בבית המשפט העליון בירושלים
עש"מ 5669/98
בפני: כבוד
השופט י' זמיר
המערערת: מדינת
ישראל
נגד
המשיב: יעקב
שפירו
ערר על החלטת בית הדין של עובדי המדינה מיום 9.8.98
בתיק בד"מ 20/95 שניתנה על ידי עו"ד ש' פרנקל, מר ע' ממן ומר י' חזן
תאריך
הישיבה: ה' בכסלו תשנ"ט (24.11.98)
בשם
המערערת: עו"ד שרית טובבין
בשם
המשיב: בעצמו
פסק-דין
1. המשיב עבד במשרד השומה של מס הכנסה בחיפה משנת
1963. הוא שימש כאחראי על ניהול ספרים. בסוף שנת 1994 הוגשו נגד המשיב שתי
קובלנות, לפיהן חיבל בשני מבצעים ארציים לניהול ספרים שהמשרד עמד לערוך. המשיב
הושעה מעבודתו על ידי נציב מס הכנסה השעיה דחופה, וביום 14.12.94 הושעה מעבודתו על
ידי נציב שירות המדינה עד לגמר ההליכים המשמעתיים נגדו. ביום 26.4.95 הוגשה נגד
המשיב תובענה בבית הדין למשמעת. ביום 28.6.95 הוגשה נגד המשיב קובלנה נוספת, שעניינה
התנהגות בלתי הולמת, חריגה מסמכות ונסיון לחבל במבצע נוסף של המשרד. קובלנה זו
הוספה לתובענה המקורית. ביום 9.6.96 הוגשה התובענה מחדש, לנוחות בית הדין, כשהיא
כוללת את התובענה המקורית והתוספת גם יחד. בכתב התובענה, המתבסס כאמור על שלוש
קובלנות, הואשם המשיב בשלושה אישומים של עבירות משמעת לפי סעיפים 17(1), 17(2)
ו17-(3) לחוק שירות המדינה (משמעת), התשכ"ג1963- (להלן - חוק המשמעת). לפי
כתב התובענה, נוסף לנסיונותיו של המשיב להכשיל מספר מבצעים של ניהול ספרים בנציבות
מס הכנסה, נהג המשיב התנהגות שאינה הולמת כלפי חברים לעבודה וכלפי הממונים עליו,
התנהגות שכללה התבטאות בגסות, השמצות, וגידופים, וכן התערב בעבודת חברים שלא
במסגרת תפקידו וטיפל בעניינים שלא בתחום תפקידו.
2. הדיון המשמעתי בעניינו של המשיב נמשך זמן רב,
בין היתר בשל העובדה שהמשיב ייצג את עצמו. ביום 5.7.95, בראשית הדיון המשמעתי,
יוצג המשיב על-ידי סניגורית שמונתה עבורו על ידי בית הדין. בהמשך פוטרה הסניגורית
על ידי המשיב. לאחר מכן פיטר המשיב סניגור נוסף שנשכר על ידו. מאז ניהל המשיב את
הגנתו ללא סניגור. ביום 1.1.98 פרש המשיב לגמלאות. ביום 29.7.98 החליט בית הדין
למשמעת להפסיק את ההליכים בשל פרישת המשיב. כמו כן החליט בית הדין כי התקופה בה
היה המשיב מושעה מעבודתו תילקח בחשבון בחישוב הגמלאות. וזו לשון ההחלטה של בית
הדין:
"לאחר שמר שפירו יעקב, הנאשם, פרש מהשירות לפי
הוראות החוק, במלאת לו 65 שנה, ראה בית הדין לנכון, לפי סעיף 65 לחוק שירות המדינה
(משמעת), תשכ"ג1963-.... לשקול את המשך ההליכים האלה, ונראה לבית הדין שמן
הנכון יהיה להפסיק הדיון, כשהסיבה העיקרית לכך היא שאמצעי המשמעת שאפשר להטיל על
הנאשם, גם אם יחוייב בדין, אינם משמעותיים עוד, משפרש.
...
בית הדין, לאחר ששקל את הנ"ל פעם נוספת, בשים
לב להתייחסות הצדדים,
מחליט - בהתאם לסעיף 65 הנ"ל - להפסיק את הדיון וההליכים בתיק בד"מ
20/95, תובענת נציב שירות המדינה נגד יעקב שפירו.
כמו כן מחליט בית הדין, בהתאם לסעיף 10(6) לחוק
שירות המדינה (גימלאות) [נוסח משולב], תש"ל1970-, לראות בתקופה בה היה מר
שפירו מושעה עקב הקובלנה וההליכים האלה, כתקופת שירות, שכן הפרישה של מר שפירו
היתה מחוייבת על פי דין, וגם הוא, כמוהו כמפוטר, מנוע מלחזור לשירות. ראה גם סעיף
46.363(ב) בתקשי"ר.
ועוד, להשוואה, סעיף 54א לחוק המשמעת קובע שמושעה
שהורשע בבית הדין ופוטר עקב ההרשעה, תקופת השעיתו לא תבוא בחשבון לצורך קביעת
פיצויי הפיטורים, ומשתמע מכך שבכל מקרה אחר - היא כן תובא בחשבון. בהשלכה מההוראה
האמורה לגבי פיצויים, נראה לבית הדין, שמשהוחלט על הפסקת הליכים, בלי להרשיע את מר
יעקב שפירו, יש להביא את תקופת ההשעיה בחשבון לענין הגימלאות.
בקובענו כאמור בסעיף 4 לעיל, הביא בית הדין בחשבון
שעקב הפסקת ההליכים איננו יכולים, כמובן, לקבוע שהוכחו האישומים שבגינם הושעה מר
שפירו והועמד לדין, אף שכל ראיות התביעה הוגשו ונמצאים בפני בית הדין, והתביעה
הודיעה 'אלה עדי'. כמובן שהחלטתנו זו גם אינה מהווה זיכוי, אלא הפסקה -
כפשוטו".
על החלטה זו הוגש הערעור שלפני. ביום 24.11.98
קיימתי דיון בערעור. בפתח הדיון הבהירה באת-כוח המערערת כי הערעור הוגש בעיקר משום
שהוא מעורר בעיה עקרונית לגבי קבוצת המקרים בהם הליכים משמעתיים לא נסתיימו עד
שהנאשם הגיע לגיל פרישה ופרש משירות המדינה. בעקבות הדיון נתבקשה באת-כוח המערערת
לענות על מספר שאלות משפטיות העומדות בבסיס הערעור. משניתנה תשובת המערערת ותגובת
המשיב, ניתן עתה פסק הדין בערעור.
הפסקת ההליכים
3. השאלה הראשונה שיש להכריע בה בערעור זה היא,
באלו נסיבות עשויה פרישה משירות המדינה להפסיק את הליכי המשמעת המתנהלים נגד עובד
שפרש. התשובה טמונה בסעיף 65 לחוק המשמעת הקובע כדלקמן:
"פרישתו של עובד מהשירות אינה מפסקת הליכים
שהתחילו בהם נגדו לפני בית הדין והוא רשאי להמשיך בדיון אם ראה צורך בכך".
המערערת טוענת כי אין לפרש את סעיף 65 כך
שניתן להסתפק בפרישה כסיבה בלעדית להפסקת ההליכים. לטענתה, היה על בית הדין להתחשב
גם בסוג העבירות שיוחסו למי שעמד לדין ופרש. היא מוסיפה כי בית הדין החליט להפסיק
את ההליכים מיוזמתו, למרות התמשכות הדיונים שלוש שנים, לאחר שפרשת התביעה הסתיימה
ביום 5.10.97, וההחלטה בדבר הפסקת ההליכים ניתנה בעיצומה של פרשת ההגנה ולקראת סוף
ההתדיינות. ההחלטה ניתנה שבעה חודשים לאחר שהמשיב פרש מן השירות, אף שההליך
המשמעתי המשיך להתנהל כסדרו במשך חודשים אלה.
4. ברור, לפי סעיף 65 לחוק המשמעת, כי במקרה
שעובד פורש מן השירות במהלך ההליכים המשמעתיים, מוקנה לבית הדין שיקול דעת רחב
בשאלה אם להמשיך בהליכים או להפסיקם. יחד עם זאת, מלשון הסעיף עולה כי המשך
ההליכים הוא החריג לכלל, והוא שדורש טעם או, כלשון החוק, "צורך". טעמים
שונים עשויים להשפיע על החלטת בית הדין בשאלה אם להמשיך בהליכים: חומרת העבירה
המיוחסת לעובד; משך ההליכים עד הפרישה; הסיבה להתמשכות ההליכים; השלב אליו הגיעו
ההליכים; מידת ההוכחה של העבירה המיוחסת לעובד; ובמיוחד אמצעי המשמעת שניתן יהיה
לגזור על העובד אם יימצא אשם בדין.
במקרה זה, הטעם שבית הדין למשמעת נתן להפסקת
ההליכים נגד המשיב היה, שאמצעי המשמעת אשר בית הדין היה יכול להטיל על המשיב, לאחר
שפרש משירות המדינה, לא היו "משמעותיים". מן הראוי, אם כן, לברר מהם
אמצעי המשמעת שבית הדין יכול היה להטיל על המשיב, לו הורשע בדין.
לפי סעיף 34 לחוק המשמעת, אמצעי המשמעת שבית
הדין מוסמך להטיל בהליך משמעתי הם התראה, נזיפה, הורדה בדרגה, הפקעת משכורת, העברה
למשרה אחרת, פסילה למילוי תפקידים מסויימים בהמשך השירות, פיטורים בתשלום פיצויי
פיטורים או ללא תשלום פיצויי פיטורים, פסילה למילוי תפקידים מסויימים או לשירות
המדינה לאחר פיטורים או פרישה, ופרסום החלטת בית הדין.
נוסף לכך, לפי סעיפים 15 ו57- לחוק שירות
המדינה (גימלאות) [נוסח משולב], התש"ל1970- (להלן - חוק הגימלאות), מוסמך בית
הדין למשמעת, בתנאים מסויימים, לשלול קיצבת פרישה או להקטין קיצבת פרישה, ולפי סעיף
22 לאותו חוק מוסמך בית הדין לשלול או להקטין מענק פרישה.
5. זה הדין בדרך כלל. אך מה הדין במקרה זה?
המערערת נשאלה מה הם אמצעי המשמעת שבית הדין יכול היה להטיל על המשיב במקרה זה,
לאחר שהמשיב פרש מן השירות. אך המערערת לא נתנה תשובה ברורה. היא לא השיבה שבית
הדין היה מוסמך, בנסיבות המקרה, לשלול או להקטין את קיצבת הפרישה. מכל מקום,
הקביעה של בית הדין, כי בנסיבות המקרה לא היה בידו להטיל על המשיב אמצעי משמעת
"משמעותיים", לא נסתרה על ידי המערערת. השאלה, אם כן, נותרה פתוחה. ראו
סעיף 15(4) וסעיף 57 לחוק הגימלאות. איני רואה צורך להכריע בה בערעור זה. ראשית,
העבירות שהמשיב הואשם בהן, אף כי לא היו קלות במיוחד, גם לא היו חמורות. לכן,
בהנחה שבית הדין היה מוסמך לשלול או להקטין את קיצבת הפרישה של המשיב, נראה כי
בנסיבות המקרה, גם לו הורשע המשיב בעבירות שיוחסו לו, ספק אם היה בכך כדי להצדיק
שלילה או הקטנה של קיצבת הפרישה. ראו סעיף 15(5) לחוק הגימלאות. שנית, בית הדין לא
"ראה צורך", בלשונו של סעיף 65 לחוק המשמעת, להמשיך את ההליכים נגד
המשיב. בדרך כלל, כידוע, בית המשפט אינו נוטה להתערב בשיקול הדעת של בית הדין
בשאלת העונש. בדומה לכך, איני נוטה להתערב בשיקול הדעת של בית הדין בשאלה של הפסקת
ההליכים נגד עובד שפרש מן השירות, אלא אם בהחלטה של בית הדין נפל פגם מהותי או
נגרם עיוות דין. לפי סעיף 43(ה) לחוק המשמעת, בית המשפט רשאי לדחות ערעור, אף אם
קיבל טענה שנטענה, אם היה סבור כי לא נגרם עיוות דין. במקרה זה, ההחלטה של בית
הדין להפסיק את ההליכים נגד המשיב, לא גרמה עיוות דין. די בכך כדי לדחות את הערעור
בעניין זה.
6. עם זאת, אני רואה מקום להעיר כי, לדעתי, נפלו
תקלות בהליכים שבפני בית הדין במקרה זה. ראשית, אין זה תקין שהדיון בתובענה יימשך
זמן רב כל כך, גם אם צודקת המערערת בטענתה שהדיונים התארכו מפני שהמשיב לא היה
מיוצג על ידי סניגור, והחקירה הנגדית של עדי התביעה נמשכה זמן רב. התובענה הוגשה
לבית הדין ביום 26.4.95, וההחלטה של בית הדין להפסיק את ההליכים ניתנה, כעבור יותר
משלוש שנים, ביום 29.7.98. בית הדין היה צריך לפעול לזירוז ההליכים, במיוחד בהתחשב
עם הפרישה הקרובה של המשיב, ונוכח סעיף 65 לחוק המשמעת. מתוך החומר שבפני בית
המשפט אף לא נראה כי התביעה דחקה בבית הדין לקדם את הדיונים בהתחשב בפרישה הקרובה
של המשיב. מן הראוי כי במקרים כאלה תפעל התביעה, וכך גם בית הדין, לניהול ההליכים
במהירות הראויה. שנית, בית הדין המשיך בהליכים גם לאחר שהמשיב פרש מן השירות, ולא
החליט על הפסקת ההליכים אלא שבעה חודשים לאחר הפרישה. מן הראוי שבית הדין יחליט אם
להמשיך בהליכים, או להפסיקם, במועד סמוך לפרישה. בית הדין לא ראה לנכון להסביר
מדוע המשיך בהליכים עוד שבעה חודשים, לכאורה ללא טעם וצורך, עד שהחליט להפסיקם.
חישוב תקופת ההשעיה
7. השאלה השניה העומדת בפני בית המשפט בערעור זה
היא, אם היה בסמכותו של בית הדין, במסגרת ההחלטה על הפסקת ההליכים, לקבוע כי תקופת
ההשעיה של המשיב תילקח בחשבון לעניין חישוב הגימלה של המשיב. עמדת המערערת היא שאם
בית הדין החליט להפסיק את ההליכים נגד עובד שפרש מן השירות, אין בית הדין מוסמך
לדון בשאלת ההשעיה, אלא מוטלת עליו חובה לשמוט את התיק מידיו. לעומת זאת המשיב
טוען כי בית הדין היה מוסמך לקבוע את אשר קבע, שכן השעיה אינה עונש אלא אמצעי
ביניים בלבד, ואין להשתמש בהשעיה כדי להטיל על המשיב עונש ללא הרשעה בדין.
8. החלטת בית הדין לראות את תקופת ההשעיה כתקופת
שירות לצורך חישוב הגימלה של המשיב מעוררת שתי שאלות. השאלה הראשונה, שבית הדין דן
בה, היא שאלת הדין המהותי: מה קובע החוק בשאלה זאת? מסתבר כי החוק אינו נקי מספק.
בית הדין הסתמך על סעיף-קטן 10(6) לחוק הגימלאות. אולם סעיף-קטן זה עוסק
ב"עובד שהושעה לפי חוק המשמעת ופוטר תוך תקופת ההשעיה שלא מאחת הסיבות שהביאו
לידי ההשעיה". אולם, במקרה זה, המשיב לא פוטר אלא פרש מן העבודה. בית הדין
הסתמך גם על סעיף 54א לחוק המשמעת. סעיף זה קובע כי "מושעה שהורשע בבית הדין
ופוטר עקב ההרשעה, תקופת השעייתו לא תבוא בחשבון לצורך קביעת פיצויי
הפיטורים". אולם, במקרה זה, המשיב לא הורשע ולא פוטר עקב ההרשעה, אף לא מדובר
בפיצויי פיטורים אלא בגימלה. בית הדין ביקש ללמוד הן מכלל לאו, כלומר, לפי סעיף זה
מקום שעובד הורשע ופוטר, לא תבוא השעייתו בחשבון לצורך קביעת פיצויי פיטורים;
מכאן, לדברי בית הדין, "משתמע שבכל מקרה אחר היא כן תובא בחשבון". אך,
לדעתי, היקש על דרך ההיפוך אינו מספיק כדי להקנות זכות, ולא בקשר לפיצויי פיטורים,
אלא בקשר לגימלה. מצד שני, המערערת מסתמכת על סעיף 55(ג) לחוק המשמעת. סעיף זה
קובע כי אם הופסקו הליכי משמעת נגד עובד לאחר שפרש מן השירות, יהיה נציב שירות
המדינה רשאי להחליט אם לשלם משכורת לאותו עובד לתקופת ההשעיה, כולה או מקצתה,
בתנאים ולתקופה שייראו לו. בהתאם לכך מציעה באת-כוח המערערת כי השאלה אם להחשיב את
תקופת ההשעיה כתקופת שירות לצורך חישוב הגימלה של המשיב תועבר להחלטה של נציב
שירות המדינה. אולם סעיף 55 לחוק המשמעת עוסק בתשלום משכורת ולא, כמו במקרה זה,
בחישוב הגימלה. לכאורה, הסעיף המתאים למקרה זה הוא סעיף-קטן 10(5) לחוק הגימלאות.
סעיף-קטן זה קובע כי "תקופה שבה היה העובד מושעה לפי חוק המשמעת, בין במשכורת
ובין שלא במשכורת, לא תובא בחשבון, אלא אם הוחזר לשירות בתום תקופת ההשעיה או אם
נפטר בתוך אותה תקופה". אולם אם נוהגים לפי סעיף-קטן זה מתעוררת תמיהה: מדוע
אין להביא בחשבון את תקופת ההשעיה לצורך חישוב הגימלה, בשום מקרה, ואילו לגבי
תשלום המשכורת ניתן לנציב שירות המדינה שיקול דעת בשאלה אם וכיצד לשלם משכורת עבור
תקופת ההשעיה? אין אני רואה צורך להכריע בשאלת הדין המהותי, לעניין התחשבות בתקופת
ההשעיה לצורך חישוב הגימלה, שכן די יהיה להכריע בשאלת הדין הדיוני, כלומר, בשאלת
הסמכות של בית הדין.
9. בית הדין החליט להפסיק את ההליכים על יסוד
סעיף 65 לחוק המשמעת. הוא קיבל את ההחלטה ביוזמתו. הוא היה רשאי לעשות כן. ראו
לעיל פיסקה 5. אך האם היה בית הדין רשאי גם להחליט, במסגרת אותה החלטה, ואף זאת
ביוזמתו, כי תקופת ההשעיה תיחשב כתקופת שירות לצורך חישוב הגימלה של המשיב? התשובה
לכך שלילית. ואלה הטעמים המובילים לתשובה זאת:
(א) סעיף 65 לחוק המשמעת, המסמיך את בית
הדין להחליט על הפסקת ההליכים, אינו מסמיך את בית הדין להוסיף ולקבוע דבר לעניין
זכויות הנאשם, לטוב או לרע. החלטה על הפסקת ההליכים אינה פסק דין לגוף העניין.
ההחלטה אינה מרשיעה את הנאשם, אך גם אינה מזכה אותו. היא החלטה דיונית ולא החלטה
מהותית. אכן, בית הדין עצמו קבע כך בהחלטה שנתן: "החלטתנו זו גם אינה מהווה זיכוי,
אלא הפסקה כפשוטו". אם כך, מניין שאב בית הדין את הסמכות להעניק זכות או
להצהיר על זכות (שנוייה במחלוקת) של הנאשם? כשם שאין לבית הדין סמכות, אף לא יסוד
ענייני, להחליט בדבר זכות הנאשם למשכורת, לטוב או לרע, או בדבר זכות הנאשם לטובת
הנאה אחרת, כך גם אין לו סמכות או יסוד להחליט בדבר זכות הנאשם לגימלה, לטוב או
לרע. השאלה מה זכותו של הנאשם, במקרה כזה, לשכר או לגימלה או לכל טובת הנאה אחרת
צריכה להיות נדונה לגוף העניין, על פי הדין באותו עניין, בפני רשות או ערכאה
שהוסמכה להכריע בעניין הנדון. די בטעם זה כדי לבטל חלק זה של החלטת בית הדין.
(ב) נוסף לכך, ולמעלה מן הצורך, יש לומר
כי גם לשיטתו של בית הדין לא היה מקום להחלטת בית הדין בדבר הזכות לגימלה של
המשיב. גם אם נסכים כי בית הדין היה רשאי להחליט בעניין חישוב תקופת ההשעיה לפי
סעיף קטן 10(6) לחוק הגימלאות, אף שסעיף-קטן זה מדבר בעובד שפוטר ולא בעובד שפרש,
הרי צריך, לפי סעיף קטן זה, שבית הדין יחליט "על פי בקשתם של נציב השירות או
של העובד, אם ובאיזו מידה יראו את תקופת ההשעיה כתקופת שירות". אך במקרה זה
לא הוגשה בקשה כזאת לבית הדין, לא על ידי נציב השירות ולא על ידי העובד, כלומר,
המשיב, אלא בית הדין העלה והחליט בשאלה זאת ביוזמתו.
(ג) כמו כן, ואף זאת למעלה מן הצורך,
בית הדין, שהעלה את השאלה ביוזמתו, אף לא שמע טעונים בשאלה זאת, לא מצד המשיב ולא
מצד המערערת.
לפיכך אני מחליט לקבל את הערעור במובן זה שאני
מבטל את החלטת בית הדין לפיה תקופת ההשעיה של המשיב תיחשב כתקופת שירות לצורך
חישוב הגימלה של המשיב.
התוצאה היא, שהשאלה אם תקופת ההשעיה של העובד
תיחשב כתקופת שירות לצורך חישוב הגימלה של המשיב נשארת פתוחה להכרעה, אם על ידי
נציב שירות המדינה, כפי שבאת כוח המערערת הציעה בתגובתה מיום 24.12.98, ואם על ידי
בית הדין לעבודה.
לסיכום, החלטת בית הדין להפסיק את ההליכים
עומדת בתוקפה, אך החלטת בית הדין לפיה תקופת ההשעיה תיחשב כתקופת שירות לצורך
חישוב הגימלה מתבטלת.
ניתן היום, כ"ו באדר תשנ"ט
(14.3.99).
ש ו פ ט
העתק
מתאים למקור
שמריהו
כהן - מזכיר ראשי
98056690.I05