כפר ילדים ונוער "אהבה" - עמותה לקידום ילדים, נועד נ. מדינת י

19 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 5655/20 לפני: כבוד השופט ג' קרא כבוד השופט ע' גרוסקופף כבוד השופט א' שטיין המערערות: 1. כפר ילדים ונוער "אהבה" – עמותה לקידום ילדים, נוער וצעירים בסיכון 2. גיא מסגרות לאוכלוסיה בעלת צרכים מיוחדים בע"מ 3. עדנים – עמותה לקידום ולטיפול באוכלוסיות נוער מיוחדות 4. בית אלמחבה (1999) בע"מ 5. אבו דאוד אוסמה החברה הארצית לניהול פנימיות בע"מ 6. בית הילדים ע"ש צבע אמונה (בית אלעזרקי) 7. אמונה אחוזת שרה 8. אמונה תנועת האשה הדתית לאומית 9. עמותת קמ"ה – קהילה מרפאת בהרדוף 10. כפר לי בע"מ 11. בתי דולב לנוער 12. עמותת יחדיו באר שבע והדרום 13. האגודה למען בית זינגר 14. מרכז משען בע"מ 15. פנימיית אור מרגלית – משפחתוני חיים משה מרגלית 16. אוהל אשר 17. אור שלום – למען ילדים ונוער בסיכון בע"מ 18. אלאימאן שירותי חברה ורווחה בע"מ 19. קרן הילד – בני ברק 20. תלפיות כפר ילדים 21. נשי אמי"ת 22. אלאור ילדים ונוער – דלת יוד שין בע"מ 23. מוחמד עואד (מעון אל אמל תמרה) 24. עמותת קרן חג"י 25. התנועה הקיבוצית המאוחדת מפעלי תרבות מיוחדים 26. "הרי ירושלים" מוסדות לטיפול פנימייתי (לשעבר מוסד בני-ברית) 27. תפארת בית חם בע"מ 28. האגודה הישראלית לכפרי ילדים אס.או.אס. 29. מוסד בית אלחנאן בע"מ 30. חגאזי וליד (מעון אל אזדהאר-תמרה) 31. נוה חנה לילדים ונוער על שם חנה קפהן נ ג ד המשיב: מדינת ישראל – משרד הרווחה המבקשת להצטרף כידידת בית המשפט: עמותת "מקום" – מרחב, קידום ומימוש ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בעת"מ 60969-05-20 מיום 3.8.2020 שניתן על ידי כב' השופט אלכסנדר רון תאריך הישיבה: י"א בשבט התשפ"א (24.1.2021) בשם המערערות: עו"ד רות ברק; עו"ד אמוץ ויס בשם המשיב: עו"ד עמרי אפשטיין; עו"ד יונתן קרמר בשם המבקשת להצטרף: עו"ד שירן רייכנברג פסק-דין השופט ע' גרוסקופף: לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (כב' השופט אלכסנדר רון) בעת"מ 60969-05-20 מיום 3.8.2020, במסגרתו נדחתה עתירת המערערות לביטול שלב ב' של מכרז פומבי מספר 150/2019 להפעלת פנימיות עבור ילדים ובני נוער, מכל המגזרים, בפריסה ארצית (להלן: המכרז). רקע והליכים קודמים המשיב (להלן: משרד הרווחה או המשרד) מפעיל כיום, באמצעות מפעילים ציבוריים ופרטיים, למעלה מ-200 פנימיות טיפוליות ופוסט-אשפוזיות בהן שוכנים כ-6,500 ילדים ובני נוער בסיכון המתמודדים עם קשיים מסוגים שונים. לפני מספר שנים החל המשרד בתהליך של "מכרוז" הפעלת הפנימיות, כמתחייב מחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992. במסגרת הליך מכרזי זה מתחרים המציעים על מבחני איכות שונים, בהינתן תעריף אחזקה אחיד (להלן: תעריף האחזקה), שנקבע על ידי משרד הרווחה בהתבסס, בין היתר, על המלצות "הצוות לבדיקת מודל דמי החזקה של מסגרות חוץ ביתיות לטיפול בילדים בסיכון בראשות מר גדעון שלום" (יולי 2012) (להלן: ועדת גדעון). המכרז מושא ההליך דנן הוא נדבך מתקדם בתהליך ההפרטה הנ"ל, ועל חשיבותו ורגישותו ניתן ללמוד מסעיף המטרה שלו: "מטרת המכרז היא לאתר גופים, ציבוריים או פרטיים, לשם הפעלת פנימיות לילדים ובני נוער בגילאי 6-21 הזקוקים לצורך התפתחותם התקינה ורווחתם הנפשית למעטפת טיפולית חינוכית מחוץ לביתם... צורך זה יכול לנבוע מקושי מהותי באחד או יותר ממעגלי טובת הילד: מוגנות רגשית-נפשית ופיזית, שייכות, רצף ויציבות, יצירת שיפור – מימוש פוטנציאל ההתפתחות" (סעיף 1.2.3 למכרז; צורף כ-מע/16 למוצגי המערערות). רווחתם וטובתם של חניכי הפנימיות, ילדים ובני נוער בסיכון, ניצבות, כך אנו מאמינים, בראש מעייניהם הן של משרד הרווחה והן של המערערות – 31 עמותות, חברות פרטיות וחברות לתועלת הציבור, אשר נכון להיום מפעילות פנימיות כאמור בהתאם להתקשרות פרטנית עם המשרד, ונמנות עם 75 המציעים שצלחו את שלב א' של המכרז – שלב המיון המוקדם. אלא שחלק מהמערערות, וכן גורמים נוספים, הלינו עוד מראשיתו של ההליך המכרזי על כך שתעריף האחזקה אינו מפורט דיו, ואינו משקף בצורה הולמת את ההוצאות הכרוכות בעמידה בדרישות המכרז. על יסוד טענות אלה ביטל בית המשפט המחוזי בירושלים לפני כחמש שנים מכרז קודם של משרד הרווחה, כפי שיפורט עוד להלן. לוז טענות המערערות בהליך דנן היא שגם לעת הזו תעריף האחזקה אינו עומד בדרישות הדין, וכי מצויים בו אותם ליקויים שהביאו לפסילת המכרז בעבר. על כן, לשיטת המערערות, לא ניתן עדיין להתקדם לשלב ב' של המכרז – שלב בחירת הזוכים. השאלה הניצבת לפתחנו היא, אפוא, האם בנקודת הזמן הנוכחית יש מקום להתערב בהשלמת הליך המכרז, בשל הליקויים הנטענים בתעריף האחזקה שהוגדר על ידי עורך המכרז. זו תמצית הדברים, ולהלן נרחיב בהם במידת מה, ככל שהדבר דרוש להבנת המחלוקת הנטושה בין המערערות לבין משרד הרווחה. לפני קרוב ל-6 שנים, ביום 28.5.2015, פרסם משרד הרווחה את מכרז פומבי מספר 106/2015, להפעלת פנימיות שיקומיות עבור ילדים ובני נוער, מכל המגזרים, בפריסה ארצית (להלן: המכרז הראשון). בחלוף מספר חודשים, ביום 13.10.2015, הוגשה לבית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים עתירה שתקפה מכרז זה, בין היתר על ידי חלק מהמערערות שלפנינו (עת"מ 22194-10-15; להלן: ההליך הראשון). במסגרת העתירה התבקש בית המשפט להורות למשרד הרווחה לבטל את המכרז הראשון, לפרסמו בנוסח חדש שיכלול פירוט של מרכיבי תעריף האחזקה שנקבע בו, ולהתאים את התעריף לעלויות הדרושות לעמידה בתנאי המכרז. במוקד העתירה ניצבה הטענה כי תעריף האחזקה הקבוע במכרז הוא תעריף הפסדי, שאינו מכסה את העלות הנדרשת בפועל לאספקת השירותים בהם מחויב מפעיל פנימייה על פי הוראות המכרז. בפסק דין מיום 6.4.2016 קבע בית המשפט המחוזי בירושלים (כב' השופט משה סובל), כי הודגמו פגמים משמעותיים בקביעת תעריף האחזקה, וכי משרד הרווחה לא הרים את הנטל שהועבר אליו, להוכיח שהתעריף תואם את מלוא עלויות השירותים שמפעילי הפנימיות נדרשים לספק. בית המשפט קיבל אפוא את העתירה, והורה על ביטול המכרז ועל "פרסום מכרז חדש המפרט את כל המרכיבים של התעריפים הנכללים בו, תוך הלימה בין העלות בפועל של כל מרכיב אל מול התמורה הכספית אותה מתחייב [משרד הרווחה] לשלם לזוכים במכרז" (פסקה 9 לפסק הדין). עוד בטרם פורסם מכרז חדש כאמור, ביום 9.8.2017 הוגשה לבית משפט זה עתירה על ידי 45 מפעילי פנימיות, חלקם נמנים עם המערערות דכאן (בג"ץ 6356/17 פנימיית אחוזת שרה – אמונה נ' משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (18.7.2019); להלן: בג"ץ 6356/17). בגדרה של העתירה, התבקש בית המשפט להורות למשרד הרווחה לעדכן בהקדם את התעריף המשולם לעותרים לצורך טיפול בחניכי הפנימיות, כך שבתקופת הביניים עד לפרסום המכרז החדש יכסה התעריף את מלוא עלויותיהם, ויאפשר להם לעמוד בדרישות הקבועות בחקיקה ובנוהלי המשרד. תמיכה לעמדתם בדבר תת-התקצוב של הפנימיות מצאו העותרים בדו"ח מבקר המדינה לשנת 2016 מיום 16.5.2017 (להלן: דו"ח המבקר). בפסק דין מיום 18.7.2019 דחה בית משפט זה את העתירה, בין היתר לנוכח העדכונים שנעשו בתעריף האחזקה לאחר מתן פסק הדין בהליך הראשון, ובשים לב לכוונת משרד הרווחה להוציא לפועל רפורמה מקיפה במערך הפנימיות, ולפרסם במסגרתה מכרז חדש, שייקבעו בו מודלים תעריפיים תואמים ומעודכנים. יחד עם זאת, בית המשפט ציין כי "אין בדחיית העתירה דנן כדי לחסום בפני העותרים מסלולים משפטיים אחרים – ודלתותיו של בית המשפט לעניינים מינהליים פתוחות בפניהם בכל הקשור למכרזי העתיד, וכך גם, כמובן, של בית משפט זה במקרה ובשלב המתאימים" (פסקה 8 לפסק הדין). ביני לביני, בעקבות דו"ח המבקר הנזכר לעיל, הוקמה במשרד הרווחה בחודש נובמבר 2017 "ועדת הפנימיות" לבחינת פעולת הפנימיות באופן כולל (להלן: ועדת הפנימיות), אשר גיבשה מסמך מדיניות להסדרת מערך הפנימיות הנדון (להלן: הרפורמה). על יסוד מסקנות הוועדה פורסם ביום 22.10.2018 שלב המיון המוקדם של המכרז נושא הערעור דנן, כמשמעו בתקנה 17ג לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 (לעיל ולהלן: שלב א'). לאחר כחודשיים, ביום 1.1.2019, הוגשה עתירה מינהלית נוספת לבית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים (עת"מ 2880-01-19), לביטול המכרז ולפרסום מכרז חדש שיכלול את כל מרכיבי תעריף האחזקה שנקבע בו, בהתאם לפסק הדין בהליך הראשון. בעקבות הבהרה שפרסם משרד הרווחה, לפיה משתתפי המכרז לא נדרשים להסכים מראש לכל הוראותיו, לרבות תעריפיו, נמחקה העתירה בהסכמה. ביום 1.8.2019 פורסם השלב השני של המכרז, במסגרתו, הורשו 75 המציעים שעברו את שלב א' להגיש הצעות להפעלת הפנימיות בהתאם למודלי ההפעלה החדשים שעוגנו במכרז (להלן: שלב ב'). לאחר סבבי שאלות הבהרה והתכתבויות בין המערערות למשרד הרווחה, הגישו המערערות ביום 12.12.2019 עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים נגד המכרז (עת"מ 34478-12-19). בחלוף כחצי שנה, ביום 25.5.2020, הורה בית המשפט על מחיקת העתירה, בשל היותה מוקדמת, ולנוכח שינויים שנערכו במכרז לאחר הגשת העתירה. כעבור יומיים, ביום 27.5.2020, הגישו המערערות עתירה מעודכנת, היא העתירה נושא ההליך דנן. במסגרת עתירה זו התבקש בית המשפט לעניינים מינהליים להורות למשרד הרווחה לבטל את שלב ב' של המכרז, ולפרסם מכרז חדש תחתיו שיפרט את כל מרכיבי תעריף האחזקה ואת העלות הייחודית שנקבעה לכל מרכיב ומרכיב. בעתירה נטען, בעיקרו של דבר, כי המכרז קובע תעריף גרעוני במספר רב של מרכיבים, וכן כי משרד הרווחה לא פרסם פירוט של מרכיבי התעריף ועלויותיהם, ובכך הפר את פסק הדין בהליך הראשון ואת ההתחייבויות שנתן בהליכים נוספים. לתמיכה בעמדתן, צרפו המערערות לעתירתן חוות דעת כלכלית מטעם מי ששימש בעבר כממונה על התקציבים במשרד האוצר, מר דוד בועז (להלן: חוו"ד בועז). חוו"ד בועז מגיעה למסקנה כי תעריף האחזקה מבוסס על תמחור בחסר של חלק ממרכיביו, וכי העמדת הדברים על מכונם מחייבת תוספת תמחור של כ-50%. עוד הודגש בעתירה כי דרישת המכרז ממפעילי הפנימיות למלא את תפקידם בתקצוב חסר הינה בלתי סבירה, בפרט לנוכח הפגיעה הצפויה מכך בחניכי הפנימיות, ומאחר שבמקרים מסוימים משמעותה היא אף קביעת סטנדרט הנמוך מדרישות הדין. משרד הרווחה טען מנגד כי מאז ניתן פסק הדין בהליך הראשון, תוקן המכרז כך שכעת נכלל בו "פירוט מלא אודות מבנה התעריפים וכן הושם דגש מיוחד על כך שתהיה הלימה מלאה בין דרישות המכרז לבין התמורה הכספית המשולמת למפעילים". בנסיבות אלו, טען המשרד כי אין מקום להתערבות שיפוטית בתחום המצוי בלב מומחיותו המקצועית, לא כל שכן בהינתן השלב בו מצוי המכרז לאחר השלמה כדין של המיון המוקדם, ובשל ההשלכות השליליות של עיכוב נוסף ברפורמה חיונית לטיפול בילדים ובנוער בסיכון. פסק הדין מושא הערעור ביום 3.8.2020 ניתן פסק דינו של בית המשפט קמא, במסגרתו נדחתה עתירת המערערות (להלן: פסק הדין של בית המשפט קמא או פסק הדין). נקבע כי העתירה ממוקדת בתקציב המופנה להסדרת מערך הפנימיות על-ידי משרד הרווחה, וכי התערבות בית המשפט בסוגיות מסוג זה תיעשה אך "במקרי קיצון, חריגים שבחריגים". בית המשפט ציין שלפניו שלוש אפשרויות: "לבלום כליל" את הרפורמה בפנימיות לנוער בסיכון; לאפשר את ביצוע הרפורמה, אך להורות על הגדלת תקציבה על חשבון פעילויות אחרות של משרד הרווחה; או למצוא דרך להגדיל את תקציב משרד הרווחה. נקבע כי אף בהנחה שבית המשפט מוסמך לנקוט באחת האפשרויות, ספק רב אם בנסיבות העניין הדבר נכון או ראוי. לגופם של דברים, עמד בית המשפט קמא תחילה על כך שעל הפרק הליך המתנהל אמנם "על הפלטפורמה של דיני המכרזים, אך מתחייבת עירנות לכך, שהסוגיה שבפנינו, על טענות הצדדים בעניינה, אינה סוגיה מכרזית מובהקת, אלא מאמצי הרשות להסדיר תחום, וטענות 'ספקי השטח', כלפי הליך זה בכללותו, וכלפי אופן תקצובו, בפרט". בהמשך לכך, נפסק כי חלף בחינה מפורטת של טענות המערערות באשר למרכיבי תעריף האחזקה, יש "לפנות לתמונה הכללית". בעניין זה נקבע כי משרד הרווחה עשה כברת דרך של ממש מאז ניתן פסק הדין בהליך הראשון, בכל הקשור לאופן פירוט דרך החישוב של מרכיבי תעריף האחזקה. אך לצד זאת הכיר בית המשפט בכך "שאין התמונה חד משמעית... לא ביחס לכל רכיב ורכיב על הפרק מצד [המשרד], פירוט ממצה המשקף גם כיסוי ריאלי של כל העלויות", וציין בנוסף כי "לא מלוא דרישות בית המשפט מההליכים הקודמים קוימו 'עד הפסיק האחרון'. אינני בדעה שכל טענות העותרים, טענות סרק הן". ואולם, בית המשפט קבע כי המהלך אותו מבקש משרד הרווחה לקדם מצוי "במקום אחר לחלוטין, מכפי מקומו בראשית הדרך" ולכן "מחייב הדבר, עתה, גם את שינויה של נקודת האיזון. על הפרק רפורמה שהצורך בה מוכר מזה שנים לא מעטות, [והמשרד] מנסה לקדמה כבר כחמש שנים. בנקודת זמן זו, נוטה הכף לאפשר את הדבר, גם אם כל הקשור לפירוט רכיבי העלות ושאלת התקצוב ההולם של דרישות [המשרד], אינן אופטימליות". בית המשפט הוסיף כי "סביר בעיני, אפוא, שככל שבמעלה הדרך נלמד, שרבים מדי הם כפרי הנוער שאינם מסוגלים להתמודד תוך עמידה בתנאיו [של המכרז], ונפלטים ילדים לרחוב, כבר תתעשת המשיבה ותתאים את תנאיה ותאפשר פתרון". לנוכח האמור, ובשים לב לפסק הדין בבג"ץ 6356/17 ולהתפתחויות שחלו מאז ניתן, סבר בית המשפט קמא כי עליו להימנע מהתערבות בהליכי המכרז. מכאן הערעור שלפנינו. טענות המערערות לטענת המערערות, בפסק דינו של בית המשפט קמא נפלו שגיאות המצדיקות את התערבות ערכאת הערעור. בעיקרו של דבר, נטען כי גם כיום עומד משרד הרווחה בסירובו לפעול לפי פסק הדין בהליך הראשון, שכן אף במכרז דנן לא עמד המשרד בנטל להוכיח כי כלול בו פירוט מלא של מרכיבי תעריף האחזקה ההולמים את עלותם בפועל. בהינתן שאף בית המשפט קמא קבע כי אלה הם פני הדברים, כך לשיטת המערערות, הרי שעל אחת כמה וכמה שהיה עליו לקבל את העתירה. המערערות מבהירות בעניין זה כי עתירתן לא עסקה בשיקולי התקציב של משרד הרווחה, אלא בחובת המדינה להתאים את דרישות המכרז לתעריף שנקבע בו, חובה שמשרד הרווחה לא חולק עליה. לפיכך, מלינות המערערות הן על כך שבית המשפט קמא השליך לענייננו מפסק הדין בבג"ץ 6356/17, למרות שעסק אך בתקופת הביניים עד לפרסום המכרז, והן על כך שהחליט לבחון את "התמונה הכללית", כלשונו, חלף בירור טענותיהן ביחס למרכיבי התעריף לגופן, אשר מבוססות בין היתר על חוו"ד בועז. בנסיבות אלו, נטען כי יש להימנע משינוי המצב הקיים ומעריכת "ניסוי" בפנימיות ובחניכיהן, בהינתן שכל עבודות המכרז ממילא מבוצעות כיום על ידי מפעילי הפנימיות הקיימים. באופן יותר ספציפי, מוסיפות המערערות וטוענות כדלקמן: ראשית, נטען כי לא זו בלבד שמשרד הרווחה לא פעל בהתאם לפסק הדין בהליך הראשון, אלא שהוא אף צמצם את השקיפות החלקית שהייתה נחלת המכרז הראשון. זאת מאחר שבמסגרת המכרז דנן הפכו תשלומים נפרדים, ששילם המשרד בגין רכיבים מוגדרים, לחלק מתשלום כולל הנעדר פירוט. בנוסף לכך נטען כי אין יסוד לקביעת בית המשפט קמא לפיה חלה התקדמות במסירת המידע לפנימיות, וכי מכל מקום אין בה כדי להצדיק הפרה של פסק הדין שניתן בהליך הראשון או את דחיית העתירה דנן. יתרה מכך, נטען כי הלכה למעשה הפירוט שנמסר עתה הינו כמעט זהה לפירוט שנמסר במסגרת המכרז הראשון, וזהה לפירוט שנמסר בשלב א' של המכרז דנן. המערערות מבליטות בהקשר זה את העדר הפירוט הקיים לשיטתן במרכיבי "אחזקת הבית" ו"אחזקת התלמיד" (להלן: מרכיב אחזקת הבית ו-מרכיב אחזקת התלמיד, בהתאמה). שנית, נטען כי דרישות המכרז חורגות מהדרישות המופנות לפנימיות כיום, ואף מדרישות החוק. לצד הכרתן בכך שמשרד הרווחה רשאי להעלות את דרישותיו מהפנימיות, סבורות המערערות כי העדר תמחור ראוי של דרישות נוספות אלו הינו בלתי סביר לחלוטין. כך לדוגמה, נטען כי דרישת המשרד מהפנימיות להעמיד חדרים בשטח גדול יותר מזה שנדרש בחוק, חייבת להיות כרוכה בנכונותו לשאת בהוצאות ההתאמה של מבני הפנימייה לדרישות החדשות, ולהגדיל בהתאם את התשלום שמשולם בגין שכירותו של שטח זה. ואולם, נטען כי המשרד נמנע מלערוך כל שינוי בתשלום דמי השכירות בגין השטחים הנוספים הנדרשים (להלן: התאמת המבנים ועלויות השכירות). לבסוף, גורסות המערערות כי אף הפירוט החלקי שהוצג לגבי המכרז דנן מלמד כי תעריף האחזקה נערך על בסיס דרישות שונות מאלו שנקבעו במכרז ועל יסוד נתונים שאינם תואמים את המציאות. כך למשל, נטען כי תחשיב ימי החופשה מבתי ספר עליו מבוסס התעריף אינו תואם את נתוני משרד החינוך, ומשמעות הדבר היא שהפנימיות יידרשו להעסיק מדריכים נוספים במשך שבועות שלמים ללא כיסוי תקציבי (להלן: ימי החופשה). מלבד זאת, טוענות המערערות לכשלים במרכיבים נוספים של תעריף האחזקה, כגון אי כיסוי מלוא שעות העבודה הנדרשות במכרז וקביעת שכר עובדים שאינו מציאותי (להלן: שעות העבודה ושכר העובדים). לטענת המערערות, משמעותם של מרכיבי תעריף הפסדיים כאמור היא התנערות משרד הרווחה מחובתו להגן על אוכלוסייה חלשה, ועל כן המשך קידום המכרז בנוסחו כיום יביא בהכרח לפגיעה בשירותים שיסופקו לחניכי הפנימיות, ולפגיעה בזכותם לקיום בכבוד. לנוכח טעמים אלה, ובפרט בהינתן מהות השירותים נשוא המכרז והעדר רצון מפעילי הפנימיות להשיא את רווחיהם במסגרתו, סבורות המערערות כי יש לקבל את הערעור, ולהורות למשרד הרווחה לפרסם מכרז חדש במסגרתו יפורטו כדבעי כל מרכיבי תעריף האחזקה תוך הלימה בין כל מרכיב לבין הדרישה הקיימת לגביו במכרז. לחלופין, מבקשות המערערות כי נורה למשרד הרווחה לתקן את המכרז כך שיכלול את המידע הנ"ל, ולחלופי חלופין, שנשיב את הדיון בעתירה לבית המשפט קמא על מנת שיבחן את טענות המערערות לגופן. טענות משרד הרווחה משרד הרווחה מצדו סומך ידיו על פסק דינו של בית המשפט קמא, חוזר על נימוקיו, ומוסיף עליהם טעמים נוספים המצדדים לשיטתו בדחיית הערעור. תחילה הודגש כי המכרז הינו חלק מרפורמה מקיפה וחשובה ביותר בתחום הפעלת הפנימיות, שגובשה בהתאם להמלצותיה של ועדה מקצועית שבחנה את הנושא (ועדת הפנימיות הנזכרת בפסקה 5 לעיל), ואשר מטרתה לשפר באופן משמעותי את איכות השירותים הניתנים לחניכי הפנימיות. נטען כי בהתאם לרפורמה, ישונו המודלים הקיימים להפעלת הפנימיות, תוך הגדלת כוח האדם הטיפולי והקטנת מספר החניכים בכל פנימייה, ותוך השקעת תוספת תקציבית שנתית, אשר בעת יישום הרפורמה במלואה עם תום המכרז תעמוד על כ-200 מיליון ש"ח. בהתאם לכך, צוין כי נקבעו במכרז גם תעריפים מתאימים עבור כל אחד מהמודלים להפעלת הפנימיות, המשקפים את מדיניות הרפורמה והכוללים את פירוט מרכיבי כוח האדם והוצאות האחזקה הנדרשים לטיפול בחניכים. לטענת המשרד, תעריפים חדשים אלה גבוהים באופן משמעותי מתעריף האחזקה הקיים, מתקיימת הלימה בינם לבין דרישות המכרז ממפעילי הפנימיות, ולצד התעריפים מציג המכרז גם סלי הוצאות נלוות לחניך ולפנימייה תוך פירוט המרכיבים הנכללים בהם. לפיכך, סבור המשרד כי יש לאפשר את יישום הרפורמה כבר בשנת הלימודים הבאה, שתחל בספטמבר 2021, וכי עיכוב נוסף בקידום המכרז יוביל לפגיעה ישירה בחניכי הפנימיות, וביכולת להעניק להם את השירותים באופן וברמה הנדרשים. יתר על כן, נטען כי משמעות עיכוב כאמור תהיה המשך התקשרות בפטור ממכרז עם מפעילי הפנימיות הקיימים, וביניהם המערערות, באופן שפוגע ביכולתם של ספקים חדשים להתחרות על מתן השירות ולהוביל לשיפורו. בעניין זה הודגש, כי 44 מתוך 75 המפעילים הפוטנציאלים שעברו את שלב א' של המכרז, כלל לא הצטרפו להליך דנן, וכי מבין אלה שלא הצטרפו יותר ממחצית (25) הם מפעילים קיימים, אשר מודעים היטב לעלויות הכרוכות בהפעלת הפנימיות. בהתייחס לטענות הפרטניות שהועלו בערעור, נטען כי המכרז נועד ליישם מדיניות מקצועית ותקציבית של משרד הרווחה, ובהינתן שטענות אלה התמקדו בפגמים שלכאורה נפלו בתעריף האחזקה, ובפרט בטענה לגרעוניות חלק ממרכיביו, הרי שבית משפט קמא הפעיל ביקורת שיפוטית כדין. המשרד מוסיף בהקשר זה כי לאור התוספת התקציבית המשמעותית שהוקצתה ליישום הרפורמה, ובתוך כך הגדלת תעריף האחזקה, אין ממש בטענה כי המשרד הפר את פסק הדין בהליך הראשון, וכי מכל מקום בית המשפט קמא לא קבע אחרת. עוד נטען כי טענותיהן של המערערות, וחוו"ד בועז בכלל זה, זכו למענה במסגרת שלושה סבבים של שאלות הבהרה ובמסגרת ההליך בבית משפט קמא, וכי בעקבותם אף נערכו שינויים מסוימים במפרט המכרז. מטעמים אלה, סבור משרד הרווחה כי המערערות לא עמדו בנטל להצדיק התערבות שיפוטית של ערכאת הערעור בהחלטה בית המשפט קמא לאפשר את קידום המכרז. תשובת המערערות בתשובתן שבות המערערות על עמדתן כי תעריף האחזקה המוצג במכרז אינו מתיישב עם פסק הדין בהליך הראשון. לשיטתן, העובדה שבמהלך ההליך שהתנהל בבית המשפט קמא נדרש משרד הרווחה להציג פירוט נוסף באשר למרכיבי התעריף – מוכיחה כשלעצמה כי "התעריף במכרז אינו מבוסס על תחשיב כלשהו", ומחייבת את קבלת הערעור. בנוסף לכך, סבורות המערערות כי אין לייחס משקל רב לטענת המשרד בדבר הגדלת התעריף במסגרת המכרז, שכן חלק משמעותי מהגדלה זו נובע מהכללתם של תשלומים המשולמים היום בנפרד בתוך תעריף האחזקה, וחלק אחר נובע מהוספת דרישות כלפי מפעילי הפנימיות. להשלמת התמונה, יצוין כי בהחלטה מיום 20.10.2020 נעתר בית משפט זה (השופט יצחק עמית) לבקשת המערערות, והוציא צו ארעי המעכב את הליכי המכרז נושא הערעור עד למתן החלטה אחרת. עוד יצוין כי עמותת "מקום" – מרחב, קידום ומימוש (להלן: עמותת מקום), הנותנת שירות לצעירים וצעירות חסרי עורף משפחתי, ביקשה להצטרף להליך כידידת בית המשפט. משרד הרווחה התנגד לבקשה, ובית המשפט קמא לא הכריע בה, אך התיר לעמותת מקום לטעון בפניו. עמותת מקום שבה ופנתה לבית משפט זה בבקשה להצטרף להליך הערעור על פסק דינו של בית המשפט קמא, ואף לבקשה זו התנגד המשרד. בדיון שקיימנו בערעור ביום 24.1.2021 התרנו לעמותת מקום לטעון בקצרה את טענותיה. העמותה הדגישה את הרגישות הרבה בה יש לנהוג במכרז, ועמדה על הצורך לוודא כי יביא לשיפור רווחתם של חניכי הפנימיות. לגופו של עניין הצטרפה לעמדת המערערות, מבלי שהיה בדבריה כדי לשפוך אור נוסף על הסוגיות השנויות במחלוקת. משכך, ובהינתן שהדגשים שביקשה עמותת מקום לשים לפנינו אינם שנויים במחלוקת, כפי שיובהר להלן, לא ראינו מקום לקבל את בקשת ההצטרפות. דיון והכרעה המערערות סבורות כי נפל פגם כבד בהנמקת פסק דינו של בית המשפט קמא. פסק הדין בהליך הראשון קיבל את טיעונן, ביטל מכרז קודם של משרד הרווחה והורה על פרסום מכרז חדש "המפרט את כל המרכיבים של התעריפים הנכללים בו, תוך הלימה בין העלות בפועל של כל מרכיב אל מול התמורה הכספית אותה מתחייב [המשרד] לשלם לזוכים במכרז". בהליך דנן העלו המערערות טענות דומות, אך הפעם הן סבורות כי טענותיהן לא זכו להתייחסות ראויה בפסק דינה של הערכאה הדיונית. עניין זה צורם במיוחד לטעמן של המערערות, שעה שבית המשפט קמא מצא כי הדרישות מההליך הראשון לא מולאו עד תום, וקבע כי "אינני בדעה שכל טענות העותרים, טענות סרק הן" וכן כי "כל הקשור לפירוט רכיבי העלות ושאלת התקצוב ההולם של דרישות [המשרד], אינן אופטימליות". אכן יש טעם מסוים בהשגות אלה כלפי הנמקתו הכוללנית של פסק הדין, שכן נראה שלאור השתלשלות העניינים במקרה דנן – ובמיוחד שעה שעל הכף מונחים תנאי החיים ורווחתם של ילדים ובני נוער בסיכון – היה מוטב כי טענותיהן של המערערות יזכו להתייחסות פרטנית בפסק הדין, ולא אך בדיעבד, ככל שיתברר כי בשל תנאי המכרז "נפלטים ילדים לרחוב", כלשונו של בית המשפט קמא (וראו גם החלטתו של השופט יצחק עמית מיום 20.10.2020 בהליך דנן, פסקה 12). יחד עם זאת, בשל החשיבות שרואה משרד הרווחה בקידום הרפורמה ויישומה כבר בשנת הלימודים הקרובה, המתחילה בספטמבר 2021, אינני סבור כי יש מקום להשיב את הדיון בעתירה לבית המשפט קמא על מנת שיעמיק וירחיב בנימוקיו. כפי שיוסבר, סבורני כי ממכלול טענות הצדדים עולה כי העתירה אכן אינה מגלה עילה להתערבות שיפוטית בהליך המכרז במצב הדברים כיום. לפיכך אציע לחבריי לדחות את הערעור. להלן אפרט את טעמיי לכך. תיחום יריעת המחלוקת נקודות המוצא לדיון במכרז שלפנינו אינן שנויות במחלוקת. אעמוד עליהן בקצרה: ראשית, תכליתו של המכרז היא להבטיח את טובתם של חניכי הפנימיות, אותם ילדים ובני נוער שהגורל לא האיר להם פנים, ואשר עבורם מיועדות הפנימיות החוץ-ביתיות מושא המכרז. שנית, מפעילי הפנימיות, והמערערות בכללם, ראויים לכל הערכה על עבודת הקודש שהם מבצעים עם חניכיהן, בשלב קריטי בחייהם ולאחר שהוצאו מבתיהם והופרדו מבני משפחתם, על מנת למנוע התדרדרות במצבם וכדי להקנות להם כלים להשתלב בחברה ולקיים אורח חיים נורמטיבי ועצמאי בעתיד. שלישית, הרפורמה אותה מקדם משרד הרווחה במהלך השנים האחרונות, והתוספת התקציבית שמקצה המדינה לצורך כך, נועדה לשדרג את השירותים שניתנים לאותם חניכים ולספק להם מענה ההולם את צורכיהם הפיזיים, הרגשיים והחינוכיים. רביעית, המכרז, המהווה חלק מהרפורמה האמורה, מביא להגדלת הדרישות המוצבות בפני מפעילי הפנימיות, ובמקביל להגדלת התקציבים שיועברו על ידי המדינה למימון שהיית החניכים בפנימיות. חמישית, הגם שהפעלת הפנימיות אינה "עסק כלכלי", במובן המקובל של המונח, צריכה להתקיים הלימה בין הדרישות המוצבות בפני מפעילי הפנימיות במסגרת המכרז לבין התשלום המשולם להם על ידי המדינה, באופן המכסה את עלויות מתן השירותים על פי המתחייב מדרישות המכרז, ומאפשר בכך מבחינה כלכלית את קיום הפנימיות לאורך זמן (להלן: דרישת ההלימה). עמד על כך בית המשפט המחוזי בפסק הדין שניתן בהליך הראשון, וראוי כי דבריו הנכוחים יוסיפו לעמוד לנגד עינינו: "בהתחשב בכך שעניינו של המכרז באספקת מלוא צרכי הקיום והשיקום של ילדים ובני נוער בעלי צרכים מיוחדים במסגרת פנימייתית הכוללת לינה, חובה על המדינה, אגב החלטתה להפריט שירותים אלה, להבטיח כי מפעיל פנימייה הזוכה במכרז, יספק לחניכים המתגוררים בה – המשתייכים לקבוצה מוחלשת באוכלוסייה – את מלוא הצרכים שיאפשרו להם קיום מינימאלי בכבוד. מילוי חובה זאת אינו מתבטא אך בהגדרת היקף השירותים אותם מחויב הזוכה במכרז לספק לחניכים – חובה בה עמד המשיב במסגרת רשימת השירותים המקיפה והמפורטת בפרק 2 לתנאי המכרז – אלא גם בהתאמת התמורה המשולמת על ידי המדינה לזוכה אל מול עלות השירותים אותם מחויב הזוכה לספק על פי המכרז" (שם, פסקה 5). אולם למרות מרחב ההסכמה, עדיין נותרה יריעת מחלוקת משמעותית בין הצדדים, הנוגעת בעיקרה לשאלה האם בפֹּעל תעריף האחזקה שקבעה המדינה מקיים את דרישת ההלימה – דרישה שעצם קיומה, כאמור, אינו שנוי במחלוקת. טענת המערערות בהקשר זה הייתה ונותרה כי תעריף האחזקה אינו מפורט דיו, וכי אין בו כדי לכסות את עלות מימון הדרישות הכלולות במכרז. משרד הרווחה חולק על עמדה זו, וטוען כי אנשי המקצוע מטעמו נתנו תשובות המניחות את הדעת למכלול טענות המערערות, וכי אין כל הצדקה לעיכוב נוסף במכרז. לאחר שעיינתי בכתבי הטענות של הצדדים, ולאחר ששמענו את באי כוחם בהרחבה, באתי למסקנה כי אין לפנינו טעמים המצדיקים את דחיית עמדת משרד הרווחה. למסקנה זו אני מגיע משני מישורי התייחסות: האחד, הכללי, עניינו בהיקף הביקורת השיפוטית על קיום דרישת ההלימה; השני, הפרטני, עניינו בטענות הקונקרטיות המועלות על ידי המערערות ביחס לתעריף האחזקה. להלן פירוט הדברים. היקף הביקורת השיפוטית על דרישת ההלימה המכרז בו עסקינן הוא מכרז למתן שירותים (הפעלת פנימיות עבור ילדים ובני נוער בסיכון), כאשר התחרות בין המציעים (מפעילי הפנימיות) אינה מתייחסת למחיר שישולם על ידי עורך המכרז (משרד הרווחה), אלא לאיכות השירותים שיסופקו. במכרזים מסוג זה, נדרש עורך המכרז להבהיר מראש מה הוא התשלום המוצע על ידו בגין השירותים המבוקשים, על מנת שהמציעים השונים יוכלו לכלכל צעדיהם בהתאם, ולהחליט האם להשתתף במכרז, וכיצד להתאים את הצעתם לתנאיו. גובהו של התשלום המוצע הוא עניין המסור לשיקול דעתו של המציע, הנדרש לאזן בין השאיפה למקסם את איכות ההצעות שיוגשו לו לבין העלות התקציבית בה יידרש לשאת. במקרה שלפנינו גובה התשלום מוגדר ומובהר בתעריף האחזקה, ולפיכך תקיפת תעריף האחזקה משמעה תקיפת החלטת משרד הרווחה ביחס לגובה התשלום שישולם על ידו למפעילי הפנימיות שייבחרו במכרז. משאלה הם פני הדברים, יפה לעניין תקיפת תעריף האחזקה הקביעה בפסק הדין בבג"ץ 6356/17 לפיה: "סוגיית התקציב שיש להעביר למפעילי הפנימיות, לאור העלויות הכרוכות בדרישות המהותיות שקובע משרד הרווחה לגבי אופן הפעלתן, נושאת אופי מקצועי-כלכלי בולט – ומכאן שיהיה מקום להתערב בהחלטות הרשויות המוסמכות בעניין רק במקרים חריגים" (שם, פסקה 7). הדברים נאמרו אמנם בהתייחס לתקופת הביניים שבין פסק הדין בהליך הראשון ובין פרסום המכרז דנן, אך במישור העקרוני הם נכונים גם לענייננו בשים לב להיקף ההתערבות המצומצם בהחלטות הרשויות המוסמכות המבוססות על מומחיות מקצועית ואשר נוגעות לעיצוב מדיניות תקציבית (בג"ץ 434/09 דוידוב נ' שר הבריאות, פסקה 41 (3.5.2009); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ב 624-622 (2010)). המערערות מבקשות לערוך הבחנה בין טענותיהן נגד תעריף האחזקה ובין תקיפת המדיניות המקצועית והתקציבית של משרד הרווחה. ואולם פשיטא כי הדברים כרוכים זה בזה. תעריף האחזקה שנקבע במכרז דנן הינו, כאמור, תוצר של רפורמה מקצועית שמקדם משרד הרווחה על פני מספר שנים, בין היתר בעקבות דו"ח המבקר, במסגרתה הוקמה ועדת הפנימיות בה השתתפו עובדי אגפים שונים במשרד הרווחה, אנשי אקדמיה, נציגי המגזר השלישי, מנהלי פנימיות, הורים לחניכים בפנימיות, בוגרי פנימיות ועוד. ועדת הפנימיות פעלה במשך למעלה משנה, ותוצרי עבודתה גובשו לכדי מסמך מדיניות מקיף, הכולל הסדרה חדשה של מערך ההשמה החוץ-ביתית על פי הגדרה מעודכנת של מאפייני וצרכי החניכים. מודלי הפעלת הפנימיות ותעריפי האחזקה החדשים שגובשו בהתאם, ושנקבעו במכרז דנן, הם על כן ביטוי מובהק של מדיניות מקצועית ותקציבית של משרד הרווחה. בהינתן שמבחינה מהותית התוצאה המתחייבת מקבלת עמדת המערערות היא שהמשרד יגדיל את התמורה שמשולמת במסגרת המכרז, או שיפחית את הדרישות הכלולות בו כלפי מפעילי הפנימיות, חיציה של העתירה מכוונים להחלטה אשר מצויה בליבת שיקול דעתם וסמכותם של הגורמים המקצועיים והמוסמכים במשרד הרווחה. אכן, אין להסיק מהאמור כי במסגרת המכרז שמקדם משרד הרווחה רשאי הוא לקבוע תעריף אחזקה שמרכיביו נעדרי אחיזה במציאות. זאת, מאחר שעל הרשות האמונה על המכרז לנהלו כדין ובהתאם לכללי המשפט הציבורי, ולפיכך על תנאי המכרז לעמוד במבחנים של ענייניות, סבירות ומידתיות (עע"מ 6466/19 משרד הביטחון נ' עמותת חברות הסיעוד, פסקה 14 (11.10.2020), וההפניות שם (להלן: עניין חברות הסיעוד)). ואולם, על ביקורת שיפוטית בסוגיה זו להיעשות בהתאם לכלל לפיו קביעת תנאי המכרז הם עניין שבשיקול דעת הרשות ולפיכך "התערבות שיפוטית בתוכן המכרז תהא אך ורק במקרים ברורים וקיצוניים במיוחד של חריגה ממתחם הסבירות" (עע"מ 5525/11 נ.ע מעלות שער העיר בע"מ נ' משרד האוצר, פסקה ל"ה (15.1.2012); עומר דקל מכרזים כרך א 279, 468 (2004)). במילים אחרות, החלטתו של עורך המכרז אינה חסינה מביקורת שיפוטית אך "בית המשפט אינו מחליף את שיקול דעתה של הרשות ולא שם עצמו בנהליה, ואין הוא קובע מה ההחלטה שהוא היה מקבל באותן הנסיבות. בית המשפט בוחן אם החלטת הרשות נתקבלה כדין ומשיקולים ענייניים, ואם היא מצויה במתחם הסבירות" (עניין חברות הסיעוד, פסקה 14). ריסון בהתערבות שיפוטית מתבקש אף לנוכח ההלכה הידועה לפיה התערבות בית המשפט בהליכי מכרז תיעשה בזהירות יתרה (עניין חברות הסיעוד, פסקה 14), ובפרט ככל שהמכרז מצוי בשלב מתקדם יותר (עע"מ 4011/05 דגש סחר חוץ (ספנות) בע"מ נ' רשות הנמלים, פסקה 76 (11.2.2008)). הטעם לכך נעוץ בחזקת התקינות המנהלית ויישומה בדיני המכרזים, ובחשש שהתערבות בהליכי מכרז ובפרט ביטולו יפגעו בכללי השוויון והסודיות שהם אדני המכרז הציבורי (עניין חברות הסיעוד, שם; עע"מ 7111/03 "יוסף חורי" חברה לעבודות בנין בע"מ נ' מדינת ישראל, פסקה 14 (12.7.2004); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ג 36, 174-173 (2013)). ויובהר, שלא כטענת המערערות, ביטול המכרז הראשון על ידי בית המשפט המחוזי לפני קרוב ל-5 שנים אין בו כשלעצמו לסתור את חזקת התקינות המנהלית של משרד הרווחה במקרה הנוכחי (והשוו: בג"ץ 6351/17, פסקה 7). מאז זרמו מים רבים בירדן, ובבואנו לבחון עתה את המכרז החדש שהוציא משרד הרווחה (שלב א' באוקטובר 2018; שלב ב' באוגוסט 2019), נדרש לברר האם המערערות הצביעו על עילה להתערבות שיפוטית במכרז במצב הדברים הנוכחי ותחת חזקת התקינות העומדת לרשות הציבורית. בענייננו לא נטען על ידי המערערות לקיומם של שיקולים זרים בקביעת תוכן המכרז, וטענותיהן של המערערות ממוקדות בסבירותו. כאמור, אין חולק על נקודת המוצא העקרונית לפיה על המכרז לעמוד בדרישת ההלימה, דהיינו לבטא קשר כלכלי סביר בין מרכיבי תעריף האחזקה ובין הדרישות המוטלות על מפעילי הפנימיות בהתאם למכרז. ואולם, חזקת התקינות המנהלית משמעה שעל המערערות מוטל נטל לשכנע כי תעריף האחזקה העדכני אינו עומד בדרישה זו. בנטל זה אין ביכולתן לעמוד אך בשל עצם הקביעה השיפוטית בהליך הראשון שהתעריף שנקבע בשעתו למכרז הראשון, ואשר עודכן מאז באופן מהותי, לא עמד בדרישת ההלימה. זאת ועוד, משרד הרווחה עמד בטיעוניו על כך שלאור ההבדלים הניכרים בין הפנימיות השונות, ומפעיליהן, תעריף האחזקה משקף מודל ממוצע לניתוח עלויות הפעלת פנימייה, כאשר ההוצאות בפועל בכל פנימייה עשויות להיות שונות, ותלויות במאפייניה הייחודיים (כגון מיקום בארץ, מספר החניכים, הזכויות במבנים, מצב המתקנים, וכיו"ב) (להלן: שיטת העלות הממוצעת). לשיטת המשרד, בהינתן תעריף ממוצע זה, נדרש כל מפעיל לבחון האם די בתשלום המוצע על מנת לכסות את העלויות הספציפיות לכל אחד מרכיביו בהתאם למודל פעילותו, ובלבד שיענה על דרישות המכרז. לפיכך, אין טעם לבחון את השאלה האם תעריף האחזקה מכסה בפועל את עלות התפעול של פנימייה זו או אחרת, אלא יש לבחון את סבירות התמחור הממוצע מבחינה כלכלית, ומנקודת מבט כוללת. לעניין זה טען משרד הרווחה כי העסיק אנשי מקצוע ועשה שימוש בתעריפי תמחור מקובלים בשירות הציבורי. טענות אלה לא נסתרו על ידי המערערות. אף לא ניתן לייחס משקל רב לחוו"ד בועז שהוגשה עם העתירה, שכן, כידוע, "מקום שהפעילה הרשות מומחים מטעמה, לא ישים עצמו בית המשפט מומחה, וודאי שלא ימנה מומחה תחתיו כדי להכריע לגופה של מחלוקת מקצועית. אכן, לעולם לכל בעיה יהיו פותרים ופתרונים אחדים" (בר"מ 3186/03 מדינת ישראל נ' עין דור, פ"ד נח(4) 754, 766 (2004); עניין חברות הסיעוד, פסקאות 29 – 31. ראו בנוסף: בג"ץ 5263/16 נשר – מפעלי מלט ישראליים בע"מ נ' המשרד להגנת הסביבה, פסקה 11 (23.7.2018)). מעבר לכך, אף לגופו של עניין טענותיהן של המערערות אינן מגלות עילה להתערבות שיפוטית כמבוקש על ידיהן. בכללם של דברים, וזה העיקר, לא השתכנעתי כי רמת הפירוט במסמכי המכרז כיום אינה מספקת עד כדי כך שהיא מצדיקה התערבות שיפוטית בתחום המצוי בלבת שיקול הדעת של הרשות המוסמכת. רבות מטענותיהן של המערערות מאופיינות בכלליות ובהעדר התייחסות כדבעי לתשובות שניתנו על ידי משרד הרווחה, לכברת הדרך שנעשתה במסגרת ההליך המכרזי ולשינויים המשמעותיים הצפויים במודלי הפעלת הפנימיות בעקבות הרפורמה והשלמת המכרז. חלק לא מבוטל מהשגותיהן גם מופנה לאופן הקלוקל לשיטתן בו קודם ההליך המכרזי מראשיתו ועד לימים אלו, בעוד שעלינו להתמקד כעת בנוסחו העדכני של שלב ב' של המכרז, לאור השינויים שנערכו בו בין היתר בעקבות למעלה מ-800 שאלות של המציעים וההתדיינות בבית המשפט קמא. נשוב ונזכיר כי תעריף האחזקה, והדרישות המעודכנות בהן יידרשו לעמוד מפעילי הפנימיות שיתקשרו במכרז דנן, מבטאים הסדרה יסודית, מקיפה ומחודשת של הטיפול החוץ-ביתי בילדים ובבני נוער בסיכון. בתהליך זה השקיע משרד הרווחה משאבים של ממש על מנת לשפר את איכות הטיפול בחניכי הפנימיות, ולשם כך אף עלה בידו לנתב לתחום זה עליו הוא אמון תוספת תקציבית ניכרת בסך כולל של 200 מיליון ש"ח, שתורגמה בין היתר להגדלה משמעותית של תעריף האחזקה בהשוואה לתעריף הקיים. כך לפי נתוני המשרד, גובה התעריפים החודשיים בנוסחו המעודכן של המכרז לאחר סבבי ההערות הם 11,049 ש"ח למפעיל ציבורי של פנימייה מסוג "מעוף" ו-11,973 ש"ח למפעיל פרטי בפנימייה מסוג זה; לעומת תעריפים של 7,502 ש"ח ו-8,169 ש"ח למפעיל ציבורי ופרטי בפנימייה טיפולית, בהתאמה, בחודש מאי 2016 לאחר שניתן פסק הדין בהליך הראשון. המשרד הוסיף והבהיר כי גם אם מביאים בחשבון שבמסגרת התעריפים החדשים ייכללו הוצאות שמשולמות כיום במסגרת "שירותים נלווים", ועל אף שהמכרז מוסיף על הדרישות הקיימות כלפי מפעילי הפנימיות, מדובר בהעלאה משמעותית של התעריפים ממועד פסק הדין בהליך הראשון. לעמדתם של גורמי המקצוע המוסמכים, כל עיכוב ביישומן של הדרישות החדשות הכלולות במכרז פוגע אפוא פגיעה קשה בטובתם של ילדים ובני נוער אלה. בהינתן עמדה זו, היה על המערערות להצביע על אי סבירות מובהקת וקונקרטית בקביעת מרכיבי תעריף האחזקה. כזאת הן לא עשו. טענות פרטניות נגד תעריף האחזקה המערערות הצביעו בטיעונן על מספר סוגיות הממחישות לשיטתן את אי סבירותו של תעריף האחזקה. להלן אבחן את המרכזיות שבטענות הללו, אחת לאחת, על מנת להצביע על כך שלא רק ברמה העקרונית, אלא גם ברמה הפרטנית, אין ממש בערעור שלפנינו. מרכיב אחזקת הבית – המערערות הלינו על כך שהתמחור בגין מרכיב זה נעשה ללא התחשבות בגודל הפנימייה. ואולם, משרד הרווחה הבהיר כי הטעם לכך נעוץ ב"שיטת העלות הממוצעת" (ראו לעיל בפסקה 30) של מרכיב אחזקת הבית כמפורט בסעיף 7.6 למכרז, בהתבסס על נתונים שעלו בבדיקות מדגמיות בפנימיות ועל נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, תוך ביצוע התאמות נדרשות (סעיפים 136-128 לתשובת המשרד לעתירה). בכך לשיטת המשרד, ניתנת למפעילי הפנימיות מידה של גמישות בניהול סעיפי האחזקה, הנדרשת בשל השונות בדרכי ההפעלה ובמאפיינים הפיזיים של כל פנימייה. בנוסף נטען כי שיטה זו מאפשרת למשרד הרווחה לפקח על התפוקות של מפעילי הפנימיות, ולא על ההוצאה שמוציא מפעיל זה או אחר בפועל. לא מצאתי כי נפל פגם בצורת תקצוב זו המאפשרת למשרד פיקוח יעיל במשאבים מוגבלים, והמעודדת את מפעילי הפנימיות להתייעל מבחינה כלכלית. מרכיב אחזקת התלמיד – המערערות העלו טענות שונות בדבר תקצוב נמוך בגין אחזקת תלמיד. ואולם, משרד הרווחה פירט בהרחבה את אופן חישוב התשלום בגין מרכיב זה, על רכיביו השונים (עמודים 30-28 לתשובת המשרד לעתירה). גם בעניין זה ביסס המשרד את אופן התמחור על שיטת העלות הממוצעת, ולגבי רכיבים מסוימים, כגון אגרת החינוך, חושבה העלות הממוצעת לפי הסכומים המרביים הרלוונטיים. גם בסוגיה זו לא מצאתי כי הודגם פגם המצדיק התערבות שיפוטית. התאמת המבנים ועלויות השכירות – המערערות מחו על כך שהמכרז מציב דרישה להעמדת חדרים בשטח גדול יותר מזה שנדרש בחוק, בלא שגובתה בנכונות מצד משרד הרווחה לשאת בהוצאות הכרוכות בכך. עם זאת, המשרד הדגיש כי עמידה בדרישה להתאמת הבינוי למפורט במכרז הינה תנאי להשתתפות במכרז, ומכאן שאין יסוד לטענת המערערות בדבר חובתו לשפות את הזוכים בגין התאמת מבניהם (סעיפים 149-143 לתשובת המשרד לעתירה). עוד נטען כי כוונת המשרד לערוך שינוי בתחום זה ידועה לכל מפעילי הפנימיות הקיימים זה מכבר, וכי קיימות קרנות ייעודיות המאפשרות למפעילים לקבל מענקים והלוואות לצורך ביצוע השיפוצים. בעמדה זו של המשרד אינני סבור כי יש מקום להתערב. יוער בנוסף כי גם טענותיהן של המערערות לפיהן מרכיב השכירות בתעריף תומחר בשרירותיות, אינן מצדיקות התערבות. כפי שהוסבר בהרחבה על ידי המשרד, התשלום בגין מרכיב זה הוגדל משמעותית במסגרת הרפורמה, הוא ניתן לפי קיבולת ולא לפי התפוסה בפועל, והדרגה שנקבעה עבור המכרז דנן הינה הדרגה המקסימלית הקיימת במשרד (סעיפים 113-104 לתשובת המשרד לעתירה). ימי החופשה ושעות העבודה ושכר העובדים – בהקשר זה טענו המערערות לתמחור גרעוני של תקני מדריכי הפנימיות ושכרם, והציגו בין היתר תחשיב המוכיח לשיטתן כי מרכיב ימי החופשה בתעריף תומחר בחסר. ואולם, משרד הרווחה השיב בהרחבה לטענות המערערות בעניין זה בסבבי שאלות ההבהרה, בתשובתו לעתירה (סעיפים 88-73) וכן במסגרת התייחסות נוספת מיום 6.1.2021 (מש/16 למוצגי המשרד). עיון בטענות הצדדים בהקשר זה מעלה כי לשיטת המשרד המערערות הסתמכו על הנחות יסוד שגויות, ומכל מקום הן אינן נותנות את הדעת למלוא פרטי אופן החישוב של מרכיבים אלה בתעריף. לגבי תקני המדריכים ושכרם, יצוין כי קביעת תעריפי שכר הם ככלל עניין שבמומחיות מקצועית אשר הנכונות להתערב בו הינה מצומצמת (עניין חברות הסיעוד, פסקה 31). בענייננו, נטען כי במסגרת מודלי ההפעלה החדשים נקבעו הוצאות כוח האדם הנדרשות בהתאם לתחומים אותם רואה המשרד כמשמעותיים להצלחתו של חניך בפנימייה. כן נטען כי העלות לכל משרה מחושבת בהתאם לטבלאות השכר המשרדיות, המבוססות על טבלאות השכר במגזר הציבורי לתפקידים השונים, ובהתאם להסכמי השכר במגזר הציבורי. גם בעניין זה נטען כי לפי שיטת העלות הממוצעת, יכול כל מפעיל ליצור דיפרנציאליות בשכר התפקידים השונים, בהתאם לשיקול דעתו. אשר לחישוב ימי החופשה, הוצג על ידי המשרד פירוט נרחב של אופן חישוב מרכיב זה, המעלה כי תקצוב שלוקח בחשבון 60 ימי חופשה אינו מהווה תקצוב חסר. אף אם חלק מהפירוט בעניינים אלה לא הוצג מלכתחילה במסגרת מסמכי המכרז, מכלול המידע שהוצג לבסוף על ידי משרד הרווחה מניח את הדעת ואינו לוקה בחוסר סבירות המצדיק התערבות שיפוטית (השוו: עניין חברות הסיעוד, פסקה 17). המודל ההורי המבוזר – המערערות סבורות כי קידום המכרז יביא לפגיעה בפנימיות המנוהלות על פי מודל זה, המתאפשר רק ביחס לחניכים בפרופיל "מעוף", שיכולת התפקוד שלהם גבוהה יחסית (מודל הורי מופעל על ידי בני זוג או הורה יחידני המתגוררים באופן קבוע במקום (להלן: הורי הבית). מודל הורי מבוזר הוא מודל הורי המורכב ממספר דירות סמוכות גאוגרפית). זאת מהטעם שהיקף המשרות שנקבע במכרז לצוות הטיפולי במודל ההורי המבוזר נמוך בהשוואה לפנימיות המוכוונות לאותה אוכלוסיית יעד, אך פועלות בהתאם למודל קבוצתי רגיל. משרד הרווחה הבהיר כי הפער בהיקפי המשרות בין שני מודלים אלה נובע מהמאפיינים השונים של כל אחד מהם (סעיפים 163-158 לתשובת המשרד לעתירה). כך, הובהר כי בשונה ממודל ההפעלה הרגיל, במודל הורי מבוזר גם הורי הבית ממלאים תפקידי הדרכה, ולפיכך מטבע הדברים נדרש בגדרו היקף משרות צוות טיפולי מצומצם יותר. מכל מקום, מבהיר המשרד כי אין הוא דורש מן המציעים שיעמידו משרות מעבר לכלול בתעריף, וכי היקף העבודה הנדרש מבעלי התפקידים תואם את היקפי המשרה בתעריף. לאור תשובת המשרד, ובהינתן שהמדובר בסוגיה מקצועית מובהקת, לא ראיתי מקום להתערבותנו גם בהיבט זה. הפרת הוראות החוק והתקנות – המערערות טוענות כי תעריף האחזקה חורג מהוראות חוק הפיקוח על המעונות, התשכ"ה-1965 ותקנות הפיקוח על מעונות (תקן עובדי מעונות לילדים והכשרתם ובדבר תנאי כשירותם של מנהלי מעונות לילדים), התשל"ז-1977 (להלן: התקנות). משרד הרווחה הבהיר כי להבנתו פרשנות המערערות להוראות הנ"ל הינה שגויה, ואינה משקפת את מצב הדברים בפועל, והוסיף והציג טבלה המפרטת את עמידת המכרז בדרישות החוק הרלוונטיות (סעיפים 169-164 לתשובת המשרד לעתירה). בתוך כך צוין כי במסגרת מתן מענה לשאלות ההבהרה נעשה תיקון על מנת להתאים את המכרז לתקנות, ויש בכך דווקא להעיד על נכונות המשרד לשמוע את טענות מפעילי הפנימיות, ולערוך שינויים במכרז כדי שיהלמו את דרישות הדין. מכל מקום, המשרד הבהיר כי אין הוא דורש מהזוכים במכרז להעסיק עובדי שירותים בהיקף העולה על הקבוע בתקנות, ובכך די על מנת לדחות את טענותיהן של המערערות בעניין זה. הנה כי כן, גם בחינת הטענות הקונקרטיות המרכזיות של המערערות לגופן אינן מגלה הצדקה להתערבות שיפוטית במכרז בנקודת הזמן הנוכחית. בוודאי שאין בהן כדי להצדיק עיכוב נוסף בקידום המכרז, אשר נועד לשפר את מערך השירותים החיוניים המסופקים לילדים ולבני נוער בסיכון, ולאפשר להם לקיים אורח חיים תקין ונורמטיבי. על מנת להפיס את דעת המערערות אציין את המובן מאליו: כמי שאמונים על טובתם של חניכי הפנימיות, חזקה על גורמי משרד הרווחה, שלאחר יציאת מתכונת ההתקשרות החדשה לדרך בעקבות המכרז, יוסיפו לקיים בחינה עתית של תעריף האחזקה, ויוודאו כי מתקיים יחס הולם בינו לבין העלויות הכרוכות בעמידה בדרישות המכרז. אציין בהקשר זה כי במסגרת ההליך בבית המשפט קמא בעתירה נשוא הערעור דנן, הדגיש משרד הרווחה כי חובתו "היא לממן בתעריף את מלוא השירותים וכוח האדם הנדרשים מהספק במסגרת המכרז" (תגובת המשרד מיום 11.6.2020 לבקשה למתן צו ביניים, סעיף 66). חזקה על משרד הרווחה כי יוודא מעת לעת כי הצהרתו זו משקפת את מצב הדברים למעשה, ולא רק להלכה. סוף דבר לנוכח כל האמור, אציע לחבריי לדחות את הערעור, וממילא לבטל את הצו הארעי שניתן ביום 20.10.2020. בנסיבות העניין, ובמיוחד בהינתן החסר בהנמקת בית המשפט קמא, נמנע מפסיקת הוצאות בערכאתנו. ש ו פ ט השופט ג' קרא: אני מסכים. ש ו פ ט השופט א' שטיין:            אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' גרוסקופף. ניתן היום, ‏כ"ז בשבט התשפ"א (‏9.2.2021). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 20056550_Y12.docx עו מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il 1