צרלס ברנרד ניס נ. המועצה הארצית לתכנון ולבניה, משרד הפנים

פסק-דין בתיק בג"ץ 5593/07 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5593/07 בפני: כבוד השופט א' א' לוי כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופט י' דנציגר העותרים: 1. צרלס ברנרד ניס 2. שמואל רצרסדורפר 3. דוד אולצר 4. אריק רוזנבאום 5. סט יעקב גולדברג 6. גינו גוטמן 7. שלמה יוסף מנחה 8. מנחם מישל גולדמינץ 9. משה גולדמינץ 10. בלהר השקעות בע"מ 11. מנחם בודנהיימר נ ג ד המשיבים: 1. המועצה הארצית לתכנון ולבניה, משרד הפנים 2. מנכ"ל משרד הפנים 3. ראש מנהל התכנון משרד הפנים 4. שר הפנים 5. המועצה האזורית הגליל התחתון 6. מינהל מקרקעי ישראל, ירושלים עתירה למתן צו על תנאי ובקשה למתן צו ביניים תאריך הישיבה: כ"ט בחשון תש"ע (16.11.09) בשם העותרים: עו"ד דוד קירשנבום בשם המשיבים 4-1 ו- 6: עו"ד ענר הלמן בשם המשיבה 5: עו"ד אבי שמואלי פסק-דין השופט א' רובינשטיין: א. עניינה של העתירה בבקשת העותרים כי בית המשפט יורה למשיבים לבטל דיון שנערך במועצה הארצית לתכנון ובניה (להלן המועצה הארצית) ביום 17.4.07, במסגרתו החליטה המועצה שאין להפקיד את תכנית המתאר המחוזית החלקית תמ"מ 40/2 (להלן התכנית) העוסקת בהקמת הישוב רמת ארבל. כן מבקשים העותרים, כי בית המשפט יורה למועצה הארצית לקיים דיון חוזר בהפקדת התכנית. בנוסף, נתבקש כי ככל שיתברר כי היה רוב בישיבת המועצה הארצית בעד אישור התכנית, ייקבע כי התכנית האמורה אושרה. כן נתבקש צו ביניים שעניינו אי אישורו של פרוטוקול ישיבת המועצה. ייאמר כבר כאן, כי צו ביניים כזה לא ניתן (ראו להלן). רקע ב. במהלך אוגוסט 2000 החלו העותרים ברכישת קרקעות בגוש 15420 בגליל התחתון, בכוונה ליזום הקמת ישוב בן כ-1600 יחידות דיור, שיאוכלס על ידי עולים, רובם מצרפת. ג. ביום 27.3.01 התקיים דיון בועדה המקומית לתכנון ובניה גליל תחתון (להלן הועדה המקומית), בו ניתן אישור עקרוני להקמת הישוב החדש. צוין, כי הועדה תמתין עד לקבלת החלטת ממשלה בדבר הקמת הישוב. ד. ביום 18.3.02 קיימה הועדה המחוזית לתכנון ולבניה צפון (להלן הועדה המחוזית), דיון בתכנית המקורית. הועדה המחוזית החליטה לדחות תכנית זו, מכמה טעמים, וביניהם הרצון לעודד עיבוי ישובים קיימים, אי מימושן של הרחבות שאושרו בשנים האחרונות בישובים סמוכים בגליל התחתון, ואי התאמת התכנית למדיניות ולמטרות התכנוניות של תכניות מתאר ארציות בכלל, ושל התכנית המחוזית בפרט. ה. ביום 21.7.02 החליטה ממשלת ישראל על הקמתם של מספר ישובים חדשים בגליל, בנגב ובערבה, לרבות הישוב רמת ארבל, וזאת על מנת לעודד התיישבות ציונית באזורים אלה. עם זאת נקבע, כי אישור התכניות להקמת הישוב, כמו גם מיקומו המדויק, ייקבעו בהתאם לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965. ו. ביום 3.11.02 החליטה הועדה המקומית להמליץ בפני הועדה המחוזית להפקיד את התכנית. ז. ביום 11.8.03 קיימה הועדה המחוזית דיון חוזר בתכנית, והחליטה כי יש מקום להמליץ על הקמת הישוב החדש במסגרת שינוי לתכנית המתאר המחוזית. כן המליצה הועדה המחוזית על הכנת תסקיר השפעה על הסביבה. ח. ביום 23.2.04 התקיים דיון בועדה המחוזית בעניין הכנת הנחיות לתסקיר השפעה על הסביבה, וביום 9.3.04 אישרה הועדה את ההנחיות לתסקיר. ט. ביום 27.9.04 קיימה הועדה המחוזית דיון נוסף בתכנית, ונוכח חוות הדעת השלילית שניתנה על ידי נציג המשרד להגנת הסביבה החליטה להשהות את הדיון בתכנית, עד לקבלת עמדתו של היועץ המשפטי. י. ביום 1.11.04 החליטה הועדה המחוזית להמליץ עקרונית בפני המועצה הארצית על הפקדת התכנית להקמת הישוב, תוך הפחתת מספר יחידות הדיור שבה ל-500, בדרך של תיקון תכנית המתאר המחוזית תמ"מ/2. כן נקבע, כי התכנון המפורט יועבר לדיון נוסף של מליאת הועדה, לאחר בדיקה תכנונית של לשכת התכנון. י"א. ביום 24.1.05 המליצה הועדה המחוזית בפני המועצה הארצית על הפקדת התכנית המעודכנת, הכוללת 500 יחידות דיור, במקום 1600, יחידות דיור שהיו בתכנון המקורי. י"ב. ביום 23.5.06 קיימה ועדת המשנה לנושאים תכנונים ועקרוניים של המועצה הארצית (להלן הולנת"ע) דיון בהמלצת הועדה המחוזית, וזאת בהתאם להוראת סעיף 13.1.7 בתמ"א 35. בתום הדיון החליטה הולנת"ע ברוב של 13 חברים לעומת נמנע אחד, שלא להמליץ על הקמת הישוב, ועם זאת החליטה לבדוק פתרונות חלופיים. לעניין זה עלתה טענה, כי דו"ח של ראש המועצה האזורית ומהנדס המועצה האזורית ודו"ח של העותרים בקשר לפתרונות כאלה לא הובא כדבעי לפני המועצה הארצית, לצד דו"ח גורמי התכנון במשרד הפנים. י"ג. בנוסף להליכים שהתקיימו בעניינה של התכנית לרמת ארבל, התקיימו דיונים במוסדות התכנון בנוגע לאישורה של תמ"מ 2/9 – תכנית המתאר המחוזית הכוללת החדשה למחוז הצפון. יזמי התכנית לרמת ארבל הגישו התנגדות לתמ"מ 2/9, שכן ביקשו לסמן את רמת ארבל כישוב בתכנית המתאר המחוזית החדשה. לצורך שמיעת ההתנגדויות שהוגשו לתמ"מ 2/9 מונתה חוקרת. החוקרת המליצה לולנת"ע, שלא לסמן את רמת ארבל כישוב בתכנית המתאר המחוזית החדשה. זאת משום שתמ"מ 2/9 מושתתת על עקרונות של חיסכון בקרקע ועל שילוב אמצעים שונים העשויים להוביל לתוצאה זו, וביניהם ריכוז התושבים באזורים עירוניים, הגדלת צפיפות עירונית, איחוד תשתיות, פיתוח צמוד דופן וכדומה. י"ד. המלצות החוקרת הובאו בפני הולנת"ע; זו החליטה לדחות את ההתנגדות, בין היתר כיוון שהוגשה באיחור של כשנתיים וללא תצהיר. ט"ו. לאחר מספר דחיות, מטעמים שונים (במידה רבה לבקשת המועצה האזורית), התקיים, ביום 17.4.07 דיון בתכנית במועצה הארצית. בפני המועצה הובאה המלצתה השלילית של הולנת"ע, וכן הוצגו ממצאי דו"ח של מינהל התכנון בדבר פוטנציאל האכלוס בישובי האזור. ט"ז. בסיום הדיון הפתוח לציבור קיימה המועצה הארצית דיון פנימי, שבסופו החליטה לדחות את תכנית תמ"מ 40/2 להקמת הישוב רמת ארבל ברוב של 13 חברים אל מול 10. על דיון זה, מיום 17.4.07, נסבה העתירה. טענות העותרים י"ז. לטענת העותרים, בדיון המועצה הארצית נפלו פגמים המצדיקים את ביטול ההחלטה שנתקבלה וקיום דיון חוזר בתכנית. כנטען, לא התאפשר לעותרים להציג כראוי את עמדותיהם, ואת העובדות הנצרכות לקבלת החלטה, בפני המועצה הארצית. תחת זאת הוצגו בפני חברי המועצה הארצית - כך טענה - נתונים שאינם נכונים, מבלי שנאמר להם כי קיימים נתונים סותרים אחרים. עוד נטען, כי הרכב המועצה ביום הדיון לא היה כנדרש בחוק: על פי חוק צריכים להיות במועצה הארצית 32 חברים, ובפועל ביום הדיון היה מינוי תקף רק ל-30. זאת ועוד, העותרים הוטעו, לטענתם, כאשר נמסרה להם קודם לדיון רשימה לא עדכנית של חברי המועצה, אשר אינה חופפת את רשימת החברים המופיעה באתר האינטרנט; לכך היתה השפעה על אופי טיעוניהם בפני חברי המועצה. עוד טוענים העותרים כנגד השתתפותה של קבוצת סטודנטים בדיון הפנימי. נטען, כי הסטודנטים הם תלמידיו של ראש מנהל התכנון במשרד הפנים, הם הוזמנו על ידיו, ונוכחותם השפיעה על החברים במועצה ועל קיומו של דיון חופשי ופתוח. נטען כנגד אי העברת מידע בדבר זהות חברי המועצה שלקחו חלק בדיון בתכנית, ומידע מפורט בדבר אופן ההצבעה. צוין בהקשר זה, כי על הדיון הפנימי להיות מתומלל, וזאת נוכח סעיף 14 לתקנון נוהל ישיבות המועצה (להלן התקנון), לפיו דיוני הועדה יירשמו בקצרנות או יוקלטו; נטען, כי אין זה סביר שאין תיעוד בשאלה מי השתתף בהצבעה, מי הצביע בעד ומי נגד, וכן כי תוצאות ההצבעה היו שונות מאלה שדווחו. בין היתר נכחו בישיבה 28 חברים, אך נספרו 23 בלבד; כן נכחו ממלאי המקום של חלק מהחברים, וייתכן כי היתה בשל כך הצבעה כפולה. נטען כי זכותם של העותרים לעיין בפרוטוקול מעוגנת בחוק חופש המידע, התשנ"ח- 1998 ובהוראות סעיף 15(ג) לתקנון. לבסוף טוענים העותרים, כי בפרוטוקול הדיון בולנת"ע מיום 23.5.06, שהובא לאישור חברי המועצה, הוספו על ידי כותבי הפרוטוקול נימוקים, שלא הוזכרו במהלך הדיון. נטען גם לגופם של דברים, כי בניגוד לאמירת המועצה הארצית אין התכנית סותרת את תמ"א 35 ותמ"א 13. י"ח. למען שלמות התמונה יצוין, כי עתירה שהוגשה על ידי העותרים לבית המשפט לעניינים מינהליים (עת"מ 464/07) נמחקה בשל חוסר סמכות עניינית. טענות המשיבים 4-1 י"ט. לגישת המשיבים דין העתירה להידחות, שכן לא נפל כל פגם ממשי בהתנהלות המועצה הארצית. כ. המשיבים פתחו וציינו, כי החלטתה של המועצה הארצית לדחות את התכנית, ולא להתיר בניית ישוב חדש במקום רגיש מבחינה נופית וסביבתית, היא ההחלטה התכנונית הראויה והסבירה ביותר; נטען, כי הקמת הישוב רמת ארבל אינה עולה בקנה אחד עם עקרונות התכנון הארצי כפי שבאו לידי ביטוי בתמ"א 35, בתמ"א 13 ובהחלטת המועצה הארצית עצמה בעניין ישובים חדשים. צוין, כי נוכח ממצאי מבקר המדינה (בדו"ח 55 ב- 2004) בסוגיית הקמת ישובים חדשים, בו נמתחה ביקורת קשה על התנהלות הממשלה בכל הנוגע לקבלת החלטות בנושא זה, ונוכח הנחיות היועץ המשפטי לממשלה אין ליתן משקל גדול להחלטת הממשלה על הקמת הישוב, שכן זו התבססה על מצג עובדתי לוקה בחסר. כ"א. לטענת המשיבים, יש לדחות את טענת העותרים, לפיה לא ניתנה להם זכות טיעון, ולא ניתנה להם האפשרות להפיץ במהלך הישיבה או לפניה דו"ח המציג נתונים הסותרים את אלה המופיעים בדו"ח שהוכן במינהל התכנון בכל הנוגע למצאי יחידות הדיור בסביבה. נטען, כי עיקר המלצתה של הולנת"ע לדחות את התכנית לא התבסס על מצאי יחידות הדיור הפוטנציאליות באזור, אלא על נימוקים תכנוניים המבוססים על מדיניות התכנון של המועצה הארצית ועל הוראות תמ"א 35 ותמ"א 13. זאת ועוד, חוק התכנון והבניה אינו מעניק ליזמים פרטיים מעמד בדין בפני המועצה הארצית לקראת דיון בהפקדת תכנית מתאר מחוזית; עקרון השויון מחייב כי כפי שלמתנגד לתכנית מתאר מחוזית אין זכות להביע את עמדתו בפני המועצה הארצית, עובר להחלטה על הפקדת תכנית, כך גם לא יינתן "יתרון דיוני" ליזם פרטי המעוניין באותה תכנית. לא זו אף זו, כנטען, אין מקום לאפשר ליזמים פרטיים להציף את המועצה הארצית בנתונים פרטיים משלהם לפני הדיונים במועצה הארצית, בודאי לא בכל הנוגע לתכנית מתאר מחוזית שהיוזמה לשינויה היא של הועדה המחוזית לפי החוק. לבסוף צוין, כי מינהל התכנון מתנגד עקרונית להפצת חומר מטעם יזמים פרטיים לעיון חברי המועצה הארצית במהלך הדיון במועצה; חברי המועצה מקבלים חומר לקראת הדיון באמצעות מזכירות המועצה מבעוד מועד, ואין לחלק חומר שחברי המועצה ומינהל התכנון לא נדרשו אליו, מבלי לפגוע בהליך התכנוני. כ"ב. נטען, כי הלכה למעשה ניתנה לעותרים זכות טיעון מלאה: בראשית הדיון במועצה הארצית התאפשר לנציגים מטעם העותרים להציג את התכנית, ובכלל זאת להציג סרט קצר. גם בדיון שקיימה הולנת"ע ביום 23.5.06 ניתנה לעותרים זכות טיעון בעל פה, ולמיטב ידיעת משרד הפנים העבירו יזמי התכנית את הדו"ח לחברים שונים במועצה הארצית באופן עצמאי. כ"ג. אשר לטענת העותרים בדבר השתתפות סטודנטים בדיון הפנימי: נטען, כי קבוצת הסטודנטים השתתפה בדיון מטעמים אקדמיים גרידא, וביקורם נקבע לאותו יום באופן אקראי. הוסף, כי למיטב ידיעת משרד הפנים לאיש מאותם סטודנטים לא היתה כל נגיעה אישית בתכנית; יו"ר המועצה (המנהל הכללי של משרד הפנים) הוא שהחליט לאפשר לסטודנטים להישאר בדיון, ואף בתחילת הדיון הפנימי נשאלו חברי המועצה אם יש להם התנגדות לנוכחות הסטודנטים, והובהר לסטודנטים שנאסר עליהם לדבר במהלך הדיון. טענת העותרים לפיה נוכחות הסטודנטים השפיעה על מהלך הדיון הפנימי היא טענה בעלמא, שאין לה על מה לסמוך; בפועל לא הוכח, כך נאמר, כי היתה לנוכחות הסטודנטים בדיון הפנימי השפעה ממשית כלשהי על הנוכחים. הודגש, כי הזמנת הסטודנטים עולה בקנה אחד גם עם סעיף 6 לתקנון, הקובע כי יו"ר המועצה יכול לזמן אדם שאינו חבר או יועץ לדיון במועצה, וכן לאשר לחבר מועצה להזמין לדיון גורם חיצוני. הוער, כי מורת הקורס של הסטודנטים עבדה בעבר במינהל התכנון וכיום היא משמשת כיועצת בועדה לתשתיות לאומיות, וכי אכן ראש מינהל התכנון משמש כמרצה אורח באוניברסיטה העברית, וחלק מהסטודנטים היו בעבר תלמידיו. כ"ד. אשר לטענת העותרים בנוגע לאי-העברת מידע בדבר חברי המועצה שלקחו חלק בדיון צוין, כי אי-העברת המידע המבוקש לעותרים לא נבעה מרצון להסתירו מהם, אלא מהטעם הפשוט שהמידע לא תועד ולא נשמר, וכך גם באשר לנתונים הפרטניים של ההצבעה. אשר לתוצאות ההצבעה נאמר, כי לא נפל כל פגם בהצבעה שנערכה: בתום הדיון הפנימי ספרה מזכירת המועצה הארצית את הקולות, ובמקביל נערכה ספירה נוספת על-ידי עובד מזכירות המועצה הארצית. לא זו אף זו, אם אכן צודקים העותרים בטענתם כי תוצאת ההצבעה היתה שונה, חזקה על המועצה הארצית שלא היתה מאשרת את פרוטוקול הדיון וההחלטה (על כך להלן). כ"ה. הוטעם בהקשר זה, כי על פי סעיף 10 לתקנון, נערכת ההצבעה במועצה הארצית בהרמת ידיים, ונמנים קולות המצביעים בעד ונגד. לפיכך, לא ניתן להעביר לעותרים את רשימת המצביעים בעד ונגד, כיוון שזו לא נרשמה. בהקשר זה נאמר, כי נוהל הצבעה בהרמת ידיים בלבד, בלא רישום שמי כיצד הצביע כל אחד מן החברים, הוא נוהל עתיק יומין, המקובל ברשויות מינהליות רבות אחרות. ולבסוף, במוסד בו לכל חבר/נציג קול אחד השווה לקולו של כל חבר/נציג אחר, כל עוד ספירת תוצאות ההצבעה מדוייקת, אין משמעות ממשית לזהותם של המצביעים בעד או נגד. כ"ו. אשר לטענת העותרים כי לא כל חברי המועצה הארצית נכחו בדיון צוין, כי לא נדרש שכל החברים יהיו נוכחים בעת דיון מסוים, לצורך קיומו של קוורום. כ"ז. בנוגע לטענת העותרים כי על הדיון הפנימי להיות מתומלל, וזאת נוכח סעיף 14 לתקנון, טענו המשיבים, כי מזה שנים ארוכות קיים חיסיון על דיוניה הפנימיים של המועצה הארצית, וכי סעיפים 15-14 לתקנון שעניינם התיעוד והפרוטוקולים הוחלו רק על החלק הפומבי של הדיון, ולא על הדיון הפנימי, שהוא בגדר התייעצות פנימית של המועצה הארצית, זאת על דעת היועצים המשפטיים של משרד הפנים. צוין בהקשר זה, כי תקנון נוהל ישיבות המועצה הארצית שונה על דרך המעשה זמן רב לפני הדיון ביום 17.4.07. עוד נאמר, כי מעצם העובדה שהכנסת ראתה לתקן את הנוהג (לעניין התיקון יורחב בהמשך) יש משום עיגון לנוהל הקיים. עם זאת, לשם שלמות התמונה צוין, כי מזכירת המועצה הארצית עורכת לעצמה תרשומת פנימית של עיקרי הדיון, שאינה בגדר "פרוטוקול רשמי", והיא אינה עוברת תהליך אישור מטעם המועצה הארצית, בשונה מפרוטוקול הדיון הפומבי. הוסף, כי בבדיקה שנעשתה במשרד הפנים במהלך הכנתה של אחת מהודעות העדכון עלה, כי נוסח התקנון מחודש ינואר 2008 הוא נוסח שהודפס מחדש במזכירות המועצה הארצית, ובו נפלה טעות הדפסה, כיון שבסעיף 15(ג) לנוהל שעניינו אפשרות עיון בפרוטוקולים, רשום לאמיתו של דבר במקום "פרוטוקול של דיון פנימי" "פרוטוקול של דיון פומבי". אי מסירת התרשומת הפנימית שערכה מזכירת המועצה עולה בקנה אחד עם הוראות סעיף 9(ב) (4) לחוק חופש המידע, ולעניין אי עריכת פרוטוקול עם עע"מ 2418/05 מילגרום ואח' נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה, מחוז ירושלים (לא פורסם) (להלן פרשת מילגרום). על אף האמור צורף להודעת עדכון שהוגשה בעתירה צילום מתרשומת הדיון הפנימי שערכה מזכירת המועצה הארצית. כ"ח. נטען, כי אין לקבל את טענת העותרים שבהצבעה במועצה הארצית נטלו חלק אנשים שלא היו חברים במועצה הארצית אותה עת, ואפשר שמקורה בכך שבתחילת שנת 2007 הצטרפו חברים חדשים למועצה הארצית. כ"ט. עוד נאמר, כי יש לדחות את טענת העותרים לפיה בפרוטוקול הדיון הפומבי בולנת"ע מיום 23.5.06, שהובא לאישור חברי הועדה, הוספו נימוקים על ידי כותבי הפרוטוקול, שלא הוזכרו במהלך הדיון שקיימה הולנת"ע. צוין, כי חזקה על מזכירות המועצה הארצית שהפרוטוקול וההחלטה של הולנת"ע משקפים את הדיון שהתקיים בולנת"ע, שכן חזקה על חברי הולנת"ע, הנוהגים להעיר הערות לפרוטוקול בטרם אישורו, שלא היו מאשרים את הפרוטוקול אילו נוסף בו עניין שלא הועלה או הוחלט בדיון. הוער, שכיוון שהולנת"ע מאשרת את פרוטוקול הדיון וההחלטה שלה עצמה, ממילא מוסמכת היא לתקן את החלטתה בשלב האישור, בהתאם לשיקול דעתה. ל. לבסוף צוין, כי לעולים חדשים, כמו גם לתושבים ותיקים של מדינת ישראל, אין כל זכות שיוקם בעבורם דווקא ישוב קהילתי בן מספר מאות יחידות דיור, וזאת על חשבון האינטרסים של הציבור כולו. לא זו אף זו, המיקום הקונקרטי בו מבקשים העותרים להקים את הישוב החדש אינו עולה - כנטען - בקנה אחד עם המדיניות התכנונית הארצית כפי שנקבעה בהוראות תמ"א 35 ותמ"א 13. כעולה מהעתירה עצמה, העותרים היו מודעים כל העת לכך, שהקמת הישוב החדש מותנית בקבלת אישור של מוסדות התכנון המוסמכים. עמדת המועצה האזורית ל"א. המשיבה 5 טוענת, כי תמכה ועדיין תומכת היא בהקמת הישוב רמת ארבל. עוד ציינה, כי לראש מינהל התכנון "אג'נדה" מקצועית ידועה וברורה בעניין התכנית שבנדון, ונוכחות תלמידיו בודאי השפיעה על הדיון הפנימי. כן נטען, כי מתרשומת הדיון הפנימי לא ניתן ללמוד על מהלכה המדויק של ההצבעה, ואין לשלול את האפשרות כי במהלך ההצבעה נטלו חלק חבר מועצה וממלא מקומו גם יחד. המשך ההליכים בתיק ל"ב. בהחלטתי מיום 6.2.08 נדחתה בקשת העותרים לצו ביניים בעתירה. נאמר בין היתר כדלקמן: "לדידי יש להבחין בין צעד זה (אישור הפרוטוקול - א"ר), המהוה אישור עובדתי כי נושא פלוני נדון ומובאות על פי התקנון תמצית הדברים והדעות לגביו וכן תוצאות ההצבעות לשיטת המועצה, לבין השאלות המהותיות הקשורות בדרך ניהולה של הישיבה ובתוכה גם בעצם ההחלטה (שכמובן עליה נסב עיקר העתירה). אין באישור כזה כדי לאיין את הטענות המועלות כנגד הישיבה. ממילא כדי שבית משפט זה יוכל לדון בעתירה, עליו לעיין בפרוטוקול המשקף את שנעשה בה לפי שיטת המשיבים (ואציין כאן כי סעיף 15 הנזכר מאפשר התנגדויות חברי מועצה לנוסח הפרוטוקול, וקובע הצבעה לגביהן בהעדר הסכמה). פשיטא כי לא יהא באישור הפרוטוקול כדי לשנות את המצב באשר לעיצומה של העתירה, ולא ייגרם איפוא נזק בלתי הפיך, שהרי לשיטת המשיבים נדחתה התכנית". ל"ג. ביום 5.3.08 הודיעונו המשיבים כי ביום 4.3.08 אישרה המועצה את פרוטוקול הדיון הפומבי מיום 17.4.07 ברוב של 16 חברים, אל מול שני מתנגדים ונמנע אחד. צוין, כי בהזדמנות זו שבה המועצה הארצית ונדרשה לטענות העותרים בדבר אי תקינות הדיון המהותי שקיימה ביום 17.4.07, ונאמר כי המתנגדים לאישור הפרוטוקול לא עשו זאת בשל טענה לאי תקינותו כמשקף את הדיון, אלא בשל התנגדותם לאי אישור התכנית. בתגובה מיום 24.3.08, מסרו העותרים כי הפרוטוקול שהוגש מסולף ומגמתי, וכי אין באישורו כדי לאיין את הטענות כנגד התנהלות המשיבים. בתגובה נוספת של העותרים מיום 2.4.08 נטען, כי המשיבים ראו בדיון לאישור הפרוטוקול הזדמנות למקצה שיפורים ולהצגה בפני בית המשפט של גירסה משופרת לטענותיהם. ל"ד. ביום 7.4.08 נערך בפנינו דיון בעתירה, ובסיומו ניתנה החלטה שזו לשונה: "לאחר שלמדנו את העתירה ואת תגובת המשיבים על נספחיהן הרבים, ולאחר שהאזנו לטיעוניהם של באי-כוח הצדדים, התרשמותנו היא כי בדיון שהתקיים בפני המועצה הארצית בתכנית תממ/40/2, שעניינה הקמתו של הישוב רמת ארבל, נפלו פגמים אשר ביחס למשקלם ונפקותם המשפטית אנו חוככים בדעתנו. בנסיבות אלו, ובטרם נכריע בעתירה גופה, סברנו כי טוב תעשה המועצה הארצית אם תשקול את האפשרות לשוב ולדון באותה תכנית, ולו כדי להניח את דעת הכל כי לאותם פגמים לא היתה השפעה על ההחלטה שהתקבלה..." ל"ה. ביום 17.6.08 הודיעונו המשיבים כי אין הם נענים להצעתנו, בשים לב להשלכות הרוחב הקשות העלולות להיות לעניין הודאות התכנונית ברחבי המדינה, ובשל החשש הממשי שהסכמה להחזרת הדיון עלולה לפתוח פתח רחב להעלאת דרישות דומות ביחס לתכניות מתאר אחרות. ועוד, גם מטעמים שבסופיות הדיון והצורך בייעול הליכי התכנון, יש כנטען להימנע מדיונים חוזרים, למעט כאשר קיימים טעמים מהותיים ויסודיים. הודגש, כי החלטת המועצה היתה זו המתבקשת מבחינה משפטית ותכנונית, וכי הפגמים להם טוענים העותרים הם פגמים מינוריים, שכמותם עלולים ליפול מדי יום ביומו בהליכים מינהליים בכלל, ובהליכים תכנוניים מורכבים בפרט. ל"ו. פורט, כי הסכמה להחזרת הדיון למועצה הארצית בשל אי עריכת פרוטוקול של הדיון הפנימי, תביא לאי ודאות תכנונית חמורה לגבי מידת תוקפן של מרבית התכניות שנדונו בשנים האחרונות במועצה הארצית ובועדות המחוזיות, שגם בהן לא תועדו הדיונים הפנימיים של מוסדות התכנון המרכזיים. הוסף, כי משמעות קבלת עמדתם של העותרים היא, שבכל תכנית בה נכח גורם פנימי נוסף מעבר לחברי מוסד התכנון עצמם, יערער הדבר את הודאות התכנונית ויפגע בהליכי התכנון עצמם; כך למשל, נוכחות של אחד מיועציו המקצועיים של מי מחברי המועצה או של עובד מעובדי משרדו בדיון הפנימי. לבסוף הוסף, כי אף אילו היה ממש בטענה שהפגמים להם טוענים העותרים מצדיקים קיום דיון חוזר בתמ"מ 40/2, דיון בפגמים הללו התנהל בפועל, והמועצה לא מצאה כי יש בהם למנוע את אישור הפרוטוקול והחלטתה האמורה. ל"ז. לבסוף נתבקש, כי אם יימצא שנפל פגם מהפגמים להם טוענים העותרים, יש להחיל על החלטת המועצה הארצית את הלכת "התוצאה היחסית" ולדחות את העתירה. ל"ח. בתגובה להודעת המדינה השיבו העותרים ביום 22.10.08, כי מתרשומת הדיון הפנימי שצורפה עולה התנהלותו הפסולה - כנטען - של ראש מינהל התכנון במשרד הפנים בכל הנוגע לנוכחות הסטודנטים בדיון, שהיתה בלא ידיעתו מראש של ראש המועצה הארצית. הודגשה גם סטייה נטענת מהוראות רבות הקבועות בתקנון שעניינן קיום פרוטוקול פנימי, השתתפות הסטודנטים ללא ידיעתו מראש של יו"ר המועצה, וסעיף 10 שעניינו אופן ההצבעה - שכן נספרו בהצבעה כנטען חברים שלא היו נוכחים בה כלל. נטען כי הוסתר מידע מהעותרים באופן מכוון. ל"ט. ביום 4.11.08 הוצא צו על תנאי בעתירה. הוגש תצהיר תשובה מפי מנהל מינהל התכנון במשרד הפנים, בו חזרו המשיבים על טיעוניהם בתגובות המקדמיות. בדיון בעקבותיו (ביום 16.11.09) חזרו הצדדים על עמדותיהם. דיון והכרעה מ. לפנינו עומדת לדיון דרך התנהלותה הפרוצדורלית של המועצה הארצית בדיון מיום 17.4.07. אין עומדים להכרעתנו שיקולים תכנוניים שביסוד החלטתה של המועצה הארצית או תבונתה המקצועית; אין עומדת להכרעתנו הקמת היישוב רמת ארבל. אשר על כן, יתמקד דיוננו בפגמים הפרוצדורליים הנטענים. אומר כבר עתה כי אציע לחברי, לא בלי התלבטות רבה, לקבל את העתירה וליתן בה צו מוחלט, שמשמעו כי המועצה הארצית תשוב ותדון בנושא. פרוטוקול מדיון פנימי מ"א. כלל מנחה הוא במשפט המינהלי, כי גוף מינהלי אמור לקבל את החלטותיו באופן מסודר, לאחר תהליך של איסוף נתונים, ולאחר שקלא וטריא לגבי כלל השיקולים הרלבנטיים (בג"צ 4733/94 נאות נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד מט(5) 111). הליך מסודר של קבלת החלטות נועד להבטיח את רצינותם של הדיון וההכרעה, לאפשר קיומה של בקרה פנימית, הנדרשת כתנאי לקבלת החלטה ראויה. לקיום הליך כאמור חשיבות גם בהיבט קיומה של בקרה חיצונית ושקיפות ההליך: "מימים ימימה צויין, כי עקרון זה נגזר מן 'ההגינות האלמנטרית ביחסי-ציבור בין שלטון ואזרח', וכי 'הסודיות'... המקימה מחיצה ופורשת מסך בין השלטון והאזרח, לא יכירנה מקומה במינהל תקין במשטר חפשי" (בג"ץ 337/66 פיטל נ' ועדת השומה שליד עירית חולון, פ"ד כא(1) 69, 71, 72, השופט ויתקון). התנהלות שקופה של הרשויות מחזקת את אמון הציבור במערכת השלטונית, ומהוה ערובה לפעולה סדורה והגונה של הרשות (מבלי לחשוד או לפגוע חלילה בכשרים)" (בג"צ 4795/07 פלוני נ' ד"ר זנדבנק (לא פורסם)). ועוד: "עקרון השקיפות עקרון-תשתית הוא בהתנהלותו של השלטון במשטר דמוקרטי. השקיפות מבטיחה ביקורת מתמדת וצמודה על פעילותם של המחזיקים בסמכות, וממילא מהווה היא מעין-ערובה להתנהגות ראויה ונורמטיווית של בעלי סמכות. עקרון השקיפות נגזר אף מן ההכרה שבעלי-סמכות בשלטון מחזיקים בכוחות ובסמכויות שניתנו להם כנאמניו של הציבור ... וכשם שנאמן חייב בחובת דיווח לנהנים ... כן הן רשויות התכנון שחייבות הן לדווח לציבור על מהלכי תכנון - בוודאי כך מהלכי תכנון רחבי-היקף - שהן הוֹגוֹת, מתכננות ומבצעות מעת-לעת..." (עע"מ 10112/02 אדם טבע ודין נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה - מחוז ירושלים פ"ד נח(2), 817, 836-835 ( השופט- כתארו אז- חשין). מ"ב. שקיפות ובקרה אלה יהיו אפקטיביים רק אם יהיו תיעוד ודיווח מהימנים וראויים. הדבר מחייב עריכתו של פרוטוקול אשר יספק מידע נדרש לביקורת ולפיקוח על עבודת גופי התכנון, כדי להבטיח כי פעלו כהלכה. בהקשר מעט שונה, שעניינו דיון בועדת מכרזים, נאמרו הדברים הבאים, היפים גם לענייננו אנו: " ואולם החובה לכתיבת פרוטוקול שורשיה במשפט המינהלי הכללי ובעקרון שקיפות פעילותו של המינהל ... הכל מסכימים כי פרוטוקול חייב לשקף את האמת בלי כחל-ושרק: גם אם אמת מרה היא, גם אם אמת מכוערת. פרוטוקול נדמה הוא למצלמה - בימינו נאמר: למצלמת-וידיאו - ומצלמה תקלוט ותדפיס גם מחזות שאינם מרניני-לב. פרוטוקול חייב שיאמר אמת; וכדבר הנביא (זכריה, ח, טז): "דברו אמת איש את - רעהו". אמר על-כך השופט ברק בבג"ץ 990/92 מורדוב נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד מז (1) 474, בעמ' 478:'...הפרוטוקול הוא כלי לשיקוף המציאות. השיקוף של המציאות יכול להיות מלא או מתומצת. הוא חייב להיות אמיתי. אם האמת היא מרה, חייב הפרוטוקול לשקף (באופן מלא או מתומצת) אמת מרה זו. אין להוציא מהפרוטוקול דברים שאינם ראויים להישמע. אין לתקן פרוטוקול בשל אי הנחת (המוצדקת או הבלתי מוצדקת) מתוכנם של הדברים שנאמרו. הפרוטוקול הוא 'עיוור צבעים'. הוא צילום של מציאות. שינוי בפרוטוקול יכול להיעשות רק כדי להתאימו למציאות. אין לשנות את הפרוטוקול כדי שהלה לא ישקף את המציאות...'אכן, רק פרוטוקול אמין בהליכיה של ועדת מיכרזים יכול שיקיים את עקרון השקיפות, ופרוטוקול מעין-זה יחזק את ביטחוננו כי הליכי הועדה התנהלו כשורה...מסקנתנו הינה אפוא זו, כי חובה היא המוטלת על ועדת המכרזים לנהל פרוטוקול של דיוניה והחלטותיה, לרבות מידע הנמסר לה כנדרש בידי חברי הוועדה. " (בג"צ 3751/03 אילן נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד נט(3), 817 ,עמ' 838-837) (השופט - כתארו אז - חשין); בג"צ 954/97 עו"ד ד"ר שלמה כהן נ' ראש לשכת עורכי הדין, פ"ד נב(3), 486 (להלן עניין לשכת עורכי הדין, ראו גם בג"צ 2454/08 פורום משפטי למען ארץ ישראל נ' פרופ' תמיר (לא פורסם) פסקה ו' לפסק דיני). וראו דברי יו"ר ועדת הפנים והגנת הסביבה, ח"כ א' פינס-פז, בדיוני הכנסת בתיקון מס' 80 לחוק התכנון והבניה, בו נדבר להלן: "...כשהדברים נעשים במחשכים וכשלא ברור מה קרה ואיך קרה ומי הצביע ואיך הצביע-אני חושב שבמקרים כאלה עלולים לקרות הרבה מאוד דברים שאסור שיקרו... אני חושב שברגע שתהיה שקיפות תהיה הרבה יותר בקרה, יהיה פיקוח הרבה יותר הדוק וזכויות הציבור הרחב, האינטרסים הציבוריים הרחבים, ישמרו בצורה הרבה יותר טובה." (דברי הכנסת א' מיום 9.10.07 עמ' 11077; ראו גם דבריו של ח"כ חנין, דברי הכנסת מיום 13.3.07, עמ' 7817). מ"ג. בענייננו לא נערך פרוטוקול מסודר, העומד לרשות החברים להערות, מן הדיון הפנימי. כאמור, נערכה על-ידי מזכירת המועצה תרשומת מדיון זה, שנמסרה בשלב מאוחר, אך במפורש ובמודע לא הובאה להערות (ראו עמ' 20 לפרוטוקול מיום 4.10.08). תקנון המועצה הארצית מש/14 שהיה בתוקף בעת הרלבנטית קובע בסעיף 14, כי "דיוני המועצה יירשמו במלואם בקצרנות או יוקלטו באמצעות רשם קול...". סעיף 15 קובע (בהנחה - שנתקבלה על דעתנו - כי נפלה טעות בהדפסה, כטענת המדינה): "(א) לכל ישיבה של המועצה ייערך פרוטוקול... (ב) הפרוטוקול יישלח לכל חברי המועצה. (ג) פרוטוקול של דיון פומבי יהיה פתוח לעיון במשרדי המועצה, בתיאום מראש עם מזכירות המועצה". פשוטו של מקרא הסעיפים הוא כי אין בתקנון הבחנה בין פרוטוקול פנימי לפרוטוקול פומבי לצורך עצם ההקלטה ועצם הרישום, וההבחנה היחידה היא שפרוטוקול דיון פומבי יהיה פתוח לעיון, מה שאין כן פנימי. לא נמסר לנו מה הסימוכין המשפטיים לנוהג שכנטען שרר משכבר הימים, שלפיו לא נרשם פרוטוקול "רשמי" בדיון הפנימי. לדידי, ספק אם יש ברישום פרוטוקול כשלעצמו כדי למנוע הבעת דעה חופשית. כך, למשל, נוהגת הממשלה בכל דיוניה; גם בדיונים הבטחוניים נרשם פרוטוקול בכל משפטו וחוקתו. לא כל שכן שקשה להלום את אי העמדתה של התרשומת מן הדיון הפנימי לבחינתם של חברי המועצה, וזאת גם נוכח החשיבות שמייחס התקנון לאישור הפרוטוקול (סעיף 15 (ד-ה)), אשר לו נקבע תהליך מיוחד. כללם של דברים, על פי התקנון כנתינתו היה מקום לתיעודו של הדיון הפנימי, ובהיעדר תיעוד היה הנוהג שהשתרש לכאורה בניגוד לתקנון. עם זאת עלי להוסיף, כי בפרשת מילגרום הנזכרת נטען שנפלו פגמים שונים בהחלטת ועדת המשנה להתנגדויות של הועדה המחוזית בירושלים. בין היתר נטען, כי נפל פגם באי רישום פרוטוקול ההתייעצות הפנימית, בה נתקבלה החלטה על דחיית ההתנגדויות. בית משפט זה קבע – מפי השופטת חיות – כי יש לראות את שלב ההכרעה בהתנגדויות כהתייעצות פנימית-סגורה של ועדת המשנה, וככזה אינו מחויב בתיעוד. ואולם, הלכת מילגרום סייגה את עצמה להתייעצות בועדת המשנה להתנגדויות, גוף קטן מעין-שיפוטי. ואולם, כשהמדובר במועצה הארצית, גוף רב משתתפים, מסופקני אם יש מקום להבחנה בין תיעוד ההליך הפנימי לפומבי, ואף התקנון, כאמור, סבר כך. שאלה זו שונה משאלת פרסום הפרוטוקול (ראו סעיף 9 (ב)(4) לחוק חופש המידע, תשנ"ח-1998; אך ראו ז' סגל, הזכות לדעת באור חוק חופש המידע, תש"ס-2000, 207-200, לגישה מצמצמת בהקשר לכך). אמנם, גבולותיה של התייעצות פנימית צריכים להיות מצומצמים למדי על פי הפסיקה והשכל הישר, ונשוב לכך להלן. במקרה דנא עצמו לא ראיתי, תוך עיון בתרשומת הלא פורמלית של הדיון הפנימי, כי היו בו רכיבים של ממש שלא יכלו להיכלל בדיון פומבי. מ"ד. שלמות התמונה מחייבת לומר, כי המחוקק גם הוא בא לכלל מסקנה שאי ניהול פרוטוקול של דיונים פנימיים אינו תקין, ובשלהי 2007 תוקן חוק התכנון והבניה (חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 80), התשס"ח-2007). נחקק סעיף 48ד(א) לפיו "בכל ישיבה של מוסד תכנון יירשם ויוקלט פרוטוקול... יושב ראש מוסד התכנון יהיה אחראי לניהולם התקין של הפרוטוקול וההקלטה, ורשאי הוא, מטעמים שיירשמו בפרוטוקול, להפסיק את הקלטת הישיבה לצורך התיעצות". סעיף 48ד(ב) קובע: " הפרוטוקול ישקף נאמנה את פרטי הדיון ויצוינו בו, בין השאר -... (3) שמות חברי מוסד התכנון הנוכחים בישיבה ותפקידיהם, בציון אלה שנכחו בפתיחת הישיבה, וכן שמות החברים שנעדרו מהישיבה ותפקידיהם... (6)מהלך הדיון, הפסקות בהקלטת הישיבה לצורך התייעצות והטעמים להפסקות; (7) החלטות שקיבל מוסד התכנון בישיבה ותוצאות הצבעות שהתקיימו, וכן פירוט המשתתפים בכל הצבעה, ואם דרשו זאת לפחות שליש מחברי מוסד התכנון - אופן הצבעתו של כל אחד ממשתתפי ההצבעה;" עינינו הרואות, כי אין בתיקון לחוק הבחנה בין פרוטוקול פומבי לפנימי, אך יש אפשרות להתייעצות ללא פרוטוקול, שתנומק. אותה התייעצות פנימית מקבילה במידה מסוימת, ככל הנראה, לדיון פנימי בנידון דידן. מ"ה. כדי לרדת לסוף דעתו של המחוקק בענין זה, נעיין במקצת בהיסטוריה החקיקתית. הצעת חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 78) (זכות עיון במסמכים וחובת ניהול פרוטוקול), תשס"ז-2007 הצעות חוק-הכנסת תשס"ז, 90, פורסמה ביום י' באדר תשס"ז (28.2.07), מאת חברי הכנסת חיים אורון ובנימין אלון. היא הציעה, בין השאר, בסעיף 48ד, חובת ניהול פרוטוקול ופרסומו, לרבות הקלטה ותמלול. נאמר בין השאר בדברי ההסבר (עמ' 91-90), כי "מוסדות התכנון אינם מחויבים לפי החוק לנהל פרוטוקול של ישיבותיהם. במוסדות תכנון מסוימים נרשם רק חלק ממהלך הישיבה, ובאחרים לא נרשמים פרוטוקולים כלל. מוצע לחייב את מוסדות התכנון לרשום פרוטוקולים הכוללים את הפרטים המהותיים בדיון...". ברי כי מטרת ההצעה היתה השגת שקיפות ונקיון ציבורי מירבי. יצוין, כי להצעה זו קדמה הצעת חוק התכנון והבניה (תיקון פרוטוקול וזכות עיון במסמכים), תשס"ג-2003 של ח"כ חיים אורון, זהבה גלאון ורן כהן, שנדונה בקריאה טרומית ב- 21.2.05 בועדת הפנים ואיכות הסביבה, ושם עלו שאלות הקשורות להתייעצות הפנימית, שמטרתה אפשרות להבעת דעה ללא חשש. אף בדיון בהצעת החוק בתשס"ז (ראו דיון לקריאה שניה ושלישית ביום 20.8.07) נדונה האפשרות לאי הקלטה או רישום של התייעצות פנימית, דבר שנומק בפי נציגי ממשלה ברצון להגיע לדיבור חופשי אל מול הפעלת לחצים פוליטיים ואחרים, וגם "הנחיות מלמעלה" המקשות על הרצון החופשי. זאת על-ידי פתח לשלב לא פורמלי לשם חילופי דברים. מ"ו. החוק כפי שנתקבל (חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 180, תשס"ח-2007) יצר אפשרות זו של התייעצות, אלא שנדרש כאמור הסבר ("מטעמים שיירשמו בפרוטוקול" – סעיף 48ד(א)) להפסקת הקלטתה של הישיבה. עינינו הרואות, כי התייעצות פנימית אפשרית לפי החוק, אך היא מחייבת הנמקה. ברי מן הדיונים, כי הושגה פשרה בין שקיפות מלאה לבין "מרווח" לחברי מוסדות התכנון להתייעצות לא פורמלית. לדידי, מכל מקום, המשמעות היא, כי שלבים מכריעים בדיון צריך שיהיו מתועדים. מ"ז. יצויין, כי בנוסף קובע התיקון תיעוד לגבי מוזמנים לישיבה שאינם חברי מוסד התכנון (סעיף 48ד (ב)(5)), וכן אפשרות לזיהוי הצבעה (48ד(ב)(7)). בכך הלך התיקון כברת דרך מעבר לתקנון. באשר לסייגים לפרסום פומבי, ראו סעיף 48ד(ב) לחוק. מ"ח. תחולת התיקון אקטיבית, והוא אינו חל בענייננו, אף כי לא למותר לציין, שהצעת החוק פורסמה בהצעות חוק-הכנסת 136 מיום י' באדר תשס"ז (28.2.2007), עמ' 90, קרי, לפני הדיון שבו עסקינן. ואף שאיני יודע אל נכון אם היתה ההצעה בידי אנשי מינהל התכנון והמועצה הארצית בטרם הדיון מיום 17.4.07, הדעת נותנת שאכן היתה. מכל מקום על פי המצב ששרר לפני התיקון, שבו לא היתה חובת פרוטוקול סטטוטורית, ברי כי היתה חובת פרוטוקול, כהנחיה פנימית של הרשות (על הסטיה ממנה ראו י' זמיר ההליך המינהלי חלק ב (תשנ"ו) 785; ב' ברכה משפט מינהלי חלק ב (תשנ"ו) 250-249; י' דותן הנחיות מנהליות (תשנ"ו) 430-428), וקשה להלום כי חלק מכריע בדיון בא בגדרי הדיון הפנימי, לא כל שכן עצם השלב הקריטי של ההצבעה. גם אם נעתיק את רוח התיקון ונאמר כי היה מקום לנוהג ששרר של דיון פנימי - אי אפשר להרחיב את היקפו ביותר, כפי שאירע בענייננו. מ"ט. ואכן, במקרה דנא עסקינן בנושא שהיו בו חילוקי דעות נוקבים, והוא הוכרע ברוב קטן של 10:13. מטעמי מינהל תקין וגם נקיון הדעת, אף שאין סיבה כמובן להטיל דופי במניית המצביעים, גם על פי חזקת התקינות המינהלית, קשה להלום כי ההצבעה – החלק המכריע, הטעון פורמליות לעילא – היתה בדיון הפנימי, ולא תועדה כל עיקר (השוו לעניין לשכת עורכי הדין, פסקאות 65 ואילך לדברי השופט (כתארו אז) מ' חשין). התקנון אמנם אינו קובע "פורמלית" חובת תיעוד של המשתתפים בהצבעה, אך קשה לקבל כי המועצה הארצית אינה מסוגלת לומר, ולוא גם למען בקרה פנימית, מי השתתף בהצבעה; נותר רושם של אי סדר, בהיעדר בהירות בשאלה מי נכנס ומי יצא, מי הצביע וכיצד : "נרשמו כאן האנשים במהלך הדיון ובתוך מהלך הדיון אנשים יוצאים, אנשים חוזרים, ולא ברור בדיוק מי היה, אין לנו רישום מדויק של מי היה" (דבריו של המשיב 3 בעמ' 15 לפרוטוקול הדיון מיום 4.3.08); "כל אחד זה מצפונו, כל אחד יגיד, היית, לא היית, תצביע לא תצביע ואם לא, תימנע" (דבריו בעמ' 16 לפרוטוקול האמור, שם התבקש כי אך מי שהצביע בדיון הפנימי ביום 17.4.07 יצביע בישיבת 4.3.08, שעניינה אישור הפרוטוקול). יוסף, כי יש מחברי המועצה עצמם המעלים ספקות לעניין ההצבעה. חבר המועצה, מר פאול, מציין כך: "אין לי בטחון שנושא ההצבעה שהוא מאוד מהותי כחלק מתוך הדיון הכולל שקשור בהצבעה הזו, בפרוטוקול הזה, בדיון הזה, בשנה וחצי שעברה מאז, אין לי ביטחון מלא שזה כך היה, ולכן לא יכולתי לבוא ולהצביע אישור דבר שיכול להיות שנפל בו איזה שהוא פגם" (עמ' 28 לפרוטוקול האמור); ראו גם הערתו של מר אורי מקלב, בגדרה הוא מביע חשש מפני הצבעה של מי שאינם בעלי זכות הצבעה (עמ' 23 לפרוטוקול). כאמור, גם בהקשר זה סבר המחוקק שיש מקום לתיקון, ובחוק נקבעה חובה לערוך רישום של המשתתפים בכל הצבעה, ואם דרש זאת שליש מחברי מוסד התכנון, גם את אופן הצבעתו של כל אחד מהחברים (48ד(ב)(7)). אך גם לפני התיקון, נדרש סדר סביר. נוכחות סטודנטים בדיון הפנימי נ. המועצה הארצית קיימה דיון פנימי לאחר שמיעת הטענות, לשם גיבוש החלטתה. בדיון נכחה – לא השתתפה במובן של הבעת דעה וזכות דיבור – קבוצת סטודנטים. ככלל, גורמים חיצוניים אינם נוכחים בדיונים פנימיים של מוסדות התכנון, וזאת על מנת למנוע מגורמים בעלי עניין להפעיל לחץ על החברים בדיונים, ולאפשר לחברי המוסד להביע דעתם באופן חופשי, ללא מורא. אכן, לפי התקנון (סעיף 6(א)) רשאי היושב ראש "להזמין לישיבה אדם שאינו חבר או יועץ לצורך ענין הנדון במועצה באותה ישיבה" לפי סעיף 6(ב) – חבר רשאי להזמין אדם ברשות היושב ראש "לצורך ענין הנדון במועצה באותה ישיבה". עינינו הרואות, כי הרשות מוגבלת "לצורך ענין הנדון", ומשמעותם הפשוטה של דברים מוציאה מתחומה הזמנה שלא "לצורך ענין הנדון", קרי, מי שבידו לתרום לדיון. לכן קשה להלום את "החופש הישראלי" לסטות מן התקנון ללא הנמקה. אכן, יש מקום כי סטודנטים ילמדו על-ידי צפיה בדיונים של גופים כמו המועצה; יש אף לברך על כך – אך במה דברים אמורים, בדיונים הפומביים ולא בדיון פנימי, שהרי אם כן מה משמעותה של "פנימיות" הדיון, שאף אינו מתועד כדבעי, אם משתתפים מבחוץ יהיו נוכחים בו, ולהלכה - בלא פגיעה באיש - יכולים הם לתת אחר כך פומבי לדברים ה"פנימיים". נוכחותה של קבוצת סטודנטים בדיון הפנימי מעלה שאלות, וההסבר שנתנו המשיבים לכך אינו מניח את הדעת. גם אם למשתתפים אין נגיעה לנושא, ובאו אך לצפות מבלי כוונה להשתתף באופן אקטיבי - ואני נכון בהחלט להניח כך - עצם נוכחותם עלול לפגוע בתקינות ההליך; מכל שכן כאשר מדובר בקבוצה גדולה והחשש מ"הדלפות" רב יותר, ועלול להוביל את חברי הגוף להימנע מהבעת דעות שהיו משמיעים בדיון פנימי שאין בו נוכחים חיצוניים. יתרה מכך, התרת השתתפותם של גורמים נוספים עלולה לפתוח פתח לטענות בדבר איפה ואיפה. אין בידי כמובן לקבל את טענת המשיבים, כי משמעות קביעה זו תהא שגם גורמים מקצועיים ויועצים שהוזמנו על ידי חברי המועצה לא יוכלו להשתתף בדיון, שכן ככל שנוכחותם של אלה נחוצה לדיון, אין מניעה שיוזמנו לדיון הפנימי, כפי שמאפשר התקנון כאמור (ראו והשוו גם תיקון מס' 80, סעיף 48 ד(5)). כללם של דברים, נוכחות קבוצת סטודנטים אינה עונה לאמות המידה של "לצורך הדיון", וכאמור בטוחני כי התכלית הדידקטית הייתה מושגת גם אילו השתתפו הסטודנטים אך בדיון הפתוח, הפומבי. נ"א. אוסיף, כי קשה להלום שרשויות התכנון יאחזו בחבל משני קצותיו, מחד גיסא יגרסו כי דיון פנימי אינו מחויב בתיעוד כדי שתתאפשר הבעת דעות חופשית, ומאידך גיסא יאפשרו נוכחותה של קבוצת אנשים זרה בדיון הפנימי חרף זאת. סוף דבר, נקיון הדעת היה מצדיק איפוא שלא לאפשר לסטודנטים נוכחות בדיון הפנימי. לשלמות התמונה אציין כי בהקשר אחר, דו"ח מבקר המדינה מס' 55ב' מצביע אל נכון (עמ' 177) על ליקוי בהשתתפותו של יועץ ראש הממשלה לענייני התיישבות בישיבת הועדה המחוזית, מתוך חשש לתחושת מורא של המשתתפים האחרים. ואולם, אין הדבר דומה לנושא נוכחות הסטודנטים, שכן לא הרי השתתפות אקטיבית כהרי השתתפות פסיבית, ואין צורך להכביר מלים. הפגם שבהשתתפות הסטודנטים הוא כפי שנומק מעלה. ההצטברות והשלכות הרוחב נ"ב. לדעתי היעדר התיעוד בדיון הפנימי, גם אם היה מקובל בעבר, השתתפות הסטודנטים וסימני השאלה בקשר למשתתפי ההצבעה שהוכרעה ברוב קטן - כל אלה בהצטברותם, כשעסקינן בדיון בנושא חשוב שעבר שלבים והתפתחות, מטים את הכף לעבר דיון חוזר; זאת, גם אם יתכן כי חלק מליקויים אלה כשלעצמם לא היה מצדיק זאת. סבורני כי אין מקום לחשש מהשלכות רוחב של ממש באשר לדיונים אחרים כל עיקר; הדעת נותנת כי על פי רוב יידחו טענות בהקשר זה בשל שיהוי, שהעתירה דנא לא לקתה בו, ואשר ככלל לא יאפשר "לגלגל את הסרט אחורנית". ועוד, בנידון דידן המדובר בנסיבות ספציפיות, שבחלק ניכר – כגון ענין הסטודנטים - הן ממוקדות. הוא הדין לחשש שמא יהיה קושי בהזמנת יועצים מקצועיים, דבר שאיני רואה לו יסוד כאמור. טענות שאיננו רואים מקום לקבלן נ"ג. ראשית, למען נקיון הדעת חש אני צורך לציין כי איני סבור שבליקויים שנמנו מעלה היה חלילה זדון או חוסר תום לב; עסקינן בקלילות הישראלית האופיינית, שבה יש הקלת ראש בפורמליות. ואולם, גם תוך גמישות שהפורמליות עצמה והשכל הישר מתירים, יש צורך בהקפדה ראויה, בודאי בנושא בעל חשיבות. נ"ד. זכות הטיעון היא אחת מאבני היסוד של המשפט המינהלי (ראו לאחרונה עע"מ 1038/08 מדינת ישראל נ' געאביץ (לא פורסם)), ואין צורך להכביר מלים על חשיבותה. בענייננו, נחה דעתי ככלל כי לעותרים ניתנה זכות הטיעון. בראשית הדיון במועצה הארצית הציגו העותרים את עמדתם, ואף הקרינו סרט על אודות התכנית ויזמיה. מתרשומת הדיון הפנימי נראה שנערך גם דיון בחלופות. אף בדיון שקיימה הולנת"ע לפני כן ניתנה לעותרים זכות טיעון בעל פה. אשר לטענה כי לא נתאפשר לעותרים להפיץ חומר לפני הישיבה מקובלים עלי טעמי המשיבים, ואינני סבור כי נפל פגם בהתנהלותה של המועצה משלא התאפשר להפיץ חומר נוסף. גם בממשלה, למשל, אין כל צד בעל עניין יכול להפיץ כאוות נפשו ניירות. אין בידי איפוא להלום טענה זו. עם זאת לא ירדתי לסוף גורלו של המסמך שהכינו ראש המועצה האזורית ומהנדס המועצה (משיבה 5), בעקבות החלטת ולנת"ע מיום 23.5.06 לבדוק פתרונות חלופיים. נ"ה. בפי העותרים טענות בדבר סילוף הפרוטוקולים של הדיון במועצה הארצית ובולנת"ע. אין לי עילה לסבור כי פרוטוקול הולנת"ע ופרוטוקול המועצה הארצית אינם משקפים את הדיונים שהתקיימו, וחזקה על חברי המועצה, הנוהגים להעיר הערות לפרוטוקול בטרם אישורו, שלא היו מאשרים את הפרוטוקול אילו נכתב בו נושא שלא הועלה או הוחלט עליו בדיון, וכאמור אושר הפרוטוקול הרלבנטי. זאת, בנוסף לחזקת תקינות המינהל. נ"ו. קשה לטעמי להלום גם את הטענה, כי אילו ידעו מראש העותרים את רשימת החברים והמשתתפים במועצה היו מתאימים לכך טיעוניהם. לטענה מעין זו אין מקום, גם אם ראוי בהחלט שרשימת החברים תהא מוצגת ברבים באופן מסודר, כגון באתר האינטרנט; הטיעון במועצה צריך להיות ענייני, ולא "מחויט" לפי מידותיהם של חברים במועצה. הוא הדין לטענת "סחיבת" הדיון במועצה הארצית, שעה שברי מן החומר כי המועצה האזורית ביקשה דחיות מטעמים שונים. בטרם חתימה נ"ז. בטרם חתימה אציין, כי לא ראיתי מקום לביטויים הקשים שהטיח בא כוח העותרים במשיב 3. אכן, גם אם גישתו של המשיב 3 היתה אסרטיבית באופן מובהק, וניתן להתווכח עמה בהקשרים כאלה או אחרים, אין סיבה והצדקה להטיל בו דופי, מקום שעשה מלאכתו לפי אמונתו המקצועית. צר לי איפוא על הסגנון שננקט כלפיו. הנושא דנא לבש, משום מה, פנים אמוציונליות, אך לא עסקינן במלחמת בני אור בבני חושך. סוף דבר נ"ח. סיכומו של דבר, הצטברות פגמים וסימני שאלה בכמה תחומים שתוארו מותירה תחושה לא נוחה, בפרט מקום שענייננו בדיון בעל אופי עקרוני. אציע לחברי לקבל את העתירה לפי האמור, קרי, נושא רמת ארבל ישוב לדיון חוזר במועצה הארצית. איני רואה מקום לצו להוצאות, גם נוכח האמור בפסקה נ"ז למעלה. ש ו פ ט השופט א' א' לוי: אני מסכים. ש ו פ ט השופט י' דנציגר: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' רובינשטיין. ניתן היום, ד' בטבת תש"ע (21.12.09). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 07055930_T26.doc מפ מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il