מירוז יהודה נ. בית הדין הארצי לעבודה

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5580/94 בפני: כבוד הנשיא א' ברק כבוד השופט א' גולדברג כבוד השופט א' מצא העותרים: 1. מירוז יהודה 2. בן גביר צדוק 3. כהן משה 4. נורי יצחק 5. ישראלי יונה 6. פרקש ישראל 7. אביאסף אליהו נגד המשיבים: 1. בית הדין הארצי לעבודה 2. מדינת ישראל בקשה למתן צו על תנאי וצו לבירור פסק דין תאריך הישיבה: ג' בתשרי תשנ"ה (29.9.95) בשם העותרים: עו"ד אסתר נחליאלי-חיאט בשם המשיבים: עו"ד נורית אלשטיין פסק-דין השופט א' גולדברג: פתח דבר: 1. העותרים הם גימלאים של המשיבה מס' 2, אשר עובר לפרישתם מילאו תפקידים שונים בשירות המדינה ביהודה שומרון וחבל עזה. עתירתם מכוונת כנגד החלטת בית הדין הארצי לעבודה בדבר שיעור הגימלה, לה הם זכאים. ענייננו בסעיף 8 לחוק שירות המדינה (גימלאות) (להלן: החוק), אשר מגדיר "משכורת קובעת", שהיא הבסיס לחישוב שיעור הגימלה: "'משכורת קובעת', לגבי אדם פלוני בזמן פלוני - שיעור המשכורת, לרבות התוספות הקבועות, המגיע...לעובד שדרגתו כדרגה שהיתה לפלוני ערב פרישתו מהשירות..." "תוספת קבועה", שהיא אחד ממרכיבי המשכורת הקובעת, מוגדרת אף היא בסעיף 8 לחוק, בו נקבע: "'תוספת קבועה' - תוספת המשתלמת על משכורתו היסודית של עובד ושהוכרה על ידי הממשלה כתוספת קבועה לענין חוק זה". 2. המשכורת הקובעת של העותרים כללה "תוספת שטחים", ששיעורה המקורי היה 100 ש"ח. בתאריך 9.6.88 החליטה "ועדת המעקב", המורכבת מיושב ראש האגף לאיגוד מיקצועי בהסתדרות הכללית והממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר, את ההחלטה הבאה (להלן: החלטה א'): "1. עובדי המדינה, המועסקים בתקן המינהל האזרחי, ואשר זכאים לתוספת הנ"ל (היא תוספת השטחים א.ג.)... יקבלו תוספת שטחים בסך 275 ש"ח החל מיום 1.6.88. .... 3. תוספת זו תהווה שכר לכל דבר וענין, וכן תהווה בסיס לצורך חישוב כל תוספת אחוזית אחרת". ביום 9.6.88 קיבלה "ועדת המעקב" החלטה נוספת (להלן: החלטה ב'), אשר באה במקום החלטה א', ובה נאמר: "בהתחשב בעובדות החדשות שנוצרו לאחרונה באזורי יהודה שומרון ועזה מחליטה בזאת ועדת המעקב כדלקמן: 1. החל מיום 1.6.88 יונהגו לגבי עובדי המדינה, המועסקים בתקן המינהל האזרחי, אשר זכאים ל'תוספת שטחים' בסך 100 ש"ח, כך: א. 'תוספת השטחים' תהיה עבורם בלבד שכר לכל דבר וענין, ותהיה בסיס לצורך חישוב כל תוספת אחוזית אחרת. ב. יקבלו בנוסף לה 'תוספת שטחים מיוחדת' בסך 175 ש"ח. ג. 'תוספת השטחים המיוחדת' תינתן רק לעובדים כאמור ברישא לסעיף זה הנמצאים בפועל באזורים הנ"ל, בשל השינוי שנוצר בתנאי עבודתם. ד. גם 'תוספת השטחים המיוחדת' תהווה שכר לכל דבר וענין, וכן תהווה בסיס לצורך כל תוספת אחוזית אחרת". החלטה ב' נרשמה כהסכם קיבוצי. בתאריך 25.2.91 החליטה הממשלה בתוקף סמכותה לפי סעיף 8 לחוק, להכיר בצורה מסויגת בתוספת השטחים המיוחדת (המכונה תוספת שטחים ב') כ"תוספת קבועה", וכך נאמר: "מחליטים, בתוקף הסמכות לפי סעיף 8 לחוק שירות המדינה (גימלאות) (נוסח משולב), התש"ל1970-... ועל פי המלצת ועדת שירות המדינה: .... להכיר בתוספת שטחים ב' כתוספת קבועה לענין החוק. ההחלטה תחול על מי שקיבל את התוספת ערב פרישתו". משמעות ההכרה המסויגת של הממשלה ב"תוספת שטחים ב'" כ"תוספת קבועה" היא שרק לעובדים שפרשו לאחר 1.6.88 נחשבת תוספת זו כ"תוספת קבועה", וככזו היא נכללת במשכורת הקובעת לצורך חישוב שיעור הגימלה. ואילו, לעובדים שפרשו לפני 1.6.88 - וכאלה הם העותרים שבפנינו - לא נחשבת "תוספת שטחים ב'" כ"תוספת קבועה". מכאן שלגביהם תוספת זו אינה חלק מה"משכורת הקובעת", והיא אינה נכללת בקביעת שיעור הגימלה. ההליכים הקודמים: 3. העותרים פנו לבית הדין האיזורי בבקשה שיצהיר על בטלותו של הסייג להחלטת הממשלה, לפיו "ההחלטה תחול על מי שקיבל את התוספת ערב פרישתו", ובקשתם נתקבלה. ערעור שהוגש לבית הדין הארצי לעבודה נתקבל ברוב דעות. דעת הרוב קבעה כי לא נפל דופי בהפעלת שיקול הדעת בידי המשיבה, וזאת מהטעמים הבאים: "בפס"ד סטרן... (דב"ע מד/ 7-2; מד/ 7-8 מדינת ישראל נ' סטרן, פד"ע טו 452 - א.ג.) נקבע כי לעניין הגדרת 'המשכורת הקובעת' קיים קשר בין משרה, תפקיד ודרגה. נקודת המוצא היא קיום זיקה בין דרגתו של הגימלאי ערב פרישתו, שהיא הבסיס העיקרי לקביעת קצבתו על פי הגדרת 'המשכורת הקובעת', לבין עובד בתפקיד מוגדר ותנאי עבודתו הרגילים והכנסתו ­הרגילה­ של אותו עובד. פירושו של דבר הוא כי לא ­ככל שינוי בשכרו של העובד הפעיל המקביל חייב למצוא ביטוי בקצבתו של הגימלאי. בגדר הזיקה האמורה בין הדרגה לבין תפקיד מוגדר ותנאי עבודה רגילים, אין להביא בחשבון שינויים שאינם קשורים במילוי התפקיד, אלא שהם שינויים אשר אין להם קשר למילוי התפקיד אלא קשר למקום ביצוע התפקיד. השאלה שלפנינו אינה מתעוררת לגבי זכותו של הגימלאי אשר קיבל בפועל את 'תוספת שטחים ב' ערב פרישתו, באשר על פי החלטת הממשלה הוא זכאי כי תוספת זו תובא בחשבון קצבתו. השאלה מתייחסת לגדר זכותו של הגימלאי אשר לא קיבל­ בפועל תוספת זו ערב פרישתו. אילו הוענקה תוספת זו בשל התרחבות ושינוי בהיקף הפעילות בתפקידים בשטחים, סביר להניח כי הממשלה לא היתה קובעת סייג להכרה בתוספת הנדונה. משהתוספת מוענקת בשל גורמים 'סביבתיים' ולא גורמים הקשורים במילוי התפקיד, נראה לנו כי יש להבחין בינה לבין תוספת מסוג אחר. טול לדוגמא עובדים שמקום עבודתם במקום מסויים. לימים מתקבלת החלטה להעביר את מקום עבודתם למקום אחר, ועקב קשיים או סיכון מוענקת בשל כך תוספת המוכרת כ'תוספת קבועה' אך ורק למי שקיבל את התוספת. אף בדוגמא זו יש מקום להבחנה כאמור לגבי הגימלאים באותו מקום עבודה". דעת המיעוט סברה כי הממשלה לא הפעילה כראוי את שיקול הדעת בסייגה את ההכרה בתוספת כקבועה. לדעת המיעוט: "כל אימת שנבחנים רכיבי השכר שיש להכלילם בחישוב הגימלה, תהיה תמיד נקודת המוצא בסעיף 8 לחוק הגימלאות. בסעיף זה אימץ המחוקק מודד יציב וקבוע לחישוב בגימלה שיהא 'עמיד' מול שינויים החלים בתנאי העבודה, וקבעו על פי הדרגה שהיתה לגימלאי ערב פרישתו לגימלאות. .... 'רמת סיכון' היא תנאי מתנאי העבודה. שינוי ברמת הסיכון אינו נבדל בהקשר הנידון משינוי ברמת-מאמץ, בשינוי בתנאים סביבתיים, בשינוי משימות ומטלות הכרוכות בתפקיד, וכיוצא באלה שינויים במיגוון תנאי העבודה. למותר לציין כי תנאי העבודה בכל מיגזרי המשק אינם שוקטים על השמרים: הטכנולוגיה המתקדמת, ההתפתחות בשיטות האירגון והניהול, ניידות מפעלים ועובדים, התמורות במערכת יחסי העבודה, המדיניות הכלכלית, ועוד כיוצא באלה מניבים שינויים, משמעותיים בתנאי העבודה. מתן 'דריסת רגל' לתנאי מתנאי העבודה כ'תת- מודד' לשינוי הרכב הגימלה - כמו זה הנקוט ב'סייג' הנדון, יחטיא את מטרת המחוקק שביקש לשוות ל'מודד' שקבע יציבות וקביעות ולחסנו מתהפוכות בתנאי העבודה חדשות לבקרים. לא כל שכן כשהתנאי שבו מדובר (סיכון מוגבר בשל האינתיפאדה) הוא בפני עצמו בר-חלוף. כל עובד בתפקיד הנדון היה נתון לסיכון המיוחד תקופת-זמן שונה, והוא יפחת, כמקווה, כשוך האינתיפאדה. בכך הוא נעדר את יסוד הקבע על מנת שיהווה 'ציר יציב' לחישוב הגימלה, כנאמר בהלכה הפסוקה. גם שורת הצדק אינה מחייבת פרשנות מרחיבה למודד הבלבדי של דרגה (בהקשר לתפקיד). זאת באשר כל אימת שחל שינוי חריג בתנאי עבודת העובד הפעיל, ניתן לתגמל אותו כראוי נוכח השינוי בתנאי עבודתו בתקופת עבודתו הפעילה. אולם עם פרישתו לגימלאות הוא איננו נתון יותר לתנאי המיוחד המזכה בתגמול הנוסף ואפשר שגם זאת, בין היתר, סיבת השיוויוניות היחסית בה נקט המחוקק כלפי גימלאי דרגה פלונית בעשותו אותו למודד אחיד, ובלא הפרטה של תנאי העבודה". 4. על פסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה הוגש בג"צ 6260/92. בתאריך 18.3.93 (לאחר הגשת העתירה), החליטה "ועדת המעקב" כי "עקב החרפת האירועים בשטחים תוגדל תוספת שטחים ב' ותעמוד על סך 950 ש"ח לחודש החל מיום 1.3.93" (להלן: החלטה ג'). בעקבות החלטה זו הסכימו הצדדים כי התיק יוחזר לבית הדין הארצי לעבודה לצורך שמיעת המשכו של הדיון. הדיון המחודש בסוגיה לא הביא לשינוי התוצאה. בית הדין הארצי קבע בהחלטתו כי: "לאחר עיון בטענות ב"כ הצדדים, הגענו למסקנה כי אין לשנות את התוצאה שאליה הגענו בפסק הדין מיום 20.10.1992. הנמקותינו בפסק הדין האמור, וביניהן ההנמקה בדבר גורמים 'סביבתיים' וגורמים הקשורים במילוי התפקיד, אינן מושפעות, לדעתנו, מ'החלטת 1993' (היא החלטה ג'- א.ג.). מסקנתנו הנ"ל היא מסקנת דעת הרוב במותב אשר ניתנה בפסק הדין מיום 20.10.1992. לפי דעת המיעוט בפסק הדין האמור, 'החלטת 1993' מחזקת את הנמקות דת המיעוט שינתנו בפסק הדין האמור, ועל פיה יש לקבל את עתירת המשיבים". לפיכך, הגישו העותרים את עתירתם הנוספת נגד החלטת בית הדין הארצי לעבודה, היא העתירה נשוא דיוננו. תכלית חוק הגימלאות: 5. בעתירה זו נדרשים אנו לשאלת חוקיות הסייג בו סייגה הממשלה את הכרתה בתשלם כתוספת קבועה. על שאלה זו יש להשיב על רקע תכליתו של החוק, על רקע תפישתנו העקרונית את הטעם להבחנה שבחוק בין משכורת יסודית לבין תוספת, ועל רקע תפישתנו העקרונית את הטעם להבחנה שבחוק בין תוספת קבועה לתוספת שאינה קבועה. תובנת התכליות שבאו הבחנות אלה לשרת, תסייע לעמוד על תכלית ההכרה בתוספת כקבועה, אשר ממנה יש לגזור את אמות המידה לחוקיות סיוג ההכרה בתוספת כקבועה. 6. תימחור תפקיד, משרה או מקצוע, הוא שיקלול של שיקולים רבים ומגוונים. לחלק מהשיקולים אופי כלכלי (כגון: ביקוש מול היצע, או עלות מול תועלת), ולחלק מהשיקולים אופי חברתי (כגון: הצורך לעודד עיסוק במקצוע מסוים). לכאורה, מביא יישום דווקני של שיקולי התימחור, למסקנה שגימלאי אינו זכאי לגימלה, שהרי אינו מבצע פעולה הניתנת לתימחור. ברם, כבכל מדינות העולם הנאורות, קיימים גם בישראל הסדרים שתכליתם להבטיח מקורות מחייה לעובד שפרש. זאת, מתוך התפישה החברתית ש"רובם המכריע של העובדים קיומם תלוי אך ורק, או בעיקר, בפעילות שיש בה ביצוע של עבודה הנושאת שכר. כאשר פעילות זאת נפסקת, זמנית או לצמיתות, עקב פגיעה בעבודה, מחלה, נכות, מוות, זיקנה או אבטלה, עלולים העובד ומשפחתו להיות נתונים לסבל שבמחסור" (נחמיה גוטמן "ביטוח קיצבה בקופת גמל" ספר בר-ניב (1987) 122). הרצון למנוע את הסבל שבמחסור, נשען בראש ובראשונה על הצווי המוסרי "אל תשליכנו לעת זקנה", שתמציתו דאגה לרווחת החלשים, ובפרט כשאלה הרימו בעבר את תרומתם לחברה. כמו כן, הוא בעל יסודות תועלתניים, שתמציתם ההכרה בכך ש"כל משטר מדיני וכלכלי חייב לחפש פתרון לבעיית חוסר-הבטחון של קיום כלכלי לעובד; בעיה שאם אין פותרים אותה, מהווה היא מכשול לארגון התעשיה באופן המניח את הדעת ולשקט סוציאלי" (צ' בר ניב העבודה במשפט העמים (1969) 217; וכן ראה כהנא ספר ביטוח החיים, הפנסיה והגמל בישראל (1988) 55 ואילך). החוק משתלב במערכת הביטחון הסוציאלי, והוא נועד לתת מענה לסבל שבמחסור עקב פרישה מן השירות הציבורי. הנשיא בר-ניב מציין בדב"ע לד3/ (מדינת ישראל נ' ביטמן, פד"ע ה' 421; להלן - פרשת ביטמן): "ומטרת חוק הגימלאות מהי? אותה מטרה עולה ממהות החוק ומשיטת הגימלאות אשר ביסודו, והיא - להבטיח לעובד מדינה שפרש לגמלאות רמת חיים שתשקף את רמת חייו לפני הפרישה, במידה וזאת נקבעה על-ידי הכנסתו הרגילה מעבודה בשירות המדינה". על עקרון זה חזר בית משפט זה בבג"צ 571/81 (הפטקה נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד לו(3) 447, 482): "עקרון חשוב, העובר כחוט השני בחוק הגימלאות הוא, שהמדינה תראה זאת מעניינה להבטיח לגימלאי קצבה שוטפת וברמה נאותה לאורך ימים, מבלי שהקיצבה המגעת לגימלאי תישחק ותכורסם מכל סיבה שהיא, שהרי אם כך יקרה, תגבר מצוקתו של הגימלאי, והוא עלול להיות, חלילה, לנטל על הציבור דווקא בימים, בהם הוא זקוק יותר מכול לבטחון סוציאלי". 7. מטרת החוק היא, אם כן, למנוע פגיעה ממשית ברמת חייו של העובד עקב פרישתו מן העבודה, ולשמור על יציבות הכנסותיו גם לאחר פרישתו מן העבודה. הפגיעה ברמת חייו של הגימלאי אורבת לו משתי סיבות. הסיבה האחת היא מעצם הגריעה ממשכורתו (להלן: סכנת הגריעה). שכן, עם פרישתו מהעבודה מקבל הוא בכל מקרה גימלה הנמוכה מן המשכורת שקיבל במהלך עבודתו. פער זה מתעצם ככל שגדלים מרכיבי השכר שאינם נכללים במשכורת הקובעת לצורך חישוב הגימלה. הסיבה האחרת נעוצה בשחיקת ערכה הכלכלי של הגימלה במרוצת הזמן (להלן: סכנת השחיקה). אי הוספתם לגימלה של מרכיבי שכר שניתנו לעובדים (לאחר פרישת הגימלאי לגימלאות) במטרה למנוע שחיקה בשכרם, וכן קידומם של עובדים כדרך למניעת שחיקה בשכרם - כל אלה מנציחים את השחיקה בגימלה. ההבחנה בין "משכורת" ל"תוספת": 8. לכאורה, מהווה כל תשלום, למעט החזר הוצאות, בגדר משכורת, שבגריעתה יש משום פגיעה ברמת חייו של העובד. לפיכך, היה מקום להכיר בכל תשלום, למעט החזר הוצאות ממשיות, כחלק מן המשכורת הקובעת. על הגיונה של טענה זו עמד בית הדין הארצי בפרשת ביטמן: "לולא המילים 'לרבות התוספות הקבועות' שבהגדרת 'משכורת קובעת' בחוק הגמלאות, היו כל ה'תוספות' למיניהן מובאות במניין המשכורת הקובעת כחלק משכר העבודה, או מ'המשכורת'. אך, במקרה זה - מכלל 'הן' למד אתה 'לאו'. משאמר המחוקק כי ה'משכורת הקובעת' כוללת 'תוספות קבועות' - אמר בעקיפין כי אין היא כוללת 'תוספות' שאינן 'קבועות', כמשמען בחוק הגמלאות" (בעמ' 426). מהו, איפוא, הטעם העיוני להבחנה בין משכורת יסודית, המהווה אוטומטית חלק מן המשכורת הקובעת, לבין תוספת שהיותה חלק מן המשכורת הקובעת מותנה בהכרת הממשלה בה כתוספת קבועה? בפרשת ביטמן עמד בית הדין על הטעם הבא להבחנה בין משכורת לתוספת, באומרו: "התוספות מאפשרות התאמת השכר אשר לכל, לנסיבות המיוחדות של מקרה מיוחד, ועל-ידי כך מהוות הן משקל שכנגד להסדר הכוללני מדי בהסכמי שכר קיבוציים. התוספות משמשות מטרות שונות: הן יכולות להינתן בעד עבודה מיוחדת כשהמיוחד הוא בטיב או בהיקף... הן יכולות להינתן בעד קשיים מיוחדים בעבודה, עבודה במנוחה השבועית, עבודת לילה... בעד עבודה מסוכנת... הן יכולות להינתן בהקשר לוותק בעבודה או למצב משפחתי ומספר ילדים (שכר סוציאלי) או כפיצוי על יוקר... המשותף לכל אלה הוא שהתשלום מותנה בתנאי או בגורם מיוחד, ותלוי בכך שמי שבו מדובר, מתקיים בו אותו תנאי או גורם" (בעמ' 427). לפי הנמקה זו מושתתת ההבחנה בין תוספת לבין שכר על קיומו של ייחוד מסוים (תנאי או גורם מיוחד) המתקיים אצל קבוצת עובדים מסויימת, שיש בו להצדיק הבחנה בין תנאי שכרם לתנאי שכרם של שאר העובדים. התנאי או הגורם אינם חייבים להיות כאלה המשנים את מהות התפקיד, ודי בכך שהם מייחדים באופן ממשי קבוצת עובדים מסויימת. בהבחנה זו בין משכורת לתוספת, אף אם מוצדקת היא מבחינה רעיונית, יש כדי להרחיב את "סכנת הגריעה", כשגודל ההרחבה תלוי בכמות המרכיבים שסוייגו כתוספת. לפיכך, ומתוך מטרה למזער את הסכנה האמורה, ראתה הפסיקה לסווג מרכיב בשכר כמשכורת או כתוספת לא על פי ה"קנקן" אלא בראיית מה שבתוכו. לפי גישה זו, הסכמת צדדים לחוזה עבודה לסווג מרכיב בשכר כתוספת, אינה תופשת בהכרח: "על מהותה של תוספת לשכר עבודה, ועל כך אם רכיב מסויים של שכר הוא בגדר תוספת לא ילמדו מהכינוי, אלא ממהותו של אותו רכיב שכר. כל המצוי בסבך הרכיבים של שכר עבודה וברקע להתהוותם יודע, שהכינוי אשר מכנים בו רכיב מסוים אינו בא, הכרחית, להעיד על מהותו, או שאינו מעיד כלל על מהותו של אותו רכיב; לעיתים יבוא אמנם להעיד על תוכנו, אך לעיתים יבוא ל'נוחיות'; לעיתים יבוא להסוות ולעיתים יבוא לשמש תחליף לציון המספר של התוספת. אשר ישמש מבחן טוב למהותה של התוספת, הוא המבחן העיוני" (מתוך דב"ע לה70- ערד תעשיות כימיות נ' מאיר שטנצלר, פד"ע ז 271, 277)." תשלום המכונה תוספת, והוא במהותו משכורת יסודית, ייכלל, איפוא, במשכורת הקובעת. אופיו ה"קוגנטי" של סיווג התשלום כמשכורת מקטין במישרין את "סכנת הגירעה", והוא מנטרל בעקיפין את "סכנת השחיקה". שכן, תשלום זה ייכלל במשכורתם הקובעת של הגימלאים, גם אם הוא ניתן לאחר פרישתם לגימלאות, ועל אף שהממשלה לא הכירה בתשלום כתוספת קבועה. 10. המבחן המעשי לסיווגה של תוספת, הוא מבחן ה"תנאי או הגורם". לפי מבחן זה תשלום המותנה בתנאי או גורם ממשי יסווג כתוספת (ראה בג"צ 5572/92 זכאי ואח' נ' בית הדין הארצי לעבודה ואח', פ"ד מז(3) 602, ולאחרונה בג"צ 6080/94 ניסן גפני נ' בית הדין הארצי לעבודה, שטרם פורסם). אכן, יישומו של מבחן של זה אינו פשוט כלל ועיקר, ולא אחת נתעוררו חילוקי דעות בדבר ממשיות התנאי או הגורם (ובענין זה ראה בג"צ 6080/94 הנ"ל). אולם קיומם של חילוקי דעות בנוגע ליישום המבחן אינם מצדיקים טשטוש קו הגבול הרעיוני המבחין בין משכורת יסודית לבין תוספת. עם זאת יש להטעים ולהבהיר, כי מבחן ממשיות התנאי או הגורם אינו בהכרח מספק. לא מן הנמנע שיש ממש בתנאי או בגורם מסוים, בו הותנה התשלום, אלא ששיעור התשלום אינו פרופורציונלי לתנאי או לגורם. חוסר יחסיות זה מקים את החשד כי התוספת אינה אלא מסווה למשכורת. חשד זה עשוי להטות את הכף לסיווג התשלום כמשכורת, למרות שיש ממש בתנאי או בגורם, בו הותנה התשלום. ברוח זו העירה השופטת ביניש בבג"צ 6080/94 הנ"ל לענין סיווגה של תוספת רכב כי: "מכסת הקילומטרים אשר הוקצתה לעותר בתקופת עבודתו, 800 ק"מ לחודש, אכן נותנת יסוד להנחה כי הצהרתו בדבר מספר הקילומטרים שהוא נוסע בתפקיד היתה פיקטיבית והמעביד עצם עיניו נוכח התופעה". עם זאת, נמנעה השופטת ביניש באותו מקרה מלסווג את התשלום כשכר, באומרה כי "על פי השתלשלות העובדות וההכרעות המשפטיות שניתנו בפרשה זו על גלגוליה השונים, כאשר לא עלה בידי העיריה להפחית ממכסת הקילומטרים האמורה בעניינו, אינני רואה כי נוצרה כאן הסכמה או הבנה בין מעביד לעובד לתשלום תוספת ללא כל תנאי כחלק משכר". ההבחנה בין "תוספת" ל"תוספת קבועה": 11. מסקירת הטעם להבחנה בין משכורת יסודית לבין תוספת, תוך שימת הדגש על קוגנטיות הסיווג כמגן מפני "סכנת הגריעה" ו"סכנת השחיקה", יש לעבור להבחנה בין תוספת קבועה, המהווה מרכיב במשכורת הקובעת, לתוספת שאינה קבועה, שאינה נכללת במשכורת הקובעת. תוספת קבועה, כשמה כן היא. התוספת מתאפיינת ביציבותה, ואינטרס ההסתמכות על תוספת קבועה ראוי להגנה גם לאחר פרישת העובד לגימלאות. חוקיות סיוג ההכרה בתוספת כקבועה: 12. באילו מקרים - אם בכלל - יש בידי הממשלה לסייג את הכרתה בתוספת כקבועה, כך שהיא לא תיכלל במשכורת הקובעת של גימלאים שפרשו טרם נתינתה? בפרשת ביטמן אמר בית הדין הארצי כי: "את טענת בא כוח הפנסיונר, כי אין הממשלה רשאית להכיר רק בחלק מ'תוספת' כ'תוספת קבועה', אין בית הדין מקבל. כשם שיכול ו'תוספת' לא תוכר כלל כ'תוספת קבועה' כך יכול ורכיב של ה'תוספת' לא יוכר - הכל בתנאי שפועלים מתוך שיקולים רלבנטיים" (עמ' 429). בפסק דין סטרן הנ"ל נדונה, בין היתר, שאלת חוקיות ההחלטה לסייג את ההכרה בתוספת בוררות כקבועה, כשהסייג קבע כי "החלטה זו תחול על מי שהיה זכאי לתוספת ערב פרישתו". כפי שפסק בית הדין: "גם כשמקבלים ש'תוספת הבוררות' 'תוספת' היא, ... עדיין עומדת השאלה אם הסייג, האומר כי 'החלטה זו תחול על מי שהיה זכאי לתוספת ערב פרישתו', היינו לא על גמלאי אותה עת, תופס או שהוא בטל מעיקרו. ייאמר מיד שיכול והכרה בתוספת תהיה מסוייגת. הדבר נאמר כבר בפסק הדין ביטמן. השאלה היא אם הוא משיקולים רלוונטיים ואין בו פסול אחר" (עמ' 243). על הלכה זו בדבר עצם סמכותה של הממשלה לסייג את הכרתה בתוספת אשר קבעה כי היא קבועה - איני רואה מקום להרהר. 13. מהם איפוא השיקולים הרלבנטיים שעל הממשלה לשקול בבואה לסייג את ההכרה בתוספת, כך שמי שפרש לגימלאות טרם נתינתה לא יהיה זכאי לה? על ידי הצמדת שיעור הגימלה, לה זכאי הגימלאי, לשכרו של עובד "פעיל", נהנים הגימלאים מפירות ניהול משא ומתן שניהלו עובדים "פעילים", שהם בעלי כוח מיקוח רב יותר. ברוח זו נאמר בע"ש 748/88 (יעקב אהרוני נ' הממונה על תשלום הגימלאות בצה"ל, שלא פורסם), כי: "הגימלאי נמצא נהנה מהישגי עמיתיו שבשרות הקבע באמצעות מנגנון ההצמדה הנזכר. בלי זה אין לו לגימלאי עצה ותושייה ושכרו עתיד להישחק עד דק בשל האינפלציה, 'זחילת שכר' עלייה כללית ברמת החיים ועוד". השאיפה לשיוויון בין בסיס המשכורת ובסיס הגימלה, אשר באה לידי ביטוי בעקרון ההצמדה, מהווה חומת מגן לגימלאי מפני שחיקת גימלתו, וממנה מתחייב כי היתר לפגיעה בעקרון ההצמדה יינתן ביד קפוצה. חוקיותה של סטייה מעקרון זה תלויה בשאלה אם קיימת הצדקה מהותית לסטייה. 14. השאלה אם קיימת הצדקה מהותית לסטייה מעקרון ההצמדה, תלויה בראש ובראשונה בתכליתה של התוספת. כאשר יש מקום לקבוע כי התוספת לא נועדה למעשה אלא כדי למנוע שחיקה בשכרו של עובד "פעיל", קיימת הצדקה לשוויון בין בסיס המשכורת ובסיס הגימלה. בהעדר הצדקה נוצרת הפליה פסולה. ואילו אם קיימת שונות רלבנטית, אין המדובר בהפליה פסולה אלא בהבחנה מותרת. אבן הבוחן המרכזית לחוקיות הסטייה מעקרון ההצמדה, בדרך של סיוג ההכרה בתוספת כקבועה, הוא, אם כן, תכליתה האמיתית של התוספת. מכאן שסייג לתוספת שנועדה לפצות את העובדים בגין הרעה בתנאי העבודה יחשב למותר, וסייג לתוספת שנועדה למנוע שחיקת שכרם לא יראה כמותר. 15. מהן אמות המידה לזיהוי תכליתה של התוספת? מלבד שמה של התוספת אשר לעתים עשוי ללמד לאיזה תנאי או גורם מתנאי העבודה יש לקשור אותה, הרי כאשר התנאי או הגורם, שבגינו ניתנת התוספת נתקיימו בעבר, ניתן להניח כי תכלית התוספת היא מניעת שחיקת השכר, לא כן בתנאי או גורם שלא היו בעבר. גדר הספק הוא אם כאשר התנאי או הגורם, שבגינו ניתנה התוספת, לא נתקיים בעבר, יש לומר בהכרח כי תכלית התוספת הוא פיצוי, וסיוג ההכרה בתוספת הוא לעולם מותר? מקביעה גורפת כי כל תוספת לשכר עקב שינוי בדפוסי העבודה אינו מצדיק שינוי בשיעור הגימלה, פותחת פתח רחב לשחיקת זכויות הגימלאים, וככזו אינה ראויה. גישה קיצונית זו, המקבעת את תפקיד העובד להסכם ההיסטורי עם המעביד, אינה עולה בקנה אחד עם תפישת יחסי העבודה כמוסד דינמי. אין על כן, לראות כל תשלום הבא בעקבות שינוי בתנאי העבודה בגדר פיצוי בגין הרעתם של תנאי העבודה. 16. מהם מאפייני השינויים בתנאי העבודה, מבחינה כמותית ומהותית, שהתשלום שניתן בקשר אליהם יסווג כתשלום הבא למנוע שחיקת שכר או כפיצוי? אשר לטיב השינויים, הרי שאלה היא אם יש מקום ליצור הבחנה בין שינוי פנימי בתפקיד (כגון מיומנות, כישורים או מאמץ) לבין שינויים חיצוניים (כגון, תנאים סביבתיים). אולם כיוון שענייננו בסוג השני של השינויים, תהא הכרעתנו בהם בלבד. לענין עוצמתו של השינוי, הרי שמדיניות שיפוטית ראויה היא כי כל ספק אם קיימת סטייה מעקרון ההצמדה, עליו עמדנו, תפעל לטובת הגימלאי. משמעות הדבר, כי יש להקשיח את הדרישה לעוצמת השינוי, כך שרק שינוי מופלג וניכר בתנאי העבודה החיצוניים ייחשב כפיצוי בשל הרעת תנאי העבודה ולא כתוספת הבאה למנוע שחיקת שכר. רק כאשר ברור הוא כי תכלית תשלום התוספת היא פיצוי העובדים "הפעילים" - להבדיל ממניעת שחיקת שכרם - יש עוגן בדין לסייג את ההכרה בתוספת כקבועה. תכלית זו נלמדת מקום שהתשלום בא בעקבות שינוי מופלג וניכר בתנאי העבודה החיצוניים. אז, ורק אז, יש לראות את התשלום כפיצוי בגין הרעה בתנאי העבודה, שסיוגו מותר. 17. עד כאן עמדנו על השאלה מהן הנסיבות המאפשרות סיוג ההכרה בתוספת כקבועה. לכאורה, מנותק, ניתוח זה משיעורה של התוספת. אם התוספת אינה מידתית להרעת תנאי העבודה, ממילא אין תכליתה המוצהרת אמיתית, ויש לראותה כמשכורת יסודית. אולם יש מקום לשאלה מהו הדין אם במועד נתינתה של התוספת נשמר עקרון המידתיות, ובמועד מאוחר יותר הוגדל שיעורה. במקרה כזה יש מקום לבחון את מידתיות הגידול בשיעור התוספת. הגדלת שיעורה הנומינלי של תוספת יכול לנבוע מן הצורך למנוע שחיקת ערכה הכלכלי או מן הצורך להתאימה לשינוי נוסף שחל בנסיבות. בעוד שבמקרה הראשון השינוי הוא נומינלי בלבד וערכה הכלכלי של התוספת נשמר, הרי שבמקרה האחרון השינוי הוא גם בערכה הכלכלי של התוספת. הגדלת שיעור התוספת לשם שמירה על ערכה הכלכלי היא לעולם מידתית. שאלת המידתיות מתעוררת רק כאשר יש בהגדלת שיעור התוספת משום הגדלת ערכה הכלכלי. במקרה כזה יש לבחון אם נשמר עקרון המידתיות בין השינוי בעוצמת ההרעה, עליה באה התוספת לפצות, לבין שיעור הגדלת התוספת. לשם כך ניתן להיעזר במבחני העזר הבאים: שיעור הגדלת התוספת ביחס לשיעור התוספת המקורית, שיעור הגדלת התוספת ביחס למשכורתו היסודית של העובד, שיעורה האבסולוטי של התוספת המוגדלת, והיחס בינה לבין שיעור המשכורת היסודית. כאשר שיעור הגדלת התוספת גדול יחסית יש לבחון אם היה שינוי ממשי בתנאים הסביבתיים המצדיק זאת. מן הכלל אל הפרט: 18. בשנת 1988, ניתנה לעובדים "פעילים" "תוספת שטחים ב", בעקבות פרוץ האינתיפדה, והיא הוכרה כתוספת קבועה רק לגבי מי שקיבל את התוספת ערב פרישתו. האם תכלית התוספת היא פיצוי, שסיוגה חוקי, או מניעת שחיקת השכר, שסיוגה בהכרח אינו חוקי? התוספת ניתנה בגין הרעה בתנאים הסביבתיים, ושאלת חוקיות הסיוג תלוי בעוצמתם. בענין זה סבורני, כי אכן יש לראות את עוצמת השינוי בתנאי העבודה עקב פרוץ האינתיפדה כמופלג וניכר. המהומות היו מלוות באלימות פיזית, שכוונה כלפי אזרחים ישראליים. השינוי בעוצמת הסיכון לביטחון האישי, לה נחשפו העובדים בדרכם לעבודה וחזרתם ממנה, היה משמעותי ביותר. ראיה לכך מצויה בהעלאת סכום ביטוח החיים לעובדים "פעילים" ב25.000- ש"ח. לסיכון כזה לא נחשפו העותרים. אולם עדיין נותרה לדיון שאלת המידתיות בין שיעור ההרעה בתנאי העבודה לבין שיעור התוספת. כאן יש מקום להבחין בין החלטה ב', שעל פיה העומד שיעור תוספת שטחים ב' על 175.- ש"ח, לבין החלטה ג', שמכוחה הועלה שיעור תוספת זו ל950.- ש"ח. בעוד שלגבי החלטה ב' אין ספק כי נשמר עקרון המידתיות, הרי שלגבי החלטה ג' נראית, לכאורה, התוספת בה גבוהה, הן באופן אבסולוטי והן ביחס לשיעור השכר המקובל בשירות המדינה. אולם משלא הובאה כל ראיה ולא נטענה כל טענה, כי הגדלת התוספת אינה משקפת נכונה את מידת "החרפת האירועים בשטחים" (כאמור בהחלטה ג'), ואת הסיכון לעובדים שגדל כתוצאה מכך, לא ניתן לחלוק על האמור בהחלטה ולומר כי סכום התוספת חורג מן המידה, ואינו תואם את מידת הסכנה החדשה. 19. מסקנתי היא, איפוא, כי דין העתירה להדחות. ש ו פ ט השופט א. מצא: אני מסכים. ש ו פ ט הנשיא א' ברק: הממשלה מוסמכת לקבוע - על פי הוראת סעיף 8 לחוק שירות המדינה (גימלאות) [נוסח משולב], התש"ל1970- (להלן: "החוק") - כי תוספות המשתלמות לעובד הינן "תוספות קבועות". השאלה הניצבת בפנינו הינה, אם הממשלה מוסמכת לקבוע - ואם כן, האם עשתה שימוש כדין בשיקול דעתה - כי "תוספת שטחים" תחשב כתוספת קבועה רק לגבי אותם גימלאים אשר כעובדים קיבלו את התוספת ערב פרישתם. 1. החוק קובע (בסעיף 15 ובסעיף 20) כי עובד מדינה שפרש לגימלאות זכאי לקיצבת פרישה הנקבעת על פי "משכורתו הקובעת". הדיבור "משכורת קובעת" מוגדר בחוק (סעיף 8) בזו הלשון: "'משכורת קובעת' לגבי אדם פלוני בזמן פלוני שיעור המשכורת, לרבות התוספות הקבועות המגיעה, באחד לחודש שבו חל אותו זמן, לעובד שדרגתו כדרגה שהיתה לפלוני ערב פרישתו מהשירות". ההגדרה ממשיכה וקובעת - וזו ההגדרה הרלבנטית לעתירה זו - כי "תוספת קבועה" היא: "תוספת המשתלמת על משכורתו היסודית של עובד, ושהוכרה על ידי הממשלה כתוספת קבועה לעניין חוק זה". אין מחלוקת בין הצדדים כי תוספות השטחים נשוא העתירה הינן חלק מהמשכורת הקובעת רק אם הן מהוות תוספות קבועות. הבעיות המשפטיות המעניינות, באשר להבחנה בין "משכורת" לבין "תוספת" (שאינה קבועה), אינן מתעוררות בפנינו. בפנינו מתעוררות שתי שאלות אחרות, שעניינן סמכותה של הממשלה והיקף שיקול דעתה, בעריכתה של הבחנה לפיה תוספת תהא קבועה לגבי עובדים שקיבלו התוספת ערב פרישתם, ולא תחשב כתוספת קבועה - וממילא גם לא כחלק מהמשכורת הקובעת - לגבי עובדים שלא קיבלו התוספת ערב פרישתם. כדי להשיב על שאלות אלה, מן הראוי הוא לעמוד על התכלית המונחת ביסוד סמכותה של הממשלה ושיקול דעתה בעניין קביעתה של תוספת כקבועה. 2. חוק שירות המדינה (גימלאות) והמנגנון הקבוע בו לחישוב הגימלה, צמחו על רקע ההכרה בצורך במערכת פנסיונית, שתבטיח קיום ראוי לאוכלוסית הגימלאים בשירות המדינה. מטרת המערכת הפנסיונית הוא להבטיח את הכנסתם ורמת חייהם של הגימלאים. מטרה זו היא עקרון בסיסי במדינת הרווחה הסוציאלית, והיא מהווה יסוד ומאפיין בולט של מרבית המדינות המערביות (ראה: א.ל. מילר, קיצבת זיקנה בדיני ישראל ובמשפט העמים (מחקר השוואתי) המכון למחקרי חקיקה ולמשפט השוואתי, האוניברסיטה העברית, ירושלים, 1982). הוצעו מספר תאוריות להסברת הצורך והבסיס האנליטי למערכת הבטחון הסוציאלי והסדרי הגימלאות (ראה: J.B. Willamson, F.C. Pampel, Old-Age Security in Comparative Prespective (New York, 1993) 5-19). המשותף לכל תאוריות אלה, הוא העיקרון, לפיו מערכת הפנסיה באה להבטיח את הבטחון הכלכלי האינדבידואלי ולהגן על הפרט מפני איבוד משאבים ומקורות עת פורש הוא לגימלאות. מערכת הפנסיה לא באה להגן על הגימלאי מפני עוני. היא באה להבטיח כי הפסקת העבודה לא תביא לירידה דרסטית ברמת החיים של הגימלאי (ראה: Social Insurance and Social Protection, Report of the Director General, Internatioal Labour Conference, 1993); היא באה לשמור על כך, כי גם לעת זיקנה יוכל הגימלאי לנהל אורח חיים מכובד; היא באה למנוע תלות של הגימלאי במשפחתו או בגופי סעד אחרים; היא באה לתת מענה לצרכים מיוחדים של אוכלוסיה מזדקנת מתוך ראיה כוללת של הגימלאים כחלק חשוב במרקם החברתי; היא באה להעניק ולהבטיח קיום הגימלאי בזכות ולא בחסד. אכן, "זכותה ואולי אף חובתה של החברה לדאוג לרווחת קשישיה" (ע"א 1233/94 דבורה כהן נ' היועץ המשפטי לממשלה, (טרם פורסם)). כפי שציין חברי, השופט גולדברג, היא באה להגשים את הציווי "אל תשליכנו לעת זקנה"; היא באה להעניק לגימלאי לא רק "קניין" אלא גם "כבוד". 3. חוק הגימלאות בא ליתן מענה למטרות אלה. הוא בא להבטיח לעובדים בשירות המדינה מנגנון פנסיה ובטחון סוציאלי, שיתן ביטוי לעבודתם רבת השנים בשירות המדינה. על רקע זה נקבע בחוק המנגנון, לפיו שיעור הגימלה מתעדכן בהתאם לשיעור השכר של עובד פעיל בדרגתו ובתפקידו הגימלאי. בכך נעשה מאמץ לשמור על ערכה של הגימלה כך שתשקף בצורה הטובה ביותר את השכר לו זכאי עובד פעיל (ראה: בג"ץ 571/81 הפטקה נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד לו(3) 477, 483-494). בכך ניתנת הגנה מסויימת לירידת ערך הכסף ולעליה ברמת החיים. עצם הצמדת הפנסיה לשכרו של עובד פעיל משמעה הכרה במערכת בטחון סוציאלי שעיקרה שמירה על השכר הקודם של הגימלאי, טרם פרישתו, ולא רק הבטחת הכנסה מינימלית לאוכלוסיית הגימלאים (על הגישות השונות לעניין זה, ראה: M. Voirin, “Private and Public Pension Schemes: Elements of a comparative approach”, 48 International Social Security Review (1995) 91, 95-96). הגימלאי, הגם שאינו מהווה חלק ממעגל העבודה, זכאי הוא לאותם עדכונים ושינויים בשכר העובדים. ביחוד בא החוק ליתן מענה לבעית השחיקה בערכן הריאלי של הגימלאות. בעיה זו מאפיינת את כל שיטות הגימלאות. הוצעו לה פתרונות שונים, בין היתר, הצמדה למדד המחירים לצרכן (כך בצרפת, בלגיה, קנדה, ארה"ב, שבדיה, שווייץ), הצמדה למדד העבודה (אוסטריה, גרמניה, הולנד) וכדומה (ראה: Voirin הנ"ל, בעמ' 99, 104; וכן: J. S.hultz, Providing Adequate Retirement Income (Hanover, 1974) 50-60; וכן: R.J. Myers, Indexation of Pension and other Benefits (Wharton, 1978) 14-24). המנגנון שנקבע בחוק, לפיו שיעור הגימלה לה זכאי הגימלאי תלוי במשכורתו של עובד פעיל בדרגתו ותפקידו של הגימלאי ערב פרישתו, בא ליתן מענה לירידה בערך הכסף ולעליה ברמת החיים. הוא בא למנוע מצב בו הגימלאי עומד חסר אונים אל מול גימלה ההולכת ומצטמקת מידי חודש בחודש. יפים לענין זה דבריו של השופט ד. לוין: "חוק הגמלאות... מקומו בתחום החקיקה הסוציאלית העניפה, שנתברכנו בה, ושתכליתה על פי מהותה להיטיב עם ציבור העובדים, ולהבטיח להם השתכרות הוגנת ורמת מחיה נאותה... מטרתו היא להקנות לעובדי מדינה, ששירתו את הציבור במשך שנים רבות, מידה מסויימת של בטחון וקיצבה נאותה עם פרישתם לגמלאות... עקרון חשוב, העובר כחוט השני בחוק הגמלאות הוא, שהמדינה תראה זו מענינה להבטיח לגימלאי קיצבה שוטפת וברמה נאותה לאורך ימים, מבלי שהקיצבה המגעת לגימלאי תישחק ותכורסם מכל סיבה שהיא, שהרי אם כך יקרה, תגבר מצוקתו של הגימלאי והוא עלול להיות, חלילה, לנטל על הציבור דווקא בימים, בהם הוא זקוק יותר מכל לבטחון סוציאלי" (בג"ץ 571/81 נתן הפטקה נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד לו(3) 477, 482-483). 4. על רקע זה נפנה עתה לראשונה מבין שתי הבעיות המתעוררות בפנינו, והיא שאלת הסמכות. נראה לי כי התשובה לשאלה זו פשוטה היא: הממשלה מוסמכת לסייג תחולתה של תוספת קבועה אך למי שזכה בה בעת עבודתו, אם סיווג זה מגשים את המטרות המונחות ביסוד הגימלאות הניתנות לעובדי המדינה. כך פסק בית הדין הארצי לעבודה בעבר (ראה דב"ע לד7-3/ מדינת ישראל - ביטמן, פד"ע ה' 421; דב"ע מד7-2/ מדינת ישראל - סטרן, פד"ע ט"ו 452). כך פוסקים אנו כיום. 5. אכן, צמצום תחולתה של תוספת קבועה לגימלאים "חדשים" בלבד מעורר שאלות הקשורות להיקף שיקול הדעת של הממשלה. כבכל סמכות שלטונית, אף בסמכותה על פי סעיף 8 לחוק, על הממשלה לעשות שימוש להגשמת מטרות החוק, ולהגשים מטרות אלה בלבד. עליה להיות מודעת לכך כי בקביעתה של תוספת קבועה, היא פועלת כשלטון ולא כמעביד (ראה פרשת סטרן, בעמ' 453). בצדק ציין חברי, השופט גולדברג, כי תוספת קבועה אשר באה למנוע שחיקת שכר, אין לצמצמה אך לגימלאים שקיבלוה ערב פרישתם. צמצום כזה סותר את התכלית המונחת ביסוד החוק. קביעתו של החוק כי הגימלאי יקבל גימלה הצמודה למשכורת הקובעת של עובד שדרגתו כדרגת הגימלאי ערב פרישתו מהשירות (סעיף 8), מצמידה את הגימלאי לעובד הפעיל, והיא נועדה, בין השאר, למנוע שחיקה בשכרו של הגימלאי. צמצום הגימלה בדרך של צמצום היקף התוספת הקבועה בשל הרצון לשחוק את שכרו שהגימלאי, עומד בניגוד לתכליתו של החוק. 6. מה דינה של תוספת קבועה שלא נועדה לפצות את העובדים על שחיקה בשכרם: הרשאית הממשלה תמיד להגביל תחולתה של כל תוספת שכזו אך לגימלאים שערב פרישתם קיבלו התוספת? התשובה הינה בשלילה. הגבלה רחבת היקף שכזו נוגדת את מטרות החוק. טול עובד שחלק ממשכורתו הקובעת היא תוספת קבועה בגין תוספת מאמץ הנדרשת בשל מיכון חדש שהוכנס לפעולה בביצוע תפקידו (כגון המעבר למיחשוב). לדעתי, אין הממשלה רשאית להגביל תוספת זו אך לגימלאים אשר קיבלו תוספת זו ערב פרישתם. שינויים טכניים באמצעי הייצור הם טבעיים לעבודה. אמת, הגימלאי פורש בנקודת זמן מסויימת. אולם מעגל העבודה משנה את אופי העבודה ודרכי ביצועה. יחסי העבודה הם דינמיים. הקפאת הגימלה לשכר שהיה לעובד במסגרת תנאי העבודה הישנים משמעותה שחיקה של שכר הגימלאי גם אם אין זו מטרתה. הקפאה שכזו נוגדת את מדיניות החוק. היא מנתקת שלא כדין את שכרו של הגימלאי משכרו של עובד באותה דרגה ומונעת מהגימלאי מליהנות מהישגי השכר של העובד הפעיל. אמת, הפעולות שעושה העובד הפעיל, שונות הן מהפעולות שעשה הגימלאי שעה שזה היה בשירות פעיל, אך אין בכך ולא כלום. גימלה צריכה להתעדכן, לא רק בעקבות השינויים הכספיים, כגון האינפלציה, אלא גם בעקבות השינויים בתפקיד עצמו. הגשמת התכליות המונחות ביסוד החוק מובילה למסקנה כי הגימלאי זכאי לתוספות הקבועות המשקפות את ההתפתחות הטבעית והרגילה של התפקיד גם אם תוספות אלה לא נתקבלו על ידו בהיותו בתפקיד. לעניין זה, אין נפקא מינה, אם התפתחויות אלה הן "פנימיות" לתפקיד - כגון מכשור חדש - או "חיצוניות" לתפקיד - כגון סיכונים חיצוניים שהיווצרותם היא חלק מהתפתחותו הטבעית והרגילה של התפקיד. ההבחנה בין התפתחות "פנימית" להתפתחות "חיצונית" היא קשה, ואינה רלבנטית לסוגיה שלפנינו. 7. מכאן לא נובע כי כל תוספת קבועה שלא נועדה לפצות על שחיקה בשכר צריכה להינתן לכל גימלאי, וזאת גם אם בעת שירותו בתפקיד הוא לא קיבל תוספת זו. הממשלה רשאית להחליט כי תוספת קבועה, הנובעת משינוי מהותי באופי התפקיד, תינתן רק לעובדים שקיבלוה בעת שירותם הפעיל. אכן, אמת המידה הקובעת - לעניין תוספות קבועות שלא נועדו לפצות על שחיקה בשכר - היא זו הבוחנת את הטעם הענייני המונח ביסוד התוספת. אם טעם זה מקורו בתוספת שכר הנגזרת מהתפתחות שהיא טבעית ורגילה בתפקיד - אין למנעה מעובדים שלא קיבלו התוספת ערב פרישתם; אם טעם התוספת מקורו בפיצוי כספי בגין שינויים מהותיים באופי התפקיד - ניתן למנעה מעובדים שלא קיבלו התוספת ערב פרישתם. מודע אני לקשיים אפשריים בהפעלתה של אמת מידה זו; איני סבור שהיא אמת המידה האחת והיחידה. מורכבות הנושא עשויה להצדיק אמות מידה נוספות למקרים אחרים; עם זאת, הנני סבור כי אמת מידה זו מתבקשת לאור הטעם המונח ביסוד החלטת הממשלה על דבר אופיה הקבוע של תוספת. 8. העותרים קיבלו, ערב פרישתם "תוספת שטחים". היתה זו תוספת קבועה, והיא מהווה, על כן, חלק מן המשכורת הקובעת. תוספת זו ניתנה להם, כנראה, בשל כך שאת תפקידם - אותו ביצעו בעבר בישראל גופה - הם מבצעים "בשטחים". לשיטתי, ניתן היה להגביל תוספת זו אך לאלה - ובהם העותרים - אשר קיבלוה ערב פרישתם לגימלאות. "תוספת שטחים" ניתנה בשל שינוי מהותי בתנאי העבודה. אין היא פרי ההתפתחות הטבעית והרגילה של התפקיד. אני מניח כי אף חברי, השופט גולדברג, היה רואה בה שינוי מופלג וניכר לעומת ביצוע התפקיד בישראל. על כל פנים, תוספת זו אינה עומדת לבחינתנו, ואין לגביה כל מחלוקת. 9. המחלוקת בין הצדדים החלה לעניין "תוספת שטחים". תוספת זו (מיום 25.2.91) בשיעור של 275 ש"ח פוצלה לשניים: תוספת בסך 100 ש"ח לחודש כעדכון שכר, ותוספת בסך 175 ש"ח לחודש "כתוספת שטחים מיוחדת" בגין השינוי בתנאי העבודה שהאינתיפאדה יצרה. אין מחלוקת כי התוספת של 100 ש"ח, אשר מטרתה עדכון בשכר, חלה גם גימלאים אשר כעובדים לא קיבלוה ערב פרישתם. המחלוקת הינה בגין התוספת של 175 ש"ח ("תוספת שטחים ב'"), אשר ניתנה בגין סיכוני האינתיפאדה. סיכונים אלה לא היו קיימים בעת שהעותרים פרשו מעבודתם. הרשאית הממשלה למנוע תוספות בגין סיכונים אלה מהעותרים? לדעתי, התשובה הינה בחיוב. האינתיפאדה יצרה סיכון שאינו נובע מההתפתחות הטבעית והרגילה של התפקיד של העותרים. היא מהווה שינוי מהותי שאינו טבעי, של התפקיד. התוספת הקבועה המהווה פיצוי בגינה ניתנת להגבלה אך לאלה שערב פרישתם קיבלו התוספת. 10. לאחר כשנתיים (ביום 1.3.93) הוגדלה תוספת השטחים המיוחדת. היא הועמדה על 950 ש"ח לחודש. הטעם שעמד ביסוד הגדלה זו הינו הסיכון הגובר שנוצר "עקב החרפת האירועים בשטחים". נראה לי - ושאלה זו אינה עומדת להכרעתנו - כי עובדים שפרשו בין ה25.2.91- לבין ה1.3.93- - כלומר עובדים שקיבלו את "תוספת השטחים המיוחדת" זכאים גם להגדלה זו. היא פרי החמרה באינתיפאדה. החמרה זו אינה יוצאת דופן מבחינת תנאי עבודתם של עובדים אלה. אך מה דינם של העותרים, אשר פרשו לפני האינתיפאדה? כפי שראינו, הם אינם זכאים לתוספת של 175 ש"ח לחודש. האם זכאים הם לתוספת של 950 ש"ח לחודש? אילו סברתי כי שיעורה של התוספת מצביע על כך כי יש בה (או בחלקה) היבט של פיצוי על שחיקה, הייתי סבור, כמובן, שגם העותרים זכאים לאותה תוספת (או חלק ממנה). נחה דעתי, כי הונחה בפנינו תשתית עובדתית מספקת לפיה תוספת זו באה בשל התגברות האינתיפאדה. התגברות זו - שכלפי עובדים שפרשו לאחר ה25.2.91- הינו שינוי בדרגה בלבד - הינה (וממשיכה להיות) שינוי מהותי שאינו טבעי לגבי העותרים, שפרשו לפני פרוץ האינתיפאדה. מטעמים אלה, מצטרף אני למסקנתו של חברי, השופט גולדברג, כי דין העתירה להידחות. ה נ ש י א הוחלט לדחות את העתירה. ניתן היום, ט"ו בשבט תשנ"ח (11.2.98). ה נ ש י א ש ו פ ט ש ו פ ט העתק מתאים למקור שמריהו כהן - מזכיר ראשי 94055800.D01