רשות הרישוי אילת נ. עמותת העצמאים באילת - לשכת המסחר ואח'

פסק-דין בתיק עע"ם 5631/13 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מינהליים עע"ם 5631/13 לפני: כבוד המשנָה לנשיא מ' נאור כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופטת ד' ברק-ארז המערערות: 1. רשות הרישוי אילת 2. עיריית אילת נ ג ד המשיבים: 1. עמותת העצמאים באילת - לשכת המסחר 2. מרכז השיער - מאיר זינו 3. אוקטופוס עמית ציוד לדיג - חיים זוהר 4. זהו זה - עליזה אדטו 5. המספרה - ז'אק אדטו 6. דייאלנה 7. בוטיק הלן 8. קפה בוניטה - מנחם בן מרג'י 9. סלון תפירה - אתי חמו 10. בלאק אנד וויט - מור אסרף 11. רוני בתים 12. הכל בשקל - קיקי רפאל 13. הפתעות - קיקי רפאל 14. סמרטפון - אבי ביטון 15. מוריס אביטל 16. אמדאוס - ציפורה אלקולומברה 17. תכשיטי הכוכב - משה שריקי 18. פאב חתוכי 19. מספרת ולרי 20. גלינה בלקר 21. NEW STEP 22. מאפה נאמן - מורן להב 23. ועדת הערר המחוזית לתכנון ולבניה - מחוז דרום ערעור על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים בבאר שבע (כב' השופטת ח' סלוטקי) מיום 8.7.2013 בתיק עת"מ 35233-04-13 תאריך הישיבה: כ"ו בחשון התשע"ד (30.10.2013) בשם המערערות: עו"ד רון צין; עו"ד תומר גור בשם המשיבים 22-1: עו"ד יוסף פרוכטמן; עו"ד משה שיפמן; עו"ד אשרה פרוכטמן; עו"ד מרדכי גדנסקי; עו"ד אריאל שיין בשם המשיבה 23: עו"ד תדמור עציון; עו"ד יצחק ברט פסק-דין השופט ע' פוגלמן: בית המשפט לעניינים מינהליים בבאר שבע (כב' השופטת ח' סלוטקי) קיבל עתירה מינהלית שכוונה להחלטת ועדת הערר המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז דרום, וקבע כי היתר בנייה שנתנה המערערת 1 (להלן: רשות הרישוי) למערערת 2 (להלן: העירייה) לביצוע עבודות להצרת כביש קיים ובניית מדרכה במקומו ניתן שלא כדין בהיותו מנוגד לשימוש המותר בתכניות התקפות. על הכרעה זו נסב הערעור שלפנינו. הרקע 1. שדרות התמרים באילת הן ציר מרכזי המחבר בין דרך הערבה (כביש מס' 90) באזור מסוף שדה התעופה לבין שדרות ששת הימים, החוצה את העיר מצפון לדרום בצידה המזרחי. על שדרות התמרים חלות כמה תכניות ובהן: (1) תכנית מפורטת מס' 7/102/03/2 משנת 1982 הקובעת את תוואי רחוב התמרים עם זכות דרך ברוחב של 18 מטרים; (2) תכנית המתאר של העיר אילת (מס' 101/02/2) (להלן: תכנית המתאר) משנת 1983 המרחיבה את זכות הדרך בשדרות התמרים ל-32 מטרים; (3) תכנית מס' 87/101/02/2 משנת 2003 המתקנת את תכנית המתאר ומאפשרת להציב פסלים וריהוט רחוב במקרקעין המיועדים לדרך. (4) תכנית מפורטת מס' 22/102/03/2 (להלן: תכנית 22) משנת 2010 המגדירה את שדרות התמרים כ"דרך מאושרת" וכן מגדירה מקטע מסוים כ"טיילת" ומקטע אחר כ"דרך משולבת". 2. בשנת 2010 החליטה העירייה לחדש את שדרות התמרים ולשנות את פניהן: במקום כביש בן שני נתיבים לכל כיוון שרוחבו הכולל 14 מטרים ומשני צידיו חניות ומדרכה, הוחלט לסלול כביש ברוחב כולל של 8 מטרים (שני נתיבים – נתיב אחד לכל כיוון ברוחב של 4 מטרים) ובאחד מצדדיו מדרכה רחבה שעליה יינטעו עצים, יוצבו ספסלים, ויבוצע ריצוף ושיקוע בדוגמאות שונות. העירייה הגישה לרשות הרישוי בקשה למתן היתר בנייה לביצוע שינוי זה. ביום 23.12.2012 ניתן ההיתר שהתבקש. 3. המשיבים 22-2 – המחזיקים בבתי עסק לצד הכביש שבו תוכננו העבודות וכן עמותה המאגדת אותם (המשיבה 1) (להלן ביחד: המשיבים) – הגישו ערר למשיבה 23 (להלן: ועדת הערר) המכוון להחלטת רשות הרישוי. הם טענו כי השינוי המתוכנן עתיד לפגוע בהם ובפרנסתם; כי בהליך מתן ההיתר נפלו פגמים שונים; וכי לא ניתן לאשר את העבודות המבוקשות בדרך של מתן היתר בנייה משום שיש בהן כדי לשנות את ייעודו של חלק מהכביש בשדרות התמרים מ"דרך" ל"טיילת" או ל"שטח ציבורי פתוח". שינוי זה מותנה, להשקפתם, באישורה של תכנית מפורטת כתנאי למתן היתר לביצועו. 4. בהחלטה מיום 25.2.2013, עמדה ועדת הערר על גבולות סמכותה והבהירה כי אין היא מוסמכת לדון בהיתר בנייה התואם את התכנון התקף (ראו עע"ם 317/10 שפר נ' סקאל יניב (23.8.2012); עע"ם 2015/08 בר-און נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה – מטה יהודה (31.12.2012)). כדי להכריע בשאלה אם ההיתר דנן תואם את התכניות שחלות על המקרקעין, נדרשה ועדת הערר לשאלה מהי "דרך". הוועדה קבעה כי המונח "דרך" כהגדרתו בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 אינו מבחין בין דרך המשמשת תוואי למעבר הולכי רגל לבין דרך המשמשת תוואי למעבר כלי רכב. מכאן ששינוי אופיין של שדרות התמרים מכביש רחב ושתי מדרכות צרות לצדו, לכביש צר ומדרכה רחבה לצדו המערבי – או בעגה המקצועית: הרחבת המדרכה תוך הצרת המִסָּעָה (חלקה של הדרך המיועד לנסיעת כלי רכב) – אינו משנה את הייעוד של שדרות התמרים כ"דרך", ועל כן הוא תואם את התכניות התקפות. הוועדה ציינה כי "אין כל עיגון בלשון החקיקה, ואין גם כל תכלית חקיקתית, ובוודאי שלא תכלית תכנונית, כי מדרכה לא תהיה רחבה, מגוננת ומטופחת". הוועדה הוסיפה כי הרחבת מדרכה ופיתוח שלה אינם הופכים אותה מ"מדרכה" ל"טיילת" או את ה"דרך" ל"שצ"פ". באותו מקטע של שדרות התמרים המוגדר בתכנית 22 כ"טיילת", התנועה מוגבלת אמנם להולכי רגל בלבד. אולם מכאן אין להסיק כי במסגרת ייעוד של דרך לא ניתן להקים "מדרכה רחבה ומגוננת", שתכלול גינון, נטיעת עצים ומתקנים נוספים שהקמתם מותרת בתכנית. עוד נקבע כי הגדרת מקטע מסוים בתכנית 22 כ"דרך משולבת" אינה יוצרת הסדר שלילי האוסר על שימוש וחלוקה בין מדרכה ומיסעה במקטע המיועד ל"דרך". ועדת הערר סיכמה אפוא כי שדרות התמרים היו "דרך" וייוותרו "דרך" גם לאחר ביצוע העבודות נושא ההיתר ולפיכך הבקשה להיתר היא בקשה התואמת תכנית. 5. המשיבים לא השלימו עם החלטתה של ועדת הערר ועתרו נגדה לבית המשפט לעניינים מינהליים. המשיבים הדגישו בעתירתם כי זו אינה עוסקת בשאלות תכנוניות, ומיקדו אותה "בסוגיה של פרשנות משפטית של התב"ע – שהיא במעמד של חיקוק/דין – ובשאלה האם ההיתר לעבודות הינו בהתאם לתב"ע התקפה". בית המשפט (כב' השופטת ח' סלוטקי) קיבל את העתירה בקובעו כי יש לפרש את המונח "דרך" בהתאם לעקרונות היסוד של דיני התכנון והבניה – עקרונות השקיפות והדמוקרטיה – ואלה מוליכים למסקנה שיש חובה להכין תכנית מפורטת כתנאי לביצוע השינוי נושא ההיתר. הוטעם כי בהינתן העובדה שהמשיבים, בתי עסק המצויים בצידי הדרך הנדונה, רואים עצמם נפגעים מההיתר, היה מקום להגיש תכנית מפורטת הכוללת חובת פרסום להתנגדויות. נקבע כי יש בסיס לטענות המשיבים שעסקיהם ייפגעו כתוצאה מהצרת הכביש, הן משום שהשינוי יקשה על פריקה וטעינה לבתי העסק שלהם, הן משום שכתוצאה ממנו יבוטלו מקומות חנייה סמוכים. פגיעה באינטרס של העותרים בלא שנשמעו טענותיהם קודם לכן מוליכה, לשיטת בית המשפט קמא, למסקנה שפרשנותה של ועדת הערר למונח "דרך" היא בלתי סבירה. בית המשפט הוסיף וקבע כי הרחבת המדרכה על פי ההיתר ל-18 מטרים שינתה את הייעוד מ"דרך" ל"שצ"פ" או "טיילת"; וכי מסקנה זו נתמכת בכך שמאפייני הגינון והעיצוב מתאימים יותר ל"טיילת" מאשר ל"דרך". בהקשר זה נקבע כי יש להבחין בין "מדרכה", שמובנה בלשון בני אדם היא חלק מהדרך, לבין "טיילת", המשמשת לא רק למעבר הולכי רגל אלא לשימושים נוספים של גינון, ריצוף ונטיעות. הואיל ותכנית 22 הבחינה בין ייעוד ל"דרך" לבין ייעוד ל"טיילת", הסיק מכך בית המשפט שמדובר בייעוד שונה, ושימוש ל"טיילת" מחייב הכנת תכנית מפורטת. בית המשפט מצא תמיכה למסקנתו בקביעתו של בית משפט זה בבג"ץ 5145/91 מימון נ' בן דרור, פ"ד מח(1) 457, 467 (1993) (להלן: עניין מימון) שלפיה שינוי ייעוד מ"דרך" ל"דרך משולבת" (דרך שכלי רכב והולכי רגל נעים בה יחדיו ללא הפרדה בין מסעה למדרכה) מחייב הכנת תכנית מפורטת. בית המשפט קיבל אפוא את העתירה וחייב את המערערות לשלם למשיבים שכר טרחת עורך-דין בסכום כולל של 10,000 ש"ח. מכאן הערעור שלפנינו. 6. להשלמת התמונה יצוין כי פסק הדין של בית המשפט קמא ניתן בעת שהעבודות נושא ההיתר היו בעיצומן. המערערות עתרו לעיכוב ביצועו של פסק הדין ובית משפט זה נעתר לבקשה בחלקה באופן שיושלמו רק עבודות מסוימות שהתחייבו כדי למנוע סיכון בטיחותי (החלטת השופט צ' זילברטל מיום 15.9.2013). טענות הצדדים 7. המערערות סבורות כי לא הייתה עילה להתערב בהחלטת ועדת הערר ותומכות בנימוקיה. בתמצית, נטען כי הגדרת המונח "דרך" בחוק התכנון והבניה אינה מבחינה בין דרך להולכי רגל לבין המיסעה, ולכן שינוי של התמהיל בין שני מרכיבים אלה אינו משנה את ייעוד הקרקע והוא תואם את התכניות התקפות. לשיטתן, סמכות לאשר שינוי זה מסורה לרשויות התמרור, ודי בעובדה שאלו לא צורפו כמשיבות לעתירה כדי להביא לדחייתה. נטען כי אין בתכניות התקפות האחרות כדי לתמוך בפרשנות שלפיה שינוי התמהיל כאמור מחייב תכנית מפורטת; כי בית המשפט קמא שגה כשיצר ייעוד עצמאי ונפרד של "טיילת"; בכך שהחליף את שיקול דעתו בשיקול דעתן של רשויות התכנון; ובכך שלא נדרש לדוקטרינת הבטלות היחסית במישור הסעד שפסק. נוסף על כך נטען כי המשיבים השתהו בהגשת העתירה ולכן היה מקום לדחותה. 8. מנגד טוענים המשיבים כי פסק דינו של בית המשפט קמא נתמך בתכליות של דיני התכנון – שקיפות ודמוקרטיה – הואיל ולשיטתם העבודות נושא ההיתר ישנו את אופי השימוש במקרקעין באופן מהותי אשר עלול לפגוע בהם. לגישתם, מבוקש לשנות את השימוש בקרקע מ"דרך" ל"טיילת" ולשטח ציבורי פתוח – שינויים המחייבים הכנת תכנית מפורטת; לא היה צורך לצרף את רשויות התמרור; ולא נפל שיהוי בהגשת העתירה. לחלופין נטען כי היה מקום לנקוט, למצער, בהליך של שימוש חורג להיתר, ובגדרו היה ניתן לשמוע התנגדויות לשינוי השימוש הנטען. דיון והכרעה 9. האם השימוש שמבוקש לעשות בקרקע ושלמענו ביקשה העירייה היתר בניה תואם את התכניות התקפות החלות על הקרקע? הואיל ותכניות אלו כולן מייעדות את הקרקע ל"דרך", יש לבחון אם השימוש המבוקש חורג מייעוד זה. להשקפתי, התשובה לכך שלילית ועל כן דין הערעור להתקבל. להלן יובאו נימוקיי. 10. כנקודת מוצא יוזכר כי תכנית היא חיקוק ובתור שכזו בית המשפט הוא הגורם המוסמך לקבוע אם הפרשנות שנתנו לה מוסדות התכנון היא נכונה (ע"א 8797/99 אנדרמן נ' ועדת הערר המחוזית לפי חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, חיפה, פ"ד נו(2) 466, 474 (2001); עע"ם 241/12 ועדת הערר המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז דרום נ' פז בית זיקוק אשדוד בע"מ, פסקה 12 (9.8.2012) (להלן: עניין פז)). "במצב שבו התכנית נוקטת במונח [...] אך אינה מפרשת או מגדירה למה הכוונה, עקרונות של הרמוניה חקיקתית מוליכים למסקנה שלפיה תהא [לאותו מונח] המשמעות שניתנה ל[ו] בחוק התכנון והבנייה – שהוא הנורמה המרכזית העומדת בבסיסם של הליכי התכנון" (עע"ם 4487/12 סטולרו נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה דרום השרון, פסקה 13 (9.10.2013)). המונח "דרך" מוגדר בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה כדלקמן: "'דרך' – תוואי למעבר רכב, הולכי רגל או בעלי חיים, לרבות מסילת ברזל, מבני דרך, אי תנועה, קיר תומך, קיר או סוללה למניעת רעש וכן תעלה, חפיר ומעביר מים בצד הדרך או מתחת לה, ולרבות מיתקני דרך;" [ההדגשה הוספה] 11. בענייננו ההגדרה של "דרך" הקבועה בחוק התכנון והבניה אף אומצה במפורש בסעיף 11.3 לתקנון תכנית 22 הקובע כי "דרכים ישמשו לתנועת כלי רכב והולכי רגל כהגדרתם בחוק". ההגדרה בחוק כוללת בחובה סוגים שונים של "דרכים" ובהן כבישים חד-סטריים וכבישים שבהם המיסעה דו-סטרית; כבישים שבהם מיסעה בת נתיב אחד וכבישים שבהם מיסעה מרובת נתיבים; יש דרכים שרובן כביש ולצדן מדרכה צרה, ודרכים המחולקות לכביש צר ומדרכה רחבה; יש דרכים עשויות אספלט, מרוצפות באבנים משתלבות או דרכי עפר שאינן סלולות. יש בנמצא גם סוגים שונים של מדרכות: רחבות וצרות; מפותחות או מוזנחות; מגוּננות או חשופות; כאלו שמותקנים עליהן ספסלים, מוצבים עליהן פסלי רחוב או שלובים בהן אלמנטים עיצוביים אחרים. דוגמאות אלו כולן באות בגדר "דרך" ובלבד שמהותן וייעודן הוא תוואי למעבר כלי רכב או הולכי רגל (במאמר מוסגר יצוין כי הגדרה זו עולה בקנה אחד עם ההגדרות הקבועות בתקנה 1 לתקנות התעבורה, התשכ"א-1961 המגדירה "כביש" כ"חלק הדרך המיועד לתנועת כלי רכב, או שנסלל או שופר לשם כך, או שתנועת כלי רכב נוהגת לעבור בו, למעט שולי הדרך"; והמונח "מדרכה" מוגדר כ"חלק מרוחבה של דרך שאינו כביש, המצוי בצד הכביש, ומיועד להולכי רגל בין אם נמצא במפלס אחד עם הכביש ובין אם לאו" [ההדגשות הוספו]). 12. אכן, בפסיקתנו נקבע כי דרך מיוחדת, שהיא בגדר "חריג למקובל בסלילת דרכים", מחייבת הוראה תכנונית קונקרטית שתאפשר למי שעלול להיפגע מסלילתה ככזו להתנגד לתכנית, ובכלל זה "דרך משולבת" (עניין מימון, בעמ' 467; ראו גם עע"ם 8274/09 עיריית ירושלים נ' סיאם, פסקאות 58-57 (15.6.2011)). ברם, כאשר מדובר בדרך "רגילה", העוברת בתוככי עיר וכוללת חלוקה סטנדרטית בין מדרכה למיסעה, די בייעודה ל"דרך" בתכנית הכוללת פירוט מספיק כדי לאפשר לגורמים המוסמכים לקבוע את החלוקה בין המיסעה למדרכה ולהוציא היתר בנייה. כשמדובר בדרך "רגילה", ההנחה היא שמנסח התכנית ביקש להתוות את מיקומה ורוחבה של "הדרך", כמשמעה בחוק התכנון והבניה, אך הותיר מרווח גמישות תכנונית לשלב הרישוי, לחלוקה הפנימית של הדרך בין המיסעות, למדרכות ושימושים נוספים. הכל במגבלת רוחב הדרך שנקבעה בתכנית. כמובן שפני הדברים שונים במקום שבו קיימת הוראה מחייבת בתכנית בהתייחס למרכיביה השונים של הדרך. במקרה אחרון זה, יחייבו ההסדרים הפרטיקולאריים שנקבעו בתכנית וסטייה מהם תותנה בקיומו של הליך תכנוני מתאים (השוו: עע"ם 2339/12 שוחט נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה כפר סבא (19.8.2013)). 13. בענייננו, מעבר להחלת ההגדרה של "דרך" הקבועה בחוק התכנון והבניה שאומצה כאמור בתקנון תכנית 22, התכנית אינה מסדירה את החלוקה הפנימית של שימושי המשנה. ההגדרה משמיעה כי תוואי למעבר כלי רכב ותוואי להולכי רגל באים שניהם בגדר "דרך". מכאן שהתכניות החולשות על הקרקע מאפשרות לרשות הרישוי המוסמכת להוציא היתר בנייה שיקבע את התמהיל בין שני המרכיבים הללו, בכפוף לאישורן של רשויות התמרור כנדרש בתקנות 18-16 לתקנות התעבורה. אכן, קשה לחלוק על כך שאילו שדרות התמרים היו נסללות מראש כפי שהעירייה מבקשת לסלול אותן כעת, הטענה כי סלילה כזו אינה תואמת את התכניות התקפות הייתה נדחית על פניה. השאלה אם השימוש שמבוקש בגינו היתר תואם את התכנון התקף צריכה אפוא להיבחן על סמך פרשנותן של הוראות התכניות התקפות, ולא על סמך מהותו ואופיו של השינוי המבוקש ביחס לשימוש הקיים. 14. בית המשפט קמא קבע כי הרחבת המדרכה משנה את אופי השימוש בה לשטח ציבורי פתוח; וכי מדובר בשימוש שונה מ"דרך" ולכן אינו תואם תכנית. דעתי שונה. שלא כמו שטח ציבורי פתוח, מדרכה היא אחד משימושי המשנה ב"דרך" משום שהיא באה בגדר התיבה "תוואי למעבר הולכי רגל" שבהגדרת "דרך". אין מניעה שהמדרכה תהיה רחבה ותכלול אלמנטים עיצוביים שונים. כל עוד השימוש העיקרי שנעשה בה הוא תוואי למעבר של הולכי רגל, היא מקיימת את ייעודה ל"דרך" ואינה חורגת ממנו. במקרה דנן המדרכה שמבוקש לבנות בשדרות התמרים תחבר בין מוקדים מושכי תנועה (מסוף התעופה, מבני ציבור ומרכז מסחרי), והשימוש הפונקציונאלי העיקרי בה הוא מעבר להולכי רגל. אומנם עסקינן במדרכה רחבה שמבוקש לפתח אותה במידה ניכרת. ברם, אין במאפיינים אלה כדי לגרוע מהמוטיב המרכזי שלה כתוואי מעבר להולכי רגל ולשנות את השימוש בה לשטח ציבורי פתוח. לפיכך, הצרת הכביש ובניית מדרכה רחבה במקומו היא שימוש תואם תכנית ורשות הרישוי הייתה מוסמכת לתת היתר בנייה שיסדירוֹ בכפוף לאישורן של רשויות התמרור שאין חולק כי ניתן (למסקנה דומה ראו עת"מ (מינהליים ת"א) 2596/05 צ'יפסר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה (5.2.2006); ערעור על פסק הדין נדחה בהסכמה: עע"ם 1880/06ח צ'יפסר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה (11.7.2006)). 15. בית המשפט קמא הבחין גם בין מדרכה, שעיקר שימושה למעבר הולכי רגל, לבין טיילת, שכוללת גם גורמים עיצוביים כגון ספסלים, גינון, ריצוף ופסלי רחוב. על בסיס הבחנה זו נקבע כי השימוש בקרקע לאחר השינוי יהיה ל"טיילת" ולא ל"דרך" ולכן טעון תכנית מפורטת. מסקנה זו נסמכה על ההגדרה של "טיילת" בתקנון תכנית 22 שלפיה "טיילת תשמש לתנועת הולכי רגל גינון ריצוף ונטיעות והרחבת מפרץ חניה לאורך דרך הערבה" (סעיף 11.2). כלומר, "טיילת" אינה מיועדת למעבר של מכוניות. ברם, הגדרתו של מקטע מסוים כ"טיילת" אינה מעידה מניה וביה על כוונה לאסור הקמת מדרכות במקטעים אחרים המוגדרים כ"דרך", והמשיבים לא הצביעו על הוראה כזו באיזו מהתכניות התקפות או על תכלית תכנונית אחרת התומכת בכך. מסקנה זהה מתבקשת גם ביחס להגדרת מקטע אחר בתכנית כ"דרך משולבת". כבר אמרנו שמדרכה באה בגדר "דרך", ושהיא יכולה להיות רחבה, מפותחת ומגוננת, ובלבד שהמוטיב העיקרי המאפיין אותה היה ונותר תוואי למעבר להולכי רגל. 16. מקובלת עלי קביעת בית המשפט לעניינים מינהליים כי בבסיס דיני התכנון והבניה עומדים עקרונות היסוד של שקיפות ושיתוף הציבור. מכוחם נגזרים, בין היתר, העקרונות הפרשניים שלפיהם יש ליתן לציבור אפשרות להתנגד לשינוי ייעוד של מקרקעין אשר עלול לפגוע בו (עע"ם 8489/07 ריכטר נ' ועדת המשנה הנקודתית, פסקה 16 (23.11.2009)), ושככלל אין ליתן היתר בנייה מכוח תכנית שנעדרת פירוט מספיק (עניין פז, פסקה 15). ואולם, חוק התכנון והבנייה קובע מערכת איזונים בין עקרונות אלו לבין אינטרס הציבור ביעילותם של הליכי התכנון וזירוזם. איזון זה מתבטא, בין היתר, בקביעת המחוקק שלפיה השלב התכנוני המיועד להגשמת העקרונות האמורים הוא שלב הדיון בתכנית ובהתנגדויות לה. אכן, שלב זה הוא חלק מהותי ומרכזי של הליכי התכנון. הוא מאפשר לציבור לתרום למסד הנתונים העובדתי ולגיבוש התכנית באופן מושכל, תוך איזון בין מכלול האינטרסים והשיקולים הרלוונטיים. הוא מאפשר למי שעלול להיפגע מהתכנית לטעון טענותיו ולנסות לבטל או להפחית את היקף הפגיעה בו. הליכים אלה תורמים לשיפור התוצר הסופי לטובת אינטרס הציבור בכללותו ותורמים לדמוקרטיזציה של הליכי התכנון (ראו דפנה ברק-ארז "זכות הטיעון – בין צדק פרוצדורלי ויעילות" ספר אור 817 (אהרן ברק, רון סוקול ועודד שחם עורכים, 2013)). התכנית מאושרת בתום שלב ההתנגדויות ולאחר שמוצו הליכי ההשגה על ההחלטות בעניינן, ושלב הבקשה להיתר בנייה הוא השלב האחרון (ע"א 7654/00 ועדת ערר מחוזית, חיפה נ' חברה לבנין הירדן בע"מ, פ"ד נז(2) 895, 904 (2003)). או אז אין עוד זכות להתנגד להחלטה ליתן היתר התואם תכנית (להבדיל מבקשה להיתר שכרוכה עמה בקשה להקלה או לשימוש חורג), וככלל אדם המבקש היתר התואם תכנית זכאי לקבלו (בג"ץ 1636/92 העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה נ' הוועדה המחוזית, מחוז תל אביב, פ"ד מז(5) 573, 586 (1993)), בכפוף לשיקול דעתה של הוועדה המקומית לפי תקנה 16(א) לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970 (ראו בג"ץ 663/85 רובינשטיין ושות' חברה קבלנית בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז תל-אביב, פ"ד מב(2) 133, 138 (1988); עע"ם 9311/11 יובל נ' ועדת הערר לתכנון ובניה מחוז תל אביב, פסקה 7 (12.2.2013)). לו ניתן היה להתנגד למתן היתר תואם תכנית, הדבר היה מאריך את הליכי התכנון והבנייה במידה ניכרת, מסרבל ומייקר אותם, ופוגע באופן משמעותי ביעילותם. 17. אומנם בפסיקתו של בית משפט זה נקבע כי מקום שבו הוראה בתכנית היא עמומה וניתנת לפרשנות לכאן או לכאן, שיקולי המדיניות העומדים בבסיס הליכי התכנון עשויים להטות את הכף לפרשנות שמחייבת הכנת תכנית מפורטת כתנאי למתן היתר בנייה (עע"ם 10112/02 אדם טבע ודין נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז ירושלים, פ"ד נח(2) 817, 835-834 (2003)). ואולם, במקרה דנן אין חולק כי כל התכניות החלות על הקרקע – ובהן תכנית מפורטת משנת 2010 (תכנית 22) – מגדירות את ייעודה ל"דרך". ברי כי במצב הדברים הרגיל, "דרך" מחולקת למדרכה ולמיסעה, ולכן רשויות הרישוי מוסמכות להסדיר את הדרך כפי שמבוקש לחלקה כעת. התכניות התקפות היו פומביות ופורסמו להתנגדויות לפני שנכנסו לתוקף, וניתנה לכל גורם מעוניין הזדמנות להביע עמדה ביחס להעדרן של מגבלות בהתייחס לחלוקת שימושי המשנה בתוואי הדרך. במצב דברים זה, אין למשיבים אינטרס הסתמכות לגיטימי שימנע שינוי חלוקת שימושי המשנה בגדר התכנון התקף. 18. המשיבים מוסיפים וטוענים כי שינוי תוואי הדרך הוא בעל השלכות מרחיקות לכת על עומס התנועה בשדרות התמרים ושההחלטה לחלק את תוואי הדרך כאמור אינה סבירה. ככל שטענת המערערים היא שהיה מקום להטיל מגבלות תכנוניות לגבי תוואי הדרך, הרי שמקומה של טענה זו, כאמור, היה בשלב ההתנגדויות לתכנית. משקבענו שעסקינן בהיתר התואם תכנית, דינה להידחות. ככל שטענת המערערים מכוונת להפעלת שיקול הדעת של הרשויות – בין רשות הרישוי ובין רשות התמרור, אין להידרש לה שכן היא מצויה מחוץ לארבע אמותיו של הליך זה. כפי שכבר הובהר, השאלה שהועמדה להכרעת ועדת הערר (כמו גם להכרעת בית המשפט לעניינים מינהליים) הייתה השאלה הפרשנית של התאמת ההיתר לתכנון התקף. זאת ותו לא. ממילא לא ניתן להידרש בהליך שלפנינו לנושאים החורגים מגדרה. למעלה מן הצורך, נבקש להזכיר כי האישורים הנדרשים בהתייחס להסדרי התנועה בשדרות התמרים ניתנו על ידי רשויות התמרור. המערערים לא תקפו את החלטות רשויות התמרור (כמו גם את הפעלת שיקול הדעת של רשות הרישוי), ומשכך אין מקום לדון בטענות המכוונות לנושא זה במסגרת ההליך שלפנינו (שרשויות התמרור כלל אינן צד לו). 19. טענה חלופית שהעלו המשיבים היא שעסקינן בשימוש חורג מהיתר המחייב פרסום להתנגדויות כאמור בסעיף 149 לחוק התכנון והבניה. דין הטענה להידחות. היתר לשימוש חורג מהיתר נדרש במקום שבו מבוקש לעשות במקרקעין שימוש שונה מזה שהותר בהיתר הבנייה (ראו, למשל, עע"ם 402/03 עמותת העצמאים באילת (לשכת המסחר) נ' ועדת ערר לתכנון ולבניה, מחוז דרום, פ"ד נח(3) 199, 207 (2004); אסף רנצלר שימוש חורג במקרקעין 317-316 (2009)). בענייננו אין מחלוקת כי ההיתר הקודם שניתן היה לשימוש של דרך. גם ההיתר נושא ההליך שלפנינו ניתן לעבודות שיסדירו את השימוש בדרך ומכאן שאין מדובר בשימוש חורג מההיתר שניתן. 20. לבסוף, המערערים הגישו בקשה להגיש ראיה נוספת בערעור – תמליל של דיון בוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז דרום בתכנית מתאר של אילת שטרם הופקדה. לפי הנטען, התמליל כולל התייחסות למתווה הדרך בשדרות התמרים. הואיל והשאלה שעמדה לדיון בענייננו היא שאלה פרשנית, לא ראינו כי יש בראיה הנוספת רלוונטיות לשאלה שבמחלוקת, ולכן אנו דוחים את הבקשה. התוצאה שאליה הגענו מייתרת את הצורך לדון בטענות נוספות שהעלו המערערים ובהן טענת השיהוי. סוף דבר 21. התוצאה היא שהערעור מתקבל. פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים מבוטל. העתירה המינהלית שהגישו המשיבים 22-1 נדחית, והחלטת ועדת הערר, כמו גם היתר הבנייה שניתן, ישובו על כנם. המשיבים 22-1 ישאו בשכר טרחת בא כוח המערערות בסך של 20,000 ש"ח. סכום זהה ישולם למשיבה 23. ש ו פ ט המשנָה לנשיא מ' נאור: אני מסכימה. המשנָה לנשיא השופטת ד' ברק-ארז: אני מסכימה לפסק דינו של חברי השופט ע' פוגלמן. כפי שציין חברי, שני טעמים עיקריים תומכים בקבלת הערעור. ראשית, ההיתר החדש שהוצא תואם את השימוש של "דרך" כהגדרתו בתוכנית החלה. שנית, וכפועל יוצא מכך, לא צריך היה לקיים במקרה זה הליך תכנוני חדש, הכולל, בין השאר, שמיעת התנגדויות. יישום העקרונות של דמוקרטיזציה ושקיפות בדיני התכנון ובנייה מתבטא בכך שהליך תכנוני חדש מחייב לאפשר הגשת התנגדויות מן הציבור. אולם, חובה זו אינה קיימת לגבי פעולות שנעשות בגדרו של התכנון הקיים, והדברים פשוטים – שאם לא כן לא היתה משמעות לקיומה של תוכנית מאושרת. על כך ניתן להוסיף, כי במקרה כמו זה, שבו היתר חדש משנה, לפחות במידה מסוימת, את אופיו של רחוב ראשי בעיר, יש תועלת ציבורית בכך שחרף העדרו של חיוב פורמאלי לפרסם כן ראוי להביא לידיעת הציבור את השינוי המתוכנן ולאפשר לאזרחים להציג בפני העירייה את עמדותיהם, ולא כל שכן למי שחייהם עשויים להיות מושפעים מן השינוי. אולם, דברים אלה אמורים במישור הציבורי, ולא במישור המשפטי הפורמאלי. על כן, הבחירה במתכונת הפרסום, כמו גם במתכונת שבה בוחרת העירייה להתייחס לפניות מן הציבור, מסורה לשיקול דעתן של העירייה ומוסדות התכנון. בנסיבות העניין, כך נטען בפנינו, הכוונה לקדם שינוי בשדרות התמרים לא הייתה בגדר הנסתר, אלא פורסמה בדרכים שונות, ואני מבקשת להוסיף כי טוב שכך נעשה. בסופו של דבר, גם כאשר מתקבלת החלטה לא הכול שבעי רצון ממנה, וזו דרכו של עולם. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן. ניתן היום, ‏י"א בכסלו התשע"ד (‏14.11.2013). המשנָה לנשיא ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 13056310_M14.doc טח מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il