יעקב זכאי נ. משרד הביטחון

פסק-דין בתיק בג"ץ 5584/15 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5584/15 לפני: כבוד השופט י' עמית כבוד השופט צ' זילברטל כבוד השופט מ' מזוז העותרים: 1. יעקב זכאי 2. מלכיאל פרומקין 3. רוני שוורץ נ ג ד המשיבים: 1. משרד הביטחון 2. משרד האוצר 3. ממשלת ישראל עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: ג' בתשרי התשע"ז (05.10.2016) בשם העותרים: עו"ד יעקב זכאי בשם המשיבים: עו"ד יונתן ציון מוזס פסק-דין השופט מ' מזוז: 1. עניינה של העתירה בטענות העותרים כי דמי הניידות, המשולמים לנכי צה"ל בעלי רכב רפואי מכוח הוראות אגף שיקום נכים במשרד הביטחון (להלן: אגף השיקום), והחזר הוצאות נסיעה לטיפולים רפואיים, המשולמים מכוח תקנות הנכים (טיפול רפואי), התשי"ד-1954 (להלן: התקנות) והוראות אגף השיקום, אינם מתעדכנים מזה שנים רבות. לפיכך, מבקשים העותרים את ביטול ההצמדה של דמי הניידות והוצאות הנסיעה לתעריף החשב הכללי לענין החזר הוצאות נסיעה לעובדי מדינה ועדכונם המידי בהתאם לשחיקה שחלה בהם לטענתם, וכן קביעת מנגנון עדכון שוטף בהתאם לעלויות בפועל כפי שנעשה לגבי נכי הביטוח הלאומי הזכאים לקצבת ניידות. כן התבקש ביטול או תיקון החלטת ממשלה מס' 4088 מיום 8.1.2012, ככל שזו מונעת משר הביטחון מלעדכן את דמי הניידות. תמצית רקע עובדתי ונורמטיבי 2. דמי ניידות: זכאותו של נכה צה"ל לקבל הטבת דמי ניידות אינה מכוח דין אלא מעוגנת בהוראות אגף השיקום (הוראה מס' 56.02). דמי הניידות משתלמים לנכים הזכאים לרכב רפואי לשם מימון נסיעותיהם, למעט נסיעות לטיפול רפואי בנכות המוכרת (שבהן עוסק החזר הוצאות הנסיעה, שיפורט בהמשך), ולצורך טיפולים ותיקונים של הרכב הרפואי. דמי הניידות אינם החזר בעין עבור הוצאות אלא גמלה נורמטיבית הניתנת בהתאם לסוג הפגימה ודרגת הנכות המוכרת. תשלום דמי הניידות נעשה על פי תחשיב של הוצאות משתנות והוצאות קבועות, והם מתעדכנים בהתאם למדדים שונים עבור כל רכיב. תעריפי דמי הניידות לבעלי רכב רפואי לא עודכנו מזה תקופה ארוכה משום שעקב ירידה במדדים שונים המשמשים לחישובם, עדכונם היה מוביל להפחתה בדמי הניידות. ביום 8.1.2012 החליטה הממשלה (החלטת ממשלה מס' 4088) לאמץ את המלצות דו"ח ועדת גורן ובהן ההמלצה שלא לשנות את ההטבות הקיימות בהוראות אגף השיקום עד להסדרה חקיקתית. עם זאת, ביום 1.1.2013 חתמו מנכ"ל משרד ראש הממשלה, מנכ"ל משרד הביטחון ויו"ר ארגון נכי צה"ל על מסמך עקרונות משותף (להלן: מסמך המנכ"לים) במסגרתו הוסכם על הצמדת דמי הניידות לשינויים במדד הדלק והשמנים בלבד שתיכנס לתוקף עם חתימת כל הצדדים והחלטת ממשלה. ביום 11.8.2016 התקבלה החלטת ועדת שרים לענייני ביטחון לאומי (בשם הממשלה) אשר אישרה את המסמך, וקבעה כי יכנס לתוקף בתום 3 חודשים, היינו ביום 11.11.2016. במקביל, ביום 22.8.2016 הונחה על שולחן הממשלה טיוטת חוק לעיגון ההטבות הניתנות לנכי צה"ל בחקיקה, ובכלל זה לענין דמי הניידות ומנגנון עדכונם. טיוטת חוק זו גובשה בתיאום ובהסכמה עם ארגון נכי צה"ל, הארגון היציג של נכי צה"ל. כמו כן בעת הקרובה צפוי להיחתם מסמך הבנות הכולל בין היתר קביעה לגבי מנגנון הידברות עתידי ביחס לטענת ארגון נכי צה"ל בנושא שחיקת דמי הניידות לאורך השנים. 3. החזר הוצאות: זכאות נכה צה"ל להחזר הוצאות נסיעה לצורך קבלת טיפולים רפואיים בקשר עם נכותו מעוגנת כאמור בתקנות (תקנות 21 ו- 23) ובהוראות אגף השיקום (הוראה מס' 54.01). לפי הוראות אגף השיקום, נכה יכול לבחור באחת משתי דרכים לקבל החזר הוצאות - הגשת קבלות בדבר נסיעה בתחבורה ציבורית (אוטובוס או רכבת); או אם נסע ברכב - דיווח המרחק שנסע, והסכום המשתלם הוא חישוב של המרחק לפי תעריף החשב הכללי, ובמקרים מסוימים בהכפלת התעריף במקדם של 1.6, ללא צורך בהצגת קבלות. יצוין כי החלופה השניה היא הטבה הקבועה בהוראות אגף השיקום מעבר לקבוע בתקנות. תמצית טיעוני הצדדים 4. שתי טענות מרכזיות מועלות בעתירה: האחת, כי הצמדת מנגנון העדכון לתעריף החשב הכללי אינו סביר משום שהוא לא משיג את תכלית תשלום דמי הניידות והחזר ההוצאות - לממן את צרכי הניידות הבסיסיים לנכים בעלי רכב רפואי. והשנייה, כי מנגנון העדכון מפלה את נכי צה"ל בעלי הרכב הרפואי לעומת נכי צה"ל בעלי רכב בבעלות המדינה (נכים בעלי דרגת נכות מיוחדת 100%+) לגביהם העדכון נעשה על פי תחשיב של הוצאות משתנות בלבד, והם מתעדכנים בהתאם למדד הדלק והשמנים בלבד, וכן לעומת נכי המוסד לביטוח לאומי שגמלת הניידות שלהם שומרת על ערכה הריאלי ומתעדכנת לפחות פעם בשנה. 5. בתגובה המקדמית מטעם המשיבים נפרשה יריעה רחבה של הרקע העובדתי והנורמטיבי של ההטבות לנכי צה"ל מושא העתירה ופרטיהן וכן השתלשלות המגעים וההחלטות בענין זה. אשר לעתירה לגופה סבורים המשיבים כי דינה העתירה להידחות, הן בשל כך שמנגנוני העדכון שנקבעו הם סבירים ולא מפלים כנטען בעתירה, והן נוכח התפתחויות האחרונות שתוארו בתמצית לעיל אשר ייתרו למעשה את עיקר הסעדים שהתבקשו בעתירה. צוין כי החל מנובמבר 2016 נכנס לתוקפו מנגנון הצמדה אחר לדמי הניידות - שנקבע במסמך המנכ"לים בהסכמת ארגון נכי צה"ל ואושר על-ידי הממשלה - אשר משנה לחלוטין את התשתית העובדתית שעליה נסמכה העתירה. בנוסף, טיוטת הצעת החוק, המוסכמת גם כן על-ידי ארגון נכי צה"ל, הארגון היציג של הנכים, המבקשת לעגן את ההטבות בחקיקה ראשית וההסכמות בין הצדדים לגבי מנגנון הידברות עתידי ביחס לטענת השחיקה של דמי הניידות בעבר, מובילות אף הן למסקנה כי אין מקום לטענות העותרים, ודאי לא בעת הזו. אשר לשחיקה הנטענת ביחס לעבר, טוענת המדינה כי העדכון האחרון היה אמנם רק בחודש יולי 2008 אך זאת משום שעדכון כאמור היה מוביל להפחתת דמי הניידות. ולענין החזר ההוצאות, נטען כי המנגנון הוא סביר והגיוני וכי ההסדר הקבוע בהוראת אגף השיקום, כמוסבר לעיל, מאפשר לנכה לבחור בין שני מסלולים, כאשר טענות העותרים מופנות כלפי המסלול השני, שהוא הטבה החורגת מהקבוע בתקנות. ובאשר לטענת ההפליה, נטען כי אין בה ממש. בנוגע לנכי צה"ל הזכאים לרכב רפואי בבעלות המדינה - אלה משתייכים לקטגוריה אחרת וניתנות להם מגוון הטבות מעבר לאלה שניתנות לשאר נכי צה"ל, בשל האופי המיוחד והכולל של נכותם; וממילא משהחליטה הממשלה לאמץ את מסמך המנכ"לים צפוי עדכון דמי הניידות להיות מושווה לעדכון דמי הניידות של נכים אלה. ובנוגע לנכי הביטוח הלאומי - אין חולק כי סל ההטבות הניתן לנכי צה"ל רחב יותר ומטיב יותר ביחס להטבות הניתנות לנכי הביטוח הלאומי ולא נכון לבודד רכיב בודד מתוך ההסדר הכללי החל על נכי צה"ל. כמו כן, ההטבות לנכי צה"ל מבוססות על רציונאלים שונים, ואין מקום להשוואה מול נכי הביטוח הלאומי. 6. בדיון לפנינו חזר בא כוח העותרים (העותר 1) על עיקרי טיעוני העותרים שבכתב העתירה. כך עשה גם בא כוח המשיבים. דיון והכרעה 7. לאחר בחינה ועיון לא מצאתי כי יש בטענות העותרים כדי להצביע על עילה המצדיקה את התערבותו של בית משפט זה. 8. טענות העותרים, הן באשר לדמי ניידות והן לגבי החזר הוצאות נסיעה לטיפולים רפואיים, מתייחסות להטבות הניתנות על ידי המדינה על פי הוראות אגף השיקום, מעבר לקבוע בדין (אין העותרים מעלים טענות לגבי החלופה של החזר הוצאות נסיעה הקבועה בתקנות). הטבות אלה אינן בגדר זכות קנויה על פי דין ועל המדינה אינה מוטלת בהכרח חובה לעדכון ריאלי של הטבות אלה, אף כי עליה לנהוג לענין זה בסבירות ועל פי שאר כללי המשפט המינהלי הרלבנטיים. 9. מכל מקום, הוראות העדכון שנקבעו על ידי המדינה אינן שרירותיות. העדכון נעשה כאמור בהתאם לתעריף החשב הכללי לענין החזר הוצאות נסיעה לכלל עובדי מדינה. כפי שצוין, אי עדכון התעריפים מאז 2008 נבע מירידה במדדים הרלבנטיים, ולפיכך הפעלת מנגנון העדכון היתה מובילה להפחתה בהטבות אלה. 10. בינתיים, כמצוין לעיל, חלו התפתחויות עליהן עמדתי בתמצית לעיל (החלטות הממשלה, מסמך המנכ"לים, טיוטת החוק ומסמך בהבנות) אשר מהוות שינוי מהותי של התשתית העובדתית שעליה נסמכה העתירה עד כדי הפיכתה ללא אקטואלית בעיקרה, ויש בהן גם כדי לייתר הלכה למעשה את עיקר הסעדים שהתבקשו בעתירה. 11. אשר לטענת האפליה, אין מקום להשוואה בין העותרים לבין נכי צה"ל בעלי דרגת נכות מיוחדת (100%+), מטעמים מובנים, ומכל מקום, משנכנס לתוקפו ההסדר החדש שנקבע במסמך המנכ"לים ואושר על ידי הממשלה, הושוותה שיטת העדכון של דמי הניידות בין שתי הקבוצות של נכי צה"ל. גם בטענת האפליה אל מול נכי הביטוח הלאומי אין ממש, הן משום שהאחרונים זוכים לסל הטבות מצומצם יותר מנכי צה"ל, ואין מקום לבודד רכיב אחד מתוך המכלול, והן משום שמדובר "בהסדרים אשר תכליות ורציונאלים שונים עומדים בבסיסם", כפי שהובהר לאחרונה ממש על ידי בית משפט זה (בג"ץ 5171/08 ארגון נכי צה"ל נ' שר הביטחון (26.9.2016)). 12. על אלה יש להוסיף כי העתירה לוקה גם באי צירוף משיבים - ארגון נכי צה"ל - שהוא הארגון היציג של כלל נכי צה"ל, אשר היה שותף למהלכים ולהחלטות שהתקבלו לאחרונה בסוגיה זו, כמפורט לעיל. 13. אשר על כן דין העתירה להידחות. בנסיבות הענין לא יהא צו להוצאות. ש ו פ ט השופט י' עמית: אני מסכים. ש ו פ ט השופט צ' זילברטל: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק הדין של השופט מ' מזוז. ניתן היום, ‏י"ב בחשון התשע"ז (‏13.11.2016). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 15055840_B12.doc אב+סח מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il