המועצה האזורית עמק חפר ואח' נ' משרד התחבורה ואח'

2 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5673/21 בג"ץ 5676/21 לפני: כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופט ע' גרוסקופף כבוד השופט א' שטיין העותרים בבג"ץ 5673/21: 1. רן שכטר 2. איילת רוכורגר משה 3. תומר תורקי 4. אופירה קלפ 5. אמיר שילה 6. דניאל יחזקאל 7. גליה שטרן בלו 8. מידד כלפון 9. נלה מקסימוב 10. אורי ליאור ואח' העותרות בבג"ץ 5676/21: 1. המועצה האזורית עמק חפר 2. המועצה האזורית מנשה נ ג ד המשיבים בבג"ץ 5673/21: 1. משרד התחבורה 2. הוועדה לתשתיות לאומיות 3. ממשלת ישראל 4. משרד האוצר 5. רכבת ישראל 6. נתיבי ישראל בע"מ המשיבים בבג"ץ 5676/21: 1. משרד התחבורה 2. הוועדה לתשתיות לאומיות 3. רכבת ישראל 4. נתיבי ישראל החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ עתירות למתן צו על-תנאי בשם העותרים בבג"ץ 5673/21: עו"ד אבידע שדה; עו"ד ירון סולברג בשם העותרות בבג"ץ 5676/21: עו"ד שלמה ולדמן פסק-דין השופט א' שטיין: לפנינו שתי עתירות, זהות בעיקרן ובמועד הגשתן, אשר מופנות נגד החלטתה של שרת התחבורה מיום 10.2.2021 שלא לתקצב, בעת הזאת, את הקמתה של תחנת הרכבת שתוכננה לקום בהתאם לתכנית לתשתית לאומית – המסילה המזרחית (להלן: תת"ל 22) בסמוך לישוב אחיטוב (להלן: תחנת אחיטוב או התחנה). העובדות הרלבנטיות לענייננו פורטו בפסק הדין שניתן בעתירות קודמות שהגישו העותרים: בג"ץ 887/21 ובג"ץ 1433/21 (להלן: העתירות הקודמות). אפרט את עיקריהן. ביום 18.11.2012 אישרה הממשלה את תת"ל 22, תכנית אשר אִפשרה, בין היתר, את הקמתן של שבע תחנות רכבת חדשות לאורך המסילה המזרחית, ובהן תחנת אחיטוב נושא העתירות. לאחר אישורה של תת"ל 22, החלו הגורמים המוסמכים בקידומה של תכנית נוספת: תכנית מתאר ארצית מס' 18/23 למקטע הדרומי של מסילת מנשה (להלן: מסילת מנשה), אשר לה ממשק משותף עם המסילה המזרחית, נושא תת"ל 22. במסגרת הדיונים בתכנון מסילת מנשה הוחלט לבחון את הקמתה של תחנת רכבת בסמוך לבאקה-ג'ת ולישוב מאור, הסמוכים למקום המיועד לתחנת אחיטוב (להלן: תחנת באקה-מאור). בנוסף לכך, רכבת ישראל גיבשה, בהנחיית משרדי התחבורה והאוצר ובאישורם, מודל לתיעדוף הקמת תחנות רכבת מתוכננות, אשר מבוסס על מספר פרמטרים ובהם הביקוש לשירות באזור התחנה, המרחק מתחנות אחרות, עלויות תפעול, ועוד. תחנת אחיטוב זכתה לציון נמוך בהפעלת המודל האמור ביחס לתחנת באקה-מאור, ובהתאם לכך גובשה המלצת משרד התחבורה לדחות את הקמת התחנה עד לאחר השלמת הליכי התכנון של מסילת מנשה – אז תתקבל החלטה סופית בנוגע להעדפת תחנת באקה-מאור על פני תחנת אחיטוב, או להפך. העותרים – תושבי הישוב אחיטוב וסביבתו (בג"ץ 5673/21) והמועצות האזוריות עמק חפר ומנשה (בג"ץ 5676/21) – לא השלימו עם עמדת משרד התחבורה שלא לתקצב את הקמת התחנה בעת הזאת. בימים 8.2.2021 ו-1.3.2021 הם הגישו את העתירות הקודמות. ביום 3.5.2021 הגישה המדינה את תגובתה המקדמית לעתירות הקודמות. בתגובתה זו, פירטה המדינה אודות הסיבות שהביאו לדחיית מימון הקמתה של תחנת אחיטוב בעת הזאת. צוין, בין היתר, כי תחנת אחיטוב זכתה לציון נמוך בבחינה לפי מודל התיעדוף של רכבת ישראל בשל תחזית לביקוש נמוך נוכח היותה מרוחקת ממרכזים עירוניים וממוקמת בשטח חקלאי שאינו מיועד לפיתוח ותעסוקה, וכן בשל מורכבות ההקמה ועלותה הגבוהה. בהשוואה לתחנת אחיטוב, תחנת באקה-מאור זכתה לציון גבוה נוכח קרבתה לעיר באקה אל ג'רבייה בה מתגוררים כ-45,000 תושבים עם תחזית גידול משמעותית (לעומת כ-1,000 תושבים באחיטוב), וכן נוכח קרבתה לדרכים ארציות מהירות (כביש 6 וכביש 9). המדינה הסבירה כי בסופו של הדיון שהתקיים ביום 10.2.2021 החליטה שרת התחבורה לקבל את המלצת הגורמים המקצועיים, שלא לקדם בשלב זה את הקמתה של תחנת אחיטוב, ולדחות את ההחלטה הסופית לגביה עד לאחר השלמת התכנון של מסילת מנשה. המדינה אף ציינה כי תחנות רכבת נוספות בתכנית המסילה המזרחית אינן מקודמות, בהתאם לסדרי העדיפות שנקבעו. הדיון במשרד התחבורה נערך אומנם ביום 10.2.2021, אולם ההחלטה שהתקבלה בו נשלחה לעותרים רק לאחר הגשת העתירות הקודמות (שאחת מהן הוגשה, כאמור, ביום 8.2.2010, יומיים לפני הדיון במשרד התחבורה). נוכח האמור, ניתן פסק דין הדוחה את העתירות (להלן: פסק הדין הקודם), מהטעם שהתשתית העובדתית והמשפטית שביסוד העתירות השתנתה באופן מהותי עם קבלת החלטתה של שרת התחבורה, "מעתירות שהוגשו נגד עיכוב או העדר יישום של מרכיב בתת"ל 22 הנוגע להקמת תחנת אחיטוב, לעתירות המבקשות לתקוף את ההחלטה שלא להקים בשלב זה את התחנה. העתירות אינן כוללות התייחסות להחלטה שהתקבלה ולטעמיה, לא במישור העובדתי, לא במישור המשפטי, וגם לא בהיבט הסעד. בנסיבות אלה, העתירות במתכונתן הנוכחית אינן אקטואליות יותר, ודינן להימחק" (ראו פסקה 7 לפסק הדין הקודם). לאחר מתן פסק הדין הקודם, פנו העותרים למספר גורמים במדינה, ובהם שרת התחבורה ושר האוצר, אולם נותרו ללא מענה. בנסיבות אלה הגישו העותרים את העתירות דכאן. במסגרתן, טוענים העותרים כי עלינו להתערב בהחלטתה של שרת התחבורה שלא לממן את הקמתה של תחנת אחיטוב בעת הזאת, ולמצער, כנגד החלטתה שלא לממן את עבודות התשתית של תחנת אחיטוב – כל זה, משני טעמים: הטעם הראשון הינו תכנוני-משפטי – בעניין זה טוענים העותרים מספר טענות. עיקרן של טענות אלה הוא שתת"ל 22 מחייבת את הקמתה של תחנת אחיטוב. בפרט נטען כי סעיף השלביות שבתת"ל 22 אינו מאפשר ביצועו של חלק מהתכנית ללא הקמת תחנת אחיטוב. משכך הוא, ההחלטה שלא להקים את תחנת אחיטוב סותרת את הוראות תת"ל 22. כמו כן טוענים העותרים בעניין זה כי אי-מימון עבודות התשתית של תחנת אחיטוב בעת הזאת ימנע את הקמת התחנה גם בעתיד, שכן סלילת המסילה באזור תחנת אחיטוב, ללא ביצוע עבודות התשתית להקמת התחנה, תגרום לכך שהקמת התחנה בעתיד תהיה יקרה באופן משמעותי. נוכח האמור, טוענים העותרים כי יש לראות בהחלטתה של שרת התחבורה אשר מונעת, לשיטתם, את הקמתה של תחנת אחיטוב לא אי-יישום של תת"ל 22, אלא תיקון בלתי מורשה ובלתי מוסמך של תת"ל 22. הטעם השני הוא מינהלי – לטענת העותרים, ההחלטה שלא לממן את הקמתה של תחנת אחיטוב בעת הזאת, כל שכן ההחלטה שלא לממן את עבודות התשתית להקמת תחנת אחיטוב, היא החלטה בלתי סבירה נוכח החשיבות שבקיומה של התחנה עבור תושבי הישוב אחיטוב וסביבתו. דין העתירות להידחות על הסף – הן בשל קיומו של סעד חלופי והן מחמת חוסר עילה. בכל הנוגע לטענה התכנונית-משפטית, לפיה תת"ל 22 כביכול מחייבת את הקמתה של תחנת אחיטוב – בידי העותרים מצוי סעד חלופי. בסעיף 8 לפסק הדין הקודם העיר השופט (בדימוס) מ' מזוז "כי ככל שהעותרים יבקשו להגיש עתירות חדשות, יהא עליהם להתייחס גם לטענה בדבר סעד חלופי, שהועלתה מטעם רכבת ישראל, לאור פסק הדין בבג"ץ 3467/17 רמי לוי נ' הוות"ל (29.5.2017)" (להלן: עניין רמי לוי). כוונת השופט מזוז הייתה לפסיקה בנוגע לפרשנותו של פריט 10(א) לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2010, כמסמיך את בתי המשפט המינהליים לדון בעניינים כדלהלן: "עניני תכנון ובניה לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, למעט לפי פרק י': פיקוח, אכיפה ועונשין, ולפי חוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), התשע"ד-2014, ולמעט החלטות שענינן תכנית מיתאר ארצית או מחוזית והחלטות שר הפנים או שר האוצר." כפי שנאמר בעניין רמי לוי, "פריט זה פורש בפסיקה כמקנה לבית המשפט לעניינים מינהליים סמכות לדון גם בטענות לפיהן עבודה מסוימת מתבצעת בניגוד לתכנית מתאר ארצית, להבדיל מטענות שעניינן אישור תכנית כזו או תיקונה" (ראו: פסקה 9 בעניין רמי לוי והאסמכתאות שם). נוכח האמור, ככל שהעותרים סבורים כי תת"ל 22 אוסרת על הנחת המסילה ללא הקמתה של תחנת אחיטוב – הרי שטענה זו מקומה בבית המשפט לעניינים מינהליים. בהתייחסם להערתו של השופט מזוז, טענו העותרים כי החלטת שרת התחבורה שלא לממן את עבודות התשתית להקמתה של תחנת אחיטוב תביא לכך שהתחנה לא תוקם לעולם, ובכך תִמָנַע האפשרות ליישם את תת"ל 22, כפי שהעותרים מפרשים אותה. לטענת העותרים, החלטה שלטונית שבפועל מונעת את יישומה של תת"ל 22 כמוה כהחלטה בדבר תיקון תת"ל 22, שהסמכות לדון בה מסורה לבית משפט זה בשבתו כבג"ץ. טענה זו אינה מקובלת עלי כלל ועיקר. הדרך לתיקון תכניות בכלל ותכניות תשתית לאומית בפרט קבועה בדין. אין חולק כי בענייננו לא ננקטו הפעולות הקבועות בדין לתיקון תת"ל 22. משכך הוא, תת"ל 22, ככתבה וכלשונה, לרבות התייחסותה לתחנת אחיטוב, עודנה בתוקף ולא חל בה שום שינוי. מסקנה ברורה זו משאירה אותנו עם טענת העותרים לפיה תת"ל 22, כמות שהיא, מחייבת את הקמתה של תחנת אחיטוב בעת הזאת. טענה זו, אף היא נדונה לכישלון בשל קיומו של סעד חלופי. הסמכות לדון בטענה כאמור מסורה לבית המשפט לעניינים מינהליים; ובמקרה דנן לא מתקיימות שום נסיבות חריגות ויוצאות דופן אשר קוראות להפעלתה של סמכות הביקורת השיפוטית המקבילה שנותרה בידינו (ראו והשוו: בג"ץ 8620/18 מור-מוסלי נ' מדינת ישראל רשות האוכלוסין וההגירה פס' 7 (7.2.2019)). באשר לטענות העותרים בדבר יצירת עובדות בשטח, שכביכול תמנענה בעתיד את הקמתה של תחנת אחיטוב בשל עלות ההקמה הגבוהה, טענה זאת לא הוכחה כלל. זאת משום שהמדינה הודיעה מפורשות כי היא שומרת בידה את האפשרות להקים את התחנה בעתיד אם תהא בכך תועלת מספקת לציבור. אוסיף, כי האמור בתת"ל 22 ביחס להקמתן של תחנות רכבת בא להקנות סמכויות ולא להטיל חובות תוך ריקון הגורמים המוסמכים משיקול-הדעת. בפנינו מסגרת תכנונית-משפטית אשר מאפשרת לשרת התחבורה ולשאר הגורמים המוסמכים לקבל החלטות המושתתות על התועלת הכלל-חברתית; ומטעם זה, טענת החובה שבפי העותרים, דינה להידחות. טענת העותרים כי החלטתה של שרת התחבורה שלא לתקצב את תחנת אחיטוב לוקה בחוסר סבירות קיצוני, אף היא נדונה לדחייה מפאת חוסר עילה. ביסודה של החלטת השרה עומדים שיקולים של הקצאת משאבים יעילה ותכנון לטווח ארוך. שיקולים אלה הוסברו היטב על ידי המדינה; ובכגון דא, בית משפט זה איננו מתערב אלא במקרים קיצוניים של שקילת שיקולים זרים או קבלת החלטה ששום שר תחבורה לא היה מקבל (ראו: בג"ץ 5450/19 שפנגנטל נ' מדינת ישראל משרד החינוך והתרבות פסקה 9 (19.12.2019) והאסמכתאות שם). כאמור, החלטתה של שרת התחבורה התקבלה מטעמי תקציב ובהמלצת גורמי המקצוע. מעבר לטענות כלליות, שאינן מבוססות, העותרים לא טענו ששרת התחבורה שקלה שיקולים זרים, או שהתעלמה משיקול אותו היה עליה לשקול. טענתם היחידה בעניין זה, היא כי ההחלטה איננה סבירה בעיניהם נוכח חשיבותה של תחנת אחיטוב. הלכה למעשה, טענה זו משווה "חוסר סבירות" למודל התיעדוף שכאמור גובש על ידי רכבת ישראל ואומץ על ידי השרה בהחלטתה מושא העתירות. דא עקא, מדובר במודל שבבסיסו מבחנים של עלות-מול-תועלת, שרשות שלטונית האמונה על חלוקת משאבים ציבוריים מוסמכת – ולטעמי אף חייבת – לשקול וליישם, לצד שיקולים נוספים; כפי שנעשה במקרה דנן. הקפאת הקמתה של תחנת אחיטוב מחמת התחזית לביקוש נמוך מדי לשירותי הרכבת באזור התחנה היא בגדר החלטה שלא ניתן לתארה כלוקה באי-סבירות קיצונית אשר יורדת לשורש העניין. העותרים מבקשים מאתנו, הלכה למעשה, כי נורה למדינה לתקצב ולסבסד את תחנת אחיטוב, על-אף שהרשות המוסמכת לכך, בהמלצת גורמי המקצוע, החליטה שלא לעשות כן. לבקשה זו לא נוכל – וממילא לא נרצה – להיענות. בית משפט זה קבע פעמים-אין-ספור כי אין בידו להתערב בהחלטות הרשות אשר נוגעות להקצאת תקציבים ומשאבים ציבוריים אחרים. יפים לעניין זה דברי השופטת ש' נתניהו בבג"ץ 3472/92 ברנד נ' שר התקשורת פ"ד מז(3) 143, 153 (1993): "בית המשפט לא יורה לרשות כיצד להקצות ולחלק את משאביה. חיוב בהוצאה למטרה מסוימת חייב לבוא על חשבון מטרה אחרת, אולי חשובה ממנה, או אולי על-ידי הגדלת התקציב שיינתן לה על-ידי אוצר המדינה ואשר חייב יהיה להיעשות על חשבון תקציבים שנועדו למטרות אחרות, אולי חשובות יותר. בית המשפט אינו הגוף המוסמך לעסוק ואינו יכול לעסוק בהקצאת משאביה של החברה" (ההדגשה הוספה – א.ש.). לנוכח כל האמור, העתירות נדחות בזאת על הסף. העותרים בכל אחת מהעתירות יישאו בהוצאות לטובת אוצר המדינה בסכום של 7,000 ₪. ניתן היום, ‏כ"ג באלול התשפ"א (‏31.8.2021). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 21056730_F02.docx עב מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1