שניב תעשיות נייר בע"מ נ. הרשות לשירותים ציבוריים - חשמל

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5596/19 לפני: כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופטת ע' ברון כבוד השופטת י' וילנר העותרת: שניב תעשיות נייר בע"מ נ ג ד המשיבה: הרשות לשירותים ציבוריים - חשמל עתירה למתן צו על-תנאי בשם העותרת: עו"ד יחיאל כשר; עו"ד דורון קילשטיין; עו"ד יואב לוי; עו"ד רוזה ליסנינסקי בשם המשיבה: עו"ד ערין ספדי-עטילה פסק-דין השופט נ' סולברג: 1. עניינה של עתירה זו – הליך שימוע שקיימה רשות החשמל, בנוגע להצעת החלטה שפרסמה הרשות, במסגרת הסדרת פעילותם של מתקני יצור בגז טבעי המחוברים לרשת חלוקת החשמל. 2. בתמצית שבתמצית, אלו הן העובדות הצריכות לענייננו: בשנים האחרונות, פועלת רשות החשמל במטרה לקדם יצור חשמל מבוזר, ובמסגרת זאת, מבקשת הרשות לעודד הקמת מתקנים לייצור חשמל באמצעות גז טבעי. לשם כך, בשלהי שנת 2017, גיבשה הרשות תכנית ראשונית, לפיה ינתן תמריץ כספי למתקנים שיקיימו יצור חשמל עצמאי באמצעות גז טבעי – הן מתקנים חדשים שיוקמו, הן מתקנים קיימים – לאורך תקופה של 20 שנים, בשיעור שייקבע לפי היקף יצור החשמל במתקן. עוד נקבע, כי מתן התמריץ הכספי יוגבל למכסת יצור כוללת בהספק של 300 מגה-וואט. בהחלטת רשות החשמל מיום 21.11.2018 (להלן: החלטה 551), נקבעו תעריפי ההספק השנתיים – קרי, שיעור התמריץ הכספי שיינתן, בהתאם לגודל המתקן. החלטה 551 נכנסה לתוקף ביום 8.7.2019, מועד פרסומה ברשומות. עובר לפרסום ההחלטה התברר לרשות החשמל, כי קיימת התעניינות רבה מצד היצרנים, ולפיכך היקף הרישום צפוי לעלות על המכסה שנקבעה. ביום 24.6.2019, פרסמה הרשות החלטה נוספת (להלן: החלטה 559), אשר עדכנה את החלטה 551, ובגדרה נקבע כי אם היקף הרישום יעלה על 300 מגה-וואט, "תשקול הרשות אם להגדיל את הקצאת תעריף ההספק הקבוע בהחלטה או לערוך הגרלה בין כל הנרשמים עד למכסה שתיקבע ביחס לזכאות לתעריף, ואשר לא תפחת מ-300 מגה-וואט". 3. הציפיות התממשו, ועל-פי נתוני הרשות, בשבוע הראשון לרישום הבקשות לקבלת התמריץ, נרשמו מתקנים בהיקף יצור של כ-900 מגה-וואט. משכך היה, שקלה רשות החשמל את דרכיה והחליטה, כי על מנת להכריע מי מהיצרנים יזכה בתמריץ הכספי, יתקיים ביניהם הליך תחרותי, וזאת חלף קיומה של הגרלה, כאמור בהחלטה 559. בהמשך לכך, פרסמה הרשות להתייחסויות הציבור, את הצעת ההחלטה המצויה במוקד ענייננו, ומסדירה את ההליך התחרותי. על-פי הצעת ההחלטה, יגדל תעריף ההספק (מכסת הייצור הכוללת) ל-450 מגה-וואט. כמו כן הוצע מתווה להליך התחרותי, שיתבצע בדרך של מתן הצעות הנחה על-ידי יצרני החשמל, כאשר המועמדים לזכייה יהיו אלו שיציעו את שיעור ההנחה הגבוה ביותר. רשות החשמל העמידה את הצעת ההחלטה לשימוע ציבורי, לפרק זמן של שלושה שבועות, מיום 8.8.2019 ועד יום 29.8.2019. בהצעת ההחלטה נקבעו גם סדרי ההליך התחרותי, לרבות לוח זמנים להגשת שאלות הבהרה על מסמכי ההליך, והגשת הצעות במסגרת ההליך. 4. העותרת, חברת שניב תעשיות נייר בע"מ (להלן: שניב), אשר מפעילה מתקן לייצור חשמל באמצעות גז טבעי, ונרשמה כמשתתפת בהליך התחרותי, פנתה ביום 19.8.2019 לרשות החשמל, בבקשה למתן ארכה להגשת תגובתה במסגרת השימוע. משנדחתה בקשתה, פנתה שניב לרשות בשנית, וטענה כי פרק זמן של שלושה שבועות להגשת הערות – אינו מספיק. עוד ביקשה שניב, כי הרשות תעביר לידיה את התשתית העובדתית שעליה נסמכה הצעת ההחלטה. ביום 27.8.2019, בטרם נתקבלה תגובה מטעם רשות החשמל לפנייתה השנייה של שניב, וטרם סיום התקופה להגשת הערות במסגרת השימוע, הגישה שניב את העתירה שלפנינו, ובצדה בקשה למתן צו ביניים, שנדחתה בהחלטתי מיום 27.8.2019. בעתירתה, ביקשה שניב כי נוציא צו על-תנאי, שיורה לרשות החשמל לבוא וליתן טעמים: מדוע לא תפרסם את התשתית העובדתית שעליה נסמכה בגיבוש הצעת ההחלטה; מדוע לא תאריך את המועד האחרון להגשת התייחסויות להצעת ההחלטה; מדוע לא תדחה את המועדים להגשת שאלות הבהרה והצעות במסגרת ההליך התחרותי. 5. בעתירה נטען, כי נפלו פגמים בהצעת ההחלטה, כפי שפורסמה. הודגש, כי היה על רשות החשמל להבחין בין מתקנים קיימים לייצור חשמל, לבין מתקנים פוטנציאליים שיוקמו בעתיד, כך שתינתן עדיפות למתקנים קיימים. שניב הסבירה, כי יצרנים בעלי מתקנים קיימים מצויים בעמדת נחיתות בהליך התחרותי, שכן הם הסתמכו על קבלת התמריץ במלואו, ולא יהיה ביכולתם להציע הנחות אטרקטיביות אשר ישתוו להצעותיהם של המתקנים שטרם הופעלו, ובאפשרותם לכלכל את צעדיהם מראש. במישור נוסף טענה שניב, כי במסגרת הליך השימוע נפגעה זכות הטיעון שלה. לעניין זה נטען, כי רשות החשמל לא חשפה את התשתית העובדתית שעליה נסמכה הצעת ההחלטה, כך שנמנעה ממנה אפשרות לגבש עמדה באופן אפקטיבי. בפרט ציינה שניב, כי הרשות לא העבירה לידיה מידע על אודות יצרני החשמל שהגישו בקשות למתן תמריצים, ופילוח בין בקשות שהוגשו ביחס למתקנים קיימים, לבין בקשות שהוגשו ביחס למתקנים שטרם הוקמו. עוד נטען, כי פרק הזמן שהקציבה רשות החשמל להליך השימוע, קצר מדי על מנת לגבש התייחסות להצעת ההחלטה. 6. בתגובה מקדמית מטעם רשות החשמל נטען, כי דין העתירה להידחות על הסף. הרשות טענה, כי מדובר בעתירה מוקדמת, שהוגשה לפני קבלת החלטה סופית בעניין מושא השימוע. צוין, כי המועד המתאים לבחינת טענותיה של שניב יהיה לאחר קבלת ההחלטה, כאשר "ברי, כי כלל טענות העותרת ביחס להליך השימוע יהיו שמורות לה, אם וככל שתמצא לעתור נגד החלטת המשיבה בנושא". לגופם של דברים, שללה רשות החשמל את טענותיה של שניב ביחס לפגיעה בזכות הטיעון. כך נטען, כי שלושת השבועות שהוקצבו להעברת התייחסויות הם די והותר, כפי שנלמד מכך שבפרק זמן זה, הוגשו תגובות רבות על-ידי גורמים אחרים. כמו כן נטען, כי אין בסיס לטענה שלפיה לא הועבר מידע מספק לצורך הגשת התייחסויות במסגרת השימוע, אלא "ההחלטה העומדת לשימוע ברורה וכך גם התשתית העובדתית העומדת בבסיסה". הרשות התייחסה גם ליתר טענותיה של שניב. כך למשל, נטען כי הטענה בדבר פגיעה בבעלי המתקנים הקיימים היא חסרת שחר. הובהר, כי מטרתו של התמריץ שניתן על-פי החלטה 551, היא עידוד הקמתם של מתקנים חדשים. משכך, מלכתחילה לא היה הכרח לכלול בהסדרה גם את המתקנים הקיימים, ולבטח שאין מקום ליתן להם עדיפות בקבלת התמריץ. 7. שניב הגישה בקשה להגשת תשובה לתגובה המקדמית מטעם רשות החשמל, ובהחלטתי מיום 8.9.2019 – ניתנה לה רשות להגיב עד יום 15.9.2019. במועד הנקוב, הגישה שניב בקשה למתן ארכה להגשת תשובתה הנ"ל, ובמסגרת בקשתה עדכנה, בין היתר, על כך שביום 8.9.2019, קיבלה רשות החשמל החלטה המאמצת את הצעת ההחלטה. שניב ציינה, כי בכוונתה להגיש עתירה נוספת, נגד ההחלטה שקיבלה רשות החשמל בתום הליך השימוע. משנדחתה בקשתה למתן ארכה, הגישה שניב את תשובתה לתגובת רשות החשמל. בתשובה נטען, כי לצורך עיון בתגובות שהוגשו במסגרת השימוע, נקבע סד זמנים קצר מדי, אשר אינו מאפשר עיון בתגובות, למידתן בנפש חפצה, והטמעת ההערות בהצעת ההחלטה. מכך מסיקה שניב, כי "אין ולא היתה כל כוונה אמיתית מאחורי עריכת השימוע". עוד נטען, כי העמדות שהוגשו על-ידי הציבור במסגרת הליך השימוע, לא הועברו לחברי מליאת רשות החשמל עובר לדיון על אודות הצעת ההחלטה, ולפיכך ההחלטה התקבלה בהעדר תשתית עובדתית מספקת. 8. לאחר שעיינתי בכתבי הטענות, על נספחיהם, ושקלתי את טענות הצדדים מזה ומזה, באתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף, מחמת היותה מוקדמת. הלכה פסוקה מושרשת וידועה היא, כי בית משפט זה לא ידרש לעתירות המוגשות לפני שהתקבלה החלטה לגופו של עניין (בג"ץ 2451/19 מי אביבים 2010 בע"מ נ' הרשות הממשלתית למים ולביוב, פסקה 4 (22.5.2019); בג"ץ 3796/15 דוראד אנרגיה בע"מ נ' הרשות לשירותים ציבוריים – חשמל, פסקה 4 (12.7.2015)). אצה לה הדרך לשניב, אשר הגישה את עתירתה בעיצומו של הליך השימוע. המסגרת המתאימה להעלאת טענותיה של שניב היתה הליך השימוע עצמו, ולאחר מכן, ככל שתחפוץ – באמצעות תקיפת החלטת הרשות בתום ההליך. הדברים מקבלים משנה תוקף נוכח הצהרתה של שניב, במסגרת בקשתה למתן ארכה לצורך הגשת תשובה לתגובת רשות החשמל, כי אכן בכוונתה לעתור נגד ההחלטה שקיבלה הרשות. עוד יצוין, כי על-פי תגובת רשות החשמל, לוחות הזמנים של ההליך התחרותי יוארכו, כך שהסעד השלישי שהתבקש בעתירה – התייתר. 9. אשר על כן, העתירה נדחית. העותרת תישא בהוצאות המשיבה בסך של 10,000 ₪. ניתן היום, ‏כ"ב באלול התשע"ט (‏22.9.2019). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת _________________________ 19055960_O05.docx שצ מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il