חסן סולימאן נ. ועדת המשנה לפיקוח המנהל האזרחי

3 בבית המשפט העליון עע"מ 56116-09-24 לפני: כבוד השופט דוד מינץ כבוד השופטת יעל וילנר כבוד השופטת גילה כנפי-שטייניץ המערער: חסן מוסא חסן סולימאן נגד המשיבים: 1. ועדת המשנה לפיקוח במנהל האזרחי 2. היחידה המרכזית לפיקוח במנהל האזרחי ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לענינים מינהליים (השופט ד' זילר) מיום 15.9.2024 בעת"מ 18212-08-24 בשם המערער: עו"ד אמיל משרקי בשם המשיבים: עו"ד נועה רוזנברג רכטר פסק-דין השופטת גילה כנפי-שטייניץ: לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לענינים מינהליים (השופט ד' זילר) מיום 15.9.2024 בעת"מ 18212-08-24. בגדרו של פסק הדין נדחתה עתירה מינהלית שהגיש המערער נגד החלטת המשיבה 1 אשר דחתה את בקשתו לעיכוב הליכי אכיפה עד להכרעה בבקשה שנייה שהגיש להיתר בנייה. המערער מחזיק מזה שנים במבנה שהוקם ללא היתר בנייה בחלקה מס' 563 בגוש 2 פיסקאלי מאדמות תקוע, בית לחם (להלן: המבנה). ביום 20.9.2016, ובהתאם להוראות סעיפים 38(1) ו-(3) לחוק תכנון ערים כפרים ובנינים מס' 79 לשנת 1966 (להלן: חוק התכנון הירדני), נמסר למערער צו הפסקת עבודה בנוגע למבנה, שהיה בשעתו בשלבי בנייה. ביום 27.9.2016 הגיש המערער בקשה להיתר בנייה (להלן: בקשת ההיתר הראשונה), וסמוך לאחר מכן בקשה להקפאת הליכי האכיפה בעניינו. המערער לא התייצב לדיונים שהתקיימו בבקשתו ואף לא הגיש התייחסות בכתב לממצאיה של לשכת התכנון במנהל האזרחי בנוגע למבנה, וביום 30.5.2022 החליטה המשיבה 1 (להלן: הוועדה) על דחיית בקשת ההיתר הראשונה. בהחלטתה קיבלה הוועדה את ממצאי לשכת התכנון, המלמדים על שורת ליקויים שנפלו בבקשת ההיתר ולפיהם – המקרקעין עליהם נבנה המבנה הם בעלי ייעוד חקלאי בהתאם לתכנית המתאר החלה; המבנה מצוי בתחום צו איסור בנייה צבאי; לא הוכחה בעלותו או זיקתו של המערער למקרקעין; שטח החלקה אינו עומד בהוראות הדין ובהוראות התכנית החלה במקום; הבנייה נעשתה ללא תכנית מפורטת ומאושרת; ושטח המבנה עולה על המותר. לאור האמור, הוחלט על הוצאת צו סופי להפסקת העבודה ולהריסת המבנה. ערר שהגיש המערער על החלטה זו נדחה ביום 11.2.2024. כחצי שנה לאחר שנדחה עררו, ביום 1.8.2024, הגיש המערער בקשה נוספת להיתר בנייה (להלן: בקשת ההיתר השנייה), ועמה בקשה לעיכוב הליכי האכיפה. בד בבד, הגיש המערער למפקד הצבאי "בקשה לאישור קידום הליך רישוי" להכשרת המבנה, המצוי כאמור בתחום צו איסור בנייה צבאי. ביום 6.8.2024 דנה הוועדה בבקשת המערער לעיכוב הליכי האכיפה עד להכרעה בבקשתו להיתר, והורתה על דחייתה. בהחלטת הוועדה – היא ההחלטה מושא העתירה – נקבע כי המערער לא תיקן את מרבית הליקויים שהובילו לדחיית בקשת ההיתר הראשונה, ובפרט גודל המבנה אשר נותר בעינו; ואף הבקשה לבניה בתחומי צו איסור בניה צבאי הוגשה אך לאחרונה, בחלוף שנתיים ממועד דחיית בקשת ההיתר הראשונה. לאור האמור נקבע, כי מדובר "בבקשת סרק שכל תכליתה היא עיכוב הליכי האכיפה באופן מלאכותי". הוועדה הוסיפה וקבעה, כי משעה שבקשת ההיתר השנייה לא הוגשה בתוך תקופת ההתראה הקבועה בצו ההריסה, הרי שאין כל חובה סטטוטורית לעכב את הליכי האכיפה עד להכרעה בבקשת ההיתר, לא כל שכן מקום בו הפר המערער צו הפסקת עבודה שנמסר לו, השלים את בניית המבנה במהלך תקופה זו ואף עבר להתגורר בו – והכל מתוך כוונה להעמיד את רשויות האכיפה בפני עובדות מוגמרות. המערער לא השלים עם החלטה זו וביום 8.8.2024 הגיש עתירה מינהלית לבית המשפט לענינים מינהליים, בה חזר ועתר לעיכוב הליכי האכיפה עד להכרעה בבקשת ההיתר השנייה וכן בבקשה שהגיש למפקד הצבאי. המערער טען, בתמצית, כי בבקשה השנייה להיתר הסיר את הליקויים שעמדו ביסוד ההחלטה שדחתה את בקשתו הראשונה, כי המבנה הוקם בצמוד לתכנית 1616 "שאושרה ע"י המשיבים ובתוקף", וכי החלטת הוועדה חורגת ממתחם הסבירות ופוגעת בזכויותיו לדיור ולקניין. המערער הוסיף וטען כי בהתאם להוראות סעיפים 38(4) ו-(5) לחוק התכנון הירדני, ניתן לבצע את צו ההריסה רק לאחר דחיית בקשתו להיתר בנייה. בתגובתם טענו המשיבים כי דין העתירה להידחות, הן על הסף מחמת היעדר ניקיון כפיו של המערער, עת עשה דין לעצמו והשלים את בניית המבנה שלא כדין; והן לגופה בהיעדר עילה להתערבות בהחלטת הוועדה. זאת, בשים לב למידת ההתערבות המצומצמת של בית המשפט בשיקול דעתן של רשויות התכנון והבנייה; מאחר שבניגוד לטענות המערער – לא הוסרו הליקויים התכנוניים שהובילו לדחיית בקשת ההיתר הראשונה; ומשלא קיימת תכנית 1616 שהיא בתוקף. ביום 15.9.2024 ניתן פסק דינו של בית המשפט לענינים מינהליים, בגדרו נדחתה העתירה על הסף ולגופה. בית המשפט לענינים מינהליים קבע כי המערער עשה דין לעצמו, ופעל בחוסר ניקיון כפיים, לא רק בכך שהחל בבניית המבנה עוד בטרם קיבל היתר, אלא גם בהמשך בנייתו והשלמתו על אף שנמסר לו צו הפסקת עבודה מינהלי. לגופם של דברים נקבע, כי המערער לא הצביע על עילה המצדיקה התערבות בית המשפט בשיקול דעת המשיבים. בהקשר זה נקבע כי המערער מיצה את זכותו הנטענת לעיכוב הליכי אכיפה עם דחיית בקשת ההיתר הראשונה, וכי לא ניתן "להחיות" זכות זו מחדש באמצעות הגשת בקשות חוזרות ונשנות להיתר בנייה, על אחת כמה וכמה כאשר סיכויי בקשת ההיתר השנייה להתקבל נחזים כנמוכים. זאת, משלא הוסרו במלואם הפגמים עליהם הצביעה הוועדה – טרם התקבל אישור המפקד הצבאי; שטח המבנה עולה על המותר; וטענות המערער בנוגע לתוכנית 1616 נטענו באופן כוללני שאינו עולה כדי סתירה של קביעות הוועדה, ובפרט בשים לב לעמדתה לפיה תכנית זו כלל אינה בתוקף. לבסוף, דחה בית המשפט המחוזי את טענות המערער בדבר פגיעה בזכות לקניין ובזכות לדיור, שעה שאלו אינן מקנות למערער זכות לבנות בניגוד לדין, ובהתחשב בכך שבמועד מתן צו הפסקת העבודה המבנה טרם שימש למגורים. מכאן לערעור ולבקשה לעיכוב ביצוע שלפנינו. הערעור ביום 22.9.2024 הגיש המערער את הערעור שלפנינו, ועמו בקשה לעיכוב ביצוע פסק דינו של בית המשפט לענינים מינהליים. בערעורו התמציתי הוא חוזר על עיקר הטענות שהעלה לפני בית המשפט לענינים מינהליים, וטוען כי יש לעכב את הליכי האכיפה עד למתן החלטה בבקשתו להיתר. המערער טוען כי בשל טעות סופר בכתב העתירה התייחס לתוכנית 1616 במקום לתוכנית 1626 שהינה בתוקף, ועל כן שגה בית המשפט לענינים מנהליים משלא נתן דעתו לסיכויי הכשרת המבנה. עוד טוען המערער כי בית המשפט לענינים מינהליים לא נימק כדבעי מדוע לא מתקיימות בענייננו הוראות סעיפים 38(4) ו-(5) לחוק התכנון הירדני לעניין עיכוב הליכי האכיפה, ומדוע אין לעכבם עד למתן החלטה בבקשת ההיתר ובבקשה לאישור המפקד הצבאי. ביום 22.9.2024 הוריתי למשיבים להגיש את תגובתם לבקשה לעיכוב ביצוע. המשיבים טוענים כי יש לדחות את הבקשה לעיכוב ביצוע מאחר שסיכויי הערעור להתקבל נמוכים ביותר ושעה שמאזן הנוחות אינו נוטה לטובתו של המערער. לצד זאת סבורים המשיבים, כי יש לדחות את הערעור כבר בשלב זה. לטענתם, התנהלות המערער עולה כדי עשיית דין עצמית וחוסר ניקיון כפיים המצדיקים את דחיית ערעורו, וכל מטרתו בהגשת הבקשות השונות ובנקיטת הליכים משפטיים היא לעכב את הליכי האכיפה בעניינו, לאחר שהעמיד את הרשויות בפני עובדה מוגמרת. המשיבים מוסיפים כי דין הערעור להידחות אף לגופו, בשים לב לאמת המידה המצומצמת להתערבות בהחלטות רשויות התכנון, ולמספר הרב של הליקויים עליהם הצביעה הוועדה בדחייתה את בקשת ההיתר הראשונה, ליקויים אשר טרם הוסרו. אשר לטענות המערער בדבר תכנית 1626, נטען כי המערער בנה את המבנה מחוץ לשטח התכנית המאושרת, וכי אין בטענה זו כדי לרפא את הליקויים האחרים עליהם הצביעה הוועדה. דיון והכרעה לאחר עיון בערעור על נספחיו, הגעתי למסקנה כי דין הערעור להידחות לפי תקנה 138(א)(1) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשע"ט-2018 ותקנה 34 לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000, משאין לערעור כל סיכוי להתקבל. במוקד הערעור שלפנינו, עומדת החלטת הוועדה אשר הורתה על דחיית בקשת המערער לעיכוב הליכי האכיפה עד למתן החלטה בבקשתו להיתר בניה וכן בבקשתו לקידום הליך תכנוני שהוגשה למפקד הצבאי. כפי שיפורט להלן, עיון בהחלטת הוועדה מעלה כי לא נפל בה כל פגם המצדיק התערבות שיפוטית. ראשית, צדק בית המשפט לענינים מינהליים עת שקבע כי אופן התנהלות המערער בתקופה הרלוונטית לעתירה מצדיק לכשעצמו את דחייתה, מחמת חוסר ניקיון כפיים שנפל בהגשתה. נפסק זה מכבר, כי העותר נגד הרשות המנהלית צריך לבוא בשערי בית המשפט כשידיו נקיות, ובית המשפט לא יושיט סעד למי שבמקביל לפנייתו לבית המשפט עושה דין לעצמו ומבקש להעמיד את הרשות בפני עובדה מוגמרת (ראו, מיני רבים: בג"ץ 4426/22 אלרוב נ' מפקד כוחות צה"ל בגדה המערבית, פסקה 8 (4.8.2022); בג"ץ 4425/22 דראגמה נ' מפקד כוחות צה"ל בגדה המערבית, פסקה 8 (7.8.2022)). הלכה מושרשת זאת חלה, בשינויים המחויבים, גם בהליכים הנדונים לפני בית המשפט לענינים מינהליים (ראו: סעיף 8 לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000; עע"מ 876/17 אוחיון נ' ועדת הערר המחוזית לתכנון ולבניה מחוז מרכז, פסקה 18 (3.5.2018); עע"מ 950/23 עבד אללה נ' מפקד כוחות צה"ל בגדה המערבית, פסקה 22 (24.4.2023)). בענייננו, המערער עשה דין לעצמו עת הקים את המבנה מבלי שהקדים וביקש לכך היתר בניה על פי דין, ואף הגדיל לעשות עת המשיך בביצוע העבודות עד להשלמת המבנה ואכלוסו, תוך התעלמות מוחלטת מצו הפסקת עבודה שנמסר לו כבר בשנת 2016. המערער אף השתהה בפנייתו למפקד הצבאי לשם קבלת אישורו להכשרת המבנה, משזו הוגשה רק לאחרונה, בחודש אוגוסט 2024, בחלוף כשמונה שנים מן המועד בו ניתן צו הפסקת עבודה ולמעלה משנתיים לאחר דחיית בקשתו הראשונה להיתר, בין היתר בשל חסרונו של האישור האמור. אף לגופם של דברים לא מצאתי עילה להתערב בהחלטת הוועדה או בפסק דינו של בית המשפט לענינים מינהליים. כידוע, כלל הוא, כי בית המשפט לא יעמיד את שיקול דעתו תחת שיקול דעתם המקצועי של רשויות התכנון, והתערבותו בהחלטות רשויות התכנון תיעשה במשורה ורק בהתקיים עילות מובהקות המצדיקות התערבות על פי כללי המשפט המנהלי (עע"מ 1044/21 אבו פרג' נ' ועדת המשנה להתויות בוועדה המחוזית לתכנון ולבניה חיפה, פסקה 9 (1.8.2021); עע"מ 1883/21 עיריית חברון נ' שר הביטחון, פסקה 8 (4.11.2021); עע"מ 2109/12 אגבאריה נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז חיפה, פסקה 6 (21.11.2013)). בענייננו, עמדו גורמי המקצוע פעם אחר פעם על פגמי הבקשה להיתר אשר אינם מאפשרים מתן היתר, וקבעו כי בנסיבות בהן פגמים אלה לא תוקנו – גודל המבנה נותר כשהיה, ואישור המפקד הצבאי לא הומצא – אין הצדקה לעיכוב נוסף של הליכי האכיפה. 11. המערער חולק על מסקנות הוועדה וטוען כי משעה שהגיש בקשה להיתר בניה, היה על הוועדה להורות על עיכוב הליכי האכיפה עד להכרעה בבקשתו. זאת, מכוחן של הוראות סעיף 38(4)-38(5) לחוק התכנון הירדני. סעיף 38(5) קובע כי "...על ועדת התכנון שהוציאה את ההתראה לביצוע, לפעול לסילוק ההפרה, לאחר תום התקופה הקבועה בהתראה, או לאחר מסירת החלטתה לדחות את הבקשה שהוגשה על פי סעיף קטן (4) דלעיל...". סעיף 38(4) מוסיף וקובע כי "הגיש בעל הרשיון, או האדם שנשלחה אליו ההתראה תוך התקופה הקבועה בהתראה, בקשה לקבלת רשות...להשארת הבינוי והבנייה והעבודות נשוא ההתראה במצבן ולרישוין...תדון הוועדה בבקשה המוגשת על יסוד התקנות והתחיקה ותכניות התכנון המאושרות ואם תחליט להעניק את ההיתר המבוקש, יבוטל ביצוע ההתראה הנ"ל, אולם הצו להפסקת עבודת הבנייה יעמוד בתוקפו...". טענתו זו של המערער נדונה הן על-ידי הוועדה, הן על-ידי בית המשפט לענינים מינהליים, ובצדק נדחתה. כבר נקבע על-ידי בית משפט זה, כי עניינו של סעיף 38(4) לחוק התכנון הירדני הוא בבקשה להיתר שהוגשה ב"תוך התקופה הקבועה בהתראה" (עע"מ 8840/23 אלאטרש נ' המינהל האזרחי באיו"ש, פסקה 15 (22.1.2024)). כפי שציינה הוועדה, המערער לא הגיש את בקשת ההיתר השנייה בתוך התקופה הקבועה בהתראה, ולפיכך לא חלה חובה סטטוטורית לעכב את הליכי האכיפה. לשון אחרת: החובה לעכב את הליכי האכיפה, עת הוגשה בקשה להיתר תוך התקופה הנקובה בהתראה, עשויה לקום בהתקיים התנאים הקבועים בחוק, רק לגבי בקשה ראשונה להיתר. כפי שקבע בית המשפט לענינים מינהליים בפסק דינו, זכותו זו של המערער מוצתה עם דחיית בקשת ההיתר הראשונה ולא ניתן להחיותה באמצעות הגשת בקשות חוזרות להיתר בניה. אוסיף, כי המערער שנהנה מדבשה של הוראת סעיף 38(4) לחוק התכנון הירדני, התעלם מעוקצה ("אולם הצו להפסקת עבודת הבנייה יעמוד בתוקפו"), וניצל לרעה את תקופת העיכוב שהוענקה לו כדי להשלים את המבנה עד גמר, ואף לאכלסו. בנסיבות שתוארו, לא נפל אפוא כל פגם בהחלטת הוועדה. הערעור נדחה אפוא. המערער יישא בהוצאות המשיבים בסך 3,000 ₪. ניתן היום, י"ב תשרי תשפ"ה (14 אוקטובר 2024). דוד מינץ שופט יעל וילנר שופטת גילה כנפי-שטייניץ שופטת