מיכה הרמן- ראש עיריית אופקים נ. השר לענייני דתות

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5621/96 בג"ץ 1366/97 בפני: כבוד הנשיא א' ברק כבוד השופט א' גולדברג כבוד השופט מ' חשין העותר בבג"ץ 5621/96: מיכה הרמן - ראש עיריית אופקים העותרים בבג"ץ 1366/97: 1. דניאל צברי 2. משה פרץ 3. כהן בנימין 4. ביטון מרדכי 5. סברי יצחק 6. כהן אבשלום 7. שוקר יצחק 8. ויצמן אלי נגד המשיבים בבג"ץ 5261/96: 1. השר לענייני דתות 2. היועץ המשפטי לממשלה 3. המועצה הדתית באופקים המשיבים בבג"ץ 1366/97: 1. השר לענייני דתות 2. ועדת השרים לפי סעיף 5 לחוק שירותי הדת היהודיים 3. היועץ המשפטי לממשלה 4. ממשלת ישראל 5. שר החינוך, התרבות והספורט 6. יוסף ועקנין 7. יוסי רחמים 8. אליעזר סבג 9. שמעון אברג'יל 10. יצחק איטח 11. מרדכי רוזן 12. מיכאל בניסטי 13. שלמה ויצמן 14. מועצה דתית באופקים - משיבה פורמלית בקשה למתן צו על תנאי וצו ביניים והתנגדות למתן צו על תנאי תאריך הישיבות: כ"ד בכסלו תשנ"ז (5.12.96) ב' באדר א' תשנ"ז (9.2.97) כ"א באדר ב' תשנ"ז (30.3.97) בשם העותר בבג"ץ 5621/97: עו"ד לחן מאיר בשם העותרים בבג"ץ 1366/96: עו"ד אלי מסטרמן, עו"ד צביה פרץ בשם המשיבים 2-1 בבג"ץ 5261/96 והמשיבים 5-1 בבג"צ 1366/97: עו"ד יהודה שפר פסק-דין השופט מ' חשין: העתירות שלפנינו - שתיים במספר - נסבות על הרכבה של המועצה הדתית באופקים. העותר בבג"ץ 6521/96 - מר מיכה הרמן - מכהן כראש עיריית אופקים, ואילו העותרים בבג"ץ 1366/97 הינם שמונה מאנשי המקום. לטענת העותרים בשתי העתירות, נפלו פגמים בהליך איושה של המועצה הדתית לאופקים. עתירת העותרים היא, כי נבטל החלטה שנעשתה בנושא איושה של אותה מועצה דתית, וכי נוסיף ונורה על מינוי מועצה דתית שהנמנים עם חבריה הם, בין השאר, העותרים בבג"ץ 1366/97. הואיל ושתי העתירות נסבות על אותו עניין עצמו - לא עוד אלא שהטענות שהועלו לפנינו בשתי העתירות זהות או דומות-במאוד - שמענו את טיעוני הצדדים בסמוך אלה לאלה, ואף פסק-הדין בשתי העתירות אחד הוא. 2. וזה יהיה סדר דברינו להלן: בראשית ניזכר בהוראות-החוק העיקריות שלעניין; לאחר מכן נפרוש את עיקרי העובדות ואת המחלוקת בין בעלי-הדין; ועל רקע כל אלה נדון בשאלות המשפט שנתעוררו לפנינו. המסגרת הנורמטיבית 3. הליך מינוייה של מועצה דתית עשוי חוליות-חוליות, ואלו העיקריות שבהן. חוליה ראשונה היא זו, ששלושה גופים בעלי-עניין - שר הדתות, הרשות המקומית והרבנות המקומית - מציעים, כל אחד מהם לעצמו, מועמדים למועצה הדתית לפי מיכסה שנקבעה בסעיף 3(א) לחוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], התשל"א1971- (להלן נכנה אותו - החוק). מיכסת שר הדתות הינה 45% ממספר חברי המועצה; מיכסת הרשות המקומית אף-היא הינה 45% ממספר חברי המועצה; ומיכסת הרבנות המקומית הינה 10%. חוליה שניה בהליך המינוי היא זו, ששלושה גופים אלה מחווים דעתם - אהדדי - על דבר התאמת המועמדים לשמש חברי מועצה, על-פי אמות מידה הקבועות בסעיף 4 לחוק (מבחינת התאמת המועמדים לשמש חברי המועצה ומבחינת ייצוגם המתאים של הגופים והעדות המעוניינים בקיומם של שירותי הדת היהודיים במקום). חוליה שלישית: בהתגלע חילוקי-דעות בין שלוש הרשויות, אמורה להכריע באותם חילוקים ועדת שרים שחבריה הם ראש הממשלה, השר לענייני דתות ושר הפנים, או נציגיהם של אלה (סעיף 5 לחוק). חוליה רביעית: במקום בו החלטתה של ועדת השרים (או ועדת הנציגים) אינה נושאת חן-וחסד מלפני שר משרי הממשלה, רשאי זה לערער על החלטתה לפני הממשלה, והממשלה תכריע בערעור. וכלשונו סעיף 5 לחוק: "יישוב חילוקי דעות 5. נתגלעו חילוקי דעות בין שלוש הרשויות, יובאו להכרעת ועדת שרים שחבריה ראש הממשלה, והוא יהיה היושב ראש, השר לעניני דתות ושר הפנים או נציגיהם; ערער שר על החלטת הועדה, תכריע הממשלה." 4. ניתן דעתנו להליכי המינוי והערעור למיניהם, הליכים המטפסים מעלה-מעלה עד שעשויים הם להגיע אל הממשלה. הרמה הראשונה היא בחוליות הראשונה והשניה, ובעלי-הסמכות בה הם שלושת הגופים העושים במלאכת ההרכבה בראשיתה (ולעתים אף באחריתה). הרמה השניה - זו הרמה שמעל הרמה הראשונה - היא רמת ועדת השרים (או ועדה של נציגי-השרים) היושבת במעין-ערר על שלושת הגופים. הרמה השלישית היא רמת הממשלה, היושבת בערעור על ועדת השרים (או ועדת הנציגים). עד כאן - עיקרי הוראות-החוק שלעניין, ומאלה נְפַנֶה עצמנו למסכת העובדות. עיקרי העובדות שלעניין 5. הבחירות למועצה המקומית אופקים היו ביום 2 בנובמבר 1993 (אותה עת היתה אופקים מועצה מקומית, ולאחר מכן הפכה עיריה). בהתאם להוראת סעיף 6(א) לחוק, אמור היה שר הדתות לחדש את הרכבה של המועצה הדתית במקום בתום ששה חודשים מאותו יום, לאמור, עד ליום 2 במאי 1994. ואולם המינוי לא בא בעיתו. הליכי המינוי היו יגעים, והכל התנהל בעצלתיים. כך נמשכו הדברים והלכו, עד שביום 3 במאי 1995 אישרה ועדת השרים את רשימת חברי המועצה הדתית. 6. כהוראת סעיף 6(ב) לחוק, הודעה על דבר הרכבה של מועצה דתית אמורה להתפרסם ברשומות. ועוד מורה אותנו סעיף 6(ב) לחוק, כי עד יום הפירסום מוסיפה לכהן המועצה הדתית בהרכבה הקודם, וכי מאותו יום מכהנת המועצה הדתית בהרכבה החדש. והנה, עד שנתפרסם ברשומות דבר הרכבה החדש של המועצה הדתית - כהחלטתה של ועדת השרים - עתרה סיעת הליכוד-מפד"ל במועצה המקומית לבג"ץ (בג"ץ 1322/96) בטענה כי קופחה בייצוגה במועצה הדתית. ביום 31 במארס 1996 ניתן, בהסכמת הצדדים, פסק-דין באותה עתירה, וכך נקבע בו: "בהסכמת באי כח בעלי הדין אנו מחליטים כי נושא הרכבה של המועצה הדתית באופקים יעלה ויבוא מחדש - ובהקדם - לפני ועדת השרים, המשיבה מס'2, כדי שהוועדה תשמע את טיעוני העותרת [סיעת הליכוד-מפד"ל במועצה המקומית אופקים] ובא כוחה לענין הרכבה של המועצה הדתית באופקים. הוועדה תוכל לשמוע כל אדם או גוף נוספים, ככל שייראה לה, ובלבד שאם תסבור הוועדה כי יש למנות כחבר המועצה הדתית אדם שאינו נמנה עם מי שהוועדה החליטה כי יהיה חבר המועצה, שומה יהיה על הוועדה לאפשר לאדם שיוצא מן הרשימה להשמיע טיעוניו לפניה. עד להחלטתה של ועדת השרים תמשיך המועצה לכהן בהרכבה הנוכחי." 7. בעקבות פסק-הדין האחרון, נתכנסה ועדה של נציגי-השרים לדיון - ביום 8 במאי 1996 - ושמעה את שהוטל עליה לשמוע. לסופם של דברים, ביום 26 במאי 1996, החליטה הוועדה על איושה של המועצה הדתית. נעשה אתנחתא קצרה ונזכיר, כי שלושה ימים לאחר מכן, ביום 29 במאי 1996, היו הבחירות לכנסת. ביום 16 ביוני 1996 שלח השר פרופ' שמעון שטרית - השר לענייני דתות (היוצא) - הודעה לפירסום ברשומות על דבר הרכבה של המועצה הדתית, כהחלטתה של ועדת נציגי-השרים מיום 26 במאי. 8. ואולם גם עתה לא פורסם ברשומות דבר הרכבה של המועצה הדתית, זו הפעם על-פי הוראתו של היועץ המשפטי לממשלה. מסתבר כי לאחר הבחירות לכנסת ולראשות הממשלה, הורה היועץ המשפטי לממשלה שלא עוד למנות חברים למועצות הדתיות עד לכינונה של ממשלה חדשה, ושלא לפרסם ברשומות הרכביהן של מועצות דתיות חדשות. עוד הורה היועץ המשפטי, לעכב פירסום החלטות בנושא מינויים למועצות הדתיות - בהן החלטות של ועדת השרים - "וזאת כדי ליתן למי שמבקש ליזום הליך כלשהו כנגד החלטות אלה שהות מספקת לכך" (כלשון מכתבים שנשלחו מטעם היועץ המשפטי לממשלה אל מר הרמן, בימים 10 ו14- ביולי 1996). במכתב שמיום 14 ביולי הוסיף הכותב והודיע למר הרמן, כי עיכוב הפירסום היה עד ליום 11 ביולי, וכי "עתה, משחלף מועד זה, צפוי פירסומן הקרוב של החלטות אלה, ובכך בא העניין על פתרונו". בעקבות דברים אלה ניתן היה לצפות לסיום הפרשה, כרוחו האופטימית של כותב המכתב. אלא שלא כך נתגלגלו הדברים. 9. בעוד הכל ממתינים לפירסום המיועד - מי בתקווה מי בחרדה - הגיש השר זבולון המר - שר החינוך התרבות והספורט (להלן נכנה אותו - שר החינוך) - ערעור לממשלה על החלטתה של ועדת נציגי-השרים מיום 26 במאי 1996. הערעור הוגש ביום 16 ביולי 1996, וכך כתב השר במכתבו: "בהתאם לסעיף 5 לחוק שירותי הדת היהודיים (נוסח משולב) התשל"א1971-, הנני מערער בזה על החלטות ועדת השרים מחודש מאי 96, לגבי כל אחת מן מועצות הדתיות דלקמן: (1) ....................................... ....................................... (15) אופקים אבקש, איפוא, להביא כל אחד מן הנושאים הנ"ל להכרעת הממשלה כאמור בחוק." הקורא יתן דעתו כי לשון הערעור היא סתמית וכללית, וכי אין בו במכתב כל נימוק האמור לתמוך בערעור. כך היה ביום 16 ביולי 1996. עבר קציר, כלה קיץ, ומאום לא אירע. 10. היה זה ביום 1 בנובמבר 1996, שהממשלה נדרשה לערעורו של שר החינוך והחליטה בו. וזה היה דבר ההחלטה (החלטה מספר 699): " ... מחליטים: א. בהמשך לערר שהגיש השר זבולון המר לפי סעיף 5 לחוק שירותי הדת היהודיים (נוסח משולב), התשל"א1971-: להטיל על ועדת נציגי השרים על פי הסעיף האמור, בהרכבה החדש, לבדוק את הטענות המתייחסות להחלטות שנתקבלו על ידי ועדת נציגי השרים לגבי כל אחת מהמועצות הדתיות כדלקמן: (1) .................................... .................................... (12) אופקים ב. סגן השר מ. פרוש, או נציגו, יהיה משקיף קבוע בועדה הנ"ל". לאמור: ערעור השר המר יישמע לפני ועדת נציגי שרים שתוקם לפי סעיף 5 לחוק. החלטה זו תוקנה בהחלטה מספר 762 שמיום 17 בנובמבר 1996. העיקר בתיקון (לענייננו) היה זה, שסיכומיה של ועדת נציגי-השרים (ועדה אשר הוקמה בהחלטה 699) אמורה היתה להיות מובאת לפני ועדת השרים, וועדת השרים אמורה היתה להחליט בדבר. וכלשון ההחלטה: "החלטה מס' 699 של הממשלה מיום י"ט בחשון התשנ"ז (1 בנובמבר 1996) תתוקן כדלקמן: א. בסעיף ב' של ההחלטה יווסף: השר יצחק לוי יצורף לועדת השרים במעמד של משקיף לשם שמיעת הסיכומים של נציגי ועדת השרים בערר שהגיש השר זבולון המר לפי סעיף 5 לחוק שירותי הדת היהודיים (נוסח משולב) התשל"א1971- . ב. להוסיף להחלטה מס. 699 הנ"ל סעיף ג' לאמור: ג. ועדת השרים תשמע ותחליט בסיכומיהם של נציגי השרים בועדה לענין הערר כמפורט בסעיף א' לעיל." 11. "ועדת נציגי-השרים" הוקמה, וביום 20 בנובמבר כתב מר ליאון - נציגו של ראש הממשלה בוועדה - אל שר החינוך, וביקשו כי יעלה על הכתב את נימוקיו לערעורו. מר ליאון הוסיף וביקש כי הנימוקים יומצאו לוועדה עד ליום 27 בנובמבר. שר החינוך לא המציא את נימוקי הערעור למועד. נימוקי הערעור נשלחו לוועדת הנציגים רק ביום 25 בדצמבר, ואלה היו הנימוקים: "סיעת הליכוד באופקים קבלה על-כך, כי לא קיבלה ייצוג הולם בהתאם לכוחה ברשות המקומית." 12. ביום 7 באוגוסט 1996, וכנראה ללא ידיעת המתרחש באשר לערעורו של שר החינוך, הגיש מר הרמן את עתירתו שלפנינו (בג"ץ 5621/96), בדרישה כי יפורסם הרכב המועצה הדתית כפי שנקבע בהחלטתה של ועדת נציגי-השרים מיום 26 במאי. בית-המשפט הוציא צו על-תנאי כפי שנתבקש. 13. ביום 5 בדצמבר שמענו את באי-כוח בעלי-הדין, ובמהלך השמיעה הובאה לידיעתנו, לראשונה, החלטת הממשלה מיום 27 בנובמבר (החלטה מס' 762). לסופו של יום, ולאחר ששקלנו את שהצריך שיקול, עשינו החלטה זו: " בא-כוח המדינה, עורך-דין שפר, המציא לנו החלטה מס' 762 (תיקון להחלטה 699) של הממשלה, לפיה 'ועדת השרים תשמע ותחליט בסיכומיהם של נציגי השרים בועדה לענין הערר' שהגיש השר זבולון המר לפי סעיף 5 לחוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], התשל"א1971-. דא עקא שהחלטה זו לא קבעה מועד לשמיעת הערר ולהחלטה בו. אנו קובעים מועד של ששה שבועות מהיום להשלמת הליכי הערר, לרבות ההחלטה בו. ההחלטה בערר תובא לידיעת בא-כוח העותר ובית המשפט עד המועד האמור, והמזכירות תקבע מועד להמשך השמיעה בסמוך לאחר מכן. אם לא תתקבל החלטה במועד כאמור, ולאור הזמן הרב שחלף, נשקול עשיית הצו על-תנאי לצו החלטי. המשך השמיעה יכול שיהיה בפני הרכב אחר." עיקרה של ההחלטה היה הצורך לזרז את ההליכים, ולהביאם - סוף-כל-סוף - לידי גמר. 14. ביום 30 בדצמבר נתכנסה ועדת הנציגים לדיון בערעורו של שר החינוך. לסופם של דברים החליטה הוועדה לעשות שינויים עמוקים בהחלטתה של ועדת-נציגי השרים מיום 26 במאי. וזה דבר פרוטוקול הישיבה מיום 20 בדצמבר 1996 (לעניין אופקים): " פ ר ו ט ו ק ו ל מישיבת ועדת נציגי השרים לענין הרכב המועצות הדתיות מיום ב' כ' בטבת התשנ"ז (30.12.96) בשעה 10:00 במשרד ראש הממשלה נכחו: חברי הועדה: משה ליאון - יו"ר, אביגדור קולה, אבנר עמר ............................................ אופקים נכחו: מיכה הרמן - ראש העיר יאיר חזן - יו"ר סיעת הליכוד באופקים דני צברי - יו"ר סיעת המפד"ל, שדיבר בפני הועדה בנפרד מיכה הרמן - ישבת המועצה של העיריה אישרה את הרכב המועצה הדתית ולאחר שנה (באפריל 1996) הנושא התעורר שוב. יאיר חזן - ה6- שהם כביכול נציגי סיעת במח"ל, למעשה הם אינם אנשי במח"ל ולכן מבקש לשנות את ההרכב כדלקמן: משה דהן - נציג המפד"ל אליעזר סבג יוסף ועקנין שמעון אברג'יל יוסי רחמים יצחק איטח אין חובה לייצג כל סיעה במועצה הדתית ולכן מבקש מהועדה למנות 3 חברים: נציג הרבנות המקומית ועוד שניים אחרים. מיכה הרמן - מתנגד לרשימה שהוצעה על ידי יאיר חזן משום שלטענתו הרשימה שהוגשה בעבר מייצגת את המפה הפוליטית במועצה המקומית וכי יו"ר סיעת המפד"ל, שהוא חלק מסיעת במח"ל, אישר ותמך בה. החלטת חברי הועדה: א. להחליף את מרדכי ביטון, חיים ועקנין, בנימין כהן, יצחק סברי ומשה פרץ ב- יוסף ועקנין, יוסי רחמים, אליעזר סבג, שמעון אברג'יל ויצחק איטח. הנימוק לחילופים: ברשימה החדשה ישנם 6 נציגי סיעת במח"ל. היות שהועלתה טענה כי נציג 'כן', אלי ויצמן, מייצג למעשה את סיעת 'שיא' וכך נוצר ייצוג יתר לסיעת 'שיא' ובעקבות מכתבו של יו"ר סיעת 'כן' מיום 22.7.96, המבקש להחליף את המועמד מטעמו אלי ויצמן למרדכי רוזן, הועדה מחליטה להטיל על השר לעניני דתות לפנות לסיעת 'כן' ולבקש ממנה להציע את מועמדה בתוך 7 ימים. אם לא תעשה כן, יהיה מועמדה הסופי מרדכי רוזן. להלן הרשימה המאושרת: ................... ................... (-) (-) (-) משה ליאון - יו"ר אביגדור קולה - חבר אבנר עמר - חבר .............................. (-) (-) (-) ראש הממשלה - יו"ר השר לענייני דתות - חבר שר הפנים - חבר" עיקר לענייננו הוא, שהוחלפו שישה נציגי הליכוד-מפד"ל (במח"ל) בשישה נציגים אחרים, לאחר שנטען כי שישה הראשונים "אינם אנשי במח"ל" ועל-כן יש להחליפם בנציגים אחרים. ובלשון ההחלטה: "הנימוק לחילופים: ברשימה החדשה ישנם 6 נציגי סיעת במח"ל". על ההחלטה חתמו שלושה נציגי-השרים, ובתחתית ההחלטה המודפסת מצאנו שלוש חתימות ומתחתיהן תוארי החותמים: ראש הממשלה - יו"ר, השר לענייני דתות - חבר, שר הפנים - חבר (שתי החתימות האחרונות נראות כחתימות זהות שנחתמו בידי אותו אדם). ביום 6 בפברואר 1997 הודיע מר ליאון למר הרמן על החלטתה של הוועדה. עד כאן - עיקרי העובדות. נעבור מכאן לשאלות השנויות במחלוקת בין בעלי-הדין. להחלטת היועץ המשפטי לממשלה 15. כזכור, החליט היועץ המשפטי לממשלה לעכב את פירסום החלטתה של ועדת נציגי-השרים מיום 26 במאי 1996. מה מעמדה המשפטי של החלטת היועץ המשפטי? טוענים העותרים כי החלטה זו נעשתה שלא-כדין ובחריגה מסמכות. לדבריהם, חילופי השלטון - בתורת שכאלה - לא הצדיקו את עיכוב הפירסום, ומכאן שהחלטת העיכוב היתה החלטה שלא-כדין. ואם החלטה זו היתה החלטה שלא-כדין, כך מוסיפים הם וטוענים, ממילא יש להתעלם מכל ההליכים שעקבוה. טענה זו לא נוכל לקבלה כמות-שהיא מוצגת לפנינו, אך בה-בעת לא נוכל גם לדחותה כטענה ריקה. הטענה היא מורכבת, ויש לדקדק בהבנתה ובניתוחה. 16. לא יימצאו חולקים כי הכוונה שליוותה את החלטתו של היועץ המשפטי לממשלה היתה כוונה רצויה וראויה. היה זה ביום 10 ביוני 1996 - דהיינו: 12 ימים לאחר יום הבחירות - שהיועץ המשפטי הורה על עיכוב הפירסום ברשומות. אותה עת כיהנה עדיין הממשלה היוצאת (הממשלה החדשה החלה בכהונתה ביום 18 ביוני 1996: יה"פ לשנת תשנ"ו, מס' 4427 מיום 14.7.96, 4090), אך הכל ידעו כי ביום הבחירות - יום ה29- במאי 1996 - נתחולל מהפך עם בחירתו של מר בנימין נתניהו לכהונת ראש הממשלה. היועץ המשפטי היה ער לזכות הקנויה לשרי הממשלה להגיש ערעור על החלטתה של ועדת נציגי-השרים (כהוראת סעיף 5 לחוק; נא ראו פיסקה 3 לעיל), וכוונתו לא היתה, כמסתבר, אלא לאפשר לשרי הממשלה החדשה לבחון את החלטתה של ועדת נציגי-השרים, ולערער עליה לפני הממשלה אם כך ייראה להם נכון וראוי. לשון אחר: היועץ המשפטי נתכוון לאפשר לשרי הממשלה החדשה - אם כך יבקשו - למצות את זכותם על-פי חוק ולערער על החלטתה של ועדת נציגי-השרים מיום 26 במאי. יתר-על-כן: היועץ המשפטי הורה על עיכוב פירסום עד ליום 11 ביולי 1996. בשים-לב לכך שהממשלה הוקמה ביום 18 ביוני; כי החוק לא נקב בזמן קצוב להגשתו של ערעור; וכי יש להם לשרים שאך זה עתה החלו בכהונתם נושאים נוספים לענות בהם; דומה כי השהיית הפירסום לתקופה של כשלושה שבועות הינו סביר וראוי. כל כך - לעניין כוונתו של היועץ המשפטי. כוונתו היתה רצויה. האם גם מעשיו היו רצויים? 17. בשאלה זו יש פנים לכאן ולכאן, ולו מן הטעם שלא כל הנתונים שלעניין הובאו לפנינו. וזה פשר הדבר. השר המוסמך והחייב לחדש הרכבה של מועצה הדתית הוא השר לענייני דתות. וכלשון סעיף 6(א) לחוק: "השר לענייני דתות יחדש את הרכבה של כל מועצה...". מוסיפה הוראת סעיף 6(ב) לחוק וקובעת, כפי שראינו, כי הודעה על ההרכב החדש תפורסם ברשומות, וכי החל ביום הפירסום תכהן המועצה הדתית בהרכבה החדש. פירוש הדברים אינו אלא זה, שהשר לענייני דתות, הוא-הוא - הוא ולא אחר - בעל-הסמכות להורות על פירסום ההרכב החדש ברשומות, וכי על-פיו יישק דבר. ואמנם, היה זה השר לענייני דתות (היוצא) ששלח לפירסום ברשומות (ביום 16 ביוני 1996) את הרכבה החדש של המועצה הדתית באופקים, כהחלטתה של ועדת נציגי-השרים אותה עת. והנה, בדרכה של ההחלטה אל הפירסום, יירט אותה היועץ המשפטי לממשלה, בהורותו על עיכוב פירסומה עד ליום 11 ביולי 1996. האם היה היועץ המשפטי מוסמך לעשות כן? בשאלה זו לא יידע אותנו בא-כוח היועץ המשפטי בעניין חשוב, והוא: האם היה עיכוב הפירסום על דעתו של השר פרופ' שמעון שטרית, השר לענייני דתות (היוצא)? שאם היה העיכוב על-דעתו של השר, פשוט הוא שהמעשה היה כדין. השר - הוא עצמו - היה מוסמך לעכב את הפירסום, ומעשה העיכוב, כפי שראינו, היה מעשה ראוי לעצמו. מנגד, אם הוראתו של היועץ המשפטי לממשלה נעשתה אך על דעתו בלבד - בלא שלקח דברים עם השר - ניתן לטעון כי מעשהו חרג מסמכות, למיצער כל עוד ישב השר שטרית על כיסאו של השר לענייני דתות. במקרה זה, כך יאמר האומר, כוונתו של היועץ המשפטי היתה רצויה אך מעשהו לא היה רצוי. אליבא דגירסה זו, לא היה היועץ המשפטי רשאי ומוסמך להכניס עצמו בין השר לענייני דתות לבין מעשה הפירסום, ולא היה מותר להורות על עיכוב הפירסום בלא ידיעתו ושלא על דעתו של השר. 18. ישיב המשיב: בהתאם לסעיף 6(ב) לחוק, כפי שראינו, תחילת כהונתה של מועצה דתית חדשה היא ביום פירסום ההודעה ברשומות אודות הרכבה החדש, ובו-ביום חדלה כהונתה של המועצה הקודמת. נניח עתה, כי היועץ המשפטי היה יועץ לשר לענייני הדתות לעכב את פירסום ההרכב החדש, אך זה היה מסרב להישמע לעצה, והיה עומד על הפירסום לאלתר. במקרה מעין זה, כך יוסיף המשיב וישיב, דבר הפירסום היה מקפח את זכות הערעור של שרי הממשלה החדשים. ויסיים המשיב ויאמר: האמנם ראוי שכך יהיה דין? בוודאי שלא. והמסקנה: היועץ המשפטי פעל כדין ובסמכות. התשובה לקושיה היא על דרך של ממה-נפשך: אם היינו מוצאים שרירות בהחלטת השר שלא להיעתר לעצתו של היועץ המשפטי - וניתן לטעון, לכאורה, כי בנסיבות רגילות אכן היה בה שרירות - כי אז יכול היה בית-משפט לבטל את מעשהו מלמפרע, לרבות את פועלו של הפירסום; ואילו אחרת - היתה החלטתו עומדת. בין כך ובין אחרת, ההחלטה לפרסם את ההחלטה היא החלטתו של השר. אכן, ההלכה היא כשהיתה והכלל הוא אותו כלל: עולם-של-משפט כמינהגו הוא נוהג וסמכויות להפעלה הן ניתנות, בין בימים שבין בחירות לבחירות ובין בימי בחירות. סמכותה של הממשלה עומדת לה כל ימות-השנה, ומשנה לשנה. הוא הדין בסמכויותיהם של חברי הממשלה, ולאמיתם של דברים: בסמכויותיהם של כל תופשי-סמכות למיניהם - שסמכותם עומדת להם, שלא בימי בחירות ובימי בחירות אף-הם. יפה אמר חברי השופט זמיר בבג"ץ 3081/96 המפלגה הדתית לאומית המזרחי ואח' נ' מר שמעון פרס, ראש הממשלה ואח' (טרם פורסם): "אין כלל המונע פעילות של גופים ממשלתיים אלה או אחרים במועד סמוך לבחירות הכנסת, אף לא פעילות של גופים העוסקים במינויים לתפקידים ציבוריים. אכן, מינוי לתפקיד ציבורי על יסוד שיקולים זרים, ובכלל זה מינוי המבוסס על השתייכות פוליטית, הינו בלתי-חוקי. אך אין די בטענה המועלית בעתירה כי השיקולים המנחים, או עשויים להנחות, גוף מסויים הינם "שיקולים פוליטיים ו/או מפלגתיים ו/או בלתי ענייניים" כדי שבית המשפט יוציא צו האוסר הפעלה של סמכות המינוי על ידי אותו גוף. כדי להוציא צו כזה על העותר להביא ראיות לכאורה התומכות בטענה זאת". 19. מוסיפים העותרים וטוענים כך: היועץ המשפטי נקב ביום ה11- ביולי 1996 כיום אחרון להגשת ערעור על החלטתה של ועדת נציגי-השרים, ואילו שר החינוך לא ערער על ההחלטה אלא ביום 16 ביולי. משהחמיץ השר את המועד שוב יש להתעלם מן הערעור וכל הליכים שעקבוהו. 20. אין צורך שנכריע לא בטענה הראשונה - על דבר חריגת היועץ המשפטי מסמכותו - ולא בטענה השניה, על דבר החמצת מועד הערעור. טעם הדבר הוא, שההליכים נמשכו והלכו גם לאחר עיכוב הפירסום ועד הגיענו הלום. בנסיבות אלו, וגם אם היו חריגות מן הסדר הראוי - ובשאלה זו, כאמור, לא הכרענו - שיעורן של אותן חריגות אינו כה עמוק וחריף עד שהיה בהן כדי להשפיע על ההליכים שהיו לאחריהן. החריגות נבלעו ונטמעו בהליכים שעקבו אותן, וכיום אין מקום כי נידרש להן כמעשים - או כמחדלים - בני-פועל משפטי. אם כך ככלל, לא-כל-שכן שלאחר כל אותן חריגות - או חריגות-כביכול - החלטנו ביום 5 בדצמבר 1996 על המשך הליכי-הערעור (ראו פיסקה 13 לעיל), בלא שבאי-כוח העותרים טענו כי ועדת השרים (או ועדת נציגי-השרים) נעדרת סמכות להידרש לערעור שהונח לפניה. האם היתה הממשלה מוסמכת להחליט באמצעות ועדת השרים? 21. שר החינוך ערער על החלטתה של ועדת נציגי-השרים מיום 26 במאי 1996, ובישיבותיה מהימים 1 בנובמבר ו17- בנובמבר 1996 עשתה הממשלה שתי החלטות אלו: אחת, כי הערעור יובא לפני ועדת נציגי-השרים, ושתיים, כי סיכומיה של ועדה זו תעלה להכרעתה של ועדת השרים. וכך אמנם היה (ראו פיסקה 10 לעיל). לעניינם של הליכים אלה מעלים העותרים כמה וכמה טענות שלובות, ואנו נפריד בין הדבקים ונדון בטענות אלו אחת לאחת. 22. טענתם האחת של העותרים היא טענה שניתן לכנותה טענה "מוסדית". בהתאם לסעיף 5 לחוק, כפי שראינו, ערעורו של שר על החלטתה של ועדת שרים אמור להיות מוכרע בממשלה. וכלשון החוק: "ערער שר על החלטות הוועדה, תכריע הממשלה" הנה-כי-כן, כך טוענים העותרים, הממשלה היא האמורה להכריע בערעור, היא ולא גוף אחר זולתה. המערכת הנורמטיבית אף מסתברת מאליה, כך מוסיפים הם וטוענים, שבערעור על החלטתה של ועדת שרים תשב הממשלה ותכריע, הממשלה ולא כל גוף אחר זולתה. ראו עוד פיסקה 4 לעיל, לעניין הטיפוס במעלה הפירמידה. עתה, משידענו כי בערעורו של שר החינוך הכריעה ועדת שרים - ועדת שרים ולא הממשלה - ממילא כל מה שנעשה בטל ונעדר פועל משפטי. תשובתם של המשיבים היא, כי בהתאם להוראות הדין רשאית ומוסמכת היא הממשלה לפעול באמצעות ועדות שרים. וכלשון סעיף 39(א)(6) לחוק-יסוד: הממשלה (לשנת תשנ"ב): "ראש הממשלה ותפקוד הממשלה 39.(א) ראש הממשלה רשאי - (1) ...................... ...................... (6) למנות ועדות שרים קבועות, זמניות או לענינים מסויימים; מונתה ועדה, רשאית הממשלה לפעול באמצעותה." מכאן: הממשלה רשאית ומוסמכת היתה לקבוע כי בערעור על החלטתה של ועדת נציגי-השרים תשב, תדון ותכריע ועדת שרים שמונתה, והרי ההליך היה תקין ולא דבק בו רבב. 23. ה"ממשלה" - בתורת שכזו - היא גוף יציר-המשפט, ולהבדילה מאדם טבעי פועלת ומבצעת היא את תפקידיה באמצעות "אורגנים". לעניין זה מורה אותנו סעיף 39(א)(6), כי הממשלה רשאית ומוסמכת לפעול באמצעות ועדות שרים שמינה ראש הממשלה (ועדות קבועות, ועדות זמניות או ועדות לעניינים מסויימים), ובמקום שראש הממשלה מינה ועדת שרים "רשאית הממשלה לפעול באמצעותה". "לפעול באמצעותה", קרי: פעולתה של ועדת השרים היא פעולת הממשלה. כשם שהחלטתה של מועצת מנהלים בחברה - במסגרת סמכותה - היא החלטת החברה, כן החלטתה של ועדת שרים שמונתה - במסגרת סמכותה - היא החלטת הממשלה. אכן, לא כל החלטה של כל ועדת שרים היא החלטת הממשלה. השאלה מה מעמד החלטתה של ועדת שרים: האם החלטתה יראו אותה כהחלטת הממשלה לכל-דבר-ועניין (החלטה "על דעת הממשלה")?; האם החלטתה יראו אותה כהחלטת ממשלה רק בעבור זמן מסויים?; האם החלטתה אמורה לבוא לפני הממשלה ורק אז תיחשב כהחלטת ממשלה?; האם ניתן לערור עליה לפני הממשלה?; כל שאלות אלו, ושאלות אחרות כיוצא בהן, תוכרענה על-פי החוק שלעניין, על-פי כתב המנדט שנקבע לוועדת השרים שהוקמה, ועל-פי התקנון לעבודת הממשלה. ואולם כנלמד מסעיף 39(א)(6) לחוק-יסוד: הממשלה, רשאי ומוסמך הוא ראש-הממשלה למנות ועדת שרים שתהא אורגן מוסמך להחליט החלטות תחת הממשלה. פירוש הדברים הוא: חיקוק המסמיך "ממשלה" להחליט החלטות אלו ואחרות, מוסמכת היא הממשלה להחליט אותן החלטות באמצעות ועדת שרים שנָכונה על-פי הוראת סעיף 39(א)(6) לחוק-יסוד: הממשלה. ראו עוד והשוו: פרופ' אמנון רובינשטיין, המשפט הקונסטיטוציוני של מדינת ישראל (הוצאת שוקן, מהדורה חמישית, תשנ"ז1996- כרך ב'), 723-722, 748-747. 24. ולענייננו-שלנו: הנחת המוצא חייבת להיות זו, כי ועדת השרים הוקמה כדת וכדין, וכי ממילא רשאית ומוסמכת היתה להחליט החלטות שהחליטה. 25. מוסיפים העותרים וטוענים: גם אם קיבלנו כי ממשלה מוסמכת לפעול באמצעות ועדות שרים אותן מינה ראש הממשלה - כך דין על דרך הכלל. בענייננו-שלנו - שאני, שסעיף 5 לחוק ידע להבחין ולהבדיל היטב בין ועדת שרים לבין הממשלה. לא עוד, אלא שהחוק טרח במיוחד לקבוע הירארכיה של גופים, בהעמידו בראש הפירמידה את הממשלה (ראו פיסקה 4 לעיל). נדע מכל זאת, כי "הממשלה" שבסעיף 5 לחוק היא הממשלה גופה; היא ולא אחר זולתה. חייבת היא הממשלה לפעול בעצמה ובמליאתה, היא ולא מלאך, היא ולא שרף, היא ולא שליח, היא ולא ועדת שרים שמונתה לדבר, היא ולא אחר. האמנם כך הוא דין? 26. הנחת-היסוד לענייננו היא - ועל הנחה זו יסכימו הכל - כי מוסמכת היא הממשלה להפעיל סמכות הקנויה לה באמצעות ועדת-שרים. זו משמעותה של הוראת סעיף 39(א)(6) לחוק-יסוד: הממשלה, וכך נפרש את הדין. מכאן: הפקדת סמכות בידי ה"ממשלה", כשהיא לעצמה, אינה מוציאה את תחולתה של הוראת סעיף 39(א)(6) לחוק-היסוד, ורשאי ומוסמך הוא ראש הממשלה למנות ועדות שרים כדי שהממשלה תפעיל את סמכותה באמצעותן. כך על דרך הסתם. והנה, סקירת החקיקה מזמנת לנו דוגמאות בהן ניתנת סמכות בידי הממשלה עצמה - להבדילה משרים חברי הממשלה - אך קשה למצוא מכנה משותף לכל אותם מקרים, או להבדילם ממקרים אחרים בהם ניתנה סמכות לשרים דווקא (השוו: רובינשטיין, שם, 748-747). השאלה היא איפוא, אימתיי סמכות הניתנת לממשלה תהיה לממשלה במליאתה דווקא, ואימתיי תוכל הממשלה לפעול באמצעות ועדת שרים שמונתה לדבר? על כך נאמר, כי לא נוציא מכלל אפשרות שיש מקרים - יוצאי-דופן - שבהם לא תוכל ממשלה לפעול באמצעות ועדת-שרים שמונתה לדבר. מסקנה זו יכולה שתהא נגזרת מהקשר הדברים בחוק בו מדובר; מסוג הנושא בו מדובר; מפירושה של הוראת סעיף 39(א)(6) לחוק-יסוד: הממשלה (אם על-פי פירושה הנכון ייתכנו מקרים בהם תחוייב הממשלה לפעול במליאתה דווקא); וממסכת היחסים המורכבת בין חוק-יסוד: הממשלה - באשר חוק-יסוד הוא - לבין חוקים אחרים "מן-המניין". לא נביא דוגמאות לדברינו שמא נִכְשַל וניחבל. יהא הדין במקרים אחרים כאשר יהא, ענייננו-שלנו - כך דומה עלינו - אינו בא בגדירת אותם מקרים יוצאי-דופן. בוודאי כך מבחינת הנושא בו מדובר. אך גם בהקשר הדברים. החלטתה של ועדת השרים שעל-פי סעיף 5 לחוק היא החלטתה של ועדת שרים ותו-לא, ואילו החלטתה של ועדת שרים שמונתה על-פי סעיף 39(א)(6) לחוק-יסוד: הממשלה היא החלטת הממשלה. ולא הרי זו כהרי זו. יתר-על-כן: על-פי סעיף 5 לחוק, מוסמכת להחליט בנושא הרכבן של מועצות דתיות ועדת שרים שהרכבה קבוע באותו מקום, או ועדה המורכבת מנציגי אותם שרים. ואמנם, בענייננו-שלנו החליטה בשאלה - ביום 26 במאי 1996 - ועדת נציגי-השרים ולא ועדת השרים עצמה. ועדת שרים שלפי סעיף 39(א)(6) שונים הם דרכי פעולתה, שהיא עצמה חייבת להחליט. יכולה היא הוועדה להיעזר בוועדת-עזר - כפי שעשתה בענייננו - אך ההחלטה הסופית החלטתה-שלה היא. דבר אחרון: סעיף 39(א)(6) לחוק-יסוד: הממשלה מורה אותנו, כי ראש הממשלה הוא הממנה ועדות שרים; ראש הממשלה ולא הממשלה. כך, להבדיל מהדין הקודם, שוועדות-שרים כוננה הממשלה עצמה. ראו: חוק-יסוד: הממשלה (תשכ"ח), סעיף 27. בענייננו היתה זו הממשלה במליאתה שהחליטה על כינונה של ועדת השרים (ראו פיסקה 10 לעיל), אלא שבראש הישיבה ישב ראש הממשלה והמינוי היה על דעתו. מכאן שאין לטעון (כפי שנטען לפנינו) כי מינוייה של ועדת השרים לא היה תקין. דרך אגב: סעיף 41 לחוק-יסוד: הממשלה, עניינו באצילת סמכויות במערכים שונים, סוגרת את הסעיף פיסקה (ה), שלפיה "הוראות סעיף זה יחולו אם אין כוונה אחרת משתמעת מן החוק המקנה את הסמכות או מטיל את החובה". הוראה מעין-זו אין בסעיף 39 לחוק - לעניין סמכותה של הממשלה לפעול באמצעות ועדות שרים - ויכול היה הטוען לטעון כי כלל זה של "שלילה משתמעת" לא יחול לעניינן של ועדות שרים. מסקנה: גם אם חוק אחר מחייב - על-פי פירושו הנכון - פעילות של הממשלה במליאתה, ידו של סעיף 39(א)(6) לחוק-יסוד: הממשלה תהיה על העליונה, ורשאית היא הממשלה לפעול באמצעות ועדת שרים. בשאלה זו משתרגת אף שאלת היחס בין חוק-יסוד: הממשלה - באשר חוק-יסוד הוא - לבין חוקים אחרים, חוקים "מן-המניין". ואולם אשכול-שאלות זה אינו טעון הכרעה עתה. משנמצא לנו כי בענייננו אין כוונה אחרת משתמעת - לאמור: רשאית היא הממשלה לפעול באמצעות ועדת שרים, כהוראת סעיף 39(א)(6) לחוק-יסוד: הממשלה - שוב לא נביע דעתנו על טענתו של אותו טוען. דיה לקושיה במקומה בשעתה. 27. משלמדנו כי הממשלה רשאית ומוסמכת היתה למנות ועדת שרים, ובאמצעותה לפעול, השאלה הבאה היא: האם אכן החליטה כך? האם החליטה הממשלה כי בעררו של שר החינוך רצונה הוא לפעול באמצעות ועדת שרים? דעתנו היא שאכן זו היתה כוונת הממשלה, וכך אמנם החליטה. הדבר נלמד הן מנוסח ההחלטה והן מתוכנה. סימן לדבר יימצא לנו, למשל, בצירופם של שר ושל סגן שר כ"משקיפים" לוועדת השרים ולוועדת נציגי-השרים. 28. נציין ונדגיש, כי לא דיברנו בשאלת היחסים בין ועדות שרים שמונו בידי ראש הממשלה לבין הממשלה גופה. למשל: האם החלטתה של ועדת שרים פלונית היא "על דעת הממשלה" - לאמור: כוחה ככוח החלטה של הממשלה - או האם ניתן לערור עליה לפני הממשלה? בעניין זה לא נטען לפנינו דבר-של-ערך. ממילא לא נוכל להכריע במעמד החלטתה של ועדת השרים, ובעיקר: האם ניתן היה לערור עליה לפני הממשלה במליאתה. בין כך ובין אחרת, לא שמענו כי שר משרי הממשלה אינו מרוצה מהחלטתה של ועדת השרים, והנחתנו חייבת איפוא להיות זו, שההחלטה מקובלת על הממשלה כולה. 29. כללם של דברים: אנו דוחים את טענותיהם של העותרים נגד החלטתה של ועדת השרים בהיבטה ה"מוסדי". האם היתה ועדת השרים מוסמכת לדון בערעור שר החינוך? 30. טענתם השניה של העותרים נגד החלטתה של ועדת השרים, אף היא טענה "מוסדית". טוענים העותרים: היתה זו ועדת שרים (ביתר דיוק: ועדת נציגי שרים) שהחליטה את ההחלטה הראשונה - זו ההחלטה שמיום 26 במאי 1996 - והנה מוצאים אנו שעל החלטה זו יושבת בערעור אותה ועדת שרים עצמה. הנקבל כי ועדת שרים תשב בערעור על החלטתה שלה-עצמה? הלא יהא זה נכון אם נאמר כי במַנותה את ועדת השרים שמינתה חרגה הממשלה מסמכות, וכמסקנה נגזרת מכך, כי ועדת השרים שמונתה פעלה שלא בסמכות? 31. ניתנת אמת להיאמר: דרך פעילותם של ראש הממשלה והממשלה, ניתן היה למצוא טובות הימנה. ההחלטה שעליה ערער שר החינוך - זו ההחלטה שמיום 26 במאי 1996 - היתה אמנם החלטתה של ועדת נציגי-השרים, אך פועלה המשפטי היה כפועל החלטתה של ועדת השרים. הנקבל עלינו איפוא, כי בערעור על החלטתו של גוף פלוני יישב אותו גוף עצמו? והרי מושג הערעור משמיע - כמו-מעצמו - קיומם של שני גופים שונים זה מזה. בוודאי כך בענייננו, שעל-פי הוראת סעיף 5 לחוק אמורה הממשלה לשבת בערעור על החלטתה של ועדת השרים, לאמור: החוק עצמו כמו קבע היררכיה של גבוה-מעל-גבוה שומר. למדנו במסכת אבות, פרק רביעי, מישנה כ"ב: "הוא [רבי אלעזר הקפר] היה אומר: ...[האל] הוא היוצר, הוא הבורא, הוא המבין, הוא הדַיין, הוא העד, הוא בעל דין, הוא עתיד לדון. ברוך הוא, שאין לפניו לא עַוְלה ולא שיכחה ולא משוא פנים ולא מיקח שוחד". זו מידתו של הבורא, שיכול הוא לשמש בה-בעת גם בעל-דין גם עד גם דיין ומשוא פנים לא יפגע בו. מידת-אנוש אינה כמידת הקב"ה, וחשש ניגוד-עניינים טבוע במהותנו. וביודענו את חולשתנו, תפילתנו היא - תפילת מאמינים ושאינם-מאמינים כאחד - "ואל תביאני לא לידי חטא... ולא לידי נסיון" (ברכות ס' ע"א). מכאן ההלכה האוסרת על אדם להימצא במצב בו עלול הוא להיות נגוע במשוא-פנים. הלכה זו, אחת משלוחותיה היא שערעור אמור להישמע לפני גוף השונה מן הגוף שנתן את ההחלטה העומדת לערעור (הגם שהאיסור על משוא-פנים אינו טעמה היחיד של הילכת הערעור). אכן, יש שהדבר הוא בבחינת הכרח-לא-יגונה (ראו והשוו: בג"ץ 531/79 סיעת הליכוד נ' מועצת עירית פתח תקווה ואח', פ"ד לד(2) 566, 579). לא כך בענייננו, שהממשלה יכולה היתה לכונן ועדת שרים מיוחדת שהרכבה יהא שונה מהרכב הוועדה שלפי סעיף 5 לחוק. 32. התלבטתי בשאלה זו לא-מעט. הסוגיה מעוררת קושיות שאינן-קלות לפתרון, אך טיעון בעניינן לא שמענו אלא על קצה-המזלג. לא יהא זה ראוי איפוא כי נקבע מסמרות בשאלה חוקתית זו שבעלי-הדין לא נדרשו לה לעומקה. 33. על סף הדיון אומר, כי מדברים אנו אמנם ב"ערעור" המוגש בידי שר לממשלה - זו לשונו של סעיף 5 לחוק - אך שומה עלינו לדעת כי לא הרי "ערעור" כהרי "ערעור". כך, למשל, לא יעלה על הדעת כי שופט ישב למשפט בערעור על החלטה שהוא עצמו נתן. כך הוא דין בהליכי בית-משפט ובערעור מערכאה לערכאה. פני הדברים יכולים שיהיו שונים בערעור מינהלי - כערעור זה שאנו מדברים בו עתה - והוא ערעור שכלליו הנוקשים של הערעור המשפטי לא בהכרח יתפשו בו לכל אורכה ורוחבה של השדה. לאמיתם של דברים, המדובר הוא בחילוקי דעות בתוככי הממשלה גופה, ודומה כי גורם זה עצמו יש בו כדי להגמיש כללים שבמקום אחר חייבים להיות נוקשים. 34. ולגופם של דברים: נראה לי כי ראש הממשלה והממשלה פעלו בגידרי סמכותם, הגם שמעשה מינוי הוועדה דחק עצמו ממש אל קצה-הסמכות ונשען הוא אל הגדר התוחמת אותה סמכות. כפי שאמרנו למעלה, יכולים היו ראש הממשלה והממשלה למצוא דרך יפה יותר לפעילות. אלא שענייננו עתה אין הוא לא באתיקה ולא באסתטיקה אלא בחוק ובמשפט. בגודרי עצמי בגדירה זו, סבורני כי ראש הממשלה והממשלה פעלו במסגרת סמכותם, וזאת בזוכרנו כי אין המדובר בערעור "משפטי" ממש. הנחת-היסוד לענייננו היא זו, שראש הממשלה רשאי ומוסמך היה למנות ועדת-שרים בת שלושה חברים (ומדוע לא ועדה בת שני חברים?), וכי הממשלה רשאית היתה להחליט שוועדה זו תכריע - בשם הממשלה - בעררו של שר החינוך. השאלה אינה אלא זו, האם החלטתה של הממשלה כי ועדת-השרים שתשב בערעור תהא הוועדה האמורה בסעיף 5 לחוק, הינה החלטה פגומה? ובהפלגת-מה: האם החלטתה של הממשלה כי ועדת-השרים שתשב בערעור תהא אותה ועדה שנתנה את ההחלטה נושא הערעור, הינה החלטה פגומה? ("בהפלגת-מה" אמרנו, שכן ההחלטה הראשונה ניתנה לא בידי ועדת השרים עצמה אלא בידי ועדת נציגי-השרים). דעתי היא, כאמור, כי למיצער בנסיבות ענייננו לא ניגעה ההחלטה בפגם. 35. ראשית לכל: גם אם אמרנו כי המדובר הוא באותם בעלי סמכויות עצמם - ראש הממשלה, שר הפנים והשר לענייני דתות - הנה בשיבתם להכרעה על-פי סעיף 5 לחוק פועלים השלושה בשמם-שלהם ועל אחריותם, ואילו בענייננו אמורים הם לפעול בשם הממשלה. דהיינו: במקרה הראשון פעלו חברי הוועדה בשם עצמם, בעוד אשר בוועדה השניה אמורים היו לפעול כשלוחי-הממשלה ובראיית הנושא מזווית-ראותה של הממשלה. והגם שההבדל יכול שיהא דק, בכל זאת הוא קיים - קיים ומשפיע. לגורם ראשוני זה מצטרף גורם נוסף - גורם כבד-מישקל - והוא, שהאמירה כי אותם אנשים עצמם ישבו בוועדה הראשונה ובוועדה השניה אף-היא, הינה - בענייננו - אמירה פורמלית נטולת תוכן-של-אמת. טעם הדבר הוא, שבשל חילופי השלטון נשתנה הרכבה האישי של ועדת השרים: ראש הממשלה שישב (תיאורטית) בראש הוועדה הראשונה לא היה עוד ראש הממשלה שישב בראש הוועדה השניה, ושרי הממשלה שישבו (תיאורטית) בוועדה הראשונה ובוועדה השניה לא היו חברי אותה ממשלה. מבחינה משפטית-פורמלית המדובר היה, אמנם, באותו גוף, אך חילופי השלטון שינו את המערכת מקצה-אל-קצה. לרקע נסיבות מיוחדות אלו, נוכל להשאיר לעת מצוא את ההכרעה העקרונית בשאלה אם ועדת שרים שמינה ראש הממשלה על-פי סמכותו בסעיף 39(א)(6) לחוק-יסוד: הממשלה, יכולה שתשב - על-פי הממשלה - בערר (ערעור) על החלטה שניתנה באותו הרכב עצמו אך על-פי מקור סמכות אחר. מי הוא שר הרשאי לערער לפני הממשלה? 36. העותרים מלאים טענות כרימון על מעשיהם של המשיבים. על הטענות העיקריות עמדנו בדברינו למעלה, ונוסיף ונעמוד עוד להלן. נדון עתה בקצרה בכמה טענות "מוסדיות", טענות הקושרות עצמן לנושא סמכותה של ועדת השרים שעשתה את ההחלטה נושא הדיון. 37. טוענים העותרים כי שר החינוך לא היה מוסמך כלל להגיש ערעור על החלטתה של ועדת נציגי-השרים, וכמסקנה נדרשת מכך - כי ההליכים שבאו בעקבות אותו ערעור היו כלא-היו. ומדוע לא היה שר החינוך מוסמך להגיש את הערעור שהגיש, אלא שלטענת העותרים רק שר שהוא חבר ועדת השרים הוסמך להגיש ערעור; ומשידענו כי שר החינוך (או נציגו) לא היה חבר ועדת השרים, ממילא הוגש ערעורו בחוסר סמכות. טענה זו מניין באה - לא ידעתי. לשון החוק, בסעיף 5 סיפה, מורה אותנו כך: "ערער שר על החלטת הוועדה, תכריע הממשלה". נדייק: "ערער שר" נאמר; ערער שר חבר הוועדה - לא נאמר. מכאן: כל שר משרי הממשלה רשאי לערער על החלטתה של ועדת השרים (או ועדת נציגי-השרים) שכוננה בסעיף 5 לחוק; כל שר, ולא אך שר מבין חברי הוועדה. ראיה לדבר (אם נדרשים אנו כלל לראיה) תימצא לנו בהוראות סעיף 9(ב) לחוק. סעיף 9 עניינו בקביעת תקציבה של המועצה הדתית, וקובע סעיף 9(ב) לחוק: "הסכמה לקביעת התקציב 9. (א) ........................... ........................... (ב) לא היתה הסכמה בין המועצה ובין הרשות המקומית כאמור בסעיף קטן (א)(1), יכריעו בדבר השר לעניני דתות ושר הפנים; באין הסכמה בין השרים, תכריע הממשלה בדבר, ובהתאם להכרעתה תקבע הממשלה את התקציב בשינויים או בלי שינויים". "באין הסכמה בין השרים" - כך מורה אותנו החוק. ה"א-הידיעה היא המייחדת את שר הפנים ואת השר לענייני דתות מכל שאר השרים. אותה ה"א הידיעה - ואין היא אך קוצה של ה"א - מבחינה אף בין ענייננו-שלנו לבין הוראת סעיף 9(ב) לחוק. בעצם המדובר אינו אלא בשפה העברית כפשוטה, ומה לנו שנאריך. יתר-על-כן: בוועדת שרים שלפי סעיף 5 לחוק יושב ראש הממשלה ולשני צידיו שני שרים. זו אף לשונו המפורשת של החוק (בסעיף 5 בו), שבהתגלע חילוקי-דעות בין שלוש הרשויות המרכיבות מועצה דתית, יובאו אותם חילוקים "להכרעת ועדת שרים שחבריה הם ראש הממשלה, והוא יהיה היושב-ראש, השר לענייני דתות ושר הפנים...". לו נתכוון המחוקק להקנות זכות ערעור רק לחברי הוועדה, חזקה עליו שהיה מקנה זכות ערעור גם לראש הממשלה - לא רק ל"שר" - ואו-אז היה מכבד את ראש הממשלה בתוארו המלא (כדבר הרישה לסעיף 5 לחוק). משלא כתב את שהיינו מצפים כי יכתוב, מסקנה מתבקשת היא כי זכות הערעור נתונה לכל שר משרי הממשלה, גם אלה שאינם חברי הוועדה. 38. כך באשר ללשון החוק. כך אף באשר לרוח החוק: החוק השים את ראש הממשלה ושני שרי ממשלה חברי הוועדה האמורה להכריע בחילוקי-דעות בין שלושה הגופים המרכיבים מועצה דתית. ואולם, העניין שיש באיושן של מועצות דתיות - כך סבר המחוקק - גולש אל-מעבר לעיסוקם של אותם חברי ועדה. ראוי הוא איפוא, כי כל שר משרי הממשלה יוכל להביא את נושא איושה של מועצה דתית פלונית לפני הממשלה. מכאן זכות הערעור, זכות הניתנת לכל שר משרי הממשלה. זאת ועוד: על-פי תקנון הממשלה יכול כל שר משרי הממשלה, על דרך העיקרון, לערער לפני הממשלה על החלטותיה של ועדת שרים; ובהוראת-חוק זו שלפנינו ביקש המחוקק לדַמות את ועדת השרים שלפי סעיף 5 לחוק לכל ועדת שרים אחרת. ראו והשוו: רובינשטיין, שם, 722, 752. זו היתה, כמסתבר, אף דעתו של השופט טירקל בבג"ץ 3551/97 ד"ר ג'ויס גילה ברנר ואח' נ' ועדת השרים שלפי חוק שירותי הדת היהודיים (טרם פורסם). בפיסקה 7 לחוות-דעתו משמיענו השופט טירקל, בשיחו לפי תומו ובאימרת-אגב, כי "[]הסמכות לערער על החלטת הוועדה ניתנה רק לשר משרי הממשלה ולא לסיעות". 39. כללם של דברים: כל שר משרי הממשלה רשאי ומוסמך לערער לפני הממשלה על החלטתה של ועדת שרים (או ועדת נציגי-השרים) שלפי סעיף 5 לחוק. זכות הערעור ניתנה איפוא גם לשר החינוך. השיהוי בהגשת הערעור 40. מוסיפים העותרים וטוענים: שר החינוך נשתהה שיהוי רב יתר-על-המידה בהגשת הערעור לממשלה, ושיהוי זה פגם בהליך הערעור. החלטתה של ועדת נציגי-השרים - ההחלטה עליה ערער שר החינוך - ניתנה ביום 26 במאי 1996; הממשלה החדשה נָכונה ביום 18 ביוני 1996; ואילו את ערעורו לא הגיש שר החינוך אלא ביום 16 ביולי. יתר-על-כן: ערעורו של השר היה סתמי וכללי, ואת נימוקיו לערעורו לא הגיש אלא ביום 25 בדצמבר 1996 (לאחר שנתבקש להמציאם עוד ביום 27 בנובמבר 1996). טענה זו אינה תופשת כהיום הזה. כפי שאמרנו למעלה - לעניין החלטתו של היועץ המשפטי לממשלה לעכב את הפירסום ברשומות - כן נאמר גם עתה: אכן, היה שיהוי כבד בהליכים, אך אין צורך שנחליט בטיבו של השיהוי. טעם הדבר הוא, שאותו שיהוי נטמע ונבלע בהליכים שבאו לאחר הערעור. כיום עומדת לפנינו החלטתה של ועדת השרים החדשה, והשיהוי אינו אלא אירוע היסטורי שאינו עוד בן-פועל משפטי. זהותו של השר המערער 41. טוענים העותרים: שר החינוך דהאידנא - השר זבולון המר - הוא איש המפד"ל, אך עיקרו של הערעור נסב על קיפוחה של סיעת הליכוד. מה היה לו לאיש המפד"ל שכה דואג הוא לליכוד? אף אתה אמור: הערעור נגוע בשיקולים זרים, ומכל מקום נעדר השר המר - מעיקרו של דין - מעמד להגיש ערעור שתוכנו הוא כערעור שהגיש. טענה זו אין בה ולא כלום. לבד מכך שמפלגות הליכוד והמפד"ל באופקים איחדו את כוחותיהן לסיעה אחת (סימנה במח"ל), אלא שמעיקרא דדינא פירכא. כל שר משרי הממשלה רשאי ומוסמך לערער על החלטתה של ועדת השרים, ומכל נימוק הנראה ראוי בעיניו. כך עשה שר החינוך, ולא אנו נאמר לו מה תעשה. בַמֶּה רשאית היתה ועדת השרים לדון? 42. מסתבר כי ועדת השרים לא עסקה אך בערעורו של שר החינוך, אלא הוסיפה ועשתה עוד שינויים באיושה של המועצה הדתית באופקים. העותרים קובלים על-כך, וטענתם היא כי בעשותה את שעשתה - מעבר לערעורו של השר המר - חרגה ועדת השרים מסמכותה. טענה זו תלויה על בלימה. מסתבר כי השינויים האחרים שנעשו באיושה של המועצה הדתית, נעשו על-פי בקשתם של נציגי הסיעות השונות במועצת עירית אופקים (חוץ משינוי אחד שעליו נעמוד להלן). אינני רואה כל טעם מדוע לא היתה ועדת השרים רשאית להיעתר לבקשות שהופנו אליה בידי האנשים המוסמכים לדבר. אם כך ככלל, לא-כל-שכן ששינוי באיושה של המועצה הדתית גורם מטיבעם הדברים זעזועים באיזון הקודם - איזון בין גופים ועדות המעוניינים בקיומם של שירותי דת ליהודים - וזעזועים אלה יכולים שיחייבו שינויים נוספים באיוש המועצה. מכאן שוועדת השרים פעלה בגידרי סמכותה גם לעניין שינוי באיושה של המועצה הדתית מעבר לערעורו של שר החינוך. עניינו של מר יצחק שוקר - אחד העותרים בתיק בג"ץ 1366/97 - שונה משאר העותרים. מר שוקר הינו חבר מפלגת "שיא" במועצת העיריה של אופקים, ועל-פי ההחלטה מיום 26 במאי 1996, נימנָה - כנציג סיעת "שיא" - עם חבריה המיועדים של המועצה הדתית. ועדת השרים החליטה להשמיט את שמו של מר שוקר מרשימת חברי המועצה, ותחתיו הוכנס - כנציג סיעת "שיא" - מר שלמה וייצמן (אחד המשיבים בבג"ץ 1366/97). החלפתו של מר שוקר במר וייצמן היה לפלא בעינינו, הואיל ולא מצאנו בכתובים - לא בפרוטוקול ועדת נציגי-השרים (השניה), לא בתצהיר התשובה ולא בשאר המיסמכים - בקשה מטעם סיעת "שיא" להחליפו במר וייצמן או בכל אדם אחר. לכאורה, איפוא, ניגַע מעשה החלפתו של מר שוקר בשרירות, ועל בית-המשפט לומר דבריו. למרות זאת, אין בדעתנו להתערב בהחלטתה של ועדת השרים גם לעניינו של מר שוקר. טעם הדבר הוא, שמר שוקר אמור היה לשמש במועצה כנציגה של סיעת "שיא". והנה, סיעת "שיא" - היא-עצמה - לא באה לפנינו בטרוניה על החלפתו של מר שוקר במר וייצמן. אין זאת אלא שמעשה החילופין היה על דעתה מתחילת ההליך, או שסברה וקיבלה על עצמה את ההחלטה לאחר שנעשתה. וסיעת "שיא" אף לא צורפה כצד לעתירה. אכן, מר מיכה הרמן - העותר בבג"ץ 5621/96 - הינו ראש סיעת "שיא" במועצה, אך עתירתו הוגשה, כעולה מתוך העתירה גופה, בתפקידו כראש עירית אופקים, וכך אף מציג הוא עצמו בעתירה. העתירה מייסדת עצמה על נימוקי-משפט כלליים - על אלה עומדים אנו בהרחבה בחוות-דעתנו - ולעניינו של מר שוקר אין מר הרמן טוען אלא זאת, שוועדת השרים חרגה מסמכותה בהידרשה לנושאים שלא הועלו לפניה מפורשות בידי השר המר. בין כך ובין כך, לא יהיה זה נכון כי נידרש לדון בטרונייתו האישית של מר שוקר, בלא נוכחותה של סיעת "שיא" ובלא נשמע דברה באשר לעניינו האישי. יש איפוא לדחות גם את עתירתו של מר שוקר. אי קיום החלטת הממשלה 43. החלטת הממשלה מס' 762 מיום 15 בנובמבר 1996 קבעה כי "ועדת השרים תשמע ותחליט בסיכומיהם של נציגי-השרים בוועדה..." (ראו פיסקה 10 לעיל). טוענים העותרים כי החלטה זו לא מומשה, וכי חברי ועדת השרים - ראש הממשלה, שר פנים והשר לענייני דתות - לא דנו כלל במימצאיה של ועדת הנציגים. אכן, אין לנגד עינינו אלא חתימותיהם של חברי ועדת השרים - חתימות הבאות בשולי פרוטוקול ועדת-נציגי-השרים - מיד בסמוך לאחר החלטתה של ועדת-נציגי-השרים. סבורני עם זאת, כי לא עלה בידי העותרים לסתור את חזקת החוקיות העומדת לכל רשות מרשויות המדינה, חזקה העומדת ממילא לוועדת השרים אף-היא. חזקה על חברי ועדת השרים כי שמעו את הצורך שמיעה. חזקה עליהם כי לא הצמידו את עטם מעשה-מוכני אל פרוטוקול ועדת השרים, וכי לא עשו מעשה-של-חתימה בלא שקיבלו הסברים כפי הנדרש. חזקת החוקיות עומדת להם. האם הופרה זכות הטיעון וההשמעה? 44. ולבסוף: טוענים העותרים - בעיקר אמורים הדברים בעותרים שבבג"ץ 1366/97 - כי הופרה זכותם להשמיע את דבריהם, וכי מטעם זה דין החלטתה של ועדת השרים להיבטל. וכל כך למה? הנה-כי-כן, כך טוענים הם, בהתאם להחלטתה של ועדת נציגי-השרים מיום 26 במאי 1996, נועדנו להיות חברי המועצה הדתית באופקים. אינטרס זה של צִיפִּיָה וּצְפִיה-לעתיד נתחזק והלך עם שהשר לענייני דתות אותה עת, הפרופ' שמעון שטרית, שלח לפירסום ברשומות (ביום 16 ביוני) מיסמך הכולל את רשימת חברי המועצה הדתית המיועדים, וברשימה גם שמותינו-שלנו. הנה-הנה עמד הפירסום לבוא, עד שהיועץ המשפטי הורה ליירט את המיסמך באמצע דרכו מן השר לרשומות, וכך נכזבה תוחלתנו. מאותה עת נתגלגלו ההליכים והלכו, הלכו ונתגלגלו, עד שוועדת השרים בגלגול השני החליטה - בסוף חודש דצמבר 1996 - לסלקנו מאותה כמעט-חברות במועצה הדתית, ולהביא אנשים אחרים תחתנו. גם אם אמרנו כי ועדת השרים רשאית ומוסמכת היתה לעשות את שעשתה - כך מוסיפים העותרים וטוענים - גם-אז כתנאי מוקדם והכרחי להחלטתה חייבת היתה לשמוע את אשר בפינו. ועדת השרים נטלה מאיתנו כמעט-זכות שהיתה בידינו, וכללי הצדק הטבעי מורים כי היה עליה לשומענו מחובת הצדק (ex debito justitiae) קודם שסילקה אותנו מן הזירה. משלא שמעה אותנו - כזכותנו - דין החלטתה להיבטל, כדין כל החלטה אחרת הפוגעת בכללי הצדק הטבעי. משיבה המדינה על-כך, כי אותם כמעט-חברים במועצה הדתית לא קנו כלל זכות אישית לחברות במועצה, ומשלא קנו זכות אישית שוב לא הוטלה חובה על ועדת השרים לשומעם אישית קודם שהחליטה את אשר החליטה. 45. באי-כוח העותרים שטפו אותנו בים של טענות, וטענה זו של פגיעה בעיקרי הצדק הטבעי נחבאה בין גליהן השוצפים של הטענות האחרות. נדון איפוא בטענה אך בקצרה, בהסתמכנו על יסודות המוכרים לכל. 46. כלל-היסוד לעניין זכות השמיעה וההשמעה, קבע אותו השופט זילברג בפרשת יונה ברמן, ואח'; "יצהר" בע"מ נ' שר הפנים (בג"ץ 3/58, 9, פ"ד יב 1493), וכה היו דבריו: "...לא יורשה גוף אדמיניסטרטיבי - ואפילו אדמיניסטרטיבי טהור (לא מעין-שיפוטי) - לפגוע באזרח פגיעת גוף, רכוש, מקצוע, מעמד וכיוצא בזה, אלא אם-כן ניתנה לנפגע הזדמנות הוגנת להשמעת הגנתו בפני הפגיעה העתידה. היקף החובה וצורת ההזדמנות תלויים יהיו, כמובן, במסיבות הקונקרטיות של הענין הנדון." (ההדגשות במקור - מ' ח') כלל זה חי עימנו עד הנה, וככוחו אז כוחו עתה. הכלל נתעדן ונשתכלל במהלך ארבעים השנים האחרונות, ואולם במהותו נשאר כשהיה. השאלה הנשאלת היא, האם נפגעה זכותו של פלוני - זכותו לגופו, זכותו לרכושו, זכותו לעיסוקו, זכותו למעמדו או זכות אחרת כלשהי הקנוייה לו; שאם נפגעה זכות מזכויות אלו ודבריו של פלוני לא נשמעו קודם הפגיעה, מעשה הרשות נפגם ובית-המשפט יסיק את המסקנה הנדרשת מן הפגם. כלל זה של זכות השמיעה וההשמעה אינו אלא בן לחובת ההגינות הכללית שרשות שלטון - כל רשות שלטון - אחוזה בה. ראו עוד והשוו: יצחק זמיר, הסמכות המינהלית, 793 ואילך (נבו, הוצאה לאור, תשנ"ו1996-, כרך ב). 47. אין ספק כי ועדת השרים בגלגול השני פגעה באינטרס של העותרים - בָּאינטרס של היותם כמעט-חברים במועצה הדתית - ובציפייתם להיות חברים במועצה הדתית. ואולם למותר לומר כי לא כל אינטרס שהוא מזכה אדם בזכות השמיעה וההשמעה. השאלה היא, האם אותו אינטרס נתגבש לכלל היותו זכות מוגנת - אם תרצה: זכות קנויה - שרק במקרה זה יקנה פלוני זכות לשמיעה ולהשמעה. נוסיף כי המושג "זכות קנויה" בהקשר דברינו כאן הינו מושג רב-משמעי. יש שאותה זכות תתקיים לעצמה - קודם הישאל השאלה אם פלוני זכאי לשמיעה ולהשמיעה - אך יש שאותה "זכות קנויה" תתייצב על רגליה כנגזרת מן החובה שתוטל על הרשות לשמוע את פלוני. הזכות כמו תיוולד בד-בבד עם זכות השמיעה וההשמעה, משל היו "גיטה וחצרה באין כאחד". ראו והשוו: דנ"א 1558/94 נפיסי נ' נפיסי, פ"ד נ(3) 573, 630; ע"פ 4912/91, 5513, 5434 תלמי ואח' נ' מדינת ישראל, פ"ד מח(1) 581, 622-621. 48. ומכאן לענייננו: האם קנו אותם כמעט-חברי-מועצה-דתית זכות כי ועדת השרים תשמע אותם בטרם תסלקם מן הזירה ותביא אחרים תחתיהם? האם ה"מעמד" של היות פלוני כמעט-חבר-מועצה-דתית, מקנה לאותו פלוני זכות העומדת על רגליה-היא, זכות הנותנת מצידה חיים לזכות-בת של זכות שמיעה והשמעה? לשון אחר: האם היותו של פלוני קרוב-להיותו-חבר-מועצה-דתית יוצר "מעמד" כמשמעו בהילכת ברמן ויצהר, מעמד המזכה אדם בזכות שמיעה והשמעה שעה שבעל סמכות אומר לפגוע באותו "מעמד"? אין ספק כי חברות במועצה דתית הינה "מעמד" לעניין זכות שמיעה והשמעה, וכי שעה שמבקשים להדיח חבר מועצה מכהונתו קונה הוא אותו חבר זכות שמיעה והשמעה. ראו והשוו: בג"ץ 727/88 עווד נ' השר לענייני דתות, פ"ד מב(4) 487, 493 (מפי השופט ברק). לעניין זה של זכות שמיעה והשמעה - הנגזור כי דינו של כמעט-חבר-מועצה הוא כדינו של חבר מועצה מן-המניין? הנאמר כי כל שהוא כבֵיצה - טוב הוא כביצֵה? דומני כי איש לא יטען כן. נראה שהכל יסכימו כי העותרים לא קנו זכות העומדת לעצמה - משל היו חברי מועצה מן-המניין. ה"מעמד" של פלוני כקרוב-להיותו-חבר-מועצה-דתית אינו "מעמד" שראוי כי יעטפו אותו באדרת של זכות עצמאית. וזה אמנם היה מעמד העותרים, שטרם היו לחברי המועצה הדתית: הליכי המינוי לחברות במועצה הדתית היו אמנם בעיצומם, אך טרם נסתיימו (הגם שבמהלך הדברים הרגיל היו ההליכים קרובים לסיומם המוצלח, כפי שקיוו העותרים). ובהיותם אך כמעט-חברים, לא קנו העותרים זכות עצמאית המזכה בזכות שמיעה והשמעה. 49. אם זכות העומדת על רגליה-היא לא קנו לעצמם, האם קם לעותרים אינטרס בן-עוצמה כדי-כך שראוי כי שיטת המשפט תבנה סביב-לו חומת-מגן המקנה זכות שמיעה והשמעה קודם פגיעה באותו אינטרס? חומת-מגן שתגן על האינטרס ותמנע פגיעה בו אלא אם תקיים ועדת השרים חובה של שמיעה? 50. השאלה אם מועמד-להיותו-חבר-מועצה-דתית - כעותרים שלפנינו - קנה זכות או אינטרס בני-הגנה, תיגזר ישירות מדרכי ההליכים למינוייה של מועצה דתית - מדרכי ההליכים וממעמדם של המועמדים באותם הליכים. נזהיר וניזהר: תיאורו של פלוני כ"מועמד" לכהונה פלונית - מועמד-בפועל או מועמד-בכוח - אין בו, כשהוא לעצמו, ולו כדי לרַמז על מסקנה אם קנה אותו פלוני זכות או אינטרס. שכן יש "מועמדות" לכהונה ויש "מועמדות" לכהונה, ולא הרי מועמדות כהרי מועמדות. כך, למשל, לא הרי "מועמד" במיכרז למשרה מסויימת בשירות המדינה - כאותו פלוני שהציג את מועמדותו למשרה פלונית והוא אמור להיות מוזמן לוועדה בוחנת - כהרי "מועמד" (כשלנו) לכהונה במועצה דתית. השוני בין ה"מועמדויות" יכול שיכתיב אף שוני באשר לזכות השמיעה וההשמעה. מה הם איפוא דרכי ההליכים בענייננו, וכיצד ילמדונו דרכי הליכים אלה על מעמדם ועל זכותם של המועמדים? 51. עיון בחוק ילמדנו כי הזכות לחברות במועצה דתית קנוייה - כהוראת סעיף 4 לחוק - לגופים ולעדות המעוניינים בקיומם של שירותי הדת היהודיים במקום פלוני. אותם גופים ועדות הם-הם הזכאים לייצוג במועצה - הם ולא המועמדים מטעמם לחברות במועצה - וזכות זו מקיימת את זכותם לשלוח נציגים למועצה הדתית. המועמדים להיותם חברי המועצה הדתית - הם העותרים בבג"ץ 1366/97 - לא קנו כלל זכות אישית לייצוג במועצה הדתית. ואם לא קנו זכות, אין הם זכאים להתלונן על קיפוח, כביכול, שקופחו. לשון אחר: האינטרס שהחוק ביקש לעטוף אותו בהגנה הוא האינטרס של אותם גופים ועדות המעוניינים בקיומם של שירותי הדת היהודיים, ועל-כן קנו אלה מעמד לתקוף מעשה שקיפח אותם (וגם הם לא קנו זכות לכל אורכם של ההליכים). כך באשר לשלב ההליכים הראשון. בשלב ההליכים השני - בהתגלע חילוקי דעות בין שלושה המרכיבים את המועצה הדתית - בעלי-הדבר הראשיים הם אותם שלושה מרכיבים, והם האמורים לקבוע, על דרך העיקרון, מי ייצג את הגופים והעדות המעוניינים. יחד-עם-זאת, לא נשלול מעמד גם מאותם גופים ועדות העלולים לצאת פגועים מהחלטות שאפשר תינתינה בשלב השני. ואולם אין צורך שנכריע בשאלת מעמדם של אלה, הואיל והשאלה לא עלתה לפנינו. בענייננו לא הועלתה כל טענה כי ועדת השרים לא שמעה את המועצה המקומית, את שר הדתות, את הרבנות המקומית או את הגופים המיוצגים במועצה. 52. דומני כי בשאלה אם ראובן או שמעון מייצגים או אינם מייצגים גוף או עדה פלונים - ולכמה נציגים במועצה הדתית זכאים גוף או עדה פלונים - בעלי-המעמד הם הגופים שאותם אמורים ראובן או שמעון לייצג, או שלושה הגופים האמורים להרכיב את המועצה הדתית. השוו: בג"ץ 154/72 מרדכי אזולאי נ' שר הדתות ואח', "תקציר פסקי דין" (בעריכת עו"ד נוח סביר), כרך ז' (תשל"ג - 1972/1973), 170; בג"ץ 197/72 הסתדרות פועלי אגודת ישראל, קרית שמונה נ' שר הדתות, פ"ד כז(1) 66, 68ג. לראובן ולשמעון - אותם מועמדים- להיותם-חברי-מועצה-דתית - אין מעמד משל-עצמם לעניין זכות השמיעה וההשמעה עד להיותם חברי המועצה הדתית. יתר-על-כן: לעניינה של זכות השמיעה וההשמעה, אין זה ראוי בעיניי כי ניצור מעמדות-ביניים למיניהם למועמדים-לחברות-במועצה-דתית, מעמדות-ביניים שיבנו עצמם על-פי מידת הקירבה למינוי: שאם "רחוק" הוא פלוני מן המינוי - לא יקנה אינטרס ומעמד, ואילו אם "קרוב" הוא למינוי - יקנה אינטרס ומעמד. מבחינתה של זכות השמיעה וההשמעה, מועמד לחברות במועצה דתית - באשר הוא, ועל דרך העיקרון - אין לו אינטרס שראוי כי נגן עליו. ואילו במקום שאותו מועמד הפך להיותו חבר המועצה, פשוט הוא כי קנה מעמד, ומעמד זה נעטוף בזכות השמיעה וההשמעה. 53. אכן, אם נקנה זכות לשמיעה ולהשמעה גם למועמדים-לחברות- במועצה-דתית, מתגנב חשש אל-לב כי נביא במו-ידינו כליה על תהליך המינוי כולו. שהרי תוך כדי ההליכים עולים ויורדים שמותיהם של מועמדים עוד ועוד, והרצים יוצאים דחופים להוסיף שמות ולגרוע שמות של מועמדים. אם נַקנה "מעמד" ולו למיקצת מאלה, כי-אז תחילתה של הדרך ידענו - סופה מי ישורנה. חשש הוא - חשש כבד הוא - כי על דרך זה נצלול במים אדירים, מים שאין להם סוף לא למטה לא למעלה ולא לצדדים. נמצא לנו איפוא, כי גם יעילות ההליכים - יעילות שבכוחה לשאת הליכים על שיכמה ובהיעדרה יקרסו הליכים - מוליכה אל אותו מקום שהצבענו עליו; שמועמד-לכהונה-במועצה-דתית לא יקנה מעמד לשמיעה ולהשמעה עד אם יתגבש האינטרס והיה לזכות: עד אם ישיל המועמד מעליו את גלימת המועמדות למועצה הדתית, והרשות תעטה על שיכמו את אדרת החברות במועצה הדתית. 54. אמרנו את שאמרנו על דרך העיקרון, וביודענו כי טרם נברא הכלל שאין יוצא בצידו. לא ננסה איפוא לקבוע מסמרות. מכל מקום, נזכיר כי ענייננו עתה הוא בנושא הייצוג - אם ראובן מייצג או אינו מייצג גוף פלוני, ולכמה נציגים במועצה הדתית זכאי אותו גוף - ולא בכל עניין אחר. כך, למשל, במקום בו אומרים לפסול מועמד פלוני בשל מעשה שעשה, והמעשה הוא מסוג המעשים המטילים דופי באדם, קרוב להניח כי תקום לפלוני זכות השמיעה וההשמעה. והרי כולנו ידענו כי טוב שם משמן טוב. ראו והשוו: פרשת עווד, שם, שם. 55. בענייננו-שלנו, כל חילוקי-הדעות נסבו על השאלה אם ראובן או שמעון מייצגים גוף פלוני או אלמוני, ולכמה נציגים במועצה הדתית זכאים אותם גופים. לעניין זה, כפי שאמרנו, לא קנו ראובן או שמעון זכות לשמוע ולהשמיע. יתר-על-כן: ראובן ושמעון אף לא ביקשו זכות לשמוע ולהשמיע לפני ועדת השרים. דברם נשמע, ואמור היה להישמע, מפיו של ראש העיריה מר הרמן, העותר בבג"ץ 5621/96, ומפי מר דני צברי, חבר סיעת המפד"ל במועצת העיריה שהופיע לפני ועדת השרים (ראו פרוטוקול ישיבת הוועדה, המצוטט בפיסקה 14 לעיל). זכותם של אלה איפוא לא נפגעה. אכן, בהחלטתנו הראשונה (מיום 31 במארס 1996) קבענו כי ועדת השרים (הראשונה) תשמע את מי שתאמר להוציאו מרשימת המועמדים (כפי שהיתה אותה עת), אך כך החלטנו בהסכמת בעלי-הדין, ומכל מקום החלטתנו זו חלה רק על אותם הליכים שעמדו לפנינו. החלטתנו לא חייבה את ועדת השרים בגלגול השני, וכפי שראינו אף הדין לא חייבה לשמוע את כל מי שאמרה להוציא מרשימת המועמדים שהונחה לפניה. 56. כללם של דברים: ועדת השרים (השניה) לא פגעה בזכות השמיעה וההשמעה של העותרים, ואף דין טענתם זו להידחות. סוף דבר 57. על יסוד כל האמור אציע לחבריי כי נדחה את העתירות שלפנינו ונבטל את הצו על-תנאי שהוצאנו בבג"ץ 5621/96. בנסיבות העניין לא ייעשה צו להוצאות. ש ו פ ט הנשיא א' ברק: אני מסכים. נ ש י א השופט א' גולדברג: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט מ' חשין. ניתן היום, י"ט באלול תשנ"ז (21.9.97) נ ש י א ש ו פ ט ש ו פ ט העתק מתאים למקור שמריהו כהן - מזכיר ראשי 02g.96056210