סיני ליבל נ. המנהל הכללי של משרד התקשורת

פסק-דין בתיק בג"ץ 5605/09 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5605/09 בפני: כבוד השופטת א' פרוקצ'יה כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופט ס' ג'ובראן העותר: סיני ליבל נ ג ד המשיבים: 1. המנהל הכללי של משרד התקשורת 2. חברת פרטנר תקשורת בע''מ עתירה למתן צו על תנאי בשם העותר: בעצמו בשם המשיב 1: עו"ד אמיר אילאיל בשם המשיבה 2: עו"ד ירון רייטר, עו"ד אריאלה אבלוב פסק-דין השופטת א' פרוקצ'יה: 1. עניינה של העתירה בדרישת העותר כי המשיב 1, מנכ"ל משרד התקשורת (להלן: משרד התקשורת), יורה למשיבה 2, חברת פרטנר תקשורת בע"מ (להלן: חב' פרטנר), לעמוד בדרישות המופיעות בסעיף 2.2 לנספח ה' לרישיון הכללי למתן שירותי רדיו-טלפון-נייד (רט"ן), אשר הוענק לחב' פרטנר ושמכוחו היא פועלת, העוסקות בנגישות ומתן מידע ללקוחות. 2. ביסוד העתירה ניצבת טענת העותר לפיה חב' פרטנר אינה ממלאת אחר תנאי הרישיון שמכוחו היא פועלת, אשר לפיהם היא מחויבת להפעיל מוקד פניות טלפוני שיהיה מאויש במשך לפחות שלוש-עשרה שעות בימים א' עד ה', ובמשך לפחות חמש שעות בימי ו' וערבי חג. כן נטען, כי חב' פרטנר אינה מקיימת את חובתה על-פי הרישיון כי מתקשר למוקד הפניות הטלפוני בשעות שהוא אינו מאויש יופנה לתיבה קולית להשארת הודעה ויזכה במענה ביום העבודה שלמחרת. העותר טוען, על יסוד סמכות הפיקוח של משרד התקשורת על פעילותה של חב' פרטנר, כי יש להורות למשרד התקשורת להורות לחב' פרטנר ליתן ללקוחותיה שירות באופן העולה בקנה אחד עם הדרישות הקבועות ברישיונה בעניינים אלה, ולחלופין, להורות לה להפעיל את כל מוקדי השירות הטלפוניים המופעלים על-ידה ל"שירות כללי". 3. בבדיקה ראשונית שערך משרד התקשורת בענין, בין היתר בעקבות הגשת העתירה, עלו הממצאים הבאים: חב' פרטנר פיצלה את מוקד הפניות הטלפוני הכללי שלה לשני מוקדי משנה: האחד, מטפל בלקוחות פרטיים; והשני, מטפל בלקוחות עסקיים. הסתבר, כי המוקד הפרטי אכן מספק שירותי מידע כללי בהיקף השעות הנדרש ברישיון, ואילו המוקד העסקי מספק שירותי מידע כללי במשך 11 שעות בלבד בימים א'-ה' ובמשך 4 שעות בלבד בימי ו' וערבי חג. כן הסתבר, כי באף אחד מן המוקדים אין אפשרות להשאיר הודעה בתיבה קולית לצורך קבלת מענה ביום העבודה שלמחרת. נוכח ממצאים אלה, פנה משרד התקשורת אל חב' פרטנר בדרישה לפעול לאלתר בהתאם להוראות רישיונה, ובכלל זה, להאריך את משך פעילותו של המוקד העסקי, כאמור ברישיון, ולאפשר לכל מתקשר הפונה מעבר לשעות האמורות להשאיר הודעה בתיבה קולית ולזכות במענה אנושי ביום העבודה שלמחרת (נספח מש/3 לתגובת משרד התקשורת לעתירה מיום 15.11.09). 4. לאחר שהועברו לחב' פרטנר ההנחיות האמורות, הסתבר למשרד התקשורת כי החברה חולקת על פרשנותו את הוראות הרישיון. בעקבות פגישה שהתקיימה בין נציגי משרד התקשורת לנציגי חב' פרטנר, הגיע משרד התקשורת למסקנה כי יש מקום לערוך תיקון ברישיונות הכללים למתן שירותי רט"ן בשיטה התאית – ובכללם הרישיון שמכוחו פועלת חב' פרטנר – בנוגע להוראות הנוגעות לעתירה. המשרד גיבש נוסח מוצע לתיקון הרישיונות, ונערך שימוע לבעלי הרישיונות (להלן: חברות הרט"ן), במסגרתו הוצג להן הנוסח המוצע, והן נתבקשו להעביר את התייחסותן אליו. 5. בתום מהלכים אלה, החליט שר התקשורת, מכוח סמכותו לפי סעיף 4(ה) לחוק התקשורת (בזק ושידורים), התשמ"ב-1982 (להלן: חוק התקשורת או החוק), לבצע מספר תיקונים בסעיף 2.2 לנספח ה' לרישיונות הכלליים של חברות הרט"ן. לדברי משרד התקשורת, תיקונים אלה בוצעו לאחר שהמשרד הגיע למסקנה כי ראוי לשנות את ההסדר שהיה קבוע ברישיונות הכלליים, ומטרתם לאפשר למנויים לקבל במקרים המתאימים מענה בכל שעות היממה, תוך שהיקף שעות פעילות המוקד הטלפוני המאויש נקבע בהתאם למהות הפנייה. במסגרת התיקונים, נקבע, כי מוקד הפניות הטלפוני המופעל על-ידי החברות יהיה מאויש מעתה במשך 24 שעות ביממה, בכל ימות השנה (להוציא יום כיפור), לצורך קבלת פניות בענין גניבה או אובדן של ציוד קצה רט"ן; תקלה ברשת שהביאה להפסקה מוחלטת של שירות רט"ן למנוי; ו"שירות נדידה". בנוסף, נקבע, כי לצורך קבלת פניות בנוגע לתקלה בקבלת שירותי רט"ן שאינה תקלה מאחד מהסוגים שתוארו לעיל, וכן בנוגע לשירותים אחרים הניתנים על-ידי חברות הרט"ן, מוקד הפניות הטלפוני יהיה מאויש לפחות שלוש-עשרה שעות בימים א'-ה' ובמשך לפחות 5 שעות בימי ו' וערבי חג. בכך, הורחב ההסדר שהיה קבוע ברישיונות הכלליים ביחס לפניות בעלות דחיפות, ואילו ביחס ליתר הפניות, נותר על כנו ההסדר שהיה קבוע ברישיונות עובר לתיקונים שבוצעו. בנוסף, לאור התיקונים האמורים והעובדה כי לגבי פניות בנושאים דחופים נדרשות חברות הרט"ן לספק מעתה מענה אנושי במשך 24 שעות ביממה, נמצא כי מתייתר הצורך בקיומה של ההוראה הקובעת כי בשעות שהמוקד הטלפוני אינו מאויש יופנה המנוי לתיבה קולית להשארת הודעה, וההוראה בענין זה הוסרה, אפוא, מהרישיונות. בנסיבות אלה, סבור משרד התקשורת כי העתירה התייתרה לחלוטין, ודינה להימחק או להידחות. 6. חב' פרטנר, הן בתגובתה המקדמית לעתירה והן בתגובה משלימה שהגישה בעקבות ההתפתחויות שתוארו, דוחה את טענות העותר לפיהן היא לא עמדה בהוראות רישיונה בנוגע לשעות איוש המוקדים הטלפוניים המופעלים על-ידה. לשיטתה, בהתאם לנוסח המקורי של רישיונה היתה מחויבת בהפעלת מוקד שירות טלפוני לקבלת תלונות הנוגעות לתקלות בקבלת שירותי רט"ן בלבד, תוך שמוקד זה צריך היה לפעול 24 שעות ביממה, אך היה עליו להיות מאויש רק 13 שעות ביממה. לדברי חב' פרטנר, היא עמדה ועומדת בהוראות רישיונה, אף מעבר לנדרש, ולמעשה, התיקון שבוצע הרחיב את חובות חברות הרט"ן בנושא הפעלת המוקדים הטלפוניים בהתאם לאופן שבו היא עצמה נהגה כלפי מנוייה. מכאן, סבורה חב' פרטנר כי יש לדחות את העתירה. עוד נטען על-ידה, כי ממילא, נוכח בקשה שהוגשה על-ידי העותר למחיקת משרד התקשורת מן העתירה – אשר אם תיענה, תוציא את העתירה מגדר סמכותו של בית משפט זה, או למצער, תביא לכך שהיא לא תהא עוד מתאימה להתברר בפניו – וכן נוכח התיקונים שבוצעו ברישיונות חברות הרט"ן, העתירה הפכה בלתי-רלבנטית ואקדמית בלבד, ויש לסלקה על הסף. 7. העותר, מצידו, שב ועומד בהודעות ובקשות שונות שהגיש על הצורך בבירור העתירה לגופה, גם לאור השינויים וההתפתחויות שתוארו. במיוחד, הוא מדגיש את הילוכה הפסול של חב' פרטנר, בהיבטים שונים הנוגעים לעתירה, המהווה, לשיטתו, ניצול לרעה של הליכי משפט, ומבסס אינטרס ציבורי למנוע ממנה מלהמשיך בהתנהגותה זו, לנקוט נגדה בסנקציות המתחייבות בגין הפרת הוראות רישיונה, ולחייבה בהוצאות לדוגמה. 8. לאחר עיון בעתירה ובמכלול ההודעות המשלימות שהוגשו בעקבותיה על-ידי הצדדים כולם, ולאחר בחינת עמדת משרד התקשורת וההתפתחויות שחלו מאז הגשת העתירה בעניינים שהועלו בה, אנו מוצאים כי אין מקום להיענות לעתירה. 9. סעיף 2 לחוק התקשורת קובע כי לא ייתן אדם "שירותי בזק" – הכוללים, בהתאם להגדרת מונח זה בחוק, גם את שירותי הרט"ן הניתנים על-ידי חב' פרטנר בענייננו – אלא אם קיבל משר התקשורת רישיון לכך לפי חוק זה או מכוח היתר כללי לכך. סעיף 4(ה) לחוק התקשורת קובע כי השר רשאי לשנות תנאי רישיון שנתן, להוסיף עליהם או לגרוע מהם, כאשר לענין זה יובאו בחשבון, בין היתר, שיקולים כדוגמת מדיניות הממשלה בתחום, שיקולים שבטובת הציבור, וכן שינויים טכנולוגיים שחלו בתחום (וראו גם: סעיף 4(ב) לחוק). מעמדת משרד התקשורת עולה, כי לאחר שנערך בירור ראשוני של השאלות שבמחלוקת, הסתבר למשרד התקשורת כי חב' פרטנר אכן לא מילאה את תנאי רישיונה במלואם, ומעבר לכך, כי קיים צורך בבחינה מקיפה וכוללת יותר של הסוגיות העולות בעתירה. בעקבות ממצאים אלה, ערך משרד התקשורת בחינה של תנאי רישיונות חברות הרט"ן בנוגע להיקף פעילותם של מוקדי הפניות הטלפוניים המופעלים על-ידן; ובעקבות מהלך זה, נערך שינוי בחלק מן ההוראות ברישיונות החברות בענין זה. בהתאם להסדר החדש, היקף פעילותם של מוקדי הפניות הטלפוניים המופעלים על-ידי חברות הרט"ן משתנה בהתאם למהות הפנייה ולדחיפותה. כך, באשר לפניות בנושאים דחופים, כדוגמת גניבה או אובדן של ציוד קצה רט"ן, או תקלה שהביאה להפסקה מוחלטת של השירות למנוי, הורחב ההסדר שהיה קבוע בעבר ברישיונות הכלליים, וחברות הרט"ן נדרשות מעתה להפעיל מוקד פניות טלפוני מאויש במשך 24 שעות ביממה, בכל ימות השנה (להוציא יום כיפור). באשר לפניות בנוגע לתקלות שלא הביאו להפסקה מוחלטת של השירות ובנוגע ליתר השירותים הניתנים על-ידי חברות הרט"ן, נותר על כנו ההסדר שהיה קבוע עד עתה ברישיונות הכלליים, ולפיו על החברות להפעיל מוקד פניות טלפוני מאויש במשך לפחות 13 שעות ביממה בימים א'-ה' ובמשך לפחות 5 שעות בימי ו' וערבי חג. בנוסף, הוסרה, כאמור, מהרישיונות ההוראה בענין הפניית הפונים לתיבה קולית להשארת הודעה, משהיא התייתרה. 10. מהמהלכים שתוארו ותוצאותיהם עולה, כי שר התקשורת פעל בהתאם לסמכותו על-פי דין לשנות את תנאי הרישיונות של חברות הרט"ן בכל הנוגע להיקף פעילות מוקדי הפניות הטלפוניים המופעלים על-ידן. עתירה זו אינה מצמיחה כל עילה להתערבותנו בענין זה. ראשית, ברי כי לאור התיקונים שבוצעו על-ידי השר, המצב הנורמטיבי שהיווה בסיס לעתירה אינו כשהיה, והדבר מתייחס לחלק מהעניינים עליהם נסבה העתירה. בנסיבות אלה, מתבקשת המסקנה כי אין עוד מקום לבחון את טענותיו של העותר בדבר אופן קיום חובותיה של חב' פרטנר בהתאם לתנאי רישיונה טרם השינוי שבוצע, כמו גם את מידת אכיפתן של חובות אלה על-ידי משרד התקשורת (ראו והשוו: בג"צ 2686/04 ארגון סוכנים ובעלי תחנות הדלק בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה (לא פורסם, 2.5.2005)). שנית, העותר עצמו ציין לאחרונה כי "העתירה לבג"צ כבר הוכרעה בחלקה הראשון לטובת הציבור בכך שהמשיב 1 כפה ... על המשיבה 2 את פתיחת כלל מוקדיה הטלפוניים ל-13 שעות ביממה" (ראו: סעיף 5 בבקשת העותר מיום 5.7.10); ובכל הנוגע לסעד שהתבקש בענין הפניית המתקשרים לתיבה קולית בעת שהמוקד הטלפוני אינו מאויש, הוא הבהיר עוד בשלב מוקדם יותר, כי ענין זה אינו ניצב בליבת העתירה, וכי הוא אינו עומד עליו (וראו: סעיף 2 לבקשת העותר מיום 17.5.10). לטענת העותר, הסוגיה שנשארה הינה "פסיקת הוצאות לדוגמא כנגד המשיבה 2" (סעיף 4 לבקשת העותר מיום 10.6.10), אך בסעד זה, כשלעצמו, אין כדי להצדיק המשך בירור העתירה לגופה, משהסעדים המהותיים שנתבקשו בה מצאו מענה, ולפיכך התייתרו, או שאין בהם כדי להקים עילה להתערבות שיפוטית. בנסיבות אלה, אין בהמשך בירור העתירה לגופה כדי להצמיח סעד רלבנטי; לבסוף, אשר למצב הנורמטיבי שנוצר בעקבות התיקונים שבוצעו ולהתנהלותה של חב' פרטנר לאורו, הרי ככל שבפי העותר טענות בענין זה, ברי כי עתירה זו, במתכונתה הנוכחית, אינה ההליך המתאים לבררן. 11. אין צריך לומר, כי התיקונים שבוצעו בתנאי הרישיונות של חברות הרט"ן, והעובדה כי העתירה במתכונתה הנוכחית התייתרה בחלקה ואינה מקימה עילה להתערבותנו, אינם גורעים מחובתו של משרד התקשורת להמשיך ולאכוף את סמכויות הפיקוח הנתונות בידיו ביחס לחברות הרט"ן, ומחובתן של חברות אלה לקיים את תנאי רישיונן ככתבן וכלשונן. 12. העתירה נדחית, אפוא. נוכח תוצאה זו, מתייתר הצורך להכריע בבקשות שונות שהגיש העותר במסגרת הליך זה, משההכרעה בהן מישנית להכרעה בעתירה עצמה. בנסיבות הענין, אנו מורים על החזר אגרת משפט לעותר. ניתן היום, ‏כ"ג באב התש"ע (‏03.08.10). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 09056050_R17.doc יט מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il