מיכאל אברמוב ואח' ואח' נ' ממשלת ישראל ואח'

5 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5693/20 לפני: כבוד השופט י' עמית כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופטת י' וילנר העותרים: 1. מיכאל אברמוב ו-120 אח' נ ג ד המשיבים: 1. ממשלת ישראל 2. היועמ"ש – משרד המשפטים 3. המוסד לביטוח לאומי 4. היועץ המשפטי – המוסד לביטוח לאומי 5. משרד העבודה הרווחה והשירותים החברתיים 6. שר העבודה הרווחה והשירותים החברתיים 7. משרד החוץ 8. שר החוץ 9. אירינה בס 10. פריד יוספוב עתירה למתן צו על-תנאי בשם העותרים: עו"ד הדס ברוה, עו"ד חלי יגדל בשם המשיבים: עו"ד יאנה סימקין פסק-דין השופטת ד' ברק-ארז: 1. העתירה שבפנינו מכוונת כלפי אשרורה של האמנה בדבר שיתוף פעולה בתחום הביטחון הסוציאלי בין מדינת ישראל לבין הפדרציה הרוסית (להלן: האמנה) במתכונת שבה נעשתה. הרקע לעתירה 2. בכלליות ייאמר שברקע הדברים עומדת סוגיית זכויותיהם הפנסיוניות של מי שעלו מרוסיה לישראל לפני שנת 1992, ובאותה עת נאלצו לוותר על אזרחותם הרוסית וכך לאבד את כל הזכויות הפנסיוניות שצברו קודם לעלייתם. קושי זה שהועלה על-ידי עולים רבים בפני גורמים שונים במדינה, הוביל בסופו של דבר לכריתת האמנה, שנועדה לאפשר את מיצוי זכויותיהם הסוציאליות של עולים מרוסיה. 3. האמנה נחתמה במוסקבה ביום 6.6.2016 על-ידי נציגים מוסמכים של שתי המדינות. בהמשך, אושררה האמנה בהחלטה מספר 2029 של הממשלה ה-34, ביום 10.11.2016, ונכנסה לתוקף ביום 1.10.2017. 4. העותרים דנן הם עולים שהגיעו לישראל מרוסיה לאחר שנת 1992 וטוענים כי האמנה פוגעת בהם, ועמם שני עותרים נוספים שהם בעלי עסק לייעוץ כלכלי הכולל מחלקת פנסיה ואזרחות ברוסיה. 5. להשלמת התמונה יצוין כי העותרים פנו לפני כשנה לבית משפט זה בעתירה קודמת בעניין האמנה, אולם זו נדחתה על הסף מחמת אי מיצוי הליכים (בג"ץ 7873/19 אברמוב נ' ממשלת ישראל (1.12.2019)). לאחר מכן פנו העותרים למשיבים בפניות הנוגעות לאמנה, ומשלא התקבלה תשובה לפניותיהם לגוף הדברים, הגישו את העתירה דנן. טענות הצדדים 6. לטענת העותרים, במצב ששרר לפני החתימה על האמנה, מי שעלו לארץ לאחר שנת 1992 שמרו על אזרחותם הרוסית פנו במישרין לקרן הפנסיה ברוסיה עם הגעתם לגיל פרישה. בשונה מכך, כעת – בהתאם להוראות האמנה – נדרשים אנשים אלה להסדיר את קבלת הפנסיות מרוסיה דרך המוסד לביטוח לאומי. העותרים טוענים כי הפנסיות שנקבעות לאזרחי ישראל בעקבות פנייה באמצעות המוסד לביטוח לאומי נמוכות בהרבה מאלה שנקבעו לאזרחי רוסיה לפני כניסתה של האמנה לתוקף. כמו כן, העותרים טוענים כי לפי האמנה שנות העבודה שבוצעו מחוץ לשטח של מה שהוגדר בה כפדרציה הרוסית אינן מובאות בחשבון במסגרת החישוב לזכאות לפנסיה. על רקע זה, נטען כי סעיפי האמנה פוגעים באופן בלתי מידתי בעולים שעלו לישראל לאחר שנת 1992, באופן שחותר תחת תכליתה הסוציאלית של האמנה. יצוין עוד כי לעתירה צורפה חוות דעת של מומחית מטעם העותרים לחקיקה הפנסיונית ברוסיה. 7. העותרים מוסיפים וטוענים כי התכלית שעמדה ביסוד האמנה הייתה מתן מענה לעולים שהגיעו לישראל לפני שנת 1992, וכי למעשה הפגיעה האפשרית בעולים שעלו לישראל לאחר שנה זו כלל לא נלקחה בחשבון. לטענת העותרים, ההחלטה לאשרר את האמנה התקבלה אפוא על בסיס תשתית עובדתית חסרה, ללא הבנה מספקת של המצב העובדתי והמשפטי בנושא. עוד טוענים העותרים כי היה מצופה שבתהליך אשרור האמנה תיערך בדיקה של החלופות האפשריות שיתנו מענה למצב הבעייתי המתואר, אלא שלא כך נעשה. 8. על כן, העותרים מבקשים כי נורה על ביטולם של סעיפים ספציפיים באמנה (סעיפים 10(1) ו-11(3)), העוסקים באופן חישוב הזכאות לפנסיה. לצד זאת הם מבקשים כי אף נורה על החרגתם מהאמנה של העולים שהגיעו לישראל מרוסיה לאחר יום 6.2.1992, ועל השבה רטרואקטיבית של זכויות פנסיוניות שנגרעו מהעותרים על פי הנטען כתוצאה מאשרור האמנה. 9. מנגד, עמדת המשיבים היא שדין העתירה להידחות – על הסף ולגופה. 10. לטענת המשיבים, חל שיהוי בהגשת העתירה, בהתחשב בכך שהאמנה אושררה על-ידי הממשלה עוד בחודש נובמבר 2016 ונכנסה לתוקפה ביום 1.10.2017. הפניה הראשונה מטעם העותרים לחלק מהמשיבים, כך צוין, נעשתה ביום 26.9.2019, דהיינו בחלוף כשנתיים מיום כניסתה של האמנה לתוקף. המשיבים מדגישים בהקשר זה כי הוראות האמנה ברורות, וכי דבר אשרור האמנה פורסם באמצעי התקשורת, כך שאין בידי העותרים הסבר מספק לשיהוי האמור. 11. יתר על כן, המשיבים טוענים כי אשרור האמנה נעשה בהתאם לסמכותה ולשיקול דעתה של הממשלה בכל הנוגע לכריתת הסכמים בינלאומיים ולניהולה של מדיניות החוץ, בהתאם להליך הנדרש לפי התקנון לעבודת הממשלה. המשיבים מדגישים כי שיקול דעתה של הממשלה בהקשר זה הוא רחב במיוחד, וטוענים כי ממילא העותרים לא הצביעו על כל מקור נורמטיבי המבסס את טענותיהם לסעד של שינוי או ביטול של סעיפים באמנה. 12. לבסוף, ולגוף הדברים, המשיבים טוענים כי זכאות העותרים לקצבה תבחן בהתאם להוראות הדין הפנימי הרוסי במועד הרלוונטי, בהתאם להוראות האמנה. בהמשך לכך, נטען כי כל טענות העותרים מופנות כלפי חקיקתה הפנימית של רוסיה והרשויות המוסמכות בה, ולפיכך מקומן להתברר בבית המשפט ברוסיה. יתר על כן, נטען כי בהתאם לסעיף 25 לאמנה, פנסיות וגמלאות שהעניקה רוסיה לפני כניסתה לתוקף של האמנה ימשיכו להשתלם כבעבר. עוד מוסיפים המשיבים כי טענות העותרים הנסמכות על חוות דעת המומחית מטעמם נדחו על הסף על ידי הנציגים המוסמכים מטעם רוסיה. דיון והכרעה 13. לאחר שעיינו בטענות הצדדים הגענו לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות. 14. בפתח הדברים יצוין כי יש ממש בטענות המשיבים בדבר השיהוי שדבק בהגשת העתירה. כאמור, חלפו כארבע שנים מאז אושררה האמנה בהחלטת הממשלה, וכשלוש שנים מאז נכנסה לתוקף. גם כאשר מביאים בחשבון את מועד הגשתה של העתירה הקודמת ואת פניותיהם המוקדמות של העותרים למשיבים, עדיין מדובר בהשתהות ממשית, אשר העותרים לא סיפקו לה הסבר המניח את הדעת. די בכך בלבד כדי להוביל לדחיית העתירה על הסף. 15. על כך יש להוסיף, כי בית משפט זה אינו נוהג להתערב בשיקול דעתה של הממשלה בכל הנוגע ליחסי החוץ של המדינה. המדובר בתחום הכרוך במגעים עם גורמים מוסמכים ממדינות אחרות, ומרחב שיקול הדעת של הממשלה בהקשר זה הוא רחב ביותר (ראו: בג"ץ 8666/99 תנועת נאמני הר-הבית נ' היועץ המשפטי לממשלה, נד(1) 199 (2000); בג"ץ 7712/05 פולארד נ' ממשלת ישראל, פסקה 8 (8.6.2006); בג"ץ 8886/15 רפובליקנים מחו"ל בישראל (ע"ר) נ' ממשלת ישראל, פסקה 98 (2.1.2018); בג"ץ 3410/19 גנאיים נ' מפקד האזור באיו"ש, פסקאות 5-4 (1.7.2019)). האמנה שאותה מבקשים העותרים לתקוף בעתירתם היא מסוג ההסכמים הבינלאומיים המצויים באופן מובהק בתחום האמור. אם כן, ומבלי שאנו מתעלמים מחששם הסובייקטיבי של העותרים לפגיעה בזכויותיהם הסוציאליות, לא מצאנו כי מדובר במקרה חריג ונדיר אשר יצדיק את התערבותנו. לא מיותר לציין, כי לאמיתו של דבר העמדה המשתמעת מן העתירה היא שטוב היה לה למדינה אלמלא אשררה את האמנה, חרף הטוב הצפון בה מבחינת עולים שהגיעו לישראל לפני שנת 1992, וזאת בשם הגנה מיטבית (כך לשיטת העותרים) על עולים שהגיעו מאוחר יותר. 16. יוער כי אין בכך כדי למנוע מהעותרים לפעול למיצוי זכויותיהם אל מול הרשויות המוסמכות ברוסיה, כפי שאף ציינו המשיבים בתגובתם המקדמית. ממילא איננו נוקטים כל עמדה בהקשר זה. 17. סוף דבר: העתירה נדחית. בהתחשב במכלול נסיבות העניין, איננו עושים צו להוצאות. ניתן היום, ‏ב' בכסלו התשפ"א (‏18.11.2020). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת _________________________ 20056930_A03.docx עכ מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il 1