מדינת ישראל-מינהל מקרקעי ישראל נ. בן גרא יואב,כמנהל עזבון המ

פסק-דין בתיק רע"א 5664/04 בבית המשפט העליון רע"א 5664/04 בפני: כבוד הנשיא א' ברק כבוד השופט א' גרוניס כבוד השופט ס' ג'ובראן המבקשת: מדינת ישראל-מינהל מקרקעי ישראל נ ג ד המשיב: יואב בן גרא, כמנהל עזבון המנוחה שרה לוי ז"ל בקשת רשות ערעור על החלטת בית המשפט המחוזי בת"א-יפו מיום 16.5.04 בה"פ 812/03 שניתנה על ידי כבוד השופטת ה' גרסטל תאריך הישיבה: כ"ו בכסלו תשס"ה (9.12.04) בשם המבקשת: עו"ד א' קורן בשם המשיב: עו"ד מ' בר פסק-דין השופט א' גרוניס: 1. בקשת רשות ערעור על החלטתו של בית המשפט המחוזי בתל אביב (כב' השופטת ה' גרסטל) מיום 16.5.04, במסגרתה נדחתה בקשתה של המבקשת (להלן - המינהל) למחיקת התובענה על הסף, בין היתר בשל חוסר סמכות. 2. שרה לוי ז"ל (להלן - המנוחה), אשר נפטרה בשנת 1984, הייתה הבעלים של מקרקעין מסוימים המצויים באזור גלילות (להלן - המקרקעין). בימים 15.6.57 ו-2.3.60 פורסמו ברשומות הודעות הפקעה ביחס למקרקעין, בהתאם לסעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן - הפקודה או פקודת הקרקעות). תכליתה של ההפקעה הייתה הקמת חוות הגז המוכרת כיום כחוות "פי גלילות". ביום 7.11.77 פורסמה ברשומות הודעה בדבר תפיסת חזקה במקרקעין. בחודש פברואר 1988 מונה המשיב כמנהל עיזבונה של המנוחה. עם מינויו, פנה המשיב למינהל בדרישה לתשלום פיצויים בגין ההפקעה. בעקבות הפנייה שולם לעיזבון פיצוי בסכום מסוים. המשיב לא הסתפק בסכום האמור, והגיש לבית המשפט המחוזי בתל אביב תובענה נגד המינהל לתשלום סכום כסף נוסף כפיצוי בגין ההפקעה. ביום 3.4.89 הסתיימה התובענה בהסכם פשרה אשר קיבל תוקף של פסק דין. 3. בשנת 2002 נודע למשיב על קיומה של תוכנית לפינוי חוות הגז פי גלילות, אשר בעקבותיה צפוי לחול שינוי בייעודם של המקרקעין. משכך, פנה המשיב ביום 27.8.02 למינהל בדרישה כי המקרקעין יוחזרו לידי עיזבון המנוחה. בקשתו של המשיב לא נענתה, וביום 2.7.03 הגיש המשיב לבית המשפט המחוזי בתל אביב, בשם העיזבון, תובענה על דרך המרצת פתיחה נגד המינהל (להלן - התובענה). במסגרת התובענה עתר המשיב להורות על העברת הזכויות במקרקעין לידי העיזבון. כן ביקש הוא כי יינתן סעד הצהרתי, לפיו בטלה ההפקעה נוכח פקיעתה של עילת ההפקעה. במסגרת תשובתו של המינהל לתובענה, העלה הוא מספר טענות מקדמיות למחיקתה של התובענה על הסף (להלן - בקשת המחיקה). בין היתר ביקש המינהל את מחיקתה של התובענה מחמת חוסר סמכות עניינית, וכן בשל היותה בלתי ראויה להתברר בדרך של המרצת פתיחה. ביום 16.5.04 דחה בית המשפט המחוזי (כב' השופטת ה' גרסטל) את בקשת המחיקה. מכאן בקשת רשות הערעור שלפנינו, אשר מתייחסת אך ורק לטענת חוסר הסמכות העניינית. החלטנו לדון בבקשה כאילו ניתנה רשות והוגש ערעור על פי הרשות שניתנה. 4. קיימים מספר הסדרים חוקיים המקנים סמכויות הפקעה של מקרקעין לרשויות שלטוניות. אין מקום למנות, במסגרת ההליך שלפנינו, את כלל ההסדרים האמורים (לפירוט בעניין זה ראו א' קמר, דיני הפקעת מקרקעין (מהדורה שישית, תשס"א) (להלן - קמר) עמ' 86-35). די כי נציין שניים מהמרכזיים שבהם - זה הקבוע בפקודת הקרקעות וזה המצוי בפרק ח' לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן - החוק או חוק התכנון והבניה). נזכיר, כי בענייננו הופקעו המקרקעין בהתאם להוראותיה של פקודת הקרקעות. על פי פקודה זו, מוקנות סמכויות שונות לבית המשפט המחוזי שבתחום שיפוטו מצויים המקרקעין (ראו הגדרת המונח "בית המשפט" בסעיף 2 לפקודה). כך למשל, מוסמך בית המשפט המחוזי לדון בבקשה לרכישת חזקה במקרקעין (סעיף 8 לפקודה). כן מוסמך הוא להכריע במחלוקות בעניין סכום הפיצויים אשר ישולם לבעלים של המקרקעין המופקעים (סעיף 9 לפקודה). עם זאת, אין הפקודה כוללת הוראה המסמיכה את בית המשפט המחוזי לדון בהשגות על חוקיותו של מעשה ההפקעה (לאפשרות להעלות את סוגיית חוקיותה של ההפקעה במסגרת הליך לפי סעיף 8 לפקודה ראו, רע"א 3092/01 קיסר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, תל אביב יפו, פ"ד נז(1) 313, 325-324; ע"א 119/01 אקונס נ' מדינת ישראל, פ"ד נז(1) 817, 835-840). נציין עוד, כי סעיף 190 לחוק התכנון והבניה קובע כי הפקעה מכוחו של חוק זה תבוצע בהתאם להוראותיה של פקודת הקרקעות. זאת, בכפוף לשינויים מסוימים המפורטים בסעיף האמור ובתנאי שלא נקבעו הוראות מיוחדות במסגרת החוק. 5. בהיותו של מעשה ההפקעה פעולה שלטונית מובהקת, ובהיעדרו של הסדר מיוחד לתקיפת הפעולה השלטונית, נדונה בעבר תקיפתן הישירה של הפקעות על פי שני ההסדרים הנזכרים בפני בית המשפט הגבוה לצדק. שינוי מסוים בעניין זה ארע עם הכרתו של בית משפט זה בקיומה של סמכות מקבילה לבתי המשפט האזרחיים בענייני תכנון ובנייה (בג"ץ 1921/94 סוקר נ' הוועדה לבנייה למגורים ולתעשיה, מחוז ירושלים, פ"ד מח(4) 237; כן ראו, בג"ץ 4306/93 חלפון נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, תל אביב, פ"ד מח(4) 37). ההכרה בסמכות המקבילה כאמור השתרעה, הלכה למעשה, אף לגבי תקיפתן של הפקעות מכוח חוק התכנון והבניה (ראו, בג"ץ 465/93 טריידט ס.א., חברה זרה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, הרצליה, פ"ד מח(2) 622, 636). יש לזכור, כי ההכרה בסמכות המקבילה אירעה לפני הקמתו, בשנת 1995, של בית המשפט לענינים מינהליים (חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 43), התשנ"ה-1995, ס"ח 1544, עמ' 450), וממילא אף לפני חקיקתו של חוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן - חוק בתי משפט מינהליים). עם זאת, לא הוכרה סמכותם המקבילה של בתי המשפט האזרחיים ביחס לתקיפה ישירה של הפקעות מכוח פקודת הקרקעות. משכך, ממשיכים עניינים מסוג זה להתברר בפני בית המשפט הגבוה לצדק (ע"א 7591/01 אלג'עברי נ' שר האוצר (לא פורסם) (להלן - פרשת אלג'עברי)). יצוין עוד, כי הסמכות לדון בהשגות על חוקיותן של הפקעות מכוח חוק התכנון והבניה נתונה כיום לבית המשפט לענינים מינהליים (סעיף 5(1) לחוק בתי משפט מינהליים בצירוף פרט 10 לחוק זה, וכן פרק ח' לחוק התכנון והבניה; ראו גם בג"ץ 4519/03 מחבר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים (לא פורסם)). לבית המשפט לענינים מינהליים לא הוקנתה הסמכות לדון בתקיפה ישירה של הפקעות לפי הפקודה. 6. כאמור, לפני חקיקתו של חוק בתי משפט מינהליים קבע בית המשפט הגבוה לצדק כי לבתי המשפט האזרחיים נתונה סמכות מקבילה בענייני תכנון ובנייה. באופן דומה נפסק כי בידי בתי המשפט האזרחיים קיימת סמכות לדון בתקיפה של החלטות בענייני מכרזים ציבוריים (בג"ץ 991/91 דוד פסטרנק בע"מ נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מה(5) 50). איננו רואים צורך להידרש לשאלה מהו הבסיס העיוני המדויק להכרה בסמכות המקבילה בשני התחומים הנזכרים - תכנון ובנייה ומכרזים ציבוריים. השיקולים אשר הנחו את בית המשפט הגבוה לצדק עת קבע כי קיימת סמכות מקבילה, היו בעיקרם שיקולים מעשיים. בין השיקולים אשר נלקחו בחשבון ניתן למנות את אלה: עומס העבודה בבג"ץ; המגבלות הדיוניות של הליכי בג"ץ, המקשות על ניהול הליך מקום שקיימת מחלוקת עובדתית משמעותית; התעוררותן של שאלות מתחום המשפט הפרטי במסגרת ההליך המינהלי; היותו של הדין בסוגיה הנדונה מפותח דיו. עם חקיקתו של חוק בתי משפט מינהליים, נפתחה הדרך לפעול באופן שיטתי ומסודר על מנת להקנות סמכות מקבילה לבתי משפט אלה בעניינים בהם הייתה נתונה סמכות ייחודית בידי בג"ץ (יש לזכור כי הליכה בדרך שהיתווה חוק בתי משפט מינהליים אינה מביאה לשלילת סמכותו של בג"ץ אלא נוצר מצב של סמכות מקבילה: בג"ץ 2208/02 סלאמה נ' שר הפנים, פ"ד נו(5) 950, 953). כמובן, שמבחינה עקרונית עדיף המסלול שסלל חוק בתי משפט מינהליים על פני המסלול השיפוטי להכרה בסמכות המקבילה. יש להזכיר כי עתה מונחת בפני הכנסת הצעת חוק שתביא להרחבה נוספת בסמכותם של בתי המשפט לענינים מינהליים (הצעת חוק בתי משפט לענינים מינהליים (תיקון מס' 8), התשס"ד-2004, ה"ח הממשלה 77, עמ' 298; ההצעה עברה קריאה ראשונה ביום 19.1.04). נחזור עתה למקרה הנוכחי ונראה כי מכל בחינה אין מקום לקבל, כי לעת הזו רשאי בית המשפט המחוזי לדון במקרים דוגמת זה שבא בפניו. 7. כפי שצוין לעיל, תקיפה ישירה של הפקעות מכוח פקודת הקרקעות אינה מסוג העניינים אשר לגביהם הכיר בית משפט זה בקיומה של סמכות מקבילה בידי בתי המשפט האזרחיים. הסמכות לדון בהליכים מאין אלו נתונה, איפוא, אך לבית המשפט הגבוה לצדק. בית משפט קמא היה ער לעובדה זו, אולם קבע כי במקרה דנא אין מדובר בתקיפה ישירה של ההפקעה. זאת, מן הטעם שהמשיב אינו תוקף את החלטת ההפקעה המקורית לעיצומה, אלא טוען כי ההפקעה בטלה עקב שינוי נסיבות שארע לאחר קבלת ההחלטה. על בסיס זה קבע בית המשפט המחוזי כי תובענת המשיב נתונה לסמכותו העניינית. 8. תקיפתו של מעשה הפקעה עשויה ללבוש שתי צורות עיקריות. צורת התקיפה האחת הינה השגה על חוקיותה של החלטת ההפקעה המקורית. כך למשל, ניתן לטעון כי החלטת ההפקעה התקבלה בחוסר סמכות, או כי שיקול דעתה של הרשות המוסמכת לא הופעל כהלכה (לעניין טענת חוסר סמכות ראו קמר, עמ' 234-233). סוג התקיפה השני הינו השגה על מעשה ההפקעה בשל נסיבות אשר אירעו לאחר קבלת ההחלטה המקורית. הטענה על פי חלופה זו היא, כי אף אם החלטת ההפקעה המקורית התקבלה בשעתה כדין, הרי שבשל התרחשויות מאוחרות כלשהן יש לקבוע כי אין עוד תוקף להחלטה זו. כך ניתן לטעון, בין היתר, כי יש לבטל את ההפקעה בשל שיהוי בנקיטת הליכי ההפקעה או במימוש מטרות ההפקעה (בג"ץ 174/88 אמיתי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, המרכז, פ"ד מב(4) 89; בג"ץ 10784/02 קרן קיימת לישראל נ' אתרים בחוף ת"א חברה לפיתוח אתרי תיירות בע"מ (לא פורסם); קמר, עמ' 268-254). טענה נוספת בהקשר זה היא, כי משחדלה להתקיים המטרה הציבורית אשר בעטיה הופקעו המקרקעין, בטלה ההפקעה ויש להשיב את המקרקעין לידי בעליה טרם ההפקעה (בג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(2) 625; קמר, עמ' 232-221; כן ראו בהקשר זה סעיפים 196-195 לחוק התכנון והבניה). טענה אחרונה זו היא העומדת בבסיס תובענתו של המשיב. 9. סבורני כי אין מקום להבחין, בכל הנוגע לסמכות העניינית, בין שני סוגי התקיפה הנזכרים. במילים אחרות, יש לקבוע כי הן הליכים המשיגים על החלטת ההפקעה המקורית, והן הליכים התוקפים את ההפקעה בשל נסיבות שאירעו לאחר החלטה זו - יידונו בפני בית המשפט הגבוה לצדק ולא בפני בתי המשפט האזרחיים. ראשית, בשני המקרים משיגים על חוקיותה של ההפקעה נכון למועד התקיפה ומבקשים להביא לביטולה (אכן במקרה הראשון מדובר, לפי הנטען, בהחלטה שכרוכה בה אי חוקיות כבר בעת קבלתה, ואילו במקרה האחר הטענה היא שההחלטה המקורית הפכה בלתי חוקית במועד מאוחר יותר). מבחינה זו, קיים דמיון רב בין שני סוגי התקיפה. שנית, אף בפרשת אלג'עברי לא נערכה הבחנה בין שני סוגי התקיפה. באותה פרשה השיגו המערערים על חוקיותה של הפקעה מכוח הפקודה מכמה טעמים, וביניהם שיהוי בהשלמת הליכי ההפקעה (ראו החלטת בית המשפט המחוזי בעניין זה: בש"א (י-ם) 4699/00 שר האוצר נ' אלג'עברי, פ"מ תשס"א(1) 725, 730). היינו, מדובר היה בין היתר, בתקיפה מן הסוג השני. אף על פי כן, התייחס בית משפט זה להשגה האמורה כאל תקיפה ישירה של ההפקעה, וקבע כי בית המשפט המחוזי נעדר סמכות לדון בה. אף במסגרת מספר החלטות שניתנו בסוגיה זו על ידי בתי משפט מחוזיים לאחר מתן פסק הדין בפרשת אלג'עברי, לא נערכה הבחנה כלשהי בין שני סוגי התקיפה (בש"א (י-ם) 527/03 שר האוצר נ' אבני דרך בע"מ (לא פורסם); בש"א (חי') 11223/04 מדינת ישראל נ' הפטריארך היווני אורתודוקסי (לא פורסם)). שלישית, הבחנה בין שני סוגי התקיפה אינה רצויה מטעמים פרקטיים. תוצאתה של הבחנה כאמור תהא, שתקיפה מן הסוג הראשון תתברר בפני בית המשפט הגבוה לצדק, ואילו תקיפה מן הסוג השני תתברר, דרך כלל, בפני בית המשפט המחוזי. מצב עניינים זה אינו רצוי, שכן יש בו כדי לסבך את תיחום הסמכויות בעניין זה יתר על המידה (השוו, ע"א 2846/03 אלדרמן נ' ארליך (טרם פורסם), פיסקה 5). בהקשר זה יוער, כי אף בהתעלם מן ההבחנה האמורה, לא ניתן לומר כי תיחום הסמכויות בכל הנוגע לתקיפת חוקיותן של הפקעות הינו פשוט וברור. כך למשל, תקיפת חוקיותן של הפקעות לפי חוק התכנון והבניה נתונה לסמכותו העניינית של בית המשפט לענינים מינהליים, ואילו תקיפת חוקיותן של הפקעות על פי פקודת הקרקעות מתבררת בפני בית משפט זה בשבתו כבית משפט גבוה לצדק. נראה, כי ראוי לשקול מהלך חקיקתי, לפיו תוענק סמכות לבית המשפט לענינים מינהליים לדון אף בתקיפתן של הפקעות מכוח פקודת הקרקעות. מכל מקום, לא יהא זה נכון לעת הזו להכיר באופן שיפוטי בסמכותו העניינית של בית המשפט המחוזי בסוגיה שלפנינו (השוו האמור בעניין זה בפרשת אלג'עברי). הנושא מורכב דיו ואין מקום ליצור הבחנה נוספת ביחס לסמכות העניינית. נחזור ונדגיש, כי אילו נתקבלה דעתו של בית המשפט המחוזי, היה נוצר מצב לפיו תקיפה של הפקעות לפי הפקודה בטענות מסוימות הייתה באה בפני בית המשפט הגבוה לצדק, ואילו תקיפת הפקעות כאמור בטענות אחרות הייתה נדונה בפני בית המשפט המחוזי. 10. המסקנה אליה הגענו היא, כי הסמכות לדון בהשגות על חוקיותן של הפקעות מכוח פקודת הקרקעות נתונה לסמכותו של בית משפט זה, בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, ואין היא נתונה לסמכותו המקבילה של בית המשפט המחוזי. זאת, הן כאשר נטען כי החלטת ההפקעה המקורית הינה בלתי חוקית מלכתחילה (סוג התקיפה הראשון), והן כאשר עוסקת ההשגה בנסיבות אשר אירעו לאחר קבלת ההחלטה המקורית (סוג התקיפה השני). יצוין, כי הכרעתנו זו מתייחסת לנסיבות בהן ההליך בפני הערכאה הדיונית תלוי ועומד ואף אינו מצוי בשלב מתקדם. אפשר, שהשיקולים ביחס להליכים אשר הסתיימו במתן פסק דין או אשר נמצאים בשלבים מתקדמים, יהיו שונים. מן האמור לעיל עולה, כי שגה בית משפט קמא משדחה את טענת חוסר הסמכות העניינית אשר הועלתה על ידי המינהל. 11. התוצאה היא כי הערעור מתקבל, במובן זה שהחלטתו של בית המשפט המחוזי תבוטל ותובענת המשיב תימחק על הסף. המשיב יישא בשכר טרחת עורך דין בשתי הערכאות בסך של 25,000 ש"ח. ש ו פ ט השופט ס' ג'ובראן: אני מסכים. ש ו פ ט הנשיא א' ברק: 1. אני מסכים לתוצאה אליה הגיע חברי, השופט גרוניס. עמדתי נובעת בעיקרה משיקולים מעשיים, המשקפים את "תקופת-הביניים" הנורמטיבית בה אנו מצויים. אסביר. 2. כפי שמציין חברי, מעשה ההפקעה הינו "פעולה שלטונית מובהקת" (ראו רע"א 7591/01 אלג'עברי נ' שר האוצר (לא פורסם; להלן – פרשת אלג'עברי)). מטעם זה מקובל היה, שתקיפתו תיעשה בפני בית המשפט הגבוה לצדק. עם זאת, בתחומים קרובים, הנוגעים לדיני התכנון והבניה, הכיר בעבר בית המשפט העליון בקיומה של סמכות מקבילה לבית המשפט האזרחי (בג"ץ 1921/94 סוקר נ' הועדה לבניה למגורים ולתעשיה, מחוז ירושלים, פ"ד מח(4) 237 (להלן – פרשת סוקר); בג"ץ 465/93 טריידט ס.א. נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה, פ"ד מח(2) 622). לא ניתנה הכרה כזו ביחס לתקיפת חוקיותן של הפקעות מכוח פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן – פקודת הקרקעות) (ראו פרשת אלג'עברי). האם היה מקום להכיר בסמכות מקבילה לבתי המשפט האזרחיים בהליכים, שעילתם פקיעתה של מטרת ההפקעה? בית המשפט המחוזי השיב לשאלה זו בחיוב. הוא הניח טעמים כבדי-משקל לגישתו (בהסתכמו, בעיקר, על האמור בפרשת סוקר). כך, עילת התובענה אינה תקיפה ישירה של חוקיות ההפקעה. היא נושאת אופי "אזרחי". ניהולה יחייב בירור עובדתי. ההלכה המשפטית בנושא ברורה. נוכח כל זאת הנני סבור כי ניתן היה עקרונית להכיר בסמכותו של בית המשפט המחוזי לדון בפקיעת ההפקעה. 3. למרות זאת, באתי אף אני למסקנה, שלעת הזו נכון להתמיד עם הגישה שנקטנו בפרשת אלג'עברי, ולהותיר את הסמכות הבלעדית לדון בטענות מן הסוג שמעלה המשיב בבית המשפט הגבוה לצדק. הטעם לכך הוא, שהמסלול הראוי כיום לקביעת הסמכות העניינית בתובענות שנושאן הפקעה על-פי פקודת הקרקעות מצוי בחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, התש"ס-2000. נוכח קיומו של החוק ובהתחשב בשנותיו הספורות, אין זה רצוי שבית המשפט יקבע כעת הלכות החורגות מתחום חלותו. לשם כך יש לקבוע את ההוראות המתאימות בחוק עצמו. חברי מציין, כי ראוי לשקול מהלך חקיקתי, שיקנה לבית המשפט לעניינים מנהליים את הסמכות לדון בענייני הפקעות מכוח פקודת הקרקעות. לדברים אלה מסכים אני בכל לבי. חוזרים הם על המלצתנו המפורשת מפסק הדין בפרשת אלג'עברי. אכן, מן הראוי הוא, ויפה שעה אחת קודם, כי כל ההליכים הנוגעים להפקעת מקרקעין (לרבות חוקיות ההפקעה וחוקיות אי-ביטולה) ירוכזו בבית המשפט לעניינים מנהליים. ה נ ש י א הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' גרוניס. ניתן היום, כ"ט באדר א' תשס"ה (10.3.05). ה נ ש י א ש ו פ ט ש ו פ ט ___________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 04056640_S03.doc מרכז מידע, טל' 02-6750444 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il חכ/