פלוני נ.ראש ממשלת ישראל

פסק-דין בתיק בג"ץ 5682/02 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5682/02 בפני: כבוד הנשיא א' ברק כבוד השופט א' ריבלין כבוד השופטת א' פרוקצ'יה העותר: פלוני נ ג ד המשיבים: 1. ראש ממשלת ישראל 2. ראש שירות הבטחון הכללי 3. פלוני (עובד שירות הבטחון הכללי) עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: כ"ד בטבת התשס"ג (29.12.2002) בשם העותר: עו"ד אביגדור פלדמן; עו"ד מיכאל ספרד בשם המשיבים מס' 1 ו-2: בשם המשיב מס' 3: עו"ד שי ניצן עו"ד אלי זהר; עו"ד אחיקם שמעוני פסק-דין הנשיא א' ברק: העובדות: 1. משיב מס' 3 (להלן: פלוני) משרת בשירות הבטחון הכללי (להלן: השב"כ או השירות) מאז שנת 1988. הוא שימש בתפקידים שונים לאורך השנים - ובהם סגן ראש יחידת המחקר וראש יחידת המחקר; קצין מטה לתכנון אסטרטגי; וראש היחידה לתכנון אסטרטגי. מאז 1997 משרת פלוני כ"עוזר מיוחד לראש שירות הבטחון הכללי". כעולה מתגובת המשיבים שבפנינו, עסק פלוני במסגרת תפקידו זה ב"גיבוש תחומי חלוקת האחריות בין אגף המודיעין בצה"ל, המוסד לתפקידים מיוחדים והשב"כ... בתחומי חלוקת האחריות בין הממונה על הבטחון במערכת הבטחון והשב"כ... השתתף בצוות שליווה מטעם השב"כ את חקיקת חוק השב"כ... עסק בגיבוש תפיסת הניהול בשב"כ, בכתיבת "תרחישי הייחוס" השנתיים, בהכנת קוד אתי לשב"כ, בגיבוש עמדת השב"כ ביחס לתהליך המדיני... ובהכנת תגובות לדו"חות מבקר המדינה שעסקו בשב"כ". עיקר תפקידו היה, על כן, "תכנון אסטרטגי, גיבוש מדיניות וסוגיות מקצועיות נוספות שהוטלו עליו". 2. ביום 12.6.2001 הודיע ראש השב"כ לראש הממשלה כי הוא ממליץ למנות את פלוני לתפקיד מבקר השב"כ. המינוי אושר עקרונית על ידי ראש הממשלה אך הועבר גם לאישורו של מנכ"ל משרד המשפטים המשמש כיושב ראש הוועדה למינוי מבקרים פנימיים הפועלת מכוח סעיף 3 לחוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב-1992 (להלן: חוק הביקורת). המינוי אושר כנדרש, בהתחשב בהיכרותו של פלוני את עבודת השב"כ, אך הוכפף לביצועה של תוכנית הכשרה מסודרת במהלך השנה שתקדם לכניסתו של פלוני לתפקידו. בהמשך לאישור עקרוני זה, החל פלוני בתוכנית ההכשרה שנקבעה לו. 3. בחודש נובמבר 2001 פורסם בקרב עובדי השירות כי פלוני יהיה מבקר השב"כ וכי הוא יכנס לתפקידו ביום 25.7.20002. בחלוף חמישה חודשים, בחודש אפריל 2002, פנה העותר, העובד בשב"כ, לראש האגף הממונה עליו וביקש לטעון כנגד המינוי המוצע. טענתו העיקרית היתה כי אין למנות לתפקיד מבקר השב"כ את פלוני בשל היכרותו עם ראשי השב"כ ותלותו בהם וכן נוכח היותו שותף לחלק ניכר מן ההחלטות שנתקבלו ויעמדו בעתיד לביקורת. בהמשך נפגש העותר בנדון עם ראש השב"כ. משלא נענה כל צורכו, והמינוי עמד להתבצע, פנה העותר לבית משפט זה. העתירה 4. בעתירה, שהוגשה ביום 1.7.2002, טען העותר כי יש לבטל את מינויו של פלוני לתפקיד מבקר השב"כ. טענת העותר היתה, כי נוכח עברו של פלוני והיותו עוזר קרוב של ראשי השירות (במשרת אמון) וכן מעורבותו האינטנסיבית בעבודת השירות, לא יוכל הוא לפעול באי התלות המתבקשת ממהות תפקידו של המבקר. כך, בייחוד בארגון רב כוח כמו שירות הבטחון הכללי, שעיקר פעולתו חשאית ובתפקיד שעיקרו שמירה על קיום מרות הממשלה על השב"כ. אם יצא לפועל המינוי, כך נטען, יהיה פלוני במצב אינהרנטי וקבוע של ניגוד עניינים ולא יוכל למלא תפקידו נאמנה. עוד טען העותר, כי מינוי של פלוני פסול גם שכן פלוני לא עמד בתנאי הכשירות למינוי כמבקר כאמור בסעיף 3 לחוק הביקורת. כך, שכן הוא נעדר נסיון ורקע מתאימים בתחום הביקורת. 5. המשיבים 1-3 (להלן: המשיבים), ביקשו כי נדחה העתירה. לדידם, לא נפל כל פגם בהליך המינוי של פלוני לתפקיד מבקר השב"כ. הם טענו, בפתח הדברים, כי העתירה לוקה בשיהוי כבד. מינויו הצפוי של פלוני נודע בחודש נובמבר 2001 ואילו העותר החל לפעול רק כעבור חמישה חודשים (באפריל 2002). העותר מצוי בנבכי השירות ולא היה לו כל קושי לפנות לממונים עליו במועד ולטעון כנגד המינוי. זאת ועוד: במסגרת הליך המינוי עבר פלוני שנה של הכשרה מקיפה ואף נכנס לתפקידו סמוך להגשת העתירה. עם עזיבתו של פלוני את תפקידו הקודם בוצע "סבב" מינויים בשירות. בנסיבות אלו, הופך השיהוי לכבד יותר. לגופו של עניין טענו המשיבים, כי תוארו של פלוני כ"עוזר מיוחד" לראש השירות אינו יכול ללמד על מהות תפקידו, שעיקרו היה תכנון אסטרטגי וגיבוש מדיניות - תפקיד בכיר ועצמאי. תפקיד זה לא היה כזה של ראש מטה שתפקידו ללוות באופן צמוד את ראש השב"כ, בעיסוקיו השונים. לפיכך, אין מניעה - נוכח תפקידיו הקודמים בשב"כ - כי פלוני יוכל לשמש כמבקר השב"כ, ללא תלות ובאובייקטיביות. כך גם בייחוד נוכח הוראות שונות בחקיקה המגינות על תפקיד מבקר הפנים ואי תלותו. המשיבים מוסיפים וטוענים, כי הן בחוק שירות הבטחון הכללי, התשס"ב - 2002 (להלן: החוק) והן בחוק הביקורת אין הוראה האוסרת על מי ששימש בתפקיד בכיר בארגון במשך שנים ארוכות, מלשמש כמבקר של אותו הארגון לאחר מכן. זאת ועוד: למינוי מעין זה טעם רב שעה שהוא מאפשר למבקר להיות בקיא בדרכי הפעילות של הארגון ומבנהו ובכך לשפר ולייעל את עבודת הביקורת. אליבא דמשיבים, אין ממש בטענות לעניין חוסר כשירותו של פלוני על פי סעיף 3 לחוק הביקורת. כך, שכן מנכ"ל משרד המשפטים והוועדה הפועלת מכוח חוק הביקורת הכשירו את המינוי והתנו אותו בתקופת הכשרה, שתבוא לידי סיום עם כניסתו של פלוני לתפקידו. 6. ביום 15.8.2002 החלטנו להוציא צו על תנאי כנגד המשיבים. הוגשו על ידי המשיבים תצהירים מספר. בתצהירו של ראש שירות הביטחון הכללי, מר דיכטר (משיב מס' 2), צויין כי אין כל מקום לביטול מינויו של פלוני. פלוני לא היה ראש לשכתו של ראש השירות ולא "איש סודו ואמונו" - אלא הופקד על תכנון אסטרטגי, סיוע בגיבוש קביעת מדיניות ובסוגיות יסוד מקצועיות. פלוני לא השתתף בפורומים שעניינם מינויים שיבוצים וכוח אדם ולמעשה נטל חלק בחלק קטן מאוד מן הפגישות והדיונים שהתנהלו. הוא לא עסק בניהול יחידה ובקבלת החלטות מבצעיות. גם ראש השירות הקודם, מר עמי איילון, ציין בתצהירו כי תפקידו של פלוני היה תפקיד מקצועי מובהק ולא "עוזר אישי" של ראש השירות. עיקר התפקיד הינו חשיבה אסטרטגית, תכנון ארוך טווח וניתוח איכותי של מידע. ראש הממשלה (משיב מס' 1) ציין בתצהירו כי מהיכרותו עם פלוני שוכנע כי הוא מועמד ראוי וכי נחה דעתו כי מהות תפקידו ועיסוקיו של פלוני התמקדו בתחום האסטרטגי–הערכתי ואין הם יוצרים כל חשש כי תפקידו כמבקר עלול להעמידו בניגוד עניינים מול התפקידים שמילא בעבר, ומול הממונים עליו. 7. פלוני (משיב מס' 3) חזר והדגיש גם הוא בתצהירו כי תפקידו הקודם על מאפייניו, כעוזר ראש השירות, אינו צריך לעמוד לו לרועץ ולמנוע ממנו להתמנות כמבקר השירות. פלוני פירט את עברו בצה"ל וכן בשב"כ ותפקידים שונים שמילא בתחומי המחקר והמטה. עיקרם – תכנון אסטרטגי וכתיבת מסמכים בתחום ההערכה הרב שנתית של השירות. פלוני עמד גם על תפקידו האחרון טרם מינויו כמבקר (1997-2002), הוא התפקיד של "עוזר ראש השירות". תפקיד זה לא הוגדר בכתובים אך היה תפקיד מקצועי מובהק שגובש על רקע הרצון לעודד חשיבה כוללת, בין תחומית וארוכת טווח באשר ליעדים, מטרות ואתגרים העומדים בפני השירות. אין המדובר במשרת אמון של ראש השירות או בסיוע אישי צמוד וקרוב לו. עיקר התפקיד היה בתחום האסטרטגי ארוך הטווח, בגיבוש תרחישים והערכות כלליות עבור השירות כולו. לא היה בתפקיד עיסוק בתחומים הקשורים לעבודת הביקורת בשירות – תקינות, חוקיות, ניהול תקין, טוהר מידות ועוד. על כן, ובהתחשב במהות התפקיד, ציין פלוני כי "האפשרות שאבקר דברים שאני לא הייתי מעורב בהם כעוזר ראש השירות היא בסבירות הנמוכה ביותר שניתן להעלות על הדעת". פלוני הדגיש גם, כי התנגדותו של העותר מבוססת על טעמים אישיים ולא ענייניים ולוקה בשיהוי כבד. 8. העותר, בתגובתו לתצהירי התשובה מטעם המשיבים, שב וטען כי יש לקבל את העתירה ולהורות על ביטול מינויו של פלוני. דווקא מן התצהירים שהוגשו, טען העותר, עולה כי פלוני היה מעורב בכל תחומי הפעילות היום יומית של השירות. הוא השתתף בישיבות המטה שהן החשובות בשירות ונוגעות לתחומים רבים כמו גם בישיבות של הפורומים הבכירים ביותר בשירות. המסמכים שכתב פלוני היו חלקם בעלי אופי מדיני-אסטרטגי, אולם חלק אחר שלהם היה בעניינים שוטפים ויום יומיים, בסוגיות הליבה של השירות. העותר שב והדגיש בתשובתו, כי אין בתצהירי המשיבים כדי לסתור את האופי האישי של תפקיד עוזר ראש השירות בהיותו כפוף לראש השירות ובהיותו למעשה ממונה למשרת אמון מן הסוג הגבוה ביותר. העותר שב ודחה את הטענות לעניין מניע אישי בהגשת העתירה או שיהוי. עוד ביקש העותר כי נורה על קבלת פרטים נוספים מן המשיבים, שתכליתם להבהיר עוד את מעמדו ותפקידיו של פלוני בתפקידו כעוזר לראש השירות (והכוללים בעיקר פירוט מדויק של פגישות פלוני עם ראשי השירות ובכירים אחרים ותוכנן של פגישות אלו, משימות שמילא פלוני ומסמכים שכתב). שיהוי 9. אכן, טענה מקדמית מרכזית שהעלו המשיבים בתשובותיהם עניינה השיהוי הכבד בו נגועה עתירתו של העותר. אין חולק כי למן ההכרזה על המינוי הצפוי ועד לביצוע מעשה כלשהו מצד העותר נגד המינוי, חלפו חמישה חודשים. גם משפעל, פנה העותר לממונים עליו והמתין חודשים מספר. הוא העלה את טענותיו על הכתב כנגד המינוי, רק כעבור שבעה חודשים מידיעתו על המינוי המוצע. כל זאת, שעה שפלוני מצוי בהכנות אינטנסיביות לכניסה לתפקידו החדש. העתירה עצמה הוגשה סמוך ביותר למינוי (כשלושה שבועות לפני כניסתו לתוקף). מהי משמעותן של עובדות אלו? 10. מקובל עלינו כי במסגרת טענת השיהוי עלינו לבחון שלושה יסודות הכרוכים זה בזה – השיהוי ה"סובייקטיבי", השיהוי ה"אובייקטיבי" והפגיעה בעקרון שלטון החוק. "היסוד הראשון מתמקד בטיב התנהגות העותרים עצמם ובשאלהואם חלוף הזמן מרמז כי ויתרו על זכויותיהם: יסוד זה הוגדר בפסיקתנו 'שיהוי סובייקטיבי'. יסוד שני, עניינו בשינוי המצב והפגיעה באינטרסים ראויים – של הרשות או של צדדים שלישיים – שנגרמה בעקבות האיחור בהגשת העתירה. יסוד זה הוגדר בפסיקתנו על-פי אותה גישה 'שיהוי אובייקטיבי'. על-פי גישה אחרת מבטא יסוד זה את עקרון 'טובת הכלל' שהוא כשלעצמו עילה לדחיית העתירה על הסף. היסוד השלישי, עניינו חומרת הפגיעה בשלטון החוק המתגלה במעשה המינהלי שהוא נושא העתירה. יסוד זה נותן ביטוי לעיקרון שלפיו בית-המשפט לא ייתן ידו לפגיעה חמורה בשלטון החוק גם אם העתירה הוגשה בשיהוי שפגע באינטרסים מוכרים" (ראו עמ"מ 7142/01 הוועדה המקומית לתכנון ובניה - חיפה נ' החברה להגנת הטבע, פ"ד נו(3) 673, 679). השאלה אם בסופו של יום יש לדחות עתירה בשל קבלתה של טענת שיהוי מבוססת על איזון בין שלושת היסודות השונים - "היחס בין שלושת היסודות הרלוונטיים לשיהוי ייקבע על-פי משקלו היחסי של כל אחד מהשיקולים בנסיבותיו של כל עניין. בבואו להכריע בשאלת השיהוי יפעיל אפוא בית-המשפט מערכת איזונים שעל-פיה יבחן בעיקר את היחס בין הפן האובייקטיבי של השיהוי, היינו מידת הפגיעה באינטרסים ראויים של היחיד או של הרבים, לבין מידת הפגיעה בחוק ובערכי שלטון החוק" (שם, בעמ' 679 וכן: בג"ץ 170/87 אסולין נ' עיריית קריית גת, פ"ד מב(1) 678, 694-695). 11. יישום המבחנים האמורים על העובדות שבפנינו מצביע על כך כי בכל האמור ביסוד הסובייקטיבי של השיהוי, אין לראות בהכרח בהתנהגותו של העותר משום ויתור על זכויותיו וטענותיו. אמת, העותר לא פנה מיד בטענות כנגד המינוי עת פורסם הדבר בתוך השירות. בה בעת, כעולה מטענותיו בפנינו, למן ההודעה על המינוי הצפוי ראה הוא במימושו פגם יסודי וציפה כי הנוגעים בדבר יפעלו לשם סיכול המינוי מיוזמתם הם. רק משמועד כניסת פלוני לתפקידו התקרב, ולא חל שינוי בעמדת הנוגעים בדבר, נקט העותר פעולה אקטיבית בדמות פניה לממונים עליו וראש השירות ובהמשך, עתירה לבית משפט זה. במובן זה, מוכנים אנו להניח כי העותר לא השתהה "סובייקטיבית". 12. אשר ליסוד ה"אובייקטיבי" של השיהוי, הרי שאין חולק כי לפעולתו המאוחרת יחסית של העותר תהא השפעה על צדדים שלישיים שהסתמכו על פעולת הרשות בעצם המינוי. בראש ובראשונה המדובר בפלוני, שעזב את תפקידו הקודם כעוזר לראש השירות ונכנס לתוכנית הכשרה מיוחדת שגובשה לשם השלמת הכשרתו כמבקר השירות. אין ספק כי הגשת העתירה שלושה שבועות לפני כניסתו לתפקיד, לאחר הכשרה של קרוב לשנה, פוגעת באינטרס ההסתמכות של פלוני. עם עזיבתו של פלוני את תפקידו הקודם נערך "סבב" של מינויים בשירות. ביטול המינוי של פלוני בשלב זה משמעו על כן פגיעה באינטרסים של אחרים שעזבו תפקידם ומונו לתפקיד אחר במסגרת ה"סבב". מעבר לכך, יש בשיהוי משום פגיעה באינטרסים שונים של השירות עצמו. המבקר הקודם של השירות פרש מתפקידו, ומשעה שפלוני נבחר לתפקיד, לא הוכשר כל אדם אחר למלא תפקיד זה. במובן זה, לא רק שהשירות פעל במסגרת מאמצי ההכשרה של פלוני, אלא שנכון לעת הזו, ובשל חלוף הזמן, מצוי פלוני בתפקידו ומשמעותה של קבלת העתירה היא הותרת השירות ללא מבקר לפרק זמן בלתי מבוטל, על כל הכרוך בכך לרבות הפגיעה באינטרס הכלל. במובן זה, נראה כי העתירה לוקה בשיהוי "אובייקטיבי" (ראו עוד והשוו: עמ"מ 1054/98 חוף הכרמל נ' אדם טבע ודין, פ"ד נו(3) 385, 398-399). 13. הנה כי כן, השאלה המרכזית שיש לבחון היא אם אין מקום לדון בעתירה לגופה למרות השיהוי האוביקטיבי, וזאת בשל מידת הפגיעה בעקרון שלטון החוק, אם יוותר מינויו של פלוני לתפקיד מבקר השירות, על כנו. במסגרת זו יש לבחון, בין היתר, את משמעות הותרת החלטת הרשות על כנה, את ההשפעה שלה (לטווח הקצר והארוך) ואת חומרת הפגיעה בשלטון החוק. בבחינה מעין זו הגענו למסקנה, כי בנסיבותיו המיוחדות של המקרה לא ניתן לקבוע כי אכן נפל לכאורה פגם בהליכי המינוי. כן לא ניתן לקבוע כי גם אם נפל לכאורה פגם במינוי, הרי שהותרתו של המינוי על כנו בשל קבלת טענת השיהוי מהווה פגיעה כה חמורה בשלטון החוק עד שיש מקום לדון בעתירה למרות השיהוי שדבק בה. אשר על כן, סבורים אנו כי יש לדחות את העתירה בשל השיהוי בהגשתה. 14. אכן, השאלה אם מינויו של פלוני לתפקיד המבקר היתה מלכתחילה כדין, אינה פשוטה. חוק השב"כ (סעיף 13) וחוק הביקורת (סעיף 3) אינם כוללים הוראה מפורשת המונעת מינויו של עובד של השירות כמבקר שלו (השוו: סעיף 12 להצעת חוק שירות הביטחון הכללי, התשנ"ח - 1998, הצ"ח תשנ"ח 24). אין בחוקים אלו גם חיוב מפורש בתקופת צינון בין תפקיד קודם בתוך הארגון ובין תפקיד המבקר. אולם, גם בהיעדר הוראה מפורשת בחוק לנסיבות המקרה שבפנינו, ברור כי עצם ההחלטה על מינויו של המבקר חייבת היתה להיעשות תוך הפעלת שיקול דעת כדין, בסבירות ובמידתיות ותוך שקילת כל השיקולים הרלבנטיים ואיזון ראוי ביניהם. במסגרת זו, אין חולק כי מן הראוי היה למנות מבקר שיש לו את הכישורים הדרושים לשם מילוי התפקיד (ראו סעיף 3 לחוק הביקורת). עיקרו של תפקיד הביקורת – כקבוע בחוק הביקורת עצמו - הוא הבחינה אם הפעולות של הגוף הציבורי שבו הוא משמש מבקר ושל נושאי משרה וממלאי תפקידים באותו גוף תקינות, מבחינת השמירה על החוק, על הניהול התקין, על טוהר המידות ועל החסכון והיעילות, ואם הן מועילות להשגת היעדים שנקבעו להן; אם מקוימות ההוראות המחייבות את הגוף הציבורי; את ניהול הנכסים וההתחייבויות של הגוף הציבורי, ובכלל זה את הנהלת החשבונות שלו, וכן את דרכי שמירת הרכוש, והחזקת הכספים והשקעתם; אם ההחלטות בגוף הציבורי נתקבלו על פי נהלים תקינים (סעיף 4 לחוק הביקורת). בהקשר זה, אין חולק כי היכרות יסודית עם הארגון המבוקר, מבנהו ותפקודו, מהווה כלי מרכזי במסגרת יכולתו של המבקר למלא בהצלחה את תפקידו על פי החוק. בהתאם, קובע סעיף 13(א) לחוק, כי המבקר שימונה יהיה "בעל רקע ונסיון מתאימים". 15. לצד בחינת כישוריו של המועמד והיכרותו את הארגון, כורכת הפעלה ראויה של שיקול הדעת גם הקפדה על מינויו של מבקר שיהיה עצמאי, בלתי תלוי ושאינו מצוי במצב של ניגוד עניינים. "יש לשמור, ככל האפשר, על עצמאותו ואי תלותו של העוסק בביקורת" (בג"ץ 531/79 סיעת "הליכוד" בעיריית פתו תקווה נ' מועצת עיריית פתח תקווה, פ"ד לד(2) 566, 578). אכן, יכולתו של המבקר למלא את תפקידו קשורה קשר הדוק ליכולתו לפעול תוך כדי אי תלות ונייטרליות. ביטוי לחשיבות אי התלות של מבקר השירות מוצאת ביטויה בשורה של הוראות חוק בחוק הביקורת ובחוק השב"כ. כך, בהוראות הנוגעות למינויו (סעיף 13 לחוק וכן סעיף 3 לחוק הביקורת); בכפיפות ודיווח למוסדות או גופים שמחוץ למוסד המבוקר (סעיף 13(ה)(1) וסעיף 13(ה)(5) לחוק); בהוראות שעניינן מניעת ניגוד עניינים בתפקידו של המבקר (ראו למשל סעיף 8 לחוק הביקורת) ובהוראות מיוחדות הקשורות לדרכים בהן ניתן להפסיק או לסיים את עבודתו של המבקר (סעיף 13(ה)(3) לחוק וכן סעיף 12 לחוק הביקורת) ובהוראות הקשורות לאי יכולתו של המבקר לחזור ולעבוד בשירות לאחר סיום תפקידו והגבלת משך כהונתו (סעיף 13(ב) לחוק). 16. אכן, ההקפדה על מינוי ראוי של מבקר לשירות – הן באשר לכישוריו והן באשר לאי תלותו – מתחייבת מהיות השירות רשות ציבורית, "נאמנת הציבור", אשר חובה עליה לפעול ביעילות, בטוהר מידות, תוך שמירה על נכסיה ועל ניהולם התקין וההקפדה על החוק והנהלים המקובלים. חשיבותו של תפקיד המבקר – ומינוי ראוי שלו – מתבקשים גם בשל זכותו של הציבור לדעת על פעולת הרשות ותקינות תפקודה (בג"ץ 5743/99 דואק נ' ראש עיריית קריית ביאליק, פ"ד נד(3) 410, 415). זכות זו מוגשמת, בין היתר, על יסוד בדיקה של הרשות וביקורת שלה על ידי גורם בלתי תלוי, המדווח על ממצאיו ועוקב אחר יישום המלצותיו. חשיבותו של מוסד הביקורת הנה, על כן, גם בפיקוח והשמירה על היעילות ושלטון החוק לא רק בעיני הגוף המבוקר עצמו אלא גם בשם הציבור כולו. עבודת הביקורת באה לוודא כי לא יעשה שימוש לרעה בכוח הרב הנתון לרשות וכי היא אכן תפעל למימוש מטרותיה (זמיר, "הביקורת הפנימית והמינויים הפוליטיים", עיונים בביקורת המדינה (חוברת 46, תשנ"א (14). 17. עקרונות יסוד אלו מקבלים משנה חשיבות גם לאור תפקידו המיוחד של השירות ומעמדו. אכן, מטבע הדברים – וכאמור בחוק עצמו – נושא השב"כ בתפקידים ייחודיים. יש לו סמכויות נרחבות. החוק קובע כי מטרותיו של השב"כ הן, בין היתר, "שמירת בטחון המדינה, סדרי המשטר הדמוקרטי ומוסדותיו... ואינטרסים ממלכתיים חיוניים אחרים לביטחון הלאומי של המדינה" (סעיף 7 לחוק). סמכויותיו הרחבות האמורות בחוק, כוללות קבלה ואיסוף של מידע, חקירת חשודים, חיפוש ועוד (סעיפים 8-11 לחוק). מרבית פעולותיו של השירות הן חשאיות באופיין (השוו סעיף 19 לחוק). אשר על כן, גם תפקידו של מבקר השב"כ הוא מיוחד. אכן, למבקר השירות נתונות הסמכויות השמורות, בדרך כלל, למבקר פנים. אולם, תפקיד המבקר שבחוק השב"כ כולל סמכויות נוספות, הקשורות גם בהיבטים שמחוץ לעבודת מבקר הפנים על פי חוק הביקורת. כך, למשל, נקבע (בסעיף 13(ג) לחוק) כי מבקר השירות "יסייע לממשלה ולוועדת השרים במילוי תפקידיהם". עוד נקבע, כי "ראש הממשלה רשאי לעניין זה להטיל על המבקר תפקידים נוספים בהתאם לכללים שיקבעו" (שם. ראו עוד: סעיף 13(ה)(5) לחוק). ראש השירות רשאי גם להטיל על מבקר השירות (באישור ראש הממשלה) את הטיפול בתלונות של עובדי השירות וכן את הטיפול בתלונות נגד השירות (סעיף 13(ד) לחוק). אכן, סמכויותיו של מבקר השירות מהוות נדבך מרכזי במסגרת הסדרת פעילותו של השב"כ; נדבך שעניינו הסדרת הפיקוח, הבקרה והביקורת. בעניין זה צויין כי: "לשירותי הביטחון ולשירותים חשאיים, באשר הם, סמכויות וכוחות רבים ומגוונים בהם טמון פוטנציאל של פגיעה בצנעת הפרט, בחירותו, בגופו, וכן בערכים חברתיים ופוליטיים שונים. למרות זאת, מאחר שפעילותם של ארגונים אלה היא, מטבעה, חשאית ומוגנת, הרי שמנגנוני הבקרה, ההרתעה והאיזון הרגילים, הקיימים בחברה דמוקרטית, להגנה מפני שרירות השלטון ושימוש לרעה בכוחותיו, כגון: תקשורת חופשית, ביקורת פרלמנטרית, דעת קהל, ואף ביקורת שיפוטית, יעילותם לגבי ארגונים כאלה היא מוגבלת. על כן, קיימת חשיבות רבה לקביעתם של הסדרים ומנגנונים שלטוניים ממוסדים יעילים לפיקוח, לבקרה ולביקורת על פעילותם של שירותי הביטחון" (דברי ההסבר להצעת חוק שירות הביטחון הכללי, התשנ"ח - 1998, הצ"ח תשנ"ח 243, 245). 18. על רקע זה מתעוררת השאלה, האם נפל לכאורה פגם במינויו של פלוני לתפקידו? כאמור, התשובה לשאלה זו אינה פשוטה. אכן, אין חולק כי לפלוני היכרות מצויינת עם השב"כ, מבנהו ודרכי פעולתו. הוא נכנס לתפקידו החדש כמבקר מיד עם סיום תפקידו הקודם שעה שהוא בקיא בפעולת השב"כ ומעודכן בה. על כך ניתן להוסיף את הנסיון הרב של פלוני במערכת הצבאית ומחוצה לה, את השכלתו ואת ההכשרה המקיפה שעבר בסמוך לכניסתו לתפקיד ולאחריה (ואשר בדיותה לא מצאנו מקום להתערב בנסיבות המקרה). במובן זה, יש יסוד למסקנה לפיה בהיבט זה, יכול פלוני למלא את תפקיד המבקר בצורה טובה ויעילה. נקודת המחלוקת העיקרית בעתירה שבפנינו סבה למעשה סביב מידת אי תלותו של פלוני במסגרת תפקיד המבקר והחשש כי יצטרך לבקר את החלטותיו שלו. אכן, פלוני עבד בשירות הביטחון הכללי החל משנת 1988. הוא מילא בארגון תפקידים שונים. בחמש השנים האחרונות היה הוא בתפקיד בכיר. פלוני עסק בעיקר בתכנון אסטרטגי. הוא גיבש מדיניות ועסק גם בתפישת הניהול של השב"כ. הוגש לנו חומר רב ותצהירים שונים - עליהם לא ראינו מקום להוסיף, כבקשת העותרים - באשר לתפקידו של פלוני ומידת מעורבותו בנושאים שונים. מחומר זה עולה כי פלוני היה כפוף ארגונית לראש השירות ומונה על ידו. הוא השתתף בישיבות רבות בהן נדונו סוגיות חשובות בתחומי הפעילות השונים של השב"כ. הוא אף צורף למטה השב"כ, שהוא הפורום הניהולי העליון בו. אולם, עיקר פעולתו של פלוני היתה במחקר ארוך טווח בתחום האסטרטגי ובביסוס תשתית מחקרית בתחומים שונים. פלוני לא תפקד כ"ראש לשכה" וכעוזר "אישי" לראש השירות. ניכר בתחומי עבודתו של פלוני כי עיקר תפקידו אינו בתחומים העיקריים בהם עוסקת עבודת הביקורת אלא במחקר אסטרטגי. במובן זה, לא בוסס החשש כי פלוני יצטרך לבקר את החלטותיו הוא (ראו והשוו בג"ץ 531/79 הנ"ל, בעמ' 578). 19. במקביל, לא עולה תמונה חד משמעית באשר לאי תלותו של פלוני. הגם שלא היה עוזר "אישי" לראש השירות, הרי שאין ספק כי יש לו היכרות קרובה עם ראש השירות ובכירים אחרים וכי הוא היה במעמד בכיר בארגון. קיים לכאורה חשש לתלות וחוסר עצמאות של המבקר, כך עולה מטענות העותרים, בשל ההיכרות והכפיפות הארגונית הישירה של פלוני לראש השירות, במסגרת תפקידו הקודם, ובכירות מעמדו במסגרת השב"כ, בתפקיד זה. אכן, נראה בנסיבות העניין כי לשם ביצור אי תלותו ועצמאותו של המבקר, היה ראוי כי קודם למינוי מצוי היה פלוני בתקופת צינון מספקת, שהיה בה כדי להרחיק חשש של תלות. כך נעשה במינויים של שלושת המבקרים הקודמים של השירות, שחזרו למלא תפקיד זה בשירות לאחר שהיו בגימלאות תקופות של 12 שנה (בשניים מן המקרים) ו–3 שנים (במקרה אחד). במקרה שבפנינו, כאמור, מונה פלוני לתפקיד המבקר מיד ובסמוך לסיום תפקידו כעוזר לראש השירות. מהי המסקנה הנורמטיבית העולה מנסיבות אלו? 20. אכן, לו היתה העתירה מובאת בפנינו סמוך להחלטה על מינויו של פלוני, יתכן והיה מקום לדון בחוקיות המינוי של פלוני בעיקר נוכח תפקידו הבכיר של פלוני טרם מינויו למבקר, והיעדרה של תקופת צינון מתאימה. כך גם בייחוד לאור חשיבותו של תפקיד המבקר במסגרת פעולתו של השירות. אולם, לא זהו המצב. עד שפנה העותר לבית משפט זה לקתה עתירתו בשיהוי "אובייקטיבי" כבד. פלוני נכנס בינתיים לתפקידו. עד לעת הזו, לאחר הדיון בעתירה, הגשת תצהירי התשובה והדיון בהם, מצוי פלוני כמעט שנה בתפקידו, תוך שאין עוד סמיכות זמנים כה משמעותית למן סיום תפקידו הקודם. עיקר החשש – לפיו יצטרך פלוני לדון בעניינים בהם עסק ולבקר את פעולותיו הוא – לא בוסס. גם ההכרעה בשאלה אם אכן היה מקום למנות את פלוני לתפקיד אינה פשוטה ויש בה פנים – עובדתיות ומשפטיות – לכאן ולכאן. בנסיבות אלו, סבורים אנו כי אין לראות במינויו של פלוני ובהמשך כהונתו בתפקיד המבקר ככוללת מרכיב של אי חוקיות ופגיעה בשלטון החוק עד כדי איון משקלו של השיהוי האובייקטיבי. לפיכך, מסקנתנו היא כי יש לדחות את העתירה בשל השיהוי שנפל בה. אשר על כן, דין העתירה להידחות. צו איסור הפרסום שהוציא השופט מ' חשין (ביום 12.9.2002), לפיו חל איסור פרסום של סעיפים 13, 15, 18 ו-25 לתצהיר ראש השב"כ; סעיפים 28 עד 31, 50ב, 52, 56, 62 ו-129 לתצהיר המשיב מס' 3, ונספחים 1, 7, 8 ו-9 לתצהירו של המשיב מס' 3, וכן האיסור על פרסומו של כל פרט העשוי לחשוף את זהותו של משיב מס' 3 יוותרו על כנם. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות. ה נ ש י א השופטת א' פרוקצ'יה: בנסיבות המיוחדות של המקרה שלפנינו, ומהטעמים המובאים בפסק דינו של הנשיא, אני מסכימה כי יש לדחות את העתירה בשל השיהוי שנפל בה. עם זאת, ראוי להדגיש את החשיבות המיוחדת שבקיום איזון ראוי בין כישורי המועמד לתפקיד מבקר פנים בשירות הבטחון הכללי מבחינת אישיותו ועומק היכרותו את יסודות פעולתה של המערכת אותה הוא אמור לבקר, לבין מידת עצמאותו ואי תלותו בגורמים שיעמדו לביקורתו. אי תלות זו מחייבת מידה רבה של ניתוק ומרחק ממוקדי העשייה והפעולה המנהיגים את המערכת המבוקרת. השמירה על איזון זה במשרת מבקר פנים נושאת חשיבות מיוחדת בהיות הגורם המבוקר שירות הבטחון הכללי, על שום מבנהו, אופי תפקידיו ודרכי פעולתו, ונוכח המורכבות והרגישות המיוחדים הנילווים להם. איזון זה נשמר כהילכתו במינויים הקודמים של מבקרי פנים בשירות הבטחון, כאשר מונו לתפקיד אנשי שירות אשר פרשו לגמלאות שנים קודם למינויים כמבקרים. מינויו של משיב 3 בענייננו חורג מקו המינויים שננקט בשירות לאורך השנים, והקושי והבעייתיות הנילווים לו תוארו בהרחבה בפסק דינו של הנשיא. ראוי הוא כי אמות המידה הראויות והאיזונים הנדרשים לענין המינוי יעמדו לנגד עיני הגורם הממנה לכשתעלה בעתיד שאלת איוש תפקיד מבקר השירות פעם נוספת. ש ו פ ט ת השופט א' ריבלין: הריני מסכים לפסק דינו של חברי הנשיא א' ברק ושל חברתי השופטת א' פרוקצ'יה. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של הנשיא א' ברק. ניתן היום, כ"ז באדר ב' התשס"ג (31.3.2003). ה נ ש י א ש ו פ ט ש ו פ ט ת _____________________________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 02056820_A07.doc/דז/ מרכז מידע, טל' 02-6750444 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il