פלוני נ. שירות בתי הסוהר

15 בבית המשפט העליון רעב"ס 55876-01-25 לפני: כבוד השופט יוסף אלרון כבוד השופט חאלד כבוב כבוד השופטת רות רונן המבקש: פלוני נגד המשיב: שירות בתי הסוהר בקשת רשות ערעור על החלטתו של בית המשפט המחוזי בחיפה בעת"א 144-12-24 מיום 5.1.2025, שניתנה על ידי כב' השופט נ' סילמן תאריך ישיבה: י"ב שבט התשפ"ה (10 פברואר 2025) בשם המבקש: עו"ד בדר אלדי אגבאריה בשם המשיב: עו"ד רועי שויקה פסק-דין השופטת רות רונן: לפנינו בקשת רשות ערעור על החלטתו של בית המשפט המחוזי בחיפה מיום 5.1.2025 (עת"א 144-12-24, השופט נ' סילמן), בה נדחתה עתירת המבקש נגד החלטת המשיב (להלן: שב"ס) שלא לתקן את רישום תקופת מאסרו. בדיון שהתקיים בבקשה בפני המותב ביום 10.2.2025, נקבע כי תינתן רשות ערעור. על כן, המבקש יכונה להלן: המערער. השאלה הניצבת במוקד הערעור היא האם מי שהוא גם אסיר וגם עצור זכאי לשחרור מינהלי, קרי שחרור טרם ריצוי מלוא מאסרו (להלן: שחרור מינהלי או הסדר השחרור המינהלי או ההסדר). רקע והליכים קודמים וזו השתלשלות העניינים הרלוונטית, כעולה מהערעור ומנספחיו: ביום 21.7.2022 גזר בית משפט השלום לתעבורה בחדרה על המערער עונש של 5 חודשי מאסר בפועל שירוצו בדרך של עבודות שירות (פ"ל 7894-08-19, להלן: ההליך הראשון). ביום 5.3.2024 נעצר המערער בהליך אחר, וביום 19.3.2024 הוגש לבית משפט השלום בחדרה כתב אישום כנגדו באותו הליך (ת"פ 43463-03-24, להלן: ההליך השני). ביום 7.4.2024 הורה בית משפט על מעצרו של המערער עד לתום ההליכים בהליך השני (מ"ת 43513-03-24). בעקבות זאת, קבע בית משפט השלום, במסגרת ההליך הראשון, כי המערער ישלים את יתרת עונש המאסר שנגזר עליו בדרך של מאסר מאחורי סורג ובריח, תוך הפסקת עבודות השירות. בהחלטה צוין כי המערער ממילא עצור עד תום ההליכים בהליך הראשון, כך שאינו יכול בפועל לרצות את יתרת המאסר בדרך של עבודות שירות (להלן: ההחלטה מיום 7.4.2024). אין מחלוקת כי יתרת המאסר שהיה על המערער לרצות מאחורי סורג ובריח בהליך הראשון היא 86 ימים, עד ליום 1.7.2024; כאשר מועד שחרורו המינהלי חל ביום 19.5.2024. במסגרת ההליך השני, המערער הורשע על פי הודאתו במסגרת הסדר טיעון ביום 15.10.2024, ודינו נגזר ל-10 חודשי מאסר בפועל מיום מעצרו. זאת, "במצטבר לעונש המאסר אותו אמור היה הנאשם לרצות בגין הפקעת עבודות השירות וככל שעונש זה רוצה זה מכבר אין צורך לנכות או להוסיף על תקופת מאסר זו" (עמ' 8, שורות 22-19 לפרוטוקול הדיון מיום 15.10.2024, בהליך השני). בהתאם לתחשיב שב"ס, מועד שחרורו נקבע ליום 29.3.2025; ואילו מועד שחרורו המינהלי נקבע ליום 8.3.2025. ביום 29.10.2024 פנה המערער לשב"ס וטען כי חלה טעות ברישום תקופת המאסר בהליך השני. נטען כי ביום 19.5.2024 המערער סיים לרצות את עונש המאסר בהליך הראשון, בהתאם למועד השחרור המינהלי; כך שביום 20.5.2024 הוא חזר למעמד של עצור עד תום ההליכים בהליך השני. לשיטת המערער, יש לנכות מעונש המאסר שנגזר עליו בהליך השני את מניין הימים בתקופה שבין התאריכים 6.4.2024-5.3.2024 (התקופה מיום מעצרו בהליך השני ועד להחלטה מיום 7.4.2024 שממנה החל לרצות את המאסר בפועל בהליך הראשון, להלן: תקופת המעצר); ובתקופה שמיום 20.5.2024, קרי לאחר מועד השחרור המינהלי שלו בהליך הראשון, שאז חזר להיות עצור עד תום ההליכים בהליך השני. בתגובת שב"ס נמסר למערער כי חישוב תקופת מאסרו נבדק ונמצא תקין. הוסבר כי במסגרת החישוב, נוכתה רק תקופת המעצר. זאת מאחר שבניגוד לטענתו, המערער המשיך לרצות את העונש שנגזר עליו בהליך הראשון עד ליום 1.7.2024 ולא סיים לרצותו ביום 19.5.2024, מאחר שהיה בסטטוס "שפוט עצור". במילים אחרות, אין מחלוקת כי יש לנכות מגזר הדין בהליך השני את תקופת המעצר, אלא רק בשאלה מתי סיים המערער לרצות את עונשו בהליך הראשון: האם ביום 19.5.2024 בהתאם לתאריך השחרור המינהלי; או ביום 1.7.2024 בהתאם לתאריך השחרור הרגיל. כלומר, האם בתקופה שבין 1.7.2024-20.5.2024 (סך של 43 ימים) ריצה המערער את העונש שנגזר עליו בהליך הראשון (כטענת שב"ס); או את מעצרו בהליך השני (כטענת המערער). כפי שיפורט להלן, בבסיס המחלוקת עומדת השאלה האם גם בהיותו עצור בהליך השני, היה המערער זכאי לקיצור תקופת המאסר נושא ההליך הראשון בהתאם לכללי השחרור המנהלי. ביום 1.12.2024 הגיש המערער עתירת אסיר לבית המשפט המחוזי בחיפה, בה עתר למתן צו המורה לשב"ס לתקן את רישום תקופת מאסרו בפועל. בהחלטתו מיום 5.1.2025 דחה בית המשפט המחוזי את העתירה, וזו ההחלטה נושא הערעור שלפנינו. בתמצית, בהחלטה נקבע כי שחרור מינהלי הוא הסדר שמטרתו היא להקל על הצפיפות בבתי הסוהר, ועל כן החלת ההסדר על מי שהוא גם אסיר וגם עצור אינה מגשימה את תכלית פקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], התשל"ב-1971 (להלן: פקודת בתי הסוהר או הפקודה). משכך, אין כל רלוונטיות למועד השחרור המינהלי במצב דברים זה. בית המשפט עמד על כך ששחרור מינהלי אינו זכות קנויה הניתנת לאסירים; וכי לא ניתן לנכות תקופת שחרור מינהלי בדיעבד, לאחר ריצוי בפועל של עונש המאסר. טענות הצדדים טענתו העיקרית של המערער היא שלאחר תיקון סעיף 68ג(א) לפקודת בתי הסוהר, סמכות נציב בתי הסוהר (להלן: הנציב) להורות על שחרור מינהלי אינה עוד סמכות רשות, אלא סמכות חובה. לשיטתו, אם כוונתו של המחוקק הייתה לא להחיל את ההסדר על מי שהוא גם אסיר וגם עצור – הרי שהוא היה עושה כן באופן מפורש במסגרת התיקון. ברם, המחוקק לא כלל שיקול זה בגדרי התיקון, וקבע במפורש כי ככל שמתקיימים התנאים הקבועים בפקודה הנוגעים למצבת האסירים בבית הסוהר – על הנציב להורות על שחרור מינהלי ללא כל שיקול דעת בנושא. המערער הדגיש כי ביום השחרור המינהלי בהליך הראשון הוא היה "אסיר" מכוח הרשעתו באותו הליך, וככזה חל עליו ההסדר. לשיטתו, המונח "שחרור" אין פירושו בהכרח שחרור פיזי מבית הסוהר, אלא סיום תקופת המאסר בהליך הרלוונטי. בהסתכלות זו, הסדר השחרור המינהלי משיג את תכליתו גם כשהוא חל על מי שהוא גם אסיר וגם עצור, מאחר שבסופו של דבר ובראייה כוללת של תקופת השהות בבית הסוהר, האחרון יפנה את מקומו בבית הסוהר במועד מוקדם יותר. שב"ס מסכים כי כיום לנציב אין שיקול דעת בהחלטתו להורות על שחרורו המינהלי של מי שעומד בתנאים לכך. עם זאת, לשיטת שב"ס שחרור מינהלי אינו זכות המוקנית לאסירים פרטניים, ונקודת המוצא היא שעל כל אסיר לרצות את מלוא העונש שנגזר עליו. שחרור מינהלי אינו אלא הסדר מערכתי שתכליתו הקלה על הצפיפות בבתי הסוהר באופן שמעניק, בדרך עקיפה, טובת הנאה לאסירים. שב"ס מדגיש כי החלת ההסדר על מי שהוא גם אסיר וגם עצור – לא זו בלבד שאינה מגשימה את תכלית ההסדר בדבר הקלת הצפיפות בבתי הסוהר, אלא שאינה בסמכותו של הנציב. זאת, מאחר שהתנאי המרכזי להחלת ההסדר – שחרור מכותלי בית הסוהר – לא מתקיים. לנוכח האמור, המדיניות העקבית של שב"ס היא לא להחיל את ההסדר על מי שהוא גם אסיר וגם עצור. עוד מבהיר שב"ס כי הסתכלות כוללנית על השפעת השחרור המינהלי על סך תקופת מאסרו של מי שהוא גם אסיר וגם עצור היא שגויה. לפי פקודת בתי הסוהר, יש לבחון את מצב התפוסה בבית הסוהר ביום ספציפי (המוגדר כ"יום הקובע") וככל שמתאפשר ביום זה שחרור מינהלי לפי הוראות הפקודה, יש לשחרר את מי שעומד באותו היום בתנאים לשחרור מינהלי. דיון והכרעה לאחר עיון בטענות הצדדים בכתב ובעל פה, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הערעור להידחות. כפי שעולה מפירוט טענות הצדדים לעיל, יש לבחון שתי שאלות עיקריות בהתייחס לערעור הנוכחי. ראשית, יש לבחון האם העובדה שסמכות הנציב להורות על שחרור מינהלי היא כיום סמכות חובה – מקימה לאסירים זכאות לשחרור מינהלי בהתקיים התנאים לכך. שנית, ורק אם התשובה לכך בחיוב, יש להידרש לשאלה האם זכאות זו מוקנית למי שהוא גם אסיר וגם עצור. אציין כבר עתה כי לטעמי, ככל שמתקיימים תנאי פקודת בתי הסוהר לעניין זה, זכאי אסיר להשתחרר בשחרור מוקדם; אך לנוכח תכליותיו של השחרור המינהלי, זכאות זו אינה מוקנית למי שהוא בה בעת גם אסיר וגם עצור. להלן אדון ברקע להסדר השחרור המינהלי, ובשאלות האמורות כסדרן. הסדר שחרור המינהלי – רקע עניינו של הסדר השחרור המינהלי המעוגן בסימן ט'1 לפקודת בתי הסוהר הוא בשחרור אסירים לפני תום תקופת המאסר שעליהם לרצות. סעיף 68ג(א) לפקודה מסמיך את הנציב להורות על שחרור מינהלי של אסירים בהתאם לתנאים הקבועים בחוק, אם תפוסת האסירים עולה על תקן הכליאה כפי שנקבע על ידי השר לביטחון לאומי. הסדר השחרור המינהלי אומץ בישראל כבר בשנת 1990, תחילה, כהוראת שעה ובהמשך בחוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (תיקון מס' 13) (שחרור מינהלי), התשנ"ג-1993. במקור, נועד ההסדר להתמודד עם בעיית המחסור במקומות הכליאה (ראו אורן גזל-אייל ופאדי מרזוק-מקלדה "מהפכת השחרור המינהלי – ממדיניות כליאה מבוססת ביקוש למדיניות מבוססת היצע" עיוני משפט מז 57, 76 (2023) (להלן: גזל-אייל ומרזוק-מקלדה); כן ראו דברי ההסבר לחוק להצעת חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (תיקון מס' 13) (שחרור מינהלי), התשנ"ג-1993, ה"ח 2166, עמ' 86). בשנת 2018 נכנס לתוקף חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 54 והוראת שעה), התשע"ט-2018 (להלן: תיקון מס' 54). זאת, כחלק משורה של צעדים שביצעה המדינה ליישום פסק הדין שניתן בבג"ץ 1892/14 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' השר לביטחון פנים (13.6.2017), שעסק בבעיית הצפיפות בבתי הסוהר. בפסק הדין הורה בית המשפט למדינה לעשות את הנדרש על מנת להגדיל את שטח המחיה אשר יוקצה לכל אסיר ועצור בהתאם לקבוע בפסק הדין, באופן שחייב צמצום מהיר בהיקפי הכליאה (ראו דברי הסבר להצעת חוק לתיקון מס' 54, ה"ח 1229, עמ' 934; גזל-אייל ומרזוק-מקלדה, בעמ' 60, להרחבה ראו גם שם, בעמ' 76-72). בהתאם, הרחיב תיקון מס' 54 באופן ניכר את הסדר השחרור המינהלי, וזאת במתכונת של הוראת שעה שתוקפה נקבע לשלוש שנים (להרחבה על השינויים שנעשו במסגרת תיקון מס' 54 ראו בג"ץ 1406/19 פלוני נ' הכנסת, פסקה 1 (27.2.2022); גזל-אייל ומרזוק-מקלדה, בעמ' 79-76; הוראת השעה זכתה לכינוי ותכונה גם להלן: השחרור המינהלי המוגבר או ההסדר המוגבר). בנוסף, סעיף 68ג(א) לפקודה תוקן בהוראת קבע, כך שסמכות הנציב להורות על שחרור מינהלי לא תהיה עוד סמכות שברשות, אלא סמכות שבחובה, שתופעל כל אימת שמתקיימים התנאים להחלת ההסדר. כך, עובר לתיקון מס' 54, נוסח סעיף 68ג(א) לפקודה היה כדלקמן: שחרור מינהלי 68ג. (א) עלתה תפוסת האסירים על תקן הכליאה, רשאי הנציב לפי שיקול דעתו ובמועד שימצא לנכון, להורות שישוחררו טרם זמנם האסירים שיתרת המאסר שלהם ביום מתן ההוראה (להלן – היום הקובע) אינה עולה על יתרת המאסר המרבית [...] (הדגשה אינה במקור, ר. ר.) ולאחר כניסתו לתוקף של תיקון מס' 54, נוסח הסעיף שונה לנוסח הבא: שחרור מינהלי 68ג. (א) עלתה תפוסת האסירים על תקן הכליאה, יורה הנציב שישוחררו טרם זמנם האסירים שיתרת המאסר שלהם ביום מתן ההוראה (להלן – היום הקובע) אינה עולה על יתרת המאסר המרבית [...] (הדגשה אינה במקור, ר.ר.) בהמשך, בשנת 2021, תוקן החוק פעם נוספת (חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 57 והוראת שעה), התשפ"ב-2021 (להלן: תיקון מס' 57)). כעולה מדברי ההסבר לתיקון זה, השחרור המינהלי המוגבר אינו מביא בחשבון את רמת המסוכנות הנשקפת מאותם אסירים המשתחררים שחרור מוקדם (מלבד התייחסות נפרדת לאסירים שהורשעו בעבירות ביטחוניות). על רקע זה, וכדי לצמצם את החשש מפני שחרור אסירים שמסוכנתם גבוהה, הוכנסו בתיקון מס' 57 שינויים שנועדו לצמצם את ההסדר המוגבר. מכוח שינויים אלה הוחרגו מההסדר המוגבר, נוסף על אסירים שהורשעו בעבירות ביטחוניות שכבר הוחרגו ממנו, גם אסירים בעלי רמת מסוכנות גבוהה. בכלל זה נמנו אסירים שהורשעו בעבירות מין, עבירות אלימות במשפחה ועבירות אלימות חמורה – אלא אם כן יוחלט להורות על שחרורם על תנאי ממאסר (גזל-אייל ומרזוק-מקלדה, בעמ' 81-79; כן ראו דברי ההסבר לתיקון מס' 57, ה"ח 1398, בעמ' 345-344, 351-350). הוראת השעה שנקבעה בתיקון מס' 57 לעניין השחרור המינהלי המוגבר הוארכה מעת לעת. נכון למועד לכתיבת שורות אלה, הוארך תוקפה של הוראה זו עד ליום 31.12.2025, בכפוף לשינויים שבוצעו בה (להרחבה על השתלשלות העניינים שפורטה בתמצית לעיל, ראו דברי ההסבר להצעת חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 67 והוראת שעה), התשפ"ה-2024, ה"ח 1804). להשלמת התמונה, יצוין כי במסגרת השינויים האמורים, אסירים שהורשעו בעבירות ביטחוניות הוחרגו מהסדר השחרור המינהלי באופן גורף וכהוראת קבע. כן יוזכר ויובהר כי השינוי בסמכותו של הנציב להורות על שחרור מינהלי – מסמכות רשות לסמכות חובה – עומד בעינו. טיבה של "זכות" האסיר לשחרור מנהלי כפי שיובהר להלן, אני סבורה כי במצב החוקי הנוכחי, זכאי אסיר שעומד בתנאי פקודת בתי הסוהר להשתחרר בשחרור מנהלי. מהו אופיה של זכאותו של האסיר בהקשר זה? הפסיקה התייחסה ל"זכות מינהלית", או "הזכות המהותית במשפט המינהלי" כפי שהיא כונתה בבג"ץ 170/87 אסולין נ' ראש עיריית קרית גת, זאב בוים , פ"ד מב(1) 678, 692 (1988); השופט א' ברק), כאל "זכותו של הפרט כלפי השלטון" (שם). זכות זו לא זכתה להתייחסות רבה בפסיקה ונהוג לראותה כאינטרס המוגן על ידי המשפט של אדם כלפי רשות מינהלית (וזאת בהתאם לגישה לפיה זכות משפטית היא "אינטרס מוגן על ידי המשפט", ראו לעניין זה יצחק זמיר הסמכות המינהלית, כרך ג- הביקורת השיפוטית: כללי הסף 1629 ו-1631 (2014) (להלן: זמיר)). הזכות המינהלית נובעת מהחובה המינהלית. כך, כאשר החוק מטיל על רשות מסוימת חובה – הרי שכנגד חובה זו קמה לפרט באופן משתמע זכות שאותה חובה תבוצע. כפי שמתאר זאת פרופ' זמיר בספרו: "החובה המינהלית הולידה את הזכות המינהלית: הזכות לתבוע מן הרשות שתקיים את החובה" (שם, בעמ' 1635; ראו גם שם, בעמ' 1633; אף שקיימת בעייתיות מסוימת בניתוח הזכות המינהלית לפי טבלת הזכויות של הופלד, ראו אלפרד ויתקון "הזכות המהותית במשפט המינהלי" עיוני משפט ט 5, 22 (התשמ"ג) (להלן: ויתקון)). באותו אופן, כאשר החוק מקנה לרשות סמכות, הסמכות מקימה באופן משתמע את זכותו של הפרט לדרוש להפעילה (זמיר, בעמ' 1640). ואולם, הדוגמאות לזכויות מינהליות שמונה פרופ' זמיר בספרו נוגעות למקרים בהם הזכות המינהלית מבטיחה לפרט את השירותים שהמדינה חייבת לספק לו (כגון קצבאות ביטוח לאומי, הקצאת רישיונות ושירותי חינוך ובריאות). מדובר במקרים אלה בחובות שעל רשויות המינהל לספק בכפוף לעמידתו של האזרח בתנאים הקבועים בחוק, ומכאן צומחת זכותו ל"שירות" שהמדינה נותנת לאזרח. לעומת זאת, שחרור מינהלי אינו "שירות" שהמדינה חייבת לספק לאזרח, והאסיר אינו עומד במרכזו. מדובר בהסדר מערכתי שנועד להגשים את צרכיה של המערכת, ומקנה לאסירים טובת הנאה שככלל לא היו זכאים לה, ובאופן עקיף בלבד. בה בעת, הסדר השחרור המינהלי במתכונתו הנוכחית מטיל על הנציב חובה להורות על שחרור מינהלי בהתקיים התנאים הקבועים לכך בפקודת בתי הסוהר. מול חובתו זו, עומדת זכאותו של האסיר שהיא תמומש גם ביחס אליו באופן שוויוני. לכן, לטעמי, אף שאין לאסיר "זכות" במובן הרגיל, היותה של הסמכות להורות על שחרור מנהלי – סמכות חובה, מביאה למסקנה כי אסיר העומד בתנאים הקבועים בפקודה לשחרור מינהלי אך מסיבה כזו או אחרת אינו משתחרר במועד זה – רשאי לעתור לבית המשפט ולדרוש את שחרורו. במילים אחרות, החובה של הנציב להורות על שחרורו המינהלי של מי שעומד בתנאים לכך מקימה את זכאותו של האסיר להשתחרר במועד השחרור המינהלי, קרי גם את האפשרות לתבוע את קיומה של החובה במידת הצורך. זאת אף שמדובר כאמור בזכאות השונה מהזכות המנהלית האופיינית. המסקנה כי אלה הם פני הדברים מתחזקת מהוראות פקודת בתי הסוהר ביחס למצב בו ישנה קבוצת אסירים שכל חבריה בעלי יתרת מאסר זהה (כאשר קבוצה מאופיינת באורך המאסר שהוטל על מי שנכלל בה, בהתאם לתוספת הראשונה לפקודה, ראו סעיף 68א לפקודה); אך כאשר לצורך עמידה ביחס בין תפוסת האסירים לבין תקן הכליאה לא נדרש שחרורם של כל האסירים המנויים בקבוצה אלא ניתן להסתפק בשחרור של חלקם בלבד. בהתייחס לסיטואציה כזו, סעיף 68ד לפקודה (ובפרט ראו סעיף 68ד(ג) לפקודה) קובע כי: דין קדימה בשחרור 68ד. (א) עלה ביום הקובע מספר האסירים שניתן לשחררם שחרור מינהלי על מספר האסירים שיש לשחרר בשל עודף תפוסת אסירים על תקן הכליאה, ייעשה השחרור המינהלי בכל קבוצות האסירים, ובכל קבוצה יחל השחרור באסיר שיתרת מאסרו היא הקצרה ביותר. (ב) הגיעה תפוסת האסירים כדי תקן הכליאה – לא ישוחרר עוד כל אסיר שחרור מינהלי. (ג) היו ביום הקובע אסירים הנמנים עם אותה קבוצה שיתרת מאסרם זהה, ויש לשחרר שחרור מינהלי רק חלק מהם – ישוחררו כולם, על אף האמור בסעיף קטן (ב), אף אם תקטן בכך תפוסת האסירים מתקן הכליאה (הדגשה אינה במקור, ר.ר.). הסעיף קובע אם כן כי כל האסירים השייכים לאותה קבוצה ויתרת מאסרם זהה ישוחררו, גם אם כתוצאה מכך יישארו בבתי הסוהר אסירים בכמות קטנה מהתקן. בכך יש כדי להעיד כי עמידה של אסיר בתנאי ההסדר בהתאם לסדר הקדימה בשחרור מובילה בהכרח לשחרורו המינהלי, גם אם התכלית המערכתית של פינוי מקום בבתי הסוהר יכלה להתגשם על ידי שחרור חלק מהאסירים; וגם אם לאחר שחרור של אותו חלק – הגיעה תפוסת האסירים כדי תקן הכליאה. המחוקק יכול היה לכאורה לקבוע שבמצב בו תפוסת האסירים הגיעה כדי תקן הכליאה – כך שמטרת ההסדר התממשה – לא ישוחררו עוד אסירים; ובאופן תיאורטי אף ניתן היה לקבוע תנאים המסדירים את שיקול דעתו של הנציב במצב דברים זה כדי למנוע פגיעה בשוויון. כאמור אלה אינם פני הדברים בפועל. שב"ס מפנה לפסק הדין ברע"ב 6943/13 אוחנה נ' מדינת ישראל (14.11.2013) (להלן: עניין אוחנה), בו נקבע כי: "השחרור המינהלי הוא כלי הנתון בידי נציב שירות בתי הסוהר שתכליתו בעיקרה היא הקלה על צפיפות האסירים בבתי הסוהר. שחרור מינהלי מוענק לאסירים בהתאם לשיקול דעתו של הנציב, בתקופות שבהן תפוסת האסירים עולה על תקן הכליאה. על כן, שחרורו של אסיר טרם זמנו במסגרת שחרור מינהלי אינו מהווה זכות מהותית, אלא הנאה עקיפה ממחסור מערכתי נקודתי במקומות כליאה לאסירים. ממילא הסדר חוקי חדש המשנה את הסדרי השחרור המינהלי אין בו משום פגיעה בזכויות" (שם, בפסקה 7, הדגשה אינה במקור, ר.ר.). ואולם, פסק הדין בעניין אוחנה ניתן עובר לתיקון מס' 54. כפי שעולה מהציטוט לעיל, קביעתו של בית המשפט התבססה על כך שבאותה העת, שחרור מינהלי היה כפוף לשיקול דעתו של הנציב, קרי סמכותו של הנציב הייתה סמכות רשות. מצב דברים זה השתנה לאחר תיקון מס' 54, שמכוחו סמכותו של הנציב להורות על שחרור מינהלי הפכה לסמכות חובה. כאשר סמכותו של הנציב להורות על שחרור מינהלי הייתה סמכות רשות, הוטלה עליו החובה לבחון את הצורך בהפעלת שיקול דעתו; והחובה להפעיל את שיקול דעתו בהתאם לכללי המשפט המינהלי (דפנה ברק-ארז משפט מינהלי 202-201, 220 (כרך א, 2010)). לאסיר שעמד בתנאי השחרור המינהלי לא הייתה ודאות כי ישתחרר במועד זה, שהרי ההחלטה נתונה לשיקול דעתו של הנציב. משכך, אם לאסיר לא הייתה טענה הנוגעת לפגמים בהפעלת שיקול הדעת המינהלי – לא הייתה לו עילה לפנות לבית המשפט בדרישה להיות משוחרר במועד השחרור המינהלי. מנגד, סמכות חובה טומנת בחובה ודאות באשר לתוצאות הפעלתה. לכן, לאסיר העומד בתנאי ההסדר יש ודאות שהוא ישוחרר בהתאם לקבוע בחוק. משאלה פני הדברים, הרי שהוא זכאי להיות משוחרר במועד השחרור המינהלי, ואם אינו משוחרר – הוא יכול לעתור לבית המשפט לקבלת סעד. כך סבור גם סבור שב"ס – ראו עמ' 3 שורה 24 לפרוטוקול הדיון מיום 10.2.2025. לנוכח כלל האמור לעיל – אני סבורה כי בעקבות תיקון מס' 54 ושינוי הסמכות להורות על שחרור מינהלי מסמכות רשות לסמכות חובה, זכאים אסירים לשחרור מינהלי ככל שמתקיימים התנאים לכך. האם הזכאות לשחרור מינהלי חלה על מי שהוא גם אסיר וגם עצור? סעיף 68ג(א) לפקודת בתי הסוהר מסדיר כאמור את מנגנון השחרור המינהלי, וזו לשונו: שחרור מינהלי 68ג. (א) עלתה תפוסת האסירים על תקן הכליאה, יורה הנציב שישוחררו טרם זמנם האסירים שיתרת המאסר שלהם ביום מתן ההוראה (בסימן זה – היום הקובע) אינה עולה על יתרת המאסר המרבית הקבועה בטור ב' בחלק א' לתוספת הראשונה לקבוצת האסירים שעימה נמנים אותם אסירים לפי טור א' בחלק האמור. נפנה תחילה להגדרת המונחים בסעיף זה. "תפוסת אסירים" מוגדרת בפקודת בתי הסוהר כ-"מספר האסירים המוחזקים בכלל בתי הסוהר לרבות אסירים המאושפזים בבתי חולים לפי סעיפים 15(א) ו-16, או השוהים בחופשה לפי סעיף 36, וכן עצורים המחוזקים בכלל בתי הסוהר; לעניין הגדרה זו – 'אסיר' – כהגדרתו בסעיף 1" (סעיף 68א לפקודה). לפי סעיף 1 לפקודת בתי הסוהר, "אסיר" הוא מי ש-"נתון כדין במשמורת בתי הסוהר". בנוסף, "תקן כליאה" מוגדר כ-"סך כל מקומות הכליאה בכלל בתי הסוהר" (סעיף 68א לפקודה), כאשר השר לביטחון לאומי רשאי לקבוע בצו, מעת לעת, ובאישור הוועדה לביטחון לאומי של הכנסת, את תקן הכליאה (סעיף 68ב לפקודה). כלומר, לצורך חישוב היחס בין תפוסת האסירים לבין תקן הכליאה, יש להביא בחשבון את כל אוכלוסיית הכלואים בבתי הסוהר – הן עצורים המוחזקים במהלך ההליך הפלילי בעניינם; הן אסירים שנידונו לעונש מאסר בגזר דין. כאשר תפוסת האסירים עולה על תקן הכליאה, יורה הנציב שישוחררו טרם זמנם האסירים שיתרת המאסר שלהם עומדת בתנאים הקבועים בפקודה. "אסיר" לעניין שחרור מינהלי מוגדר בפקודת בתי הסוהר כ-"אסיר שפוט לתקופת מאסר שאינה עולה על שלוש שנים" (סעיף 68א(1) לפקודה) או "אסיר שפוט לתקופת מאסר העולה על שלוש שנים, שניתנה לגביו החלטה על שחרור על-תנאי ממאסר" (סעיף 68א(2) לפקודה). "אסיר שפוט" הוא "אסיר פלילי שנגזר דינו" (סעיף 1 לפקודה). אם כן, אין ספק כי הסדר השחרור המינהלי מופנה לאוכלוסיית האסירים הפליליים שנגזר דינם לתקופת מאסר שאינה עולה על שלוש שנים; או לאוכלוסיית האסירים הפליליים שנגזר דינם לתקופת מאסר העולה על שלוש שנים שהוחלט שישוחררו על-תנאי; ולא – לאוכלוסיית העצורים. המחלוקת בענייננו היא כאמור בשאלה מהו הדין, לעניין תחולתו של ההסדר, בקשר למי שהוא בה בעת אסיר בהליך אחד ועצור בהליך אחר. אכן, מדובר במי שהוא אסיר, כך שעל פני הדברים הסדר השחרור המינהלי אמור לחול עליו. אולם חרף זאת מתעוררת השאלה האם העובדה שמדובר במי שגם עצור בהליך אחר, משנה ממסקנה זו, באופן שאינו מאפשר להחיל עליו את הסדר השחרור המינהלי. כדי להכריע במחלוקת זו, יש להידרש לפרשנותו של סעיף 68ג(א) לפקודה. כידוע, השלב הראשון בפרשנות דבר חקיקה הוא בחינה של לשון החוק, אשר קובעת את גבולותיו של מתחם פרשנות החקיקה. אם לשון החוק "סובלת" יותר מפרשנות אפשרית אחת, אז יש לעבור לבחון את תכלית החקיקה, ולבחור – מבין אותן הפרשנויות שלשון החוק יכולה לשאת – את זו המגשימה אותה באופן מיטיבי (ע"א 8093/23 שפיר הנדסה אזרחית וימית בע"מ נ' הוועדה המיוחדת לתכנון ובניה חריש, פסקה 16 (22.9.2024); ע"א 2504/24 המוסד לביטוח לאומי נ' לין, פסקה 19 (21.4.2024); רע"א 4490/21 סיירוקס ישראל בע"מ נ' עסור, פסקה 18 (10.10.2021)). בענייננו, ליבת המחלוקת היא בשאלה האם הפרשנות המילולית האפשרית היחידה למילה "ישוחררו" היא שחרורו הפיזי של האסיר מבית הסוהר; או שמא ניתן לפרש אותה כסיום פורמלי של תקופת המאסר אותה הוא מרצה. לפי הפרשנות הראשונה – הסדר השחרור המינהלי אינו חל על מי שהוא גם אסיר וגם עצור, שכן לא ניתן להורות על שחרורו הפיזי מבית הסוהר. לפי הפרשנות השנייה – שחרור מינהלי יכול לחול גם על אוכלוסייה זו, שכן ה"שחרור" של מי שהוא גם אסיר וגם עצור יתבטא בקביעה אודות סיום תקופת המאסר בהליך הרלוונטי. נראה כי לשון החוק אינה מספקת מענה ברור לשאלה זו, הואיל והמונח "שחרור" יכול להתפרש הן כשחרור פיזי מבין כותלי בית הסוהר; הן כסיום תקופת המאסר. כך למשל במקרים בהם האסיר מרצה מספר מאסרים בהליכים שונים, או כבענייננו, כאשר מדובר במי שהוא גם אסיר וגם עצור. לנוכח האמור, יש לבחור את הפרשנות שתגשים את תכלית החקיקה באופן מיטבי. בין אם תכלית הסדר השחרור המינהלי היא פתרון לבעיית המחסור במקומות הכליאה ובין אם תכלית ההסדר היא הקלה על הצפיפות בבתי הסוהר (ראו פסקאות 8-7 לעיל; וכן רע"ב 1049/15 ניזרי נ' שירות בתי הסוהר, פסקה 21 לפסק דינו של השופט נ' סולברג (18.6.2015); ורע"ב 7397/19 אבו זאייד נ' שב"ס – מדינת ישראל, פסקה 10 (1.12.2019)) – הגשמתה מחייבת לבחור בפרשנות הראשונה – קרי לפרש את המונח 'שחרור' כשחרור פיזי של האסיר מכותלי בית הסוהר. שחרור מינהלי רשמי בלבד, כאשר האסיר צפוי להוסיף לשהות בכלא כעצור – מאיין באופן ברור את תכלית ההסדר. נחזור ונזכיר כי השחרור המנהלי אינו נובע מהצדקה לקיצור עונש המאסר משיקולי ענישה. להיפך – שחרור כזה פוגע בתכליות הענישה (לסקירה רחבה על הנזקים האפשריים הנגרמים משימוש בהסדר השחרור המינהלי ככלי לוויסות הכליאה ראו גזל-אייל ומרזוק-מקלדה, בעמ' 110-93). משכך, אין מקום לעשות שימוש בהסדר זה במקרים בהם בסופו של דבר תכלית ההסדר – פינוי מקום בבתי הסוהר – איננה מתממשת. המערער טוען בהקשר זה כי תכלית ההסדר מתממשת גם כאשר מדובר במי שהוא גם אסיר וגם עצור, שכן שבסופו של דבר יפנה האחרון את מקומו בבית הסוהר בשלב מוקדם יותר מאשר היה מפנה אותו אלמלא החלת ההסדר עליו. אינני מקבלת טענה זו. זאת מאחר שהיא מתעלמת מכך שהוראות סעיף 68ג(א) לפקודה מנחות, באופן מפורש, לבחון את היחס בין תפוסת האסירים לתקן הכליאה ביום הקובע – קרי ביום המיועד לשחרור. מנגנון השחרור המינהלי פועל כך ששב"ס בודק מדי יום את מספר הכלואים המוחזקים בבתי הסוהר ("תפוסת האסירים"). רק אם המספר עולה על תקן הכליאה – ניתנת הוראה לשחרר אסירים שיתרת מאסרם ביום הקובע קטנה מיתרת המאסר המירבית הקבועה בתוספת לפקודה, בהתאם לתקופת המאסר שנגזרה להם (ראו גזל-אייל ומרזוק-מקלד, בעמ' 82). כפי שהוסבר בפסקה 11 לעיל, הפקודה קובעת סדר קדימה של שחרור אסירים, לפיו השחרור המינהלי ייעשה בכל קבוצות האסירים, כך שבכל קבוצה יחל השחרור באסיר שיתרת מאסרו היא הקצרה ביותר. מנגנון פעולה זה מלמד על כך שכל הסדר השחרור המינהלי מושתת על היחס בין מצבת הכלואים לבין תקן הכליאה ביום מסוים, ולא על הסתכלות רוחבית על תקופת מאסרם של אסירים. במילים אחרות – אין הצדקה לקצר את תקופת המאסר של האסיר העצור, שכן לא ניתן לדעת מה תהיה תפוסת הכליאה במועד בו היה עליו להשתחרר, והאם תפוסה זו מחייבת שחרורים מנהליים בכלל, ואת שחרורו המנהלי בפרט. מאחר שבענייננו, המערער לא יכול היה להשתחרר ביום 19.5.2024 שכן במועד זה הוא היה עצור עד תום ההליכים בהליך השני, הרי שהסדר השחרור המינהלי אינו חל עליו והוא לא היה זכאי משום כך לקיצור תקופת מאסרו מכוחו. משכך, אין פגם בתחשיב שערך שב"ס לעניין מועד שחרורו, שנקבע ליום 8.3.2025, וחלף במועד כתיבת שורות אלה. סוף דבר – לאור כל האמור לעיל, אם דעתי תישמע, נדחה את הערעור. רות רונן שופטת השופט חאלד כבוב: 1. קראתי בעיון את חוות דעתה של חברתי, השופטת ר' רונן. מסקנתי הסופית כמסקנתה – דין הערעור, להידחות. עם זאת, אבקש להבהיר את עמדתי ודרך הילוכי. 2. בתמצית, סבורני כי בדין נדחתה עתירת המערער "למתן צו המורה למשיב לתקן את רישום תקופת המאסר בפועל של העותר", על-ידי בית משפט קמא. עיון בעתירה, על שניים וחצי עמודיה, מלמד כי אין בה זכר להסדר המשפטי הקבוע בסימן ט'1 לפקודת בתי הסוהר. לאמיתו של דבר, כל שנטען בעתירה הוא כי "נפלה טעות בחישוב תקופת מאסרו של העותר". זאת משלא ראו בו כמי, שלהלכה, השתחרר ממאסרו 'שחרור מינהלי' ביום 19.05.2024; גם אם, למעשה, הוא נותר במשמורת שב"ס כעציר. משכך נטען, "כי המשיב צריך לתקן את רישום תקופת המאסר של העותר". ואולם, כפי שקבעה חברתי ובצדק, בהתאם להסדר המשפטי הנוהג – מי שמאסרו מהווה חלופה למעצרו לא יכול לבוא, במועד הקובע, בקהל האסירים "שישוחררו טרם זמנם", כדי להקל על "תפוסת האסירים" נוכח "תקן הכליאה". לדידי הדברים נלמדים מן הלשון הפשוטה והקשרה. כך או אחרת, הם נלמדים היטב מתכליתו הסובייקטיבית של ההסדר המשפטי. אשר על כן, 'השאלה העקרונית' שהוצגה בפתח בקשת רשות הערעור – האם "במידה ואסיר עונה על כל התנאים הקבועים בפקודה לשחרור מינהלי טרם זמנו, האם יש סמכות למציב שלא להורות על שחרורו המינהלי של אסיר זה" לא מתעוררת בענייננו. שהרי המערער לא היה, במועד הקובע, אסיר שעונה על כל התנאים הקבועים בפקודה לשם שחרור מינהלי. ויודגש, כי נקודת המוצא היא שכאשר נגזר דינו של עבריין – עליו לשאת בעונשו מתחילתו ועד סופו. משכך, כשלעצמי עודני סבור כי שחרור מינהלי הוא בגדר הנאה עקיפה. זאת, במובן שמדובר בתוצר לוואי של צורך מערכתי, שתקומתו עוד בשנות ה-90 של המאה הקודמת הייתה נעוצה בבעיית המחסור במקומות כליאה. ואחרית כמו ראשית, גם גלגולו המורחב יסודו בחובת המדינה לעמוד בפסיקת בית משפט זה בבג"ץ 1892/14 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' השר לביטחון פנים (13.06.2017). הא ותו לא. 3. הנה כי כן, ההסדר מדבר בעד עצמו וברי כי על שב"ס, כמו כל רשות מרשויות המדינה, לעמוד בהוראות הדין. בהקשר זה סבורני, כי אין נפקא מינה אם עניין לנו בסמכות שלטונית שברשות או סמכות שלטונית שבחובה; בסמכות שיש עמה שיקול-דעת רחב או בסמכות שיש עמה שיקול דעת צר מכל צר, או היעדר שיקול דעת כלל נוכח אמות מידה וכללים שבדין; ובין אם מדובר בסמכות של קביעת מדיניות ובין אם מדובר בסמכות ביצוע. חאלד כבוב שופט השופט יוסף אלרון: אף אני סבור כי דין הערעור להידחות.   בשים לב לכך שחברתי וחברי תמימי דעים ביחס לתוצאה – דחיית הערעור; ובהינתן שהמבקש סיים ממילא ביום 10.3.2025 את תקופת מאסרו ושוחרר – איני רואה צורך להרחיב את היריעה מעבר לכך. יוסף אלרון שופט לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת רות רונן. ניתן היום, י"ב אדר תשפ"ה (12 מרץ 2025). יוסף אלרון שופט חאלד כבוב שופט רות רונן שופטת