התנועה למען איכות השלטון בישראל נ. ראש הממשלה מר אהוד ברק

בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5625/00 בפני: כבוד השופט א' מצא כבוד השופטת ט' שטרסברג-כהן כבוד השופט י' אנגלרד העותרת: התנועה למען איכות השלטון בישראל נגד המשיבים: 1. ראש הממשלה 2. ממשלת ישראל 3. היועץ המשפטי לממשלה 4. מנכ"ל משרד החוץ 5. שר החוץ לשעבר, ח"כ דוד לוי 6. ועד עובדי משרד החוץ 7. מר אלון ליאל תשובה לצו על תנאי תאריך הישיבה: י"ג תשרי תשס"א (12.10.2000) בשם העותרת: עו"ד אליעד שרגא ועו"ד צרויה מידד בשם המשיבים 3-1 ו5-: עו"ד נורית אלשטיין בשם משיב 4: עו"ד דב ויסגלס פסק-דין השופט א' מצא: 1. ביום 7.8.2000 - ימים ספורים לאחר פרישת חבר הכנסת דוד לוי מכהונת שר החוץ והעברת תיק החוץ לידיו - בא ראש הממשלה לביקור במשרד החוץ בירושלים. בפגישתו עם המשיב 4 (להלן: בנצור), המנהל הכללי של המשרד, העמיד ראש הממשלה את בנצור על כוונתו להביא לסיום את כהונתו בתפקיד מנכ"ל המשרד. למחרת היום פורסם, כי ראש הממשלה הציע את כהונת מנכ"ל משרד החוץ למשיב 7, ד"ר אלון ליאל. בו ביום הגישה העותרת (התנועה למען איכות השלטון בישראל) את העתירה שלפנינו, בה ביקשה להעמיד לביקורת שיפוטית את תקינות ההליך שבגדרו ביקש ראש הממשלה להביא להפסקת כהונתו של בנצור כמנכ"ל משרד החוץ. בעתירה נטען שראש הממשלה הודיע לבנצור על החלטתו להפסיק את כהונתו לאלתר ולמנות תחתיו אדם אחר. העותרת טענה כי החלטת ראש הממשלה, להדיח את בנצור מכהונתו, דינה להיבטל; הן מפני שהתבססה על שיקולים זרים, ואף לקתה בפגמים פורמליים, אך בעיקר, ובראש וראשונה, בשל הדרך הבלי-נאותה, בה נקט ראש הממשלה כדי להביא לסיום תפקידו של בנצור, עובד ציבור ותיק, שלזכותו כשלושים וחמש שנות שירות. 2. ההרכב שלפניו נדונה העתירה לראשונה (ביום 14/8/2000) החליט להוציא בה צו-על-תנאי וצו-ביניים. עם זאת ביקש מבנצור לקבוע את עמדתו ביחס לעתירה. בהודעתו בכתב מיום 16/8/2000, שנמסרה לבית המשפט באמצעות פרקליטו, אימת בנצור את הגירסה העובדתית עליה נסמכה העתירה. על-פי גירסה זו, הודיעו ראש הממשלה כי הוא מעביר אותו מכהונתו לאלתר. הודעה זו נמסרה לו במפתיע, מבלי שניתנו לו הזדמנות ויכולת להיערך ולקבוע מתי וכיצד צריך שתסתיים כהונתו. אלמלא ההודעה, הסביר בנצור, היה בכוונתו להוסיף ולכהן בתפקידו, עד שמי שימונה כשר החוץ החדש יודיעו על כוונתו למנות אדם אחר למשרת המנכ"ל; ומכל מקום, לא צפה אפשרות שכהונתו תופסק "מרגע אחד למשנהו", בידי מי שהחזיק בתיק החוץ רק כשלוש יממות (עד למינויו של השר לביטחון פנים, מר שלמה בן-עמי, כממלא-מקום שר החוץ). בנצור ציין, כי הוא מודע לעיקרון כי אמונו האישי של השר הממונה על משרד ממשלתי מהווה תנאי הכרחי ליכולתו של המנכ"ל לכהן בתפקידו. אלא שבפרק הזמן הקצר, בו החזיק ראש הממשלה בתיק החוץ, שאלת קיומו של האמון כלל לא הועמדה במבחן; ואילו את עמדתו של ממלא-מקום השר, שזה עתה נכנס לתפקידו, כלל אינו יודע. בנצור חתם את הודעתו בהצהרה, כי הוא מצפה שכהונתו תסתיים לאחר שהממשלה, על-פי המלצת שר החוץ, תמנה מנכ"ל חדש למשרד החוץ. עם זאת לא הודיע על רצונו להצטרף לעתירה, ולא ביקש מבית המשפט להעניק לו סעד כלשהו. בתצהיר תשובתו של ראש הממשלה לצו-על-תנאי - שנמסר על-ידי מר דני יתום, ראש המטה המדיני-ביטחוני שליד ראש הממשלה - נטען, כי ההנחה העובדתית, כאילו ראש הממשלה העביר את בנצור מתפקידו, אין לה על מה שתסמוך. לעניין תוכנה של השיחה, שהוא עצמו כלל לא נכח בה, בחר מר יתום להפנות להודעה שנמסרה מטעם ראש הממשלה, לקראת הדיון הראשוני בעתירה. בהודעה זו נאמר, כי בפגישתם אמר ראש הממשלה לבנצור, שבכוונתו להביא לסיום את כהונתו בתפקידו ולמנות מנהל כללי אחר למשרד החוץ. בנצור השיב, כי הוא מכבד את עמדת ראש הממשלה, והביע רצון להתמנות לכהונת שגריר ישראל באחת ממדינות אירופה; ולכך השיב ראש הממשלה, כי הוא רואה את בנצור ראוי לתפקיד שגריר, כאמור, וישקול את בקשתו. בתצהירו של מר יתום הוסבר, כי במינויו לתפקיד המנהל הכללי בחר בנצור להיות מועסק על-פי חוזה מיוחד לתקופה של שנתיים, שבסיומן הוארך תוקפו לשנתיים נוספות, העתידות להסתיים ביום 31/10/2000. מלכתחילה התגבשה הכוונה, שבתום תקופה זו לא יוארך תוקפו של החוזה, ובנצור יפרוש משירות המדינה. בעקבות שיחתו עם בנצור סבר ראש הממשלה, כי ניתן להקדים את מועד פרישתו של בנצור מן התפקיד, אך הוא לא החליט, כי על בנצור לפנות את תפקידו מייד, ובפועל המשיך בנצור במילוי תפקידו. להלן התייחס מר יתום להתפתחות שחלה בעקבות מינויו של השר שלמה בן-עמי לתפקיד ממלא-מקום שר החוץ. בתצהיר נאמר, כי ביום 27/8/2000 שוחח השר בן-עמי עם בנצור, אודות האפשרות שיסיים במועד קרוב את כהונתו בתפקידו, שאם יסכים לכך, ולאחר שימונה לכך בהליך המקובל, יוכל להמשיך לשרת את המדינה כשגריר במדינה מרכזית באירופה. אלא שלכך השיב בנצור, כי "הוא מעוניין בהמשך ההליכים המשפטיים". בנסיבות אלו, נטען בתצהיר, הוסרה מעל הפרק ההבטחה שניתנה לבנצור, למנותו כשגריר ישראל במדינה אירופית. בתצהיר שהוגש מטעמו חזר בנצור וטען, ככל שכבר נטען בהודעתו בכתב מיום 16/8/2000, כי ראש הממשלה אכן העביר אותו מתפקידו לאלתר. הוא כפר באמיתות הגירסה, עליה נסמכה העמדה שהובאה בתצהירו של מר יתום, והטעים כי למר יתום לא הייתה כל מעורבות בעניין וממילא אינו יכול להעיד על העובדות. בנצור הכחיש קיום קשר כלשהו בין מועד פקיעתו של החוזה המיוחד שעל-פיו הוא מועסק לבין ההחלטה להעבירו מתפקידו. הנימוק היחיד, שניתן על-ידי ראש הממשלה להפסקת כהונתו, היה, כי לדעת ראש הממשלה קיימת "זיקה" בינו לבין שר החוץ היוצא. מועד סיומו של החוזה כלל לא הוזכר על-ידי ראש הממשלה בשיחתו עמו. ואלמלא החליט ראש הממשלה להעבירו מתפקידו, בשל מה שתואר כ"זיקתו" לשר החוץ הקודם, קרוב לדעתו להניח שתוקף החוזה המיוחד עמו היה מוארך לשנתיים נוספות. אך בנצור לא הכחיש, כי בשיחתו מיום 27/8/2000, עם השר בן-עמי, נשאל אודות נכונותו לפרוש מתפקידו, ולהתמנות לכהונת שגריר במדינה אירופית חשובה; וכי לכך השיב כי הוא מעוניין בהמשך ההליכים המשפטיים. 3. ביום 12/10/2000 באה העתירה לפנינו, לדיון בהתנגדות לצו-על-תנאי. בפתח הדיון ביקשנו מעורך הדין ויסגלס, פרקליטו של בנצור, לשוב ולהבהיר את עמדת שולחו ביחס לעתירה; על רקע היעדר בקשה מצדו להצטרף לעותרת בבקשת סעד אופראטיווי, מחד, והודעתו לשר בן-עמי - בשיחתם מיום 27/8/2000 - כי הוא "מעוניין בהמשך ההליכים המשפטיים", מאידך. בתשובתו הסביר מר ויסגלס, כי בנצור בחר שלא לנקוט עמדה, ביחס להמשך הדיון בעתירה, ואינו מצפה לקבלת סעד כלשהו בגדרה. עניינו היחיד הוא בהעמדת העובדות על אמיתותן; לאמור, כי ראש הממשלה אכן הודיעו במפתיע על החלטתו להעבירו מכהונתו לאלתר, בשל מה שתואר כ"זיקתו" לשר החוץ היוצא; זאת ללא כל קשר למועד פקיעתו של החוזה המיוחד, ומבלי להותיר בידו כל אפשרות לתאם את מועד פרישתו ולכלכל את מהלכיו לקראתה. בא-כוח העותרת, עורך-דין שרגא, טען, כי גם בהיעדר בקשה לסעד מצד בנצור עצמו, יש מקום להכריע בעתירה לגופה. הוא הטעים, כי עניינה של העותרת אינו בהמשך כהונתו של בנצור, אלא בהכרעה שיפוטית בה ייקבע, כי הדרך בה ביקש ראש הממשלה להעביר את בנצור מתפקידו אינה דרך ראויה, ולפיכך דין החלטתו להיבטל. לקראת מועד הדיון הגישה העותרת בקשה למחיקת תצהיר התשובה לצו-על-תנאי, מטעמו של ראש הממשלה, שנמסר מפי מר יתום. לעניין זה נטען, כי אם חפץ ראש הממשלה להעמיד במחלוקת את פרטי השיחה, בה הודיע לבנצור על החלטתו, היה עליו לעשות כן במסגרת תצהיר אישי; ובהגשת תצהיר מפי מר יתום, שלא נכח בשיחה ולא היה מעורב במגעים עם בנצור, לא יצא ראש הממשלה ידי החובה שהוטלה עליו בצו-על-תנאי. 4. העיון בטענות הצדדים הביאנו לכלל מסקנה, כי העתירה שוב איננה טעונה הכרעה בעלת נפקות אופראטיווית. גם אם מועד פקיעתו של החוזה המיוחד כלל לא היה לנגד עיני ראש הממשלה, ולא נמנה בגדר השיקולים שעל יסודם החליט להביא לסיומה את כהונתו של בנצור, עובדה היא שהחוזה עומד לפקוע ביום 31/10/2000. וגם אם מלכתחילה אכן הודיע ראש הממשלה לבנצור על הפסקת כהונתו לאלתר, עובדה היא שבפועל המשיך בנצור במילוי תפקידו גם לאחר המועד בו נתבשר על הפסקת כהונתו, ושוב אין איש חולק על זכותו להוסיף ולכהן במשרתו עד למועד סיומו של החוזה המיוחד. לא למותר לציין, כי עם מינויו של השר בן-עמי כממלא-מקום שר החוץ, ולמצער בעקבות שיחתו של השר עם בנצור אודות האפשרות שיפסיק את כהונתו לפני מועד פקיעתו של החוזה המיוחד, נשתנה בסיסה העובדתי של העתירה. אף על פי כן, לא ביקשה העותרת לתקן את עתירתה, ולוא רק לשם צירופו של ממלא-מקום שר החוץ כמשיב נוסף. לפנים מן הצורך יוער, כי משמצא ראש הממשלה לחלוק על גירסת בנצור, ביחס לפרטי השיחה שנגולה ביניהם בארבע עיניים ביום 7/8/2000, אכן היה מצופה להשיב לצו-על-תנאי בתצהיר אישי. אך בהיעדר צורך להכריע בעתירה לגופה, לא ראינו טעם מעשי לעסוק בבקשת העותרת למחיקת תצהירו של מר יתום. למען השלמות נוסיף, כי לעניין פרטי השיחה שקיים ראש הממשלה עם בנצור, הסתפק מר יתום בהפנייה לגירסה העובדתית, שנמסרה בהודעת המשיבים לקראת הדיון הראשוני בעתירה, ואף הבהיר כי העובדות עליהן סמך את עמדתו אינן מידיעתו האישית. נראה, אפוא, שעיקרי גירסתו של בנצור, אודות תוכן השיחה בה הודיעו ראש הממשלה על סיום כהונתו, לא נסתרו. עוד יצוין, כי עורכת הדין אלשטיין, שייצגה בדיון את ראש הממשלה, הצהירה - להנחת דעתנו - כי כבר הופקו לקחים מן הדרך שננקטה בנושא סיום כהונתו של בנצור. 5. במסגרת הדיון - ואף שהשר בן-עמי לא צורף כמשיב נוסף לעתירה - שאלנו את גב' אלשטיין לפשר העמדה, כי משהודיע בנצור לשר בן-עמי, כי הוא "מעוניין בהמשך ההליכים המשפטיים", בוטלה ההבטחה שניתנה לו לתמוך במינויו לכהונת שגריר במדינה אירופית. תשובתה הייתה, כי בהתאם לתנאי העסקתו של בנצור על-פי חוזה מיוחד, הרי שעם סיומו של החוזה חלה עליו חובת פרישה משירות המדינה; וכי משיחדל להיות עובד-מדינה, שוב לא יהיה זכאי להתמודד במכרז פנימי של משרד החוץ כמועמד למשרת שגריר. תשובה זו לא שיכנעה אותנו, שכן לא נתחוור לנו על שום מה יימנע מעובד-מדינה מן המניין, שניתנה לו הברירה לכהן בתפקיד מסוים על-פי חוזה מיוחד, לשוב עם סיום תוקפו של החוזה למעמדו הקודם כעובד-מדינה. ברם, ההכרעה בשאלה זו חורגת מגדרה של העתירה, ואם ירצה בנצור להעמיד שאלה זו במבחן, בידו לעשות כן בהגשת הליך מתאים לבית הדין לעבודה. בתשובה לשאלתנו הודתה גב' אלשטיין, כי עד לסוף חודש אוקטובר (היינו, לפני מועד פרישתו משירות המדינה) רשאי בנצור להציג את מועמדותו לכהונת שגריר, במסגרת מכרז פנימי של משרד החוץ; אלא שמבירורים שערכה, לפני סיום הישיבה, עלה, כי למשרות שעליהן דובר בשעתו עם בנצור הוצעו בינתיים מועמדים אחרים. אך אין צריך לומר, שבידי בנצור להציג את מועמדותו במכרז לכל משרה פנויה בשירות החוץ, ואם יעשה כן חזקה שמועמדותו תישקל על-פי הדין. 6. משרשמנו את הערותינו, ובהיעדר צורך להכריע בעתירה לגופה, הננו מחליטים לבטל את הצו-על-תנאי ולדחות את העתירה. ניתן היום, י"ז תשרי תשס"א (16.10.2000). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט העתק מתאים למקור שמריהו כהן - מזכיר ראשי 00056250.F06