 28.10.1990, הטבות מכוח הוראות אגף שיקום נכים במשרד הביטחון (להלן: אגף השיקום). העובדות על פי פסק דינו של בית המשפט קמא 1. המערער, יליד 1941, הינו פדוי שבי שנפל בשבי המצרי במלחמת יום הכיפורים וסבל מעינויים והתעללויות קשים, שכתוצאה מהם לקה בנכות פיסית ונפשית. עם חזרתו מהשבי שהה המערער כשבועיים בבית הבראה והתבקש לחתום על טופס בקשה להכרת זכות על פי חוק הנכים (תגמולים ושיקום), התשי"ט-1959 (להלן: חוק הנכים). בשנת 1974 הוכר הקשר הסיבתי בין פגיעתו של המערער לבין שירותו הצבאי, אולם ועדה רפואית פסקה לו נכות זמנית של 10% ונכות נפשית לצמיתות בשיעור של 0%. מאז שובו מן השבי לא שירת המערער בשירות מילואים פעיל עקב בקשותיה של רעייתו לבטל את צווי המילואים שקיבל ובשנת 1981 ביקש להשתחרר משירות מילואים, כשהוא תומך את בקשתו בחוות דעת פסיכיאטרית. לנוכח בקשתו נבדק המערער בשנת 1982 על ידי ועדה רפואית צבאית, אשר הורתה בסופו של יום על שחרורו מן השירות. 2. לטענת המערער הוא התבקש בתחילת שנות ה-90 של המאה הקודמת, כנראה על ידי המשיב, לפנות לבדיקות במסגרת מחקר בעניין מצבם הנפשי של פדויי שבי. המערער טען כי בעקבות בדיקות אלה נוצר קשר בינו לבין פדויי שבי אחרים, שמהם קיבל מידע אודות זכויותיו. ביום 29.10.1996 פנה המערער שוב למשיב בתביעה בעניין נכותו האורטופדית ונקבעו לו 14% נכות. ביום 28.10.1997 פנה המערער לוועדה הרפואית בבקשה להכיר בהחמרת מצבו הנפשי. עקב פנייה זו נבדק המערער ונקבעו לו 59% נכות בגין שירותו – 50% בגין מצבו הנפשי והיתר בגין פגיעה אורטופדית. לפיכך החל המערער לקבל תגמולים החל מיום 28.10.1997, המועד בו פנה מחדש לקצין התגמולים בבקשה לדון בהחמרת נכותו הנפשית. פנייתו של המערער לקבל תגמולים באופן רטרואקטיבי ממועד חזרתו מהשבי נענתה בשלילה. המערער ערער על החלטה זו לוועדת הערעורים לפי חוק הנכים, אשר קיבלה בהחלטתה מיום 13.12.2004 את הערעור באופן חלקי, ופסקה כי יש לשלם למערער תגמולים בגין נכותו הנפשית החל מחודש מרץ 1981. שני הצדדים הגישו ערעורים לבית המשפט המחוזי על החלטת ועדת הערעורים, אולם הגיעו להסכמה על מחיקה הדדית של הערעורים ואותה הסכמה קיבלה תוקף של פסק דין. המשיב שילם למערער את התגמולים בגין נכותו הנפשית החל מחודש מרץ 1981 אולם לא שילם לו את ההטבות אשר, לדעת המערער, הגיעו לו על פי דין או בהתאם להנחיות הפנימיות של המשיב. לפיכך עתר המערער לבית המשפט קמא. הכרעת דינו של בית המשפט קמא 3. בית המשפט קמא פסק כי קביעה בדבר זכאותו של נכה לתגמולים על פי חוק הנכים באופן רטרואקטיבי איננה מחייבת קביעה לפיה זכאי הנכה באופן רטרואקטיבי גם להטבות מכוח הוראות אגף השיקום. בית המשפט קמא קבע כי ככלל, הוראה מספר 80.23 להוראות אגף השיקום שעודכנו לאחרונה ביום 1.1.2010 (להלן: הוראה 80.23) אינה מאפשרת תשלום רטרואקטיבי של הטבות, בכפוף לחריגים. נקבע כי עניינו של המערער נופל לגדר החריגים אשר יש לפסוק בהם תשלום רטרואקטיבי של ההטבה, וזאת לנוכח הנסיבות המתקיימות בעניינו. בית המשפט קמא קבע כי החל משנת 1981, כשהמערער פנה בבקשה לשחררו משירות מילואים תוך צירוף חוות דעת פסיכיאטרית, המשיב ידע והיה עליו לדעת על מצבו הנפשי הקשה של המערער. בית המשפט קמא עמד על כך שוועדת הערעורים פסקה כי מצבו הנפשי של המערער הוא שמנע ממנו לפנות בתביעה למשיב "בזמן אמת" ומשום כך הוא הגיש את תביעתו רק בשנת 1997. 4. יתרה מכך, בית המשפט קמא עמד על כך שסעיף 14 להוראה 80.23 (בעקבות עדכון הוראה 80.23 מיום 1.1.2010 מסומן היום הסעיף כסעיף 13). מאפשר תשלום רטרואקטיבי של הטבות חריגות בנסיבות מיוחדות בסכום שלא יעלה על 44,800 ש"ח, וקבע כי החלטת המשיב שלא לשלם למערער הטבות חריגות מכוח סעיף 14 האמור היא החלטה בלתי סבירה ובלתי ראויה בנסיבות העניין. מעבר לכך קבע בית המשפט קמא כי לא נטען ולא הוכח כי החלטה על תשלום הטבות באופן רטרואקטיבי בעניינו המיוחד של המערער תהיה בעלת השלכות רוחב משמעותיות. 5. בית המשפט קמא איזן בין נסיבותיו המיוחדות של העותר לבין העובדה שתשלומי הטבות משולמים במסגרת דיני הרווחה (להבדיל מתגמולים, הנופלים לגדר דיני הנזיקין, שלהם תכלית שונה) והגיע למסקנה כי יש לבסס את ההחלטה על בסיס מועדי ההתיישנות במשפט האזרחי. לפיכך הורה בית המשפט קמא למשיב לשלם למערער רטרואקטיבית את מלוא ההטבות המגיעות לו ושהגיעו לו החל משבע שנים טרם המועד בו החל לקבל תגמולים, דהיינו מיום 28.10.1990, בתוספת הצמדה כדין. הטענות בערעור 6. במסגרת הערעור מבקש המערער מבית משפט זה – באמצעות באת כוחו, עו"ד ורד פרי – להורות למשיב לשלם לו רטרואקטיבית את מלוא ההטבות המגיעות לו בגין נכותו הנפשית, החל מחודש מרץ 1981. המערער טוען כי בית המשפט קמא טעה כאשר נמנע מלקבוע כי החיוב של המשיב בפסק הדין שניתן בעניינו של המערער בוועדת הערעורים משמעותו תשלום רטרואקטיבי של מלוא זכויותיו של המערער, הן זכויותיו לתגמולים על פי חוק הנכים והן זכויותיו להטבות מכוח הדין. המערער מבקש מבית משפט זה לקבוע כי "תשלומים" (כפי שנקבע בהחלטת ועדת הערעורים) הינם "תגמולים + הטבות", כפי שההיגיון מחייב וכפי שהוכרע בעת"מ (ת"א) 1034/06 פלוני נ' משרד הביטחון (לא פורסם, 28.11.2006), עליו לא ערער המשיב. המערער טוען כי בנסיבות בהן קיים פסק דין הקובע את זכויותיו הרטרואקטיביות כלל אין מקום לפנות להוראות אגף השיקום בדבר תשלומים רטרואקטיביים. 7. המערער טוען כי לא היה מקום לאיזון שערך בית המשפט קמא בין נסיבותיו של המערער לבין העובדה לפיה תשלומי הטבות הם במסגרת דיני הרווחה. לטענתו, על אף שמקור ההטבה עשוי להיות בדיני הרווחה, זכותו לקבל תשלום רטרואקטיבי נובעת מהתנהגותו הרשלנית של המשיב, הנופלת במסגרת דיני הנזיקין. יתרה מכך, המערער טוען כי גם זכויות מתחום דיני הרווחה עשויות להיות משולמות באופן רטרואקטיבי. המערער טוען עוד כי אין מקום להבחין בין הזכות לתגמולים מכוח הוראה חקוקה לבין הטבות שמקורן בהנחיות פנימיות. תגובת המשיב 8. המשיב טוען – באמצעות בא כוחו, עו"ד נחי בן אור – כי פסק דינו של בית המשפט קמא הינו פסק דין מאוזן הנותן משקל הולם לנסיבותיו של המערער ולפיכך אין מקום לקבל את טענותיו. המשיב מדגיש כי בית משפט זה קבע לא אחת כי הוראה 80.23 הינה, ככלל, הוראה סבירה. לטענת המשיב, ניסיונו של המערער לטשטש את ההבחנה בין תגמולים שמקורם בהוראה חקוקה לבין הטבות שמקורן בהנחיות פנימיות, הינה מנוגדת להלכה הפסוקה. 9. המשיב טוען כי בית המשפט קמא לא קבע כי המשיב פעל בשרירות או בזדון ואף לא קבע, ודאי לא במפורש, כי המשיב ביצע מחדל כלשהו כלפי המערער. יתר על כן, המשיב טוען כי טענת המערער לפיה זכותו לתשלום רטרואקטיבי נובעת מהתנהגותו הרשלנית של המשיב אינה יכולה לעמוד שכן לא נטענה בבית המשפט קמא. כן טוען המשיב כי ככל שמבקש המערער לתבוע פיצוי בגין עוולה בנזיקין, ברי כי פיצוי זה אינו יכול לבוא במסגרת תשלום מוגדל של הטבות מכוח נוהלי המשיב, כמבוקש בערעור. 10. המשיב מציין כי הוא מצוי ממילא בהליך של תיקון מקיף לחוק הנכים, במסגרתו מבקש הוא לעגן בחקיקה את כל סוגי ההטבות שניתנות כיום לפנים משורת הדין ולקבוע לגביהן הוראות תחולה אשר יחליפו את ההסדר הקיים. לטענתו, במצב דברים זה יש לפעול בצמוד ככל האפשר ללשון הוראה 80.23, על מנת למנוע מצב בו קיימת תחולה מקבילה להסדרים שונים. דיון והכרעה 11. לאחר שעיינתי בכתבי הטענות שהוגשו על ידי הצדדים ולאחר ששמעתי את טענות הצדדים בדיון שנערך לפנינו, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הערעור להידחות. 12. ראשית, אין בידי לקבל את טענת המערער לפיה יש לפרש את החלטת ועדת הערעורים בעניינו בע"נ (ת"א) 588/99 פלוני נ' משהב"ט – אגף השיקום – ק.תגמולים (לא פורסם, 13.12.2004) כאילו ה"תשלומים" אליהם כיוונה ההחלטה כוללים, בנוסף לתגמולים מכוח חוק הנכים, גם את ההטבות בהן עסקינן. זאת, לנוכח הסתמכותה של ועדת הערעורים על סעיף 18(ו) לחוק הנכים (סעיף המאפשר, בתנאים מסויימים, תשלום רטרואקטיבי של תגמולים) וכן לנוכח ניסוחה המפורש של ההחלטה, לפיה "הערעור מתקבל חלקית והוועדה קובעת כי יש לשלם למערער תגמולים בגין נכותו הנפשית החל ממרץ 1981" (הדגשה שלי – י.ד.). אף אין בידי לקבוע כי קיומו של פסק דין הקובע כי המערער זכאי לתשלום תמלוגים באופן רטרואקטיבי, משמעו בהכרח כי המערער זכאי גם לתשלום רטרואקטיבי של ההטבות האמורות. זאת, לנוכח ההבדלים הקיימים בין התמלוגים לבין ההטבות, כפי שיפורט להלן. ההטבות נשוא ערעור זה הינן הטבות מכוח הוראות אגף השיקום, המשולמות בנוסף לתגמולים המשולמים מכוח חוק הנכים. על פי הוראה 80.23, ניתנות ההטבות מיום הוועדה הרפואית הראשונה בפניה עמד הנכה, ובה נקבעה דרגת הנכות המקנה לו את הזכאות לתשלום ההטבה. דהיינו, המדיניות שנקבעה על ידי המשיב בהוראה 80.23 שוללת, ככלל, את האפשרות לתשלום רטרואקטיבי של ההטבות. עם זאת, סעיף 13 להוראה 80.23 מאפשר לאשר, בהתקיים נסיבות מיוחדות, מתן הטבות שלא בהתאם לכללים שנקבעו בהוראה, בסכום שלא יעלה על 44,800 ש"ח. 13. בית משפט זה נדרש לא אחת למדיניות האמורה של המשיב וקבע כי מדיניות זו אינה מצדיקה את התערבותו של בית משפט זה, למעט במקרים חריגים בהם הוכח כי מחדל של הרשות הוביל להתמשכות ההליכים או כי הרשות פעלה בשרירות או בזדון. וכך נקבע בבג"ץ 292/84 בודיק נ' ראש אגף השיקום, משרד הביטחון (לא פורסם, 24.4.1985) (להלן: עניין בודיק): "מדובר בהטבות לצריכה שוטפת שהרשות מעניקה לפנים משורת הדין; אין בידינו [לומר] שהנחיה פנימית המעניקה – מטעמי תקציב ותכנונו – הטבות מהסוג האמור רק ממועד מוגדר היא מופרכת עד כדי הצדקת התערבותנו, כל עוד אין אפליה בין נכים שונים לגבי מועד התשלום. ייתכן שהדין היה אחר לו הוכח שהרשות השיבה תחילה פני נכה ריקם מטעמים שרירותיים או זדוניים או גרמה במחדליה להימשכות ההליכים יתר על המידה; אך לטענות מהסוג הנדון ודומיהן לא הונחה במקרה שלפנינו תשתית עובדתית ולכן נוכל להשאיר את הדיון בהן לעת מצוא" (סעיף 2 לפסק הדין; ההדגשה לא במקור – י.ד.) יצויין כי בקשה לדיון נוסף שהוגשה על ידי העותר בעניין בודיק נדחתה בהחלטתו של בית משפט זה (הנשיא מ' שמגר) בד"נ 10/85 מיום 27.5.1985. מאז שבה ואושרה המדיניות האמורה של המשיב על ידי בית משפט זה, לרבות בפסיקה עדכנית [ראו: בג"ץ 546/83 יסקולקה נ' שר הביטחון (לא פורסם, 19.12.1983); בג"ץ 9569/05 קלוש נ' מדינת ישראל – שר הביטחון, פסקה 16 (לא פורסם, 8.4.2009); עע"מ 7605/09 פלוני נ' משרד הביטחון – קצין התגמולים, פסקה 6 (לא פורסם, 25.3.2010)]. לפיכך, אני סבור כי אין לקבל את טענת המערער לפיה אין עוד מקום להבחין בין הזכות לתגמולים מכוח חוק הנכים לבין הזכות להטבות מכוח הוראות אגף השיקום מן הטעם ש"הוראות נוהל אלה הפכו לחלק מהדין" (סעיף 23 לסיכומי המערער). 14. יתר על כן, ההבחנה בין תכלית התגמולים מכוח חוק הנכים לבין תכלית ההטבות מכוח הוראות אגף השיקום – לפיה תגמולים ניתנים מכוח דיני הנזיקין ותפקידם לפצות את הנכה בגין נזקו ואילו הטבות ניתנות במסגרת דיני הרווחה והן נועדו לסייע לנכה ולהיטיב את מצבו – מקובלת עליי, על אף שייתכן כי יש מקום שההטבות האמורות יינתנו מכוח חוק ולא לפנים משורת הדין. בהקשר זה ציין המשיב כי הוא מצוי בימים אלו בהליך של תיקון מקיף לחוק הנכים שבמסגרתו הוא מבקש "לעגן בחקיקה את סוגי ההטבות הניתנות כיום לפנים משורת הדין, ולקבוע לגביהן הוראת תחולה אשר תחליף את ההסדר הקיים, המונע תשלום רטרואקטיבי" (סעיף 20 לסיכומי המשיב). 15. בית המשפט קמא קבע כי המקרה שלפנינו אכן נופל לגדר החריגים בהם יש לפסוק תשלום רטרואקטיבי של הטבות. זאת, לנוכח קביעתו כי החל משנת 1981 ידע המשיב, וחייב היה לדעת, על מצבו הנפשי הקשה של המערער. בית המשפט קמא אכן לא קבע מפורשות כי המשיב גרם במחדליו להתמשכות ההליכים יתר על המידה ואף מצא לנכון להדגיש, בהקשר להלכה שנקבעה בעניין בודיק, כי "בית המשפט העליון הכיר בחריגים וכי קיימים מקרים, כמו אלו שנזכרו ואחרים 'מהסוג הנדון ודומיהן', בהם, ייתכן, והדין יהיה אחר" (פסקה 25 לפסק הדין; ההדגשה במקור – י.ד.). מניסוח זה עולה כי ייתכן שבית המשפט קמא התכוון כי עניינו של המערער נופל לגדר החריגים שנקבעו בעניין בודיק בבחינת מקרה הדומה למקרים שפורטו שם. לצורך הדיון אניח כי המשיב אכן נהג באופן העולה כדי מחדל בהתנהלותו מול המערער, אך אין בכך כדי לשנות את התוצאה במקרה דנן. איני סבור שעצם הקביעה כי עניינו של המערער נופל לגדר אחד החריגים אשר עשויים לאפשר תשלום רטרואקטיבי של ההטבות, מחייבת כי התשלום הרטרואקטיבי ייעשה החל מאותו מועד ממנו משולמים רטרואקטיבית התגמולים מכוח חוק הנכים. זאת, לנוכח התכליות השונות של שני סוגי התשלומים, כאמור לעיל. לשיטתי, האיזון שערך בית המשפט קמא בין הנסיבות הקונקרטיות בעניינו של המערער לבין התכליות השונות של התגמולים מכוח חוק הנכים ושל ההטבות מכוח הוראות אגף השיקום, הינו איזון סביר שאינו מצדיק את התערבותו של בית משפט זה. אני סבור כי פסק דינו של בית המשפט קמא אכן משקף התחשבות בנסיבותיו האישיות הקשות של המערער. 16. לנוכח כל האמור, אציע לחבריי לדחות את הערעור. בנסיבות העניין סבור אני כי אין מקום להורות על תשלום הוצאות לטובת המשיב. ש ו פ ט המשנה לנשיאה א' ריבלין: אני מסכים. המשנה לנשיאה השופט ס' ג'ובראן: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' דנציגר. ניתן היום, כ"ו בטבת תשע"א (2.1.2011). המשנה לנשיאה ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 09057280_W04.doc חכ מרכז מידע, טל' 02-6593333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il