בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ
5580/98
בפני: כבוד
הנשיא א' ברק
כבוד
השופטת ט' שטרסברג-כהן
כבוד
השופטת ד' דורנר
העותר: אליהו
סופר
נ
ג ד
המשיבים: 1.
שר העבודה והרווחה - מר אלי ישי
2.
הוועדה הרפואית לערעורים, המוסד
לביטוח לאומי
התנגדות
למתן צו על תנאי
תאריך
הישיבה: כ"ה בסיוון תש"ס (28.6.00)
בשם
העותר עו"ד נמרוד עובדיה
בשם
המשיב 1: עו"ד אורית קורן
בשם
המשיב 2: עו"ד עירית אלטשולר
פסק-דין
השופטת ט' שטרסברג-כהן:
רקע עובדתי
1. העותר נפגע בתאונת עבודה ופנה לועדה רפואית
מטעם המוסד לביטוח לאומי, על מנת שזו תקבע את דרגת נכותו לצורך קבלת גמלת נכות
מעבודה. הועדה הרפואית שדנה בעניינו של העותר, קבעה לו דרגת נכות צמיתה של 18.77%
והמוסד לביטוח לאומי (להלן: המוסד) שילם לו מענק לפי דרגת נכות זו. העותר הגיש ערר
על החלטת הועדה הרפואית. ועדה רפואית לעררים (להלן: ועדת הערר) הודיעה לעותר כי לא
תוכל לדון בעררו עד אשר יחזיר את המענק הכספי שקיבל בגין הנכות שנקבעה לו. דרישה
זו באה מכוח תקנה 27(א) לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה),
התשט"ז1956- (להלן: התקנה), כנוסחה אז. בעקבות דרישתה של ועדת הערר, הגיש
העותר עתירה זו כנגד שר העבודה והרווחה והמוסד לביטוח לאומי, בה טען לבטלותה של
התקנה מחמת היותה לוקה באי סבירות קיצונית. בתגובה, הודיע המוסד, כי הוא מוכן
שועדת הערר תדון בעררו של העותר בלא שיחזיר את סכום המענק שקיבל. בין לבין, נידון
עררו של העותר בועדה, מבלי שהחזיר את המענק. עררו נדחה ודרגת נכותו נותרה על כנה.
מדבריו של העותר עולה, כי הוא ערער על החלטת ועדת הערר בפני בית הדין לעבודה,
שקיבל את ערעורו והחזיר את התיק לועדת הערר.
2. במהלך שמיעת העתירה הודיעו המשיבים, כי
בכוונתם לבדוק את תקינותה של התקנה, שאכן נבדקה ובעקבות זאת תוקנה תקנה 27(א)
והוספה תקנה 27א (תקנות 7 ו8- לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי
עבודה)(תיקון), התש"ס1999-). התקנה המקורית קבעה מועד של 30 יום להגשת ערר
לועדת הערר "וכל עוד לא קיבל מענק או לאחר שהחזיר אותו אם קיבלו." מלים
אלה נמחקו והוספה תקנה 27א שזו לשונה:
"27א.
מענק לנכה עבודה, לפי סעיף 107 לחוק ישולם בתום המועד הנקוב לערעור בתקנה 27(א)
[קרי: 30 יום] ובתנאי שעד לאותו מועד לא הוגש ערעור כאמור בתקנה 27 ואם הוגש
ערעור, כל עוד לא ניתנה החלטת הועדה לערעורים".
מבחינת הסוגיה
שלפנינו, ולמרות הבדלי הנוסח בין התקנה הקודמת והחדשה, אין הבדל עקרוני בין
השתיים. בשתיהן מעוכב התשלום לנכה שנקבעה דרגת נכותו על ידי ועדה רפואית, אם הוגש
ערר וכל עוד לא ניתנה החלטת ועדת הערר. ההבדל הוא שבתקנה החדשה נקבעו 30 יום
לתשלום (אם לא הוגש ערר) ואילו בתקנה הקודמת לא נקבע מועד כלל. אלא שמועד התשלום
כאשר לא מוגש ערר אינו עומד במרכז הדיון שבפנינו. השאלה שתחתוך גורלה של התקנה
לשבט או לחסד, מתמקדת בהסדר שבתקנה, המהווה למעשה עיכוב ביצוע התשלום לנכה אם הוגש
ערר, עד לסיום הליך הערר בפני ועדת הערר, בין אם הוגש הערר על ידי הנכה ובין אם על
ידי המוסד.
(כאן מוצאת אני להעיר
כי סעיף 122 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב] התשנ"ה1995- (להלן: החוק)
המסדיר הגשת ערר לועדה רפואית לערעורים, משתמש בלשון "ערר" ולא בלשון
"ערעור" כפי שעושה סימן ב' לתקנות, המסדירות את נושא הערעורים. בהמשך
אשתמש במונח "ערר" כפי נוסח החוק).
תמצית טענות הצדדים
3. טוען העותר כי משנקבעה נכותו על ידי ועדה
רפואית, זכאי הוא לקבל מיד את המגיע לו על פי דין, לפי הנכות שנקבעה, ללא קשר
לשאלה אם הוגש ערר ואם הערר תלוי ועומד. לטענתו, פוגעת הוראת התקנה במיצוי זכות
הערר על-ידי נכים שנקבעה להם דרגת נכות על ידי ועדה רפואית, באשר אלה יעדיפו לקבל
את כספי המענק באופן מיידי ויוותרו על הגשת ערר, כדי שלא להמתין עד תום הדיון
בערר. לטענתו, באיזון שבין מעמדו של המוסד אל מול מעמד הנכה, יש כדי להכריע לטובת
הנכה.
4. מנגד, טוענים המשיבים, כי התקנה עומדת במבחן
הסבירות ויש להשאירה על כנה. לטענתם, הזכות לקבלת המענק מתגבשת רק לאחר שהתבררה עד
תומה, לפני ועדת הערר. עוד טוענים הם, כי התקנה החדשה מיטיבה עם הנפגעים, באשר היא
קבעה מועד לתשלום הגמלה (30 יום), מועד שלא היה קבוע בתקנה הקודמת ובפועל היה
המענק משתלם כעבור זמן רב יותר. כמו כן טוענים הם, כי תשלום המענק, גם כאשר מוגש
ערר, יוצר קושי בהחזרת המענק, אם ועדת הערר תחליט להפחית את שיעור דרגת נכותו של
הנכה, דבר שבסמכותה לעשות, גם אם המוסד לא הגיש ערר. קושי נוסף עליו הם מצביעים,
מתבטא - לטענתם - בכך, שאם ועדת הערר תיקבע דרגת נכות העולה על 20% - שאז זכותו של
הנכה לקבל קצבה חודשית - יהיה צורך לקזז את הקצבה החודשית כנגד המענק ששולם לנפגע,
דבר הנוגד את תכלית החוק שנועד לסייע לנפגעים על ידי תשלום הגמלאות ולא להעמידם
במצב שבו ייוותרו תקופה מסוימת, ללא קצבה, מחמת הקיזוז, כאמור.
דיון
5. עניינו של העותר בא על סיפוקו, ואף על פי כן,
מצאנו להמשיך בדיון העקרוני ולבחון את סבירותה של תקנה 27א מחמת חשיבות הנושא.
6. תקנה 27א, ככל תקנה, כפופה לביקורת שיפוטית
(בג"צ 98/54;105/54 לזרוביץ נ' המפקח על המזונות, ירושלים, פ"ד י
40, 48-47; בג"ץ 491/86 עיריית תל-אביב-יפו ואח' נ' שר הפנים ואח',
פ"ד מא(1), 774-769). במסגרת הביקורת בודק בית המשפט אם התקנה הותקנה בחריגה
מסמכות, אם היא נוגדת את החוק המסמיך או חקיקה ראשית אחרת ואם היא לוקה בחוסר
סבירות קיצוני ובוטה (בג"ץ 653/79 עזריאל ואח' נ' מנהל אגף הרישוי, משרד
התחבורה ואח', פ"ד לה(2) 85, 102-99), והייתי מוסיפה, אם אינה עולה בקנה
אחד עם עקרונות יסוד של השיטה.
7. המבחנים בהם יש לנקוט על מנת לבדוק פסלותו של
דבר חקיקת משנה, העסיקו מלומדים ובתי משפט. הלכה היא, כי בית משפט לא יפסול חקיקת
משנה אלא אם כן היא לוקה באי סבירות. אשר לאופייה ודרגתה של אי הסבירות, השתמשה
הפסיקה במונחים כגון: אי סבירות משמעותית, אי סבירות מהותית, אי סבירות היורדת
לשורש העניין, אי סבירות קיצונית וכיו"ב. בביטויים אלה יש כדי לבטא אי סבירות
חריגה הדרושה על מנת להביא לפסלותה של תקנה. אומר השופט שמגר (כתוארו אז) "מקובל
עלינו מאז ומתמיד, כי פסלותה של תקנה, שהיא עילה להכרזתה כבטלה ומבוטלת, איננה
עולה כל אימת שניתן להצביע על אי סבירות כלשהי בתוכן הדברים. אי הסבירות, ממנה
נלמדת בטלות התקנה, צריכה להיות קיצונית ביותר ולא אי סבירות של מה בכך"
(בג"ץ 653/79 עזריאל ואח' נ' מנהל אגף הרישוי, משרד התחבורה ואח',
פ"ד לה(2) 85, 100-99) וכן "הלכה פסוקה היא כי רק אי סבירות קיצונית
היא שתביא לבטלותה של חקיקת משנה, שאחרת לא יתערב בית המשפט במדיניות שנראית
למחוקק המשנה כראויה להפעלה באמצעותן של התקנות" (השופט גולדברג
בבג"ץ 451/83 רסקו סחר בע"מ נ' שר האוצר ואח', פ"ד לח(3)
134, 137 מול האות ג'; וראה גם: בג"ץ 7351/95 נבואני ואח' נ' השר לענייני
דתות ואח', פ"ד נ(4) 89, 103-102). יש הסוברים כי רמת אי הסבירות הנדרשת
לשם הכרזתה של תקנה כבטלה, כפי שנקבעה בפסיקה, גבוהה מדי (ראה: א' זמיר "עילת
אי הסבירות במשפט המינהלי" משפטים יב (תשמ"ב) 291, 320; י' דותן
"ביקורת שיפוטית על חקיקת-משנה והמקרה הפרטי המיוחד" משפטים כד
(תשנ"ה) 425, 432-429). ההבחנה בין דרגת אי הסבירות הנדרשת לביטול חקיקת משנה
לבין זו הנדרשת לעניין פסלותו של אקט מינהלי אינדיבידואלי ושאלת מהותו של הסטנדרט
הראוי - "סטייה מהותית" או "סטייה קיצונית" - על מנת שאקט זה
ייחשב בלתי סביר, הושארה בצריך עיון על-ידי השופט ברק (כתוארו אז) בבג"ץ
389/80 דפי זהב בע"מ נ' רשות השידור ואח', פ"ד לה(1) 421, 444).
בכל מקרה, הלכה פסוקה היא כי לא די באי סבירות כלשהי או ב"אי סבירות של מה
בכך" כדי להביא לפסלותה של חקיקת משנה.
8. האם לוקה תקנה 27א בחוסר סבירות במידה שיש בה
כדי להביא לבטלותה במסגרת הביקורת השיפוטית שבית משפט מפעיל על חקיקת משנה? קודם
שאשיב על שאלה זו, אבחן את מקור הסמכות להתקנתה, את תוכנה, את תכליתה ואת
השלכותיה.
תקנה 27א הותקנה מכוח סעיף 317 לחוק, המסמיך
את השר להתקין תקנות בדבר אופן תשלומן ומועדי תשלומן של גמלאות (מענק
או קצבה חודשית). ואכן, נקבעו בתקנה אופן ומועדי תשלום הגמלאות. לפיכך, ניתן לומר,
כי התקנה הותקנה מכוח סמכות שהוקנתה לשר בחוק וכי לא נפל פגם או פסול בהליך החייב
להינקט עובר להתקנת התקנה. כמו כן, אין בתקנה הוראות שאינן באות במסגרת דלת אמותיו
של הסעיף המסמיך בחוק, שכן, נקבעו בה מועדי תשלום של גמלאות, אותם מוסמך השר
לקבוע. אלא שבכך אין מתמצית בדיקת התקנה ועדיין יש לבדוק אם היא נדונה לביטול עקב
אי סבירות מהותית היורדת לשורש העניין מבחינת תוכנה וההסדר אותו היא מסדירה. אי
סבירות כזו, אם קיימת, מעמידה עילה עצמאית לביטול דבר חקיקת משנה (בג"ץ
389/80, לעיל, עמ' 439).
ההחלטה המזכה את הנכה במענק, היא ההחלטה
הקובעת את נכותו. נכות זו נקבעת על ידי הועדה הרפואית. משנקבעת הנכות כאמור, קמה
לנכה זכות לקבל מענק (אם נכותו פחותה מ20%-). תקנה 27א מגלמת מעין "עיכוב
ביצוע" ההחלטה המזכה את הנכה במענק. התקנה קובעת הסדר של "עיכוב
ביצוע" בשני מצבים: האחד, עיכוב ביצוע ב30- יום מיום החלטת הועדה הרפואית;
השני, עיכוב ביצוע עד להחלטת ועדת הערר, אם הוגש ערר על ידי מי מהצדדים.
המאפיין הסדר זה הוא היותו אוטומטי, מנדטורי,
כללי ואחיד וללא שיקול דעת. הסדר דומה מצוי בסעיף 4ב לחוק הנכים (תגמולים ושיקום),
תשי"ט1959- [נוסח משולב], סעיף 5 לחוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה,
התש"ל1970-, המאמץ את ההסדר שנקבע בחוק הביטוח הלאומי ובתקנות שהותקנו על פיו
ותקנה 17 לתקנות נכי רדיפות הנאצים (קביעת דרגת נכות), התשמ"ד1983-. ענייננו
יתמקד בתקנה 27א המהווה חקיקת משנה שהותקנה זה מקרוב, העומדת על הפרק במקרה
שלפנינו.
9. הסדר שונה בתכלית מוצאים אנו לעניין עיכוב
ביצוע החלטות שיפוטיות. הסדר זה מוצא את ביטויו בתקנות סדר הדין האזרחי,
תשמ"ד1984-. כלל נקוט הוא בידינו, כי במימוש החלטות שיפוטיות, העקרון הוא, כי
הזוכה בדין זכאי לקבל לידיו את פירות זכייתו, מיד עם הינתן ההחלטה המזכה (א' גורן,
סוגיות בסדר דין אזרחי, (מהדורה חמישית, תשנ"ט) 513, ב"ש 227/87 קרן
כימיקלים בע"מ נ' ויטקו, פ"ד מא(1) 714); בש"א 4403/94 ויצמן
ואח' נ' דאודי, תק-על, כרך 94(3) 2279 ). כלל זה מוצא את ביטויו בתקנה 466
לתקנות, הקובעת כי הגשת ערעור לא תעכב את ביצוע ההחלטה שעליה מערערים. עם זאת,
קיים הסדר של עיכוב ביצוע בתקנות 467-471, אלא שזה נעשה על פי בית המשפט שנתן את
ההחלטה, הרשאי להורות על עיכוב הביצוע עד להכרעה בערעור, או לתקופה קצרה מזו. על
המבקש לעכב ביצוע להגיש בקשה על כך לבית המשפט, לאחר מתן ההחלטה אותה מבקשים לעכב.
סירב בית המשפט שנתן את ההחלטה לעכב ביצוע, רשאי בית המשפט שלערעור להורות על
העיכוב. העיכוב אינו אוטומטי, על המבקש עיכוב להפעיל את בית המשפט והעיכוב עצמו,
אם בכלל או בתנאים, נעשה על פי שיקול דעת בית המשפט. הסדר זה, שהוא הסדר ראוי,
מורה מחד גיסא על מימוש מיידי של ההחלטה המזכה ומאידך גיסא, מאפשר הוא עיכוב ביצוע
במקרים ובתנאים המתאימים לפי שיקול דעת בית המשפט, על פי כללים מנחים שהונחו
בפסיקה. בדרך זו נשמר האיזון בין זכותו של אדם לממש את זכייתו, מצד אחד, לבין
השמירה על האינטרס של החייב שהגיש ערעור, שלא לעמוד בפני שוקת ריקה אם יזכה
בערעורו, מצד שני.
10. לעניין ביצוע פסק-דין שניתן נגד המדינה, קיים
הסדר בחוק מיוחד המבטא את החשיבות שמייחס המחוקק לאי התליית ביצוע תשלום חיוב על
פי פסק דין, באי הגשת ערעור. בעבר, קבע סעיף 7 לחוק לתיקון סדרי הדין האזרחי,
(המדינה כבעל דין), תשי"ח1958-, כי המדינה תבצע חיוב כספי מכוחו של פסק-דין
שאין עליו ערעור. סעיף זה הוחלף ב1998- על-ידי סעיף 2 לחוק לתיקון סדר הדין האזרחי
(המדינה כבעל דין) (תיקון) התשנ"ט1998-. כיום אין עיכוב ביצוע חיוב בפסק דין
שניתן נגד המדינה, מותלה עד לאחר הכרעה בערעור, אם הוגש ערעור. ההסדר שבתקנות סדר הדין האזרחי לעניין עיכוב ביצוע, חל גם
על פסקי דין שניתנו נגד המדינה. מעניין לציין, כי כאשר נידון בכנסת תיקון סעיף 7
לחוק לתיקון סדרי הדין האזרחי, הועלה טיעון דומה לזה שהועלה על ידי המשיבים
בענייננו, המתייחס לקושי בגביית החזר כספים ששולמו, אם המדינה תזכה בערעור. דברים
אלה זכו לביקורת קשה במליאה שהביאה בסופו של דבר לביטול עיכוב הביצוע האוטומטי
שנקבע בזמנו באותו חוק (דה"כ, חוברת ד', עמ' 624, 14.12.98). אם בחקיקה ראשית
לא מצא המחוקק למנוע ביצוע מיידי של חיוב שהוטל על המדינה בפסק דין, מקל וחומר
שאין זה ראוי להגביל זכות זו בחקיקת משנה, מה עוד שמדובר במוסד ציבורי סוציאלי
עליו חלה חובת תשלום לנכה הזכאי לו והזקוק לו.
11. על אף השוני בין החלטות שיפוטיות להחלטות של
ועדות רפואיות במסגרת חוק הביטוח הלאומי, ראוי שההסדר במסגרת חוק הביטוח הלאומי,
יהיה מושתת על אותם עקרונות העומדים בתשתית ההסדר לעניין החלטות שיפוטיות, באשר
בשני המקרים עניין לנו בעיכוב מימוש זכות המגיעה לאדם על פי החלטה של גוף מוסמך.
ההסדר בתקנה 27 איננו מושתת על אותם עקרונות ופוגע בזכויות ובאינטרסים של הנכה
ואיננו מאזן כראוי בין אלה, לבין האינטרס של המוסד כפי שיובהר בהמשך הדיון בטענות
המשיבים.
12. טוענים המשיבים כי לא קמה לנכה זכות למענק עם
הקבע דרגת נכותו על ידי הועדה הרפואית וכי זכות זו קמה רק לאחר הליך הערר וקביעת
ועדת הערר את דרגת נכותו של הנכה. על פי גרסת המשיבים, מהוות שתי הועדות מקשה אחת
ומלאכת קביעת דרגת הנכות מסתיימת רק כאשר זו נקבעת על ידי ועדת הערר. משכך, אין
ההסדר שבתקנה מעכב ביצוע תשלום המענק שטרם הגיע זמנו להשתלם. טענה זו אינה מקובלת
עלי. אכן, לועדת הערר מוקנות כל הסמכויות המוקנות לועדה הרפואית והיא מוסמכת לבדוק
מחדש את מצבו של הנכה (תקנה 30 לתקנות נפגעי עבודה; דב"ע לא0-11/ יהושע
עצמון נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע ב, 81, 84). אולם, מכאן ועד להסקת
מסקנה שיש לראות בשתי הועדות מקשה אחת ובהליכים שבפניהן, הליך אחד, רחוקה הדרך.
עניין לנו בשתי ערכאות נפרדות, ערכאה ראשונה וערכאת ערעור. כל אחת מהן מורכבת
ממומחים רפואיים ועושה את מלאכתה על פי הסמכויות שהוקנו לה בחוק. קביעת דרגת הנכות
על ידי הועדה הרפואית, הכרעה היא לכל עניין ודבר, הגם שיכולה היא להשתנות בערכאת
הערעור. הזכות למענק קמה עם קביעת דרגת הנכות על ידי הועדה הרפואית מכוח העיקרון
המקובל בשיטתנו המשפטית, לפיו זכאי הזוכה לקבל לידיו את פירות זכייתו מיד עם הינתן
ההחלטה המזכה ויש להעדיף את האינטרס של הזוכה על פני האינטרס של החייב (בש"א
4403/94 לעיל, פסקה 3). אם בדרך כלל כך, מקל וחומר שכך הוא במקרה בו הזוכה
הוא נכה שנקבעה נכותו והוא זקוק למענק המגיע לו על פי הקביעה, במסגרת החוק, שהוא
חוק סוציאלי, הבא להיטיב עם נפגעי עבודה.
13. נוסף לפגיעה בזכותו של הנכה לקבלת המענק עם
היקבע דרגת נכותו על ידי הועדה הרפואית, נגרמת לו פגיעה נוספת, חשובה לא פחות והיא
הפגיעה בזכות הערעור של הנכה, אם כי פגיעה זו איננה ישירה. נכים המבקשים לערור על
החלטות הועדה הרפואית, עלולים להמנע מלעשות כן, בשל העיכוב הרב בקבלת המענק לו הם
זקוקים למחייתם. אמנם זכות הערעור עצמה אינה נשללת, אולם פגיעה בה בדרך זו, במיוחד
כאשר מדובר באנשים קשי יום שנקבעה נכותם המזכה אותם במענק, היא פגיעה משמעותית
בזכות הערעור. זכות הערעור הינה "מרכיב מהותי של שפיטה הוגנת"
(בג"ץ 87/85 ארג'וב ואח' נ' מפקד כוחות צה"ל לאיזור יו"ש,
פ"ד מב(1) 353, 362). גם אם אין זכות זו נמנית על הזכויות הנזכרות בחוקי
היסוד, (ועל כך קיימים חילוקי דעות), זוהי זכות יסוד במהותה על פי מעמדה במדרג
הזכויות המוכרות בשיטתנו המשפטית. נוכח חשיבותה הרבה, נפסק, כי יש להעדיף פרשנות
המקנה זכות ערעור על פני פרשנות השוללת אותה (ע"פ 111/99א שוורץ נ' מדינת
ישראל (טרם פורסם), פסקה 15; בג"ץ 1520/94 שלם נ' בית הדין הארצי
לעבודה ואח', פ"ד מח(3) 227, 233). ואם כי זכות הערעור אינה נשללת על ידי
תקנה 27א, אין ספק שהיא נפגעת ולא ראוי לה להיפגע, גם אם בעקיפין. ראוי לציין כי
העיכוב חל לא רק כאשר הנכה מגיש ערר, אלא גם כאשר המוסד עושה כן, שגם אז מעוכב
התשלום.
14. אין באמור לעיל כדי לקבוע שאין מקום למנגנון
המאפשר עיכוב ביצוע במקרים המתאימים. בעייתיותו של ההסדר שבתקנה 27א היא בכך
שעיכוב התשלום על פיה הוא אוטומטי ואינו מאפשר הפעלת שיקול דעת. משכך, אין הוא
סביר, אין הוא מידתי ואין הוא יחסי. עיכוב הביצוע שאין עמו שיקול דעת אינו עומד
במבחן הפגיעה הפחותה, לפיו, כאשר פוגעים בזכות מוגנת או באינטרס מוגן יש לנקוט
אמצעי שמידת פגיעתו בזכות, פחותה (בג"ץ 1715/97 לשכת מנהלי ההשקעות בישראל
נ' שר האוצר, תק-על, כרך 97(3), פסקה 17). ההסדר גם אינו עומד במבחן היחסיות,
לפיו, פעולה הפוגעת בזכות מוגנת או באינטרס מוגן תינקט רק מקום בו היחס בין התועלת
שבפעולה לבין הפגיעה שהיא גורמת, הוא סביר (ד' דורנר, "מידתיות", ספר
ברנזון (כרך שני, א' ברק וח' ברנזון - עורכים, תש"ס) 281, 283, 289). כדי
לשמור על סבירות, מידתיות ויחסיות, על עיכוב הביצוע להיות נתון לשיקול דעת, ולהיות
מופעל תוך בחינת כל השיקולים הרלבנטים לעניין, כגון: סיכויי הערעור של הנכה או של
המוסד; החשש שתקום למוסד זכות להחזר ויהיה קושי בגבייתו; השאלה אם אין בידי הנכה ליתן
ביטחונות להבטחת החזר, אם יגיע ושיקולים נוספים כיו"ב. מן הנתונים שהובאו על
ידי המוסד עולה כי מתוך 6800 מקרים בשנה בהם משולם מענק לנפגעי עבודה, רק ב286-
מקרים מופחתת דרגת הנכות. לא עולה מהנתונים, אם ועד כמה מופחתת דרגת הנכות כאשר
הנכה מערער ומבקש להגדיל את דרגת נכותו והמוסד איננו מערער. לא עולה מהנתונים, אם
ועד כמה נתקל המוסד בקושי לגבות החזר באותם מקרים בהם מופחתת דרגת הנכות. לא עולה
מהנתונים כי מספר המקרים בהם מופחתת דרגת הנכות, מצדיק עיכוב תשלום המגיע לאלה שלא
נרתעו והגישו ערר. על כל פנים, לא סביר הוא כי אחוז קטן של מקרים כאמור, יביא
לפגיעה בזכותם של מאות או אלפי נכים לקבל את המגיע להם, אם הוגש ערר על החלטת
הועדה הרפואית.
15. גם מאזן הנוחות נוטה לטובתו של הנכה. נזקו של
המוסד עקב תשלום מיידי, יכול ויהיה כרוך בסיכון של קושי בגביית כספי מענק ששולמו,
באם תפחית הועדה את אחוזי הנכות. אל מול נזק זה, עומד נזקו של הנכה מעיכוב תשלום
כספי המענק, להם הוא נזקק למחייתו, כאשר העיכוב יכול וימשך תקופה ארוכה. נזק זה
גדול ורב הוא לעומת נזקו של המוסד. טעם זה עומד בבסיסם של שני פסקי דין אמריקאים
שטיפלו במטריה הדומה לענייננו. בפסק דין משנת 1972 שאוזכר על ידי בית המשפט העליון
של מדינת ניו-יורק, נקבע כי סעיף 598(1) לדיני העבודה של מדינת ניו-יורק, המעכב
תשלום גמלה עד לתום הערעור על החלטת בורר, נוגד את החוקה ולפיכך, פסול הוא (Samples V Levine 72 Civ 134, US Dist Ct, NDNY
[June 23, 1972]; 50 A.D.2d 346 [Supreme Court of New York, Dec 30, 1975).
בפסק דין נוסף של בית המשפט לערעורים של מדינת מישיגן משנת 1976, נדחתה טענתו של
מעביד לפיה, חיובו לשלם פיצויים לעובדו באופן מיידי, למרות שהוגש ערעור, אינו
חוקתי. בית המשפט הבהיר, כי הכספים בהם חוייב המעביד, צריכים להשתלם מייד, שכן,
העובד זקוק להם למחייתו (Turner v General Motors Corp. 246 N.W.2d 631).
16. המשיבים מעלים טענות נוספות המצדיקות, לטענתם,
אי תשלום מיידי. לטענתם, התקנה החדשה מיטיבה עם הנכה, בקובעה מועד לתשלום הגמלה
(30 יום), לעומת המצב שקדם להתקנת התקנה, כאשר לא נקבע מועד והתשלום בוצע בפועל
לאחר זמן רב יותר. דין טענה זו להידחות, שכן, במצב שקדם לתיקון, בו לא נקבע מועד
לתשלום אם לא הוגש ערר, חלה חובת התשלום מייד.
טענה אחרת המועלית על ידי המשיבים היא, כי יש
לעכב את תשלום המענק, מחשש שאם יזכה הנכה בערר ותיקבע לו דרגת נכות גבוהה יותר
המזכה אותו בקצבה חודשית, יהיה על המוסד לקזז מקצבתו את כספי המענק ששולם לו והוא
יוותר משך זמן מסויים ללא כסף למחיה. דין טענה זו להידחות. נכה שקיבל מענק הוא
אדון לכספים שהגיעו לידיו. המוסד איננו "אפוטרופוס" של הנכה, אין הוא
מפקח על האופן בו משתמש הנכה בכספים שקיבל. אכן, החוק הוא סוציאלי והדאגה לנכה היא
בראש מעייניו, אולם קשה לראות כיצד נפגע הנכה אם נעשה קיזוז לאחר שדרגת נכותו
הועלתה. על כל פנים, עיכוב תשלום המענק באופן אוטומטי אם הוגש ערר, איננו המענה
ההולם לקושי זה.
17. לאור כל האמור לעיל אני סבורה כי התקנה לוקה
באי סבירות המביאה לבטלותה ואני מציעה לקבל את העתירה ולעשות את הצו על תנאי מוחלט
במובן זה שתקנה 27א תוכרז כבטלה.
על מנת שהרשויות הנוגעות בדבר תערכנה להסדרת
נושא עיכוב הביצוע בצורה ראויה, מציעה אני לקבוע, כי הצהרתנו בדבר בטלות תקנה 27א,
תכנס לתוקף ב1/2/2001-.
ש ו פ ט ת
הנשיא א' ברק:
אני מסכים לפסק דינה של חברתי, השופטת ט'
שטרסברג-כהן, ולפיו בטלה תקנה 27א' לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי
עבודה), התשט"ז1956-. אכן, תקנה זו איננה מידתית. התקנה פוגעת בזכות יסוד של
הפרט, לקבל פיצוי המגיע לו על פי דין (ולאחר שנקבע כך על ידי הערכאה המוסמכת לכך
על פי החוק). בה בעת, אין פגיעה זו מידתית. גם אם ניתן להניח כי בעיכוב התשלום
לנכה עד לתום המועד להגשת הערעור או עד לסיום הליכי הערעור ישנו קשר ראציונלי
לתכלית שביסוד התקנה, והיא הבטחת יכולת הגביה של המוסד לביטוח לאומי, הרי שהאמצעי
שננקט איננו מידתי במובן זה שלא נבחר האמצעי הפוגע פחות בזכות היסוד של הפרט. כך,
בשני מובנים עיקריים. ראשית, עיכוב התשלום לכל הזכאים למענק (6,800 איש),
אך בגין 286 מקרים בשנה בהם מופחתים אחוזי הנכות בערעור; שנית, היעדר כל
שיקול דעת פרטני בנסיבות כל מקרה לגופו וקביעה קטיגורית, כי בכל מקרה קיים חשש לאי
יכולת להחזר סכומים ששולמו ביתר. אשר על כן, מצטרף אני לאמור בפסק-דינה של חברתי,
השופטת שטרסברג-כהן.
ה
נ ש י א
השופטת ד' דורנר
אני מסכימה לפסק דינה של חברתי, השופטת
שטרסברג-כהן ולהערותיו של חברי, הנשיא.
ש
ו פ ט ת
הוחלט כאמור בפסק-דינה של כבוד השופטת ט'
שטרסברג-כהן.
ניתן היום, ז' באלול תש"ס (7.9.00).
ה נ ש י א ש ו פ ט ת
ש ו פ ט ת
העתק
מתאים למקור
שמריהו
כהן - מזכיר ראשי
98055800.J19