רון קובי נ. שרת הפנים

2 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5680/21 לפני: כבוד השופט ד' מינץ כבוד השופט י' אלרון כבוד השופט א' שטיין העותר: רון קובי נ ג ד המשיבים: 1. שרת הפנים 2. משרד הפנים 3. מרכז השלטון המקומי בישראל 4. יו"ר הוועדה הממונה לענייני עיריית טבריה עתירה למתן צו על תנאי בשם העותר: עו"ד גיא בוסי פסק-דין השופט א' שטיין: העתירה שלפנינו מבקשת כי נורה למשיבה 1, שרת הפנים, להורות על החזרת העותר, אשר כיהן כראש עיריית טבריה בתקופה שבין 13.1.2020-20.11.2018, לכהונתו כראש העירייה – זאת, לנוכח פסק הדין אשר ניתן באחרונה בבג"ץ 8286/19 חביש נ' שר הפנים (26.7.2021) (להלן: עניין חביש). העובדות הצריכות לענייננו פורטו בפסק הדין בבג"ץ 350/20 קובי נ' השר להגנת הסביבה, ירושלים והמורשת (17.2.2020) (להלן: פסק הדין החלוט). לפיכך, לא אחזור בהרחבה על השתלשלות הדברים. בקצירת האומר, אציין כי כהונתו של העותר כראש עיריית טבריה הובאה לידי סיום, עקב אי-אישור תקציב העירייה במועד הסטטוטורי, בהחלטה שניתנה ביום 13.1.2020 על ידי השר להגנת הסביבה דאז, אשר אימצה את המלצת מנכ"ל משרד הפנים דאז בעניין, לאחר הליך שימוע שנערך לעותר – זאת, מתוקף הסמכות (שנאצלה למשיב באותה עתירה) אשר נתונה לשר הפנים לפי סעיף 206(ב1) לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: סעיף 206(ב1)). יודגש כי הליך השימוע לווה בארבע עתירות שהגיש העותר ושכולן נדחו או נמחקו (ראו: בג"ץ 4289/19; בג"ץ 5239/19; בג"ץ 6485/19; ובג"ץ 8307/19). העתירה החמישית שהגיש העותר נגד ההחלטה להביא לסיום כהונתו נדחתה על ידי בית משפט זה פה-אחד בפסק הדין החלוט. בפסק הדין החלוט נקבע כי החלטת השר להגנת הסביבה אינה לוקה בחוסר סבירות קיצוני המקים עילה להתערבות בג"ץ. בית המשפט ציין כי השיקול המרכזי שהיה על השר לשקול הוא התנהלות העותר ומועצת העיר (להלן: המועצה) ביחס לאישור התקציב עצמו. נפסק כי בנסיבות העניין, העותר מנע מהמועצה אפשרות לאשר את התקציב, היות שלא כינס ישיבת מועצה נוספת לאחר יום 3.9.2019, לקראת סוף תקופת הארכה שניתנה לו (ולמועצה); ובכך מנע מחברי המועצה למצות את יכולתם לאשר את התקציב – זאת, מאחר שניסיון העבר מלמד כי פעמים רבות תקציב רשויות מקומיות מאושר ב"דקה התשעים" גם כאשר עסקינן במועצה לעומתית העוינת את ראש העיר הנבחר. בית המשפט ציין כי גם בהתנהלות המועצה נפלו פגמים, אולם הדגיש כי בהתאם לפסיקה אשר דנה באופן הפעלת שיקול דעתו של שר הפנים בגדרו של סעיף 206(ב1), ראש רשות מקומית עלול לשאת באחריות לאי-העברת התקציב גם כשלאופוזיציה הייתה תרומה משמעותית לכישלונו. בקשת העותר לקיים דיון נוסף בפסק הדין החלוט נדחתה ביום 23.4.2020 (ראו: דנג"ץ 1294/20). עתירה נוספת, שישית במספר, שהגיש העותר, לעיון חוזר בהחלטה להפסיק את כהונתו כראש העיר אף היא נדחתה על הסף ביום 31.1.2021, לנוכח קיומו של מעשה-בית-דין, בבג"ץ 8326/20 (להלן: בג"ץ 8326/20). ביני לביני, ביום 2.12.2019, קיבל שר הפנים דאז החלטה על סיום כהונתו של ראש המועצה המקומית ירכא, מר והיב חביש, עקב אי אישור תקציב המועצה במועד. נגד החלטה זו הגיש מר חביש עתירה לבית משפט זה, אשר נדונה והוכרעה ביום 26.7.2021 לטובתו. בעניין חביש עמד בית המשפט על תכליותיו של סעיף 206(ב1) – להביא לאישור התקציב במועד, כתכלית המרכזית; ולהביא לכך, במידת האפשר, שאישור התקציב ייעשה על ידי המוסדות הנבחרים של הרשות המקומית, כתכלית משנית. בית המשפט קבע כי אין לקבל את עמדת המשיבים באשר לאמת המידה להפעלת סמכות השר לפי סעיף 206(ב1), לפיה כהונת ראש הרשות תסתיים מקום שלא הוכח כי "עשה כל שלאל ידו על מנת להביא לאישור התקציב". בית המשפט לא קיבל אמת מידה זו אחרי שמצא כי היא אינה מתיישבת עם תכליותיו של סעיף 206(ב1). במסגרת זו, נקבע כי אמת מידה זו מעודדת את אי-אישורו של התקציב על ידי האופוזיציה ואינה מעודדת, ואף עלולה להכשיל, הסכמות ופשרות. לפיכך, התווה בית המשפט אמות מידה אחרות להפעלת סמכותו של שר הפנים בהפסקת כהונתו של ראש רשות לאור תכליותיו של סעיף 206(ב1); ואלו הן אמות המידה שנקבעו: "(א) ככלל, אין להפסיק את כהונת ראש הרשות, בנוסף על פקיעת כהונת המועצה, אלא אם כן המשך כהונתו יסכל את התכלית המרכזית של סעיף 206(ב1) להבטיח אישור תקציב לרשות. (ב) ברם, על מנת להגשים גם את התכלית המשנית של סעיף 206(ב1), יש להוסיף ולקבוע כי ככל שראש הרשות נושא באחריות העיקרית לאי-אישור התקציב, על שר הפנים להורות גם על הפסקת כהונתו, לצד פקיעת כהונת המועצה. אחריות עיקרית משמעה שעליו מוטל עיקר האשמה לאי-אישור התקציב, להבדיל מטענה שהוא לא עשה כל שלאל ידו לאישור התקציב." (עניין חביש, בפסקה 70; ההדגשות במקור – א.ש). בהמשך לכך, התווה בית המשפט פרמטרים לבחינת אשמם ותרומתם היחסיים של ראש הרשות וחברי המועצה המתנגדים לו לכך שלא אושר תקציב במועד. בעניין דשם, פסק בית המשפט כי האשם העיקרי והכמעט בלעדי לאי אישור התקציב בירכא רובץ לפתחם של חברי המועצה מהאופוזיציה, וכי בנסיבות אלו לא הייתה עילה מבוררת להורות על הפסקת כהונת העותר, ראש המועצה הנבחר; ולפיכך החלטתו של שר הפנים דאז להפסיק את כהונת העותר חורגת מגדרי שיקול הדעת שהוקנה לו בסעיף 206(ב1), ועל כן יש להורות על ביטולה ועל השבת העותר לכהונתו. אחרי שפסק דין זה ניתן, ביום 27.7.2021, פנה העותר למשיבה 1 וביקש ממנה לדון מחדש בהחלטה בדבר סיום כהונתו, וזאת בהתאם לאמות המידה אשר הותוו על ידי בית משפט זה בעניין חביש. לאחר שפנייתו זו לא זכתה למענה, פנה העותר בשנית למשיבה 1 ביום 5.8.2021. ביום 16.8.2021 קיבל העותר מענה מהלשכה המשפטית של משרד הפנים (להלן: הלשכה המשפטית), לפיו לא נמצא כי למשרד הפנים "סמכות ומקום לבחון מחדש כעת את החלטת השר לגופה" – זאת, בשים לב לאמור בפסק הדין החלוט ובבג"ץ 8326/20, אשר בו נקבע כי דין העתירה דשם להידחות על הסף בשל קיומו של מעשה-בית-דין. מכאן העתירה שלפנינו. העותר טוען כי תשובת הלשכה המשפטית מעמידה את הדברים באור שגוי. לשיטתו, לגבי פסק הדין החלוט אכן נקבע כי הוא מהווה מעשה-בית-דין. ברם, ההלכה שנקבעה בעניין חביש היא בגדר שינוי מהותי של הנסיבות: המבחן המשפטי עליו מבוסס, לטענתו, פסק הדין שניתן בעניינו ("לא עשה כל שלאל ידו") אינו קיים עוד, וההלכה החדשה מובילה, לשיטתו, להפיכתו של אותו פסק דין ולהחזרתו לכהונת ראש העיר. בעניין זה מדגיש העותר את סמכותה הטבועה של הרשות המבצעת לשוב ולדון בהחלטה שנתנה, לבטלה או לשנותה במידת הצורך; כאשר במקרה דנן, בהיעדר הוראת דין שקובעת אחרת, סמכות כאמור נתונה בידי המשיבה 1. לטענת העותר, ההחלטה שלא לדון בשנית בעניין כהונתו כראש עיריית טבריה מן הטעם של חוסר סמכות אינה סבירה – זאת, על רקע ההפליה שנוצרת בין מר חביש לבינו והפגיעה בזכות העותר לשוויון; הפגיעה בזכות לבחור ולהיבחר; העובדה כי תקציב המדינה עצמו (אשר ממנו נגזר המועד האחרון לאישור תקציב הרשויות המקומיות) לא אושר לשנת 2020, כי אם בדיעבד, ביום 31.12.2020; וכן, חובת הצדק, לנוכח ההלכה החדשה בעניין חביש, אשר לשיטת העותר מחייבת כשלעצמה בחינה מחודשת של כהונתו. בהמשך לכך, מדגיש העותר את קביעותיו של בית משפט זה בעניין תחולתה הרטרוספקטיבית של הלכה משפטית, כאשר, לטענתו, החשש שמא בחינת הנושא מחדש תביא לדרישות מצד ראשי רשויות מקומיות אחרות לבחינת החלטות דומות, שניתנו בעבר בעניינם, אינו ממין העניין. לבסוף, טוען העותר כי חלוף הזמן אינו מעיד על קושי להשיבו לכהונתו – בדומה למר חביש, אשר הודח לפני העותר ושב לתפקידו מיד לאחר פסק הדין שניתן בעניינו, היות שהקדנציה שלו עודנה "חיה". סבורני כי דין העתירה להידחות על הסף. כידוע, הכלל בדבר מעשה-בית-דין – לפיו, נושא או שאלה שהוכרעו בפסק דין חלוט מקימים מחסום דיוני המונע דיון מחדש בהכרעה שיפוטית באותו נושא או באותה שאלה – כוחו יפה גם בעניין פסקי דין שניתנו על ידי בית משפט זה בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, בכפוף לחריגים כדוגמת שינוי מהותי בנסיבות המקרה (ראו: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי – משפט מינהלי דיוני ד 475-474 והאסמכתאות שם (2017); בג"ץ 8326/20, פסקה 5 והאסמכתאות שם). לית מאן דפליג שפסק הדין החלוט הקים מעשה-בית-דין (ראו: בג"ץ 8326/20). העותר עצמו מכיר בכך, אולם לשיטתו בעניינו מתקיים החריג בדבר שינוי מהותי בנסיבות לנוכח ההלכה שנפסקה בעניין חביש. טענה זו נדונה לכישלון. בעניין חביש אכן הותוו אמות מידה חדשות להפעלת סמכותו של שר הפנים מכוח סעיף 206(ב1), אולם, בד-בבד, בית המשפט הדגיש במפורש כי פסק הדין החלוט אשר ניתן בעניינו של העותר ניתן "על יסוד מחדליו של ראש הרשות – בעיקר אי זימון ישיבות מועצה לדיון בהצעת התקציב למרות פניות חברי המועצה – אותם ראה בית המשפט כחמורים" (ראו: עניין חביש, בפסקאות 63, 72; וכן, פסק הדין החלוט, בפסקאות 30-26). אשר על כן, אין בהלכה שנפסקה בעניין חביש – אשר אין לכחד כי יש בה חידוש משמעותי באשר לאמות המידה הראויות להפעלת סמכותו של שר הפנים מכוח סעיף 206(ב1) לפקודת העיריות – משום שינוי נסיבות מהותי אשר עשוי לשנות את מה שנפסק בעניינו של העותר בפסק הדין החלוט. האמור בפסק הדין החלוט בעניינו של העותר תואם לחלוטין את אמות המידה אשר הותוו בעניין חביש (ראו: שם, בפסקה 73). משכך הוא, אין במתן פסק הדין בעניין חביש כדי להצדיק בחינה מחודשת של טענות העותר בנוגע להחלטה בדבר סיום כהונתו, אשר נדונו והוכרעו על ידי בית משפט זה. העתירה נדחית אפוא בזאת. לפנים משורת הדין, לא נעשה צו להוצאות. ניתן היום, ‏י"ד בתשרי התשפ"ב (‏20.9.2021). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 21056800_F02.docx אב מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1