אקים ישראל, אגודה לאומית לקימום מפגרים בישראל ואח' נ. שר העב

החלטה בתיק בג"ץ 5631/01 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5631/01 בפני: כבוד השופט מ' חשין כבוד השופט א' ריבלין כבוד השופט א' א' לוי העותרות: 1. אקים ישראל - אגודה לאומית לקימום מפגרים בישראל (ע"ר) 2. הגב' נעמי רז, בתפקידה כיו"ר ועד ההורים הארצי למעונות הפנימייה לאנשים עם פיגור שכלי בישראל נ ג ד המשיבים: 1. שר העבודה והרווחה 2. שר האוצר תשובה לצו-על-תנאי בשם העותרות: עו"ד שירלי גלאור עו"ד אטקה שטרנבאום עו"ד שרונה מזרחי בשם המשיבים: עו"ד אודית קורינלדי-סירקיס עו"ד חני אופק פסק-דין השופט מ' חשין: העותרות שלפנינו הן אגודת אקי"ם - עמותה הפועלת למען אוכלוסיית האנשים הלוקים בשיכלם, והגב' נעמי רז - יושבת-ראש ועד ההורים הארצי למעונות הפנימיה לאנשים הלוקים בשיכלם. עניינה של העתירה הוא: מחסור בכוח-אדם במעונות הפנימיה הממשלתיים ללוקים בשיכלם, מחסור הגורם סבל רב לחוסים. והמחסור הוא גם בכוח-אדם "מקצועי" (אחיות, פסיכולוגים, עובדים פרא-רפואיים ועוד) וגם - ובעיקר - במטפלים. 2. המשיב לעתירה במקורה היה שר העבודה והרווחה - כיום שר הרווחה - ואולם לפי עצתנו, ובהסכמת באי-כוח בעלי-הדין, הורינו על צירופו של שר האוצר כמשיב נוסף לעתירה. המשיבים לעתירה הם, אפוא, שר הרווחה ושר האוצר. ואולם בהסיבנו דברינו להלן על "המשיב" מכוונים אנו אך לשר הרווחה. עיקרי העובדות שלעניין 3. בישראל דרים כיום כ- 6,000 אנשים הלוקים בשיכלם (חוסים) ב- 58 מעונות פנימיה הנושאים באחריות לכל צורכיהם, צורכי-גוף וצורכי-נפש. ובהיות החוסים "אוכלוסיה בעלת נזקקות גבוהה ביותר" - כלשונה של תוכנית העבודה שכתב משרד העבודה והרווחה לשנים 2001 עד 2003 - "מערכת השירותים הניתנת להם היא טוטלית במהותה ועל פני כל תחומי החיים". נושא הפיקוח על מעונות אלה - לרבות התקנים הנדרשים בהם - מוסדר כיום בחוק הפיקוח על מעונות תשכ"ה - 1965 (החוק או חוק הפיקוח) בחקיקת-המשנה שהוצאה מכוחו - תקנות, כללים, הוראות ועוד - ואלה כולם קובעים את מיכלול התנאים הנדרשים להפעלתו של מעון, החל בתנאים הפיזיים הנחוצים לשהותם של החוסים במעון וכלה בכמותו ובאיכותו של כוח-האדם שיועסק במעון. וכל אלה מצויים בתחום אחריותו של שר העבודה והרווחה, המשיב. 4. בשנים עברו הייתה זו המדינה שהפעילה את המעונות - באמצעות כוח-אדם משלה - ואולם עם חלוף השנים הוחל בהדרגה להעביר את ניהול המעונות לגורמים פרטיים. עד-כה העבירה המדינה שליטה על רובם של המעונות, וכיום נותרו רק 9 מעונות המופעלים על ידי המדינה (מעונות ממשלתיים). יתר המעונות (המעונות הלא-ממשלתיים) מופעלים על-ידי גורמים חוץ-ממשלתיים: 36 מעונות מופעלים בידי גורמים פרטיים הפועלים למטרות רווח (מעונות פרטיים), ו- 13 מעונות מופעלים על-ידי גופים ציבוריים הפועלים שלא למטרות רווח (מעונות ציבוריים). נציין ונדגיש כי מימון החזקתם של החוסים במעונות - מעונות ממשלתיים ומעונות לא-ממשלתיים - נעשה בידי המדינה: היא הנושאת בעלות ההחזקה והטיפול בחוסים, הן במעונות הממשלתיים הן במעונות הלא-ממשלתיים, והיא המשלמת את שכרם של עובדי התקנים במעונות הממשלתיים והלא-ממשלתיים. התשלום למעונות הלא-ממשלתיים נקבע על-פי מספר החוסים במעון ובהתאם למספר תיקני כוח-אדם שבכל מעון ומעון. 5. חילוקי הדעות בין בעלי-הדין נסבים על תיקני כוח-האדם במעונות הממשלתיים ובמעונות הלא-ממשלתיים וענייננו הוא בשלושה תקנים שנעמוד עליהם עתה. 6. תקן אחד - התקן הקבוע בתקנות: התקן האחד הוא התקן הקבוע בתקנה 2 לתקנות הפיקוח על מעונות (תקן עובדים והכשרתם ותנאי כשירותם של מנהלי מעונות ללוקים בשכלם), תשל"ז-1977 (התקנות): תקן המעונות 2. (א) בתקן מעון יהיו המשרות כאמור בתוספת לתקנות אלה. (ב) בנוסף למשרות האמורות בתקנת משנה (א), יועסקו העובדים הבאים במשך מספר שעות ליום לקבוצה או לחלק ממנה שאיננו פחות מ-7 חוסים, כאמוד להלן: (1) מטפל או מדריך במשך 16 שעות; (2) מדריך בית במשך ⅔5 שעות; (3) מטפל לילה במשך ⅔2 שעות; (4) אחות במשך ⅔2 שעות; (5) טבח במשך 2 שעות; (6) פועל מאומן בשירותי מטבח במשך שעה; (7) מחסנאית - תופרת במשך ⅔1 שעות; (8) פועל נקיון במשך 4 שעות. תקנה 2(ב) מדברת על קבוצה (של חוסים), וכהגדרתה של תקנה 1 שלתקנות מונה "קבוצה" 12 חוסים. נוסיף ונעיר כי בתוספת לתקנות - תוספת שתקנה 2(א) מפנה אליה - מנויים תיקני כוח-אדם במעונות, ובהם: העובדים הרפואיים והפרא-רפואיים, העובדים הטכניים ועובדי המינהל והמשק השונים המועסקים במעון. תקנים אלה שבתוספת קבועים במונחים של מישרות ביחס למיספר החוסים במעון. 7. תקן שני - תקן המעונות הלא-ממשלתיים: מאז הותקנו התקנות - לפני כעשרים וחמש שנים - נסתבר למפעילי המעונות כי בעזרת כוח-האדם המוקצה להם מתקשים הם לספק את השירות הנדרש לחוסים ברמה סבירה. כך באשר לכוח-אדם על דרך הכלל, וכך - בעיקר - באשר לתקן המטפלים בחוסים. הנה-כי-כן, מטפל נדרש להאכיל חוסה, להלבישו, לרוחצו, להחליף לו חיתולים ולסוב סביבו כל העת; ומשעה שנדרש הוא לטפל בה-בעת ב-12 חוסים - בהם חוסים קשי-טיפול - ממילא אין בכוחו להיות לכולם לעזר ברמה סבירה של טיפול. הנפגעים מכך הם, למותר לומר, החוסים הנזקקים. וכך, בשנת 1998 פנוּ מנהלי המעונות הפרטיים למשיב, וביקשו כי יתגבר את כוח-האדם בהם, בעיקר את תקן המטפלים בחוסים. המשיב הקים ועדה אשר בחנה את הבקשה, ועל-פי המלצותיה הסכים להסדר זמני לתקן חדש. תקן חדש זה שמר על התקן הקבוע בתקנת משנה 2(ב), אך הקטין את גודלן של קבוצות החוסים הזכאיות לתקן, ועל דרך זו היטיב את מצבם של החוסים, וכך, תחת תקן של מטפל לקבוצה של 12 חוסים נקבע ההסדר הבא: 1. כח אדם המשרד מסכים לשנות את קבוצות הטיפול כלדקמן: חניכים אימוניים - 1:15(מטפל אחד לכל 15 חניכים אימוניים) חניכים טיפוליים - 1:10 חניכים סיעודיים - 1:8 חניכים סיעודיים מורכבים - 1:7 חניכים אי-שקטים - 1:8 חניכים אי-שקטים מיוחדים - 1:7 ... תקן חדש זה קבע את גודל הקבוצות בהתאם לרמת הנזקקות של החוסים בכל קטיגוריה - על-פי מצב הבריאות, המצב המנטאלי וההתנהגות של החוסים - והדבר הביא כמובן לתשלומים גבוהים יותר עבור החזקת החוסים. מפתח זה נועד להחליף את הגדרת ה"קבוצה" שבתקנות - "קבוצה" שאינה עוד בת 12 חוסים - ולהחיל עצמו על מצבת העובדים הקבועה בתקנת-מישנה 2(ב). ואולם, מן העתירה והמיסמכים שצורפו לה עולה, כי הן העותרות והן המדינה פירשו תקן זה כתקן המתייחס למטפלים בלבד. אשר לתיקני שאר העובדים, אלה נותרו כפי שהיו בתקנות. 8. תקן זה יושם באמצעה של שנת 1999, וחרף זאת שעל-פי הסיכום אמור היה לחול על המעונות הפרטיים בלבד, הורחבה החלתו גם על המעונות הציבוריים. ואולם התקן במעונות הממשלתיים - והוא לענייננו - נותר כשהיה. 9. תקן שלישי - תקן המעונות הממשלתיים: בשנת 1998, משהגיע המחסור בכוח-האדם במעונות הממשלתיים עדי משבר, ומשלא נענו דרישותיהם של עובדי מעונות אלה לתוספת בכוח-אדם, החליטו העובדים על שביתה. בעקבות השביתה הסכימו נציגי משרד העבודה והרווחה ומשרד האוצר, כי מספר המטפלים במעונות הממשלתיים יתוגבר ויעמוד בממוצע על תקן של מטפל לכל שמונה חוסים. אלא שסיכום זה לא יושם מעולם, ולא שמענו מפי המדינה מה טעם לא יושם - לא טעם טוב ולא בכלל. לא הובהר לנו האם תקן זה עדיף הוא על תקן המעונות הלא-ממשלתיים, או אם נחות הוא הימנו. השתלשלות העניינים בעתירה 10. העתירה עניינה, כאמור, במחסור בכוח-אדם במעונות הממשלתיים, ובתחילה טענו העותרות כי עקב המחסור בכוח-אדם סובלים החוסים במעונות הממשלתיים מטיפול לקוי - טיפול העומד בניגוד לחוק ומפלה אותם לרעה ביחס לחוסים במעונות הלא-ממשלתיים. העתירה נחלקה בראשיתה לשני ראשים. ראש העתירה האחד נסוב על מחסור בעובדי מעונות - מטפלים ושאינם מטפלים (אחיות, קלינאי-תקשורת ועוד). לטענת העותרות, מועסק במעונות הממשלתיים כוח-אדם - מטפלים ושאינם מטפלים - בתקן הנופל מהתקן הקבוע בתקנות. ראש העתירה השני - ובו עיקר - מייחד עצמו למחסור במטפלים. לטענת העותרות, המשיב מפלה לרעה את החוסים במעונות הממשלתיים בכך שמעסיק הוא בהם מטפלים בתקן הנופל מהתקן המשופר לו זוכים החוסים במעונות הלא-ממשלתיים. כן טוענות העותרות, כי המשיב אינו עומד בתקן המשופר שנקבע למעונות הממשלתיים עצמם. לתיקון המצב, דרשו העותרות כי נצווה על המשיב שיוסיף למעונות הממשלתיים כוח-אדם כנדרש בתקנות, ומטפלים כקבוע בתקן המעונות הלא-ממשלתיים או בתקן המשופר שנקבע למעונות הממשלתיים. 11. משהוצא צו-על-תנאי, ובתגובתו לצו, לא הכחיש המשיב כי בחלק מן המעונות הממשלתיים יש אמנם מחסור בכוח-אדם, ביחס לתקן הקבוע בתקנות וביחס לתקן המטפלים המשופר המוחל במעונות הלא-ממשלתיים, הגם שלטענתו מחסור זה קטן מן הנטען בעתירה. המשיב גם לא חלק על הצורך באיושו המלא של התקן הקבוע בתקנות או על חובתו לנהוג בשיוויון בכל סוגי המעונות. טענתו העיקרית לא הייתה אלא זו, שהחוסים במעונות הממשלתיים זוכים לתנאים משופרים ועדיפים בתחומים רבים, שאינם תחום הטיפול הישיר בחוסים, ועל-כן בסך הכולל - אין לראותם כמופלים לרעה ביחס לחוסים במעונות האחרים. בהקשר זה לא נוכל להימנע מהעיר בסוגריים כי נתגלעו, ככל הנראה, חילוקי דעות בין אנשי משרד הרווחה לבין אנשי משרד האוצר, וחילוקי דעות אלה באים לידי ביטוי בתשובות המשיב, תשובות שהן בבחינת "אין ולאו ורפיא בידיה". למותר לומר שהכחשתה של טענת ההפליה באה מפי אנשי האוצר בעוד שליבם וראשם של אנשי משרד הרווחה הם עם העותרות. מכל מקום, על-אף הסתייגותו מטענת ההפליה, הציג המשיב תוכנית עבודה שגובשה עם נציגי משרד האוצר למטרת צימצום המחסור בכוח-אדם במעונות הממשלתיים. תוכנית עבודה זו לא סיפקה את העותרות, אולם מפאת נכונותו של המשיב לפעול להטבת מצבם של החוסים, החלו בעלי-הדין בשיג-ושיח, ואלה נפרשו על-פני כמה דיוני המשך וגררו אחריהם כתבי בי-דין רבים. 12. לסופם של דברים, התחייב המשיב להחל בתהליך מדורג בו יישם את הוראות התקנות במלואן ויוסיף ויביא להשוואת תיקני המטפלים בכל המעונות. על-פי התוכנית, בשלב הראשון - עד לסוף שנת 2003 - יושוו התקנים בכל המעונות הממשלתיים לתקן הקבוע בתקנות, ויצומצם בכשליש הפער הקיים בין התקן במעונות הממשלתיים ובין התקן במעונות הלא-ממשלתיים. בשלב השני - עד לסוף שנת 2005 - יצומצם הפער במלואו, ותקן כל המעונות הממשלתיים יושווה לתקן המעונות הלא-ממשלתיים. התחייבות זו נתקבלה על-ידי העותרות אך בחלקה. העותרות הסכימו ללוח הזמנים בכל הקשור לשלב הראשון, תוך שהן מסייגות את הסכמתן בכך שצימצום הפער בכשליש עד סוף שנה זו - בנושא המטפלים - ייעשה בכל מעון ומעון בו קיים מחסור ולא בחישוב כללי ביחס למעונות כולם. ואילו בכל הקשור לשלב השני מבקשות העותרות כי בית המשפט יחייב את המשיב להשלים את ביצועו לא עד סיומה של שנת 2005 אלא עד סיומה של שנת 2004. 13. על רקע דברים אלה כולם, נראה שהעותרות זנחו את טיעוניהן הנשענים על התקן שנקבע למעונות הממשלתיים בשנת 1998 - התקן השלישי - ועקב כך נימנע אף אנו מדון בו. יריעת המחלוקת 14. שלוש הן המחלוקות בין העותרות לבין המשיב. מחלוקת אחת נסבה על טענת ההפליה, קרא: טענת העותרות כי המחסור במטפלים במעונות הממשלתיים מפלה לרעה את החוסים במעונות אלה ביחס לחוסים במעונות הלא-ממשלתיים (על-פי התקן השני). מחלוקת שניה היא בנושא לוח הזמנים להשוואת התקנים בכל המעונות. ומחלוקת שלישית - מחלוקת שנתגלעה תוך כדי ההליכים לפנינו - עניינה באופן חישוב התקנים. הבה נידרש לשלושה גרעיני מחלוקת אלה, אחד לאחד, כסידרם. טענת ההפליה 15. המשיב מכיר - ובדין מכיר הוא - בחבותו לנהוג בשיוויון בין חוסים השוהים במעונות הממשלתיים לחוסים השוהים במעונות הלא-ממשלתיים. אכן, הצורך לנהוג בשיוויון מובְנֶה במערכת ולו אך משום שהחוסים כולם - בין אם חוסים הם במעונות ממשלתיים בין אם חוסים הם במעונות לא-ממשלתיים - מהווים "קבוצת שיוויון" אחת. יתר-על-כן: השמתו של חוסה פלוני במעון פלוני או במעון אלמוני, גם המיקריות שולטת בה, והרי לא נסכים לקבל כנורמה במשפט כי מיקריות תיקבע גורלו של אדם (או כל הכרעה אחרת בדין). ואולם לטענת המשיב, גם אם קיים שוני בין המעונות הממשלתיים למעונות הלא-ממשלתיים, שוני זה אינו כה מהותי עד שעולה הוא כדי יצירתה של הפליה פסולה. אכן, כך טוען המשיב, בנושאים מסויימים זוכים חוסים במעונות הלא-ממשלתיים ליתרון על-פני החוסים במעונות הממשלתיים, ואולם בה-בעת זוכים חוסים במעונות הממשלתיים - בנושאים אחרים - ליתרונות על-פני חוסים במעונות הלא-ממשלתיים, והרי היתרונות (והחסרונות שכנגדם) מקזזים אלה את אלה, וכך מתפוגגת ואיננה טענת ההפליה. כך, למשל, אל-מול היתרון במיספר המטפלים במעונות הלא-ממשלתיים - יתרון המשליך לטובה על הטיפול בחוסים - זוכים החוסים במעונות הממשלתיים לתנאים עדיפים אחרים שהחוסים במעונות הלא-ממשלתיים אינם זוכים להם. בין יתרונות אלה מונה המשיב יתרונות אלה: בינוי המבוצע במעונות הממשלתיים בהיקף של עשרות מיליוני שקלים בשנה (ובגין בינוי זה אף הוגשה מטעם המעונות הפרטיים עתירה לבג"צ על הפליתם לרעה ביחס למעונות הממשלתיים); תנאי מחיה מרווחים יותר; תרומות רבות יותר (המוענקות למעונות ממשלתיים ולמעונות ציבוריים); עובדים ותיקים ובעלי ניסיון רב יותר מאשר העובדים במעונות הלא-ממשלתיים. יתר-על-כן: עלות התקציב של כל חוסה במעונות הממשלתיים גבוהה פי אחד וחצי מעלות התקציב של כל חוסה במעונות הלא-ממשלתיים, ומכאן נלמד על מצבם השפיר של החוסים במעונות הממשלתיים. עמדת המשיב היא אפוא זו, כי אל-מול תנאים עדיפים אלה שבמעונות הממשלתיים, יש לראות במחסור היחסי במטפלים חיסרון "מתקזז", אשר-על-כן אין יסוד לטענת ההפליה. האמנם כך? 16. מכבר ידענו כי עקרון השיוויון המהותי - בניגוד לשיוויון המכניסטי - הוא שיורה אותנו בדרך לבחינה אם פלוני ואלמוני זוכים ליחס שווה. והשיוויון המהותי ייבחן על-פי התכלית שמבקשים אנו להשיג. דוגמה להחלתו של עקרון השיוויון המהותי לעניינם של מוכי-גורל כחוסים שלפנינו תימצא לנו בבג"ץ 434/87 בתיה וישראל סן הרשקו נ' שר העבודה והרווחה, פ"ד מד(4) 154. ראו עוד: בג"ץ 7111/95 מרכז השלטון המקומי נ' הכנסת, פ"ד נ(3) 485, 501 - 503. בענייננו שלנו טוענות העותרות כי החוסים במעונות הממשלתיים מופלים לרעה בהקצאת מטפלים על-פי התקן המשופר, ולנושא זה נידרש עתה. 17. כעולה מחומר הראיות שהונח לפנינו, תפקידו של המטפל הוא להיות לעזר לחוסים בחיי היומיום. חוסים רבים סובלים מנכויות ומליקויי-תיפקוד רבים, ונזקקים הם בחיי היומיום לעזרה בביצוע פעולות אלמנטריות, בהן אכילה, שתיה, רחצה, עשיית צרכים והחלפת חיתולים. מכאן נדע כי עבודת המטפל אינה אך תנאי-בין-תנאים לשהות במעון. עזרתו של מטפל מהווה תנאי בסיסי , תנאי בלעדיו-אין, לחייו של החוסה. מטרת שיפור תקן המטפלים במעונות הלא-ממשלתיים לא היתה שיפור של "עוד" תנאי מתנאי החזקתם של החוסים במעונות. שיפור התקן נועד לקבוע רמה ראויה - שמא נאמר: רמה חיונית - לעזרה שיש ליתן לחוסים בביצוע פעולות בסיסיות ויומיומיות. הנתון הרלוונטי העיקרי לעזרה הנדרשת בפעולות אלו הוא במידת היזקקותו של החוסה, והיזקקות זו נקבעת על-פי רמת התיפקוד של כל חוסה לעצמו. המשיב עצמו גילה דעתו כי משתנה ההיזקקות הוא אכן המשתנה הרלוונטי, ועל-פיו אמנם הוסדר התקן במעונות הלא-ממשלתיים. ראו פיסקה 6 לעיל. לעניין זה של היזקקות חוסים למטפלים, אין כל רלוונטיות לתנאי המחיה העדיפים שהחוסים במעונות הממשלתיים זוכים להם (לטענת המשיב). חוסה הנזקק לעזרה באכילה ואין מי שיסייע לו, לא יתנחם בעובדה שיושב הוא לשולחן בחדר אוכל יפה ומהודר וגני-פאר סובבים את המעון. החוסה גם לא יוכל להיעזר בעובדה שעלות החזקתו במעון עולה על עלות החזקתו של חוסה במעון שאינו ממשלתי. מי כמנהלי המעונות הממשלתיים היודעים מה סבל נגרם לחוסים שבאחריותם, וידם קצרה מהושיע. וכדי-כך הגיעו הדברים, עד שביום 22.3.2000, במעשה חריג ויוצא דופן, ישבו המנהלים וכתבו אל הנהלת משרד העבודה והרווחה מכתב מחאה קשה, וכך אמרו במכתבם: הנדון: מצב חרום בכח-אדם במעונות הממשלתיים בשמם של האנשים הסובלים מפיגור שכלי הדרים במעונות פנימיה ממשלתיים ושאינם מסוגלים להתלונן בעצמם, אנו, הח"מ, מנהלי המעונות הממשלתיים פונים אליך ודורשים פתרון מידי לבעית כח האדם במעונות. החוסר המתמשך, בכח אדם בטיפול ישיר, גורם לפגיעה ממשית באיכות החיים של הדיירים ומפלה אותם לרעה, מול הדיירים במעונות הפרטיים, להם נתתם מענה מכבר. הנהלת משרד הרווחה יודעת היטב על החסר החמור במטפלים במעונות הממשלתיים. וכך, ביום 15.7.2002, לעת שוועדת העבודה והרווחה של הכנסת דנה בנושא "מצוקת כוח-האדם במעונות הממשלתיים לאנשים עם פיגור שכלי", הופיעה לפניה הגב' אהובה לוי, מנהלת האגף לטיפול באדם המפגר במשרד העבודה והרווחה, ובין השאר השמיעה הגב' לוי לוועדה דברים אלה: ".. חסרים עובדים במעונות הממשלתיים בהשוואה למצב במעונות הפרטיים והציבוריים. יש ויכוח על מספר העובדים. יש נתונים שמצביעים על חסר של 230 עובדים, אך חלק מזה אנחנו מממנים בדרכים שונות." 18. הנה-כי-כן, השוני במספר המטפלים המסייעים לחוסים במעונות הממשלתיים ובמעונות הלא-ממשלתיים, שוני עקרוני ומהותי הוא; ומישקלו של שוני זה הוא כה כבד עד שמכריע הוא את השיקולים האחרים וכך מביאנו לכלל מסקנה כי החוסים במעונות הממשלתיים מופלים לרעה לעומת חבריהם החוסים במעונות הלא-ממשלתיים. עמדת המשיב עמדה שגויה היא, שכן הפליה לא תיעלם אך בשל כך שהחוסים במעונות הממשלתיים זוכים ליתרונות אחרים. חובה היא אפוא המוטלת על המשיב, להשוות את מספר המטפלים בכל סוגי המעונות. נציין ונדגיש: חובה זו המוטלת על המשיב אין מקורה ברצונו הטוב של המשיב להמשיך ולשפר את השירות לאנשים הנושאים בפיגור שכלי. חובתו חובת-הדין היא. ולא אך חובה-שבדין היא זו: חובה היא היונקת במישרין ממעין המוסר; חובה היא המוטלת עלינו, אנו שנתמזל מזלנו ונולדנו בריאים בגוף ובנפש, להושיט יד לאחינו, בני דמותנו וצלמנו, שהגורל העיוור היכה בהם. לוח-הזמנים להשוואת התקנים 19. בהודעה שמסר לבית-המשפט ביום 20.7.2003, למעלה משנתיים לאחר הגשתה של העתירה וכשנה ומחצה לאחר הוצאת הצו-על-תנאי; ולאחר שנערמו בתיק בית-המשפט מיסמכים וטיעונים עוד ועוד, מכאן ומכאן; נטל על עצמו המשיב סוף-סוף התחייבות חגיגית כלפי החוסים במעונות הממשלתיים. וכלשון הכותרת שבהודעה: "התחייבות משרד הרווחה". צר לנו, מר לחוסים במעונות הממשלתיים, כי התחייבות זו שהמשיב נכון ליטול על עצמו כה בוששה לבוא. ואולם טוב שהתחייבות זו באה לעולם, ולו התחייבות חלקית ומאוחרת היא. וכך רצה לשון ההתחייבות: התחייבות משרד הרווחה 16. כידוע, נוכח המצב הקשה בו נתון המשק הישראלי, אנו מצויים כיום בעידן של הקפאות וקיצוצים בכח העבודה הממשלתי. בהינתן מצב זה, ולאחר בחינת האפשרויות העומדות בפני משרד הרווחה על ידי מנכ"ל משרד הרווחה עם נציגי משרד האוצר, מקבל על עצמו משרד הרווחה להביא לשינוי המצב באופן הבא: 17. עד לסוף שנת התקציב הנוכחית, יעמדו כל המעונות הממשלתיים בתקן הנדרש על פי התקנות. על מנת לעמוד בהתחייבות זו, יפעל משרד הרווחה להעברת כפר נחמן להפעלה על ידי גורם פרטי או ציבורי וינייד תקנים הקיימים במשרד. 18. במקביל יפעל משרד הרווחה להשוואת התקן בין המעונות הממשלתיים למעונות הפרטיים והציבוריים, בהדרגה. עד סוף שנת התקציב הנוכחית יצומצם הפער בכשליש מהמצב הקיים היום. במשך השנתיים הבאות ימשיך ויצומצם הפער, כך שהמצב יושווה במלואו עד לסוף שנת 2005. יודגש כי מטרתה של התכנית האמורה הינה, כאמור, לשפר את היחס בין כח האדם לחוסים בכל המעונות. עם זאת חשוב להבהיר כי מאחר והתקן במעונות הפרטיים והציבוריים איננו נדרש על פי התקנות, ומקורו בהחלטה מוסכמת של משרד הרווחה ומשרד האוצר, שניתנה בתקופה בה המשק היה במצב טוב יותר - זוהי החלטה הניתנת לשינוי. (ההדגשה במקור - מ' ח') 20. התחייבות זו שני חלקים בה. חלק אחד נסוב על התקן הקבוע בתקנות, ובו מתחייבת המדינה כי עד לסיומה של שנת 2003 "יעמדו כל המעונות הממשלתיים בתקן הנדרש על פי התקנות". ודוק: המדינה מודה, מכללא, כי עד כה הפרה את הדין - דין שהיא עצמה יצרה והביאה לאוויר העולם - אלא שהנה-הנה, עוד מעט-קט, תחל גם היא - כמוה ככל אזרח ותושב - לקיים את החוק ככתבו וכלשונו. חלק שני בהתחייבות עניינו בהשוואת התקנים של המעונות הממשלתיים לתקנים במעונות הלא-ממשלתיים. המדינה מתחייבת כי עד לסיומה של שנת 2003 יצומצם הפער בכשליש, וכי עד לסיומה של שנת 2005 יושוו התקנים במעונות הממשלתיים לתקנים במעונות הלא-ממשלתיים. לסוף הדברים מסייגת המדינה את התחייבותה, וראוי כי ניתן דעתנו מקרוב להסתייגות זו. ובלשון המדינה: עם זאת חשוב להבהיר כי מאחר והתקן במעונות הפרטיים והציבוריים איננו נדרש על פי התקנות, ומקורו בהחלטה מוסכמת של משרד הרווחה ומשרד האוצר, שניתנה בתקופה בה המשק היה במצב טוב יותר - זוהי החלטה הניתנת לשינוי. 21. העותרות טוענות כי אין די בהתחייבות זו ומבקשות הן כי נחייב את המשיב להשוות את התקנים עד לסיומה של שנת 2004. כן מבקשות העותרות, כי נראה את התחייבות המשיב לצמצם את הפער בכשליש עד סוף השנה, כהתחייבות המתייחסת בנפרד לכל מעון ומעון ממשלתי בו קיים פער ביחס למעונות הלא-ממשלתיים. 22. זכותו של חוסה לקבל טיפול ראוי במעון, ניתן לראותה שלא בקושי יָתֵר כנגזרת מכבוד האדם. זכותו היא אפוא זכות יסוד ולמיצער זכות היא הקרובה במאוד להיותה זכות יסוד. ועל זכות זו כבר נאמר כי "ככלל, הסעד הראוי כנגד הפרת זכויות האדם הוא חיוב הרשויות בהגשמה מיידית שלהם, גם אם הדבר כרוך בשינוי מבנה התקציב" (בג"ץ 2599/00 יתד נ' משרד החינוך ואח', פ"ד נו(5) 834, 849, מפי השופטת דורנר). פירוש הדברים לענייננו הוא, שיש להיעתר לעתירת העותרות. ואולם אין זה סוף פסוק, ולו משום שכבוד האדם, ועימו עקרון השיוויון - אין הם היסודות היחידים המתרוצצים במערכת. וכפי שהורתה אותנו השופטת דורנר בהמשך דבריה (שם, שם): כך ככלל. אלא שבמקרה זה אין זה ראוי כי נוציא צו נוקשה שיתייחס כבר לשנת התקציב הנוכחית. זאת לאור החשש, שעקב הקשיים הכלכליים שבהם נתונה המדינה בימים אלה תפגע חלוקה מחודשת של התקציב בילדים בעלי צרכים מיוחדים המתחנכים במוסדות לחינוך מיוחד... ראו עוד: בג"צ 3472/92 יוסף ברנד ו-286 אח' נ' שר התקשורת ו-2 אח', פ"ד מז(3) 143, 153-152. מכאן שניתן לדחות קיומה של חובה בשל אילוצי תקציב דוחקים. והרי המצע קצר מהשתרע ואין הקומץ משביע את הארי. 23. בענייננו-שלנו יש טעם בדחיית יישום השיוויון על-פי לוח-הזמנים שהציע המשיבים, עד לסיומה של שנת 2005. כפי שהוצג לפנינו, עלות החזקתם של החוסים במעונות הממשלתיים גבוהה בהרבה מעלות החזקתם במעונות הלא-ממשלתיים, ורצונם של המשיבים הוא להמשיך ולהעביר מעונות נוספים לניהולם של גופים אחרים. המשיבים מאמינים כי עד לסיומה של שנת 2005 יעלה בידם להעביר מעון ממשלתי אחד להנהלה אחרת, ובמעשה זה - שיהא כרוך בהעברת המטפלים מאותו מעון למעונות ממשלתיים אחרים - ניתן יהא לשפר ולהשוות את תנאיהם של החוסים במעונות הממשלתיים מבלי שיהא צורך להיזקק להוספת תיקני עובדים. ואילו אם ייאלצו להשוות את התקנים עד לסיומה של שנת 2004, כך סוברים המשיבים, לא יהא בידם להגשים את תכניתם. לוח-זמנים קצר מעין-זה ידרוש הוספת תיקני עובדים למעונות הממשלתיים, והדבר יפגע במדיניות ההפרטה, יביא מאליו לביזבוז משאבים המופנים לרווחתם של החוסים, ולסופם של דברים יפגע אף בחוסים עצמם. 24. נסכם אפוא ונאמר כך: אין ספק בדעתנו כי החוסים במעונות הממשלתיים מופלים לרעה לעומת אחיהם במוסדות הפרטיים ובמוסדות הציבוריים, ולא נוכל לקבל כי מצב דברים זה יימשך וילך לאורך זמן. בה-בעת, בשל אילוצי תקציב דוחקים, ועל-פי תוכניתה של המדינה להוסיף ולהעביר את ההנהלה של המעונות הממשלתיים לגופים אחרים, אנו מקבלים את התחייבותה של המדינה לפנינו כי עד לסיומה של שנת 2003 יצומצם בכשליש הפער בין המעונות הממשלתיים לבין המעונות הלא-ממשלתיים, וכי עד לסיומה של שנת 2005 יושווה תקן המטפלים במעונות הממשלתיים לתקן החל במעונות הלא-ממשלתיים. שני סלעי-מחלוקת 25. נותרו עדיין שני סלעי-מחלוקת, ולאלה ניפנה עתה. מחלוקת אחת עניינה בדרישת העותרות כי צימצום הפער בכשליש עד לסוף 2003 יחול על כל מעון ומעון בנפרד ולא על כלל המעונות. טענת העותרות טעם רב בה, שהרי כל מעון חי לעצמו וחוסה הַדָּר במעון פלוני אינו נהנה משיפורים הניתנים לחוסים במעון אלמוני. חרף צידקת טענתן של העותרות, ובתיתנו דעתנו לקשיים שהמדינה מצויה בהם, סבורים אנו שלא יהא ראוי כי נורה אותה דבר מעבר להתחייבות שנטלה על עצמה. 26. מחלוקת שניה היא בהסתייגות שהמדינה סייגה את התחייבותה. ראו פיסקה 20 לעיל. הסתייגות המדינה לא קל להשלים עימה, בייחוד לאחר מסע התלאות שעברנו עד-כה. אלא שלא נקדים את המאוחר. מדינה רשאית ומוסמכת לחזור בה מהתחייבותה בהתקיים תנאים מוקדמים מסויימים. ואם על דרך הכלל נקפיד עם המדינה עד שנתיר לה לחזור בה מהתחייבותה, קל וחומר בענייננו, שנעים אנו במרחב זכויות היסוד של האדם. בענייננו-שלנו, אתקשה לראות כיצד תוכל המדינה לחזור בה מהתחייבותה. הכללת "שעות נוספות" בחישוב התקן 27. העתירה שלפנינו היתה עתירה מתגלגלת, ובכל גילגול נשתנו פניה מעט. וכך, אגב הילוכה של העתירה נחלקו בעלי-הדין ביניהם בשאלת הדרך שבה ימלא המשיב אחר התחייבויותיו למילוי התקנים. שורש המחלוקת יימצא בלשונה של תקנה 2(ב) שלתקנות, שלפיה נעשה חישוב העסקת העובדים שבה על-פי "שעות" ולא על-פי "משרות" (ראו פיסקה 5 לעיל). המשיב מאייש חלק מן התקנים הנדרשים על-פי תקנה 2(ב) בשעות-נוספות של עובדים, ולטענתן של העותרות שומה עליו על המשיב לגייס כוח-אדם חדש לאיושם של תקנים. לטענתן, "שעות נוספות" כשמן-כן-הן: נוספות הן על שעות המישרה הרגילות, וממילא אין להכלילן בחישוב תקן עובדים. תחילה סברנו כי נידרש להכריע במחלוקת פרשנית זו, אלא שבהודעתן האחרונה לבית-המשפט מסרו לנו העותרות כי "לצורך קידום עניינה של עתירה זו אין העותרות מתנגדות להקצאת השעות הנוספות אך ורק לצורך ההשלמה למשמרת בת 8 שעות או להקצאה לצורך מקרים חריגים" (ההדגשה במקור מ' ח'). ועוד: "העותרות מבקשות כי המשיב יתחייב כי לא יעשה שימוש בשעות נוספות לצורך העסקת עובד במשמרת שניה דרך קבע." כן הודיעונו העותרות כי נכונות הן לקבל את עמדתו של המשיב ובלבד שנורה אותו "להתחייב כי היקפי השעות הנוספות המתורגמות על ידו לתקני כוח אדם כמוסכם לעיל, אכן יקובע על ידו בדומה לתקן כוח אדם" (סעיפים 5 ו-6 לתגובה מיום 14.9.2003; ההדגשה במקור - מ' ח'). 28. מסתבר כי בנושא זה של שעות נוספות נתגלעו חילוקי דעות חריפים בין בעלי-הדין, ואולם חילוקי דעות אלה, כפי שכבר אמרנו, לא נתעוררו אלא במהלך העתירה ולקראת סיומה. לעניין זה נוסיף שטענת המדינה היא כי גם המעונות הפרטיים עושים שימוש בשעות נוספות תחת הוספת תקנים, ואנו לא ניתַן לנו לבחון שאלות אלו מקרוב. אם כך ככלל, לא-כל-שכן שהמדובר הוא בכל מעון ומעון לעצמו. 29. לעת הזו של סיום ההתדיינות הממושכת לא מצאנו הצדק להיענות לבקשת העותרות. ברי לנו - ברי גם למשיב - שכדי לטפל בחוסים ולדאוג למחסורם כראוי שומה עליו להבטיח טיפול ראוי בחוסים בכל מעון ומעון; וחזקה על המשיב כי ימלא אחר התחייבויותיו כראוי. אם יימצא לעותרות כי המדינה פועלת שלא כראוי, תעמוד להן זכותן לפעול כנראה להן לחיובו של המשיב למלא אחר התחייבויותיו. 30. בשולי הדברים נעיר ונאמר, כי תיקני כוח-אדם יש למלא, ככלל, במישרות-תקן ולא בשעות נוספות. שעות נוספות, כשמן-כן-הן: נוספות הן על עבודתו הרגילה של עובד. כך הוא גם כהגדרת סעיף 1 לחוק שעות עבודה ומנוחה, תשי"א-1951. מילוי תקן בעזרת שעות נוספות פגום הוא מבחינת סידרי עבודה תקינים. יתר-על-כן: אין הוא מאפשר פיקוח ובקרה על מילוי דרישות התקנים. בכפיפות לנושאי תקציב מובנים והצורך הדוחק בהפרטה, ראוי כי המשיב ישוב ויבחן אם עומדת לפניו אפשרות להימנע ממילוי התקנים בדרך של הקצאת שעות נוספות. כללם של דברים; צו מוחלט 31. מקבלים אנו את טענת העותרות כי חובה היא המוטלת על המשיב לקיים במעונות הממשלתיים - ובמלואו - את תקן כוח-האדם הקבוע בתקנות, ולהוסיף ולהשוות את התקנים במעונות הממשלתיים לתקנים החלים במעונות הלא-ממשלתיים. מחדלה של המדינה לעמוד בתקנים אלה - בהם ובחיוב העצמאי הנגזר מעקרון השיוויון ואיסור ההפליה - עולה כדי חריגה קשה מחובותיה כלפי הציבור ופוגע הוא באורח בלתי-ראוי בחוסים במעונות הממשלתיים. המדינה הופקדה על-פי דין על רווחתם של החוסים במעונות הממשלתיים, ובמילויה של חובתה זו כשלה. מרוב סיכסוכים וחיכוכים בין רשויות משרד העבודה והרווחה לבין רשויות משרד האוצר, ובין שני אלה לבין עובדי המעונות הממשלתיים, נשתכח ממיקצת מן העושים כי לא לכבודם-שלהם ניבנו ומתקיימים מעונות הפנימיה. כי לכבודם ולטובתם של החוסים עושים אנו כולנו. ובתוך כל אלה דברם של החוסים לא נשמע כלל, שאין הם יודעים כיצד זועקים ונענים, וגם משזועקים הם מליבם - קולם אינו נשמע. היו אלו העותרות שזעקו את זעקתם של מי שאינם יודעים ואינם יכולים לזעוק, וזעקה זו הגיעה עדינו. החוסים רוצים שייטב להם ורצונם הוא כבודם, הוא כבוד האדם. ואולם החוסים נעדרי-יכולת הם לקיים את רצונם ולשמור על כבודם. נעשה אפוא אנו לקיים את רצונם ולשמור על כבודם. נהיה להם אנו לפה (השוו: ע"א 1182/90 שחם נ' רוטמן, פ"ד מו (4) 330, 347). 32. אנו מאמצים לנו את התחייבות המדינה בהודעתה לבית-המשפט מיום 20 ביולי 2003, דהיינו: כי עד לסיום שנת 2003 יעמדו כל המעונות הממשלתיים בתקן הנדרש על-פי התקנות; כי עד לסיום שנת 2003 יצומצם בכשליש הפער בין המעונות הפרטיים והציבוריים לבין המעונות הממשלתיים; וכי עד לסיום שנת 2005 יושווה במלואו מצב התקנים במעונות הממשלתיים למצב התקנים במעונות הפרטיים והציבוריים. בעניינן של שלוש התחייבויות אלו אנו עושים את הצו על-תנאי לצו מוחלט. המשיבים ישלמו לעותרות שכר טירחת עורך דין בסך 75,000 ש"ח. ש ו פ ט השופט א' ריבלין: אני מסכים. ש ו פ ט השופט א' א' לוי: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט מ' חשין. היום, כ' בכסלו תשס"ד (15.12.2003). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 01056310_G13.doc מרכז מידע, טל' 02-6750444 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il