מ.ס.ד חיפה חברה למסחר בע"מ נ. המוסד לביטוח לאומי

17 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 5573/19 לפני: כבוד המשנה לנשיאה נ' הנדל כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופט א' שטיין המערערת: מ.ס.ד חיפה חברה למסחר בע"מ נ ג ד המשיב: המוסד לביטוח לאומי ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי ירושלים מיום 29.07.2019 בת"פ 2461-12-15 שניתן על ידי כבוד השופט א' רובין תאריך הישיבה: ג' באב התשפ"א (12.07.2021) בשם המערערת: עו"ד אליעד שרגא; עו"ד אורי רזניק; עו"ד אדווה בן יוסף בשם המשיב: עו"ד אמיר פרנקל פסק-דין המשנה לנשיאה נ' הנדל: המערערת היא חברת כוח אדם המספקת שירותי סיעוד. המשיב הוא המוסד לביטוח לאומי. השניים התקשרו בחוזה אספקת שירותים. המערערת נהגה לסייע למבוטחים במילוי טפסי תביעה לקבלת גמלת סיעוד, המוגשת למשיב. האם פרקטיקה זו מפרה את החוזה בין הצדדים? בית המשפט המחוזי בירושלים (ה״פ 2461-12-15, כב׳ השופט א׳ רובין) פסק כי יש להשיב לשאלה זו בחיוב, תוך קבלת עמדת המשיב כי מילוי הטפסים על-ידי המערערת מהווה פעולה בניגוד עניינים. על כך נסוב הערעור שלפנינו. רקע עובדתי חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשנ"ה-1995 (פרק י׳), קובע את ההליך ואת התנאים שבהם מבוטחים זכאים לקבל גמלת סיעוד. על מנת לקבל את הגמלה, על המבוטח להגיש למשיב תביעה. הגמלה יכולה להשתלם למבוטח בעין או בכסף בהתאם לתנאי החוק. בעין פירושו כי הגמלה משתלמת לנותן שירותים שעימו מתקשר המשיב, דוגמת המערערת, והוא מספק את שירותי הסיעוד למבוטח בהתאם למנגנון הקבוע בחוק. תחילתה של ההתקשרות בין הצדדים בענייננו היא במכרז שפרסם המשיב להקמת מאגר של נותני שירותי סיעוד לזכאים לגמלת סיעוד (מכרז מספר מ(2038) 2008, פורסם ביום 12.11.2008 ותוקן ביום 23.12.2008). המערערת, לצד חברות נוספות, זכתה במכרז ובעקבות זאת חתמה ביום 14.12.2009 על חוזה עם המשיב שעניינו באספקת שירותי סיעוד. החוזה כולל מספר סעיפים הרלוונטיים להליך דנן, אשר נוסחם יובא להלן. סעיף 2 לחוזה קובע כי: ״2. נותן השירותים יספק שירותי סיעוד לזכאים, לפי הזמנות הועדות המקצועיות, שבהן הוא נקבע כנותן שירותים, בתנאים המפורטים בחוזה זה ועל-פי ההנחיות לנותני שירותים שיקבע המוסד [לביטוח לאומי] מפעם לפעם;״ סעיפים 69 ו-73 להסכם, המצויים בפרק ב׳ להסכם שכותרתו ״איסור ניגוד עניינים״, קובעים כי: "69. נותן השירותים מתחייב להימנע מלפעול בניגוד עניינים בין עניינו הוא לבין עניינו של הזכאי ו/או של המוסד לביטוח לאומי. 73. כדי למנוע כל ניגוד עניינים אפשרי בין פעילות נותן השירותים לפי חוזה זה לבין עיסוקים אחרים של נותן השירותים, נותן השירותים מתחייב כי לא יעסוק במישרין או בעקיפין במתן שירותי הערכת תלות וזכאות לגמלת סיעוד; וכי לא יעסיק, במישרין או בעקיפין, עובד מקצועי העוסק במתן שירות כאמור.״ סעיף 44 לחוזה מונה רשימת סעיפים המהווים ״סעיפים יסודיים״ בחוזה, וקובע כי הפרתם ״מזכה את המוסד בזכות לבטל את החוזה, לסיים את ההתקשרות או להשעותה, לדרוש החזר כספים ששולמו לנותן השירותים שלא כדין, הכל על-פי שיקול דעתו הבלעדי של המוסד, וכן לתבוע מנותן השירות כל זכות וסעד המגיעים לנפגע מן ההפרה בהתאם לחוזה ולדין״, כמו גם ״להורות לועדה המקצועית, להמנע מלהפנות הזמנות שירותים נוספות לנותן השירותים, וזאת למשך תקופה קצובה או ללא מגבלת זמן״. לעניין הפרה של סעיפים אחרים בחוזה, סעיף 45 קובע כי אם הפר נותן השירותים את החוזה ״הפרה כלשהי״, רשאי המשיב ״לדרוש בכתב את תיקון ההפרה בתוך זמן סביר״. עוד נקבע בסעיף זה כי אם נותן השירות לא תיקן את ההפרה בתוך הזמן שהוקצב לו לשם כך, ואם לא הוקצב זמן – לאחר שחלפו 14 יום מיום שהודע לו על דבר ההפרה, ״תהפוך הפרת החוזה להפרה יסודית, המזכה את המוסד במכלול הסעדים המפורטים לעיל״. כשנתיים לאחר מועד חתימת החוזה בין הצדדים, ביום 15.12.2011, פרסם המשיב את אגרת 246 המיועדת לנותני השירותים, ביניהם המערערת, שכותרתה ״התערבות בתהליכי הגשת התביעות״ וזו לשונה: "לאחרונה הגיע אלינו מידע כי אחד מנותני השירותים הגיע להסכם עם רופא מומחה בגריאטריה, שביצע בבית הזקן הערכה תפקודית לזקנים בני 90 ומעלה המגישים תביעות (תביעה ראשונה או תביעה להחמרה) לגמלת סיעוד. נקיטת מהלך כזה - שהוא אסור מכל וכל - גרם לזקנים להמציא מסמכים שאינם תקינים, הביא לעיכוב בטיפול בתביעה, ואף הכניס את הזקנים להוצאות כספיות מיותרות. לידיעתכם – אנו רואים פעולה זו בחומרה רבה. על נותני השירותים חל איסור מוחלט להתערב בתהליכי הגשת התביעות. אסור להיות מעורב בכל דרך שהיא במילוי הפרטים בטפסי התביעה, או בבדיקת נכונות הפרטים, או בחתימה על טפסים אלה. במקרים בהם נזקק הזקן לסיוע במילוי הטפסים או בבדיקתם והגשתם, ואין בני משפחה או שקיימים קשיי שפה, יש להפנות את הזקן אל הייעוץ לקשיש במשרדי הביטוח הלאומי במקום מגוריו. אסור בתכלית האיסור ופסול מעיקרו להתערב בכל שלב שהוא בביצוע ההערכה התפקודית של הזקן. אין להיות בקשר עם הרופאים בשם הזקן או להפנות את הזקנים לרופאים. אסור ליצור קשר עם הבנק שבו מנהל הזקן את חשבונותיו. לתשומת ליבכם – נותן שירותים שיעלה כי הוא מתערב בתהליכי הגשת התביעה הראשונה/תביעה להחמרה, יינקטו כנגדו - על פי החלטת המוסד – סנקציות, או אף תישקל הפסקת ההתקשרות עימו.״ (ההדגשה במקור) ביום 1.2.2012 שלח בא-כוח המערערת, בשם עמותת חברות הסיעוד, מכתב תגובה למשיב שבו הלין על האמור באגרת בכללותו וביקש להורות על בטלותה. בין היתר צוין במכתב כי אין איסור על סיוע במילוי טפסי התביעה. ביום 21.2.2012 נשלח לבא-כוח המערערת מכתב תשובה מטעם המשיב, שאלו עיקריו: "במענה למכתבך שבסימוכין, אתכבד להשיבך כי אין בידנו להסכים לאמור במכתבך, זאת מהטעמים כדלקמן: ... 2. זאת ועוד, ההסכמים שנחתמו עם החברות נותנות השירותים (להלן – "ההסכם"), קובעים כי על חברות אלו להימנע ממצב של ניגוד עניינים בין עניינן לבין עניינו של הזכאי ו/או המוסד לביטוח לאומי, ובין היתר נקבע בסעיף 73 להסכם כי נותן השירותים מתחייב כי לא יעסוק ולא יעסיק עובד בכל דרך שהיא במתן שירותי הערכת תלות. ... תנאי זה הינו בבחינת ׳מדבר בעד עצמו׳ ואין לי להוסיף עליו. 3. משהגיע למוסד לביטוח לאומי מידע על חברה אשר יצרה קשר עם רופא גריאטרי לצורך ביצוע הערכות תלות של זכאים, פעולה המנוגדת להוראות החוק וההסכם, ומשקיים חשש ממשי הן לניגוד עניינים והן לפגיעה בזכויות הזכאים על פי חוק, הרי שאין ספק שיש למוסד הזכות ואף החובה להתריע ולהזהיר בעניין זה בפני החברות נותנות השירותים, כי המוסד לא יתיר פעולה מסוג זה וככל שידרש, לא יהסס לפעול בהתאם לתרופות העומדות לרשותו על פי ההסכם והחוק. 4. אבקש להבהיר, כי אין למוסד התנגדות למתן סיוע במילוי טפסי התביעה, וכי אין מחלוקת כי אוכלוסיית הקשישים, זכאי גמלת הסיעוד, הינה אוכלוסיה חלשה הזקוקה לסיוע במגעה עם המוסד לביטוח לאומי, כמו גם עם גופים ציבוריים נוספים. יחד עם זאת יודגש, כי המוסד לביטוח לאומי עושה כמיטב יכולתו לשפר את מתן השירות למבוטחיו בכלל, ולאוכלוסיה זו בפרט, על מנת שלא יזדקקו לעזרה במגעיו עמו ופועל לשם כך באופן מתמיד, לדוגמא על ידי הפעלת מתנדבי הייעוץ לקשיש, אשר מסייעים במילוי הטפסים בבית המבוטח." (ההדגשות במקור) כארבעה חודשים לאחר מכתב זה, ביום 11.6.2012, קיים המשיב ישיבה עם פורום נותני השירותים. בישיבה זו נדונו מספר נושאים, ביניהם סוגיית מילוי טפסי התביעה על-ידי נותני השירותים. בהתייחס לסוגיה זו ולאגרת 246, נכתב בפרוטוקול הישיבה כך: ״עמדת המוסד לביטוח לאומי היא שניתן לסייע ולהדריך את המשפחות, אולם אין למלא את הטופס. מילוי הטופס על ידי נותן השירותים יכול בין היתר לגרום לעיכובים בטיפול בתביעה- בטופס קיימת דרישה על הצהרה על הכנסות, לנותני השירותים אין מידע על הכנסות הקשישים, ואין מקום להעביר להם מידע זה, לפיכך, קיימים מצבים רבים בהם התביעות מוגשות ללא מידע מלא על הכנסות ועקב כך מתעכב הטיפול בתביעה זמן רב. במקרים בהם הקשיש או בני המשפחה מתקשים במילוי הטופס ניתן להפנות את הקשיש לייעוץ לקשיש במוסד לביטוח לאומי." (עמ' 3 לפרוטוקול) כעבור קרוב לשנתיים מאוחר יותר, הופצו על-ידי המשיב שתי אגרות נוספות הרלוונטיות לענייננו. הראשונה היא אגרת 276 שכותרתה ״מילוי טפסי תביעה בידי נותני השירותים״. אגרת זו נשלחה ביום 19.1.2014 וזו לשונה: ״לאחרונה נתקלנו בתופעה בה עובדי אחד מנותני השירותים מלאו טפסי תביעה למבקשי גמלת סיעוד. בטפסים שהוגשו אלינו הועלם מידע על הכנסות התובעים, דבר שעלול להוביל לאשור תביעות שלא כדין. מילוי הטפסים הינו בניגוד להסכם עם נותני השירותים ובניגוד להוראות מפורשות בתדריך נותני השירותים. באגרת 246 מ – 16.12.2011 נמסר כי נותן שירותים שימצא שהוא מתערב בתהליכי הגשת תביעה, יינקטו כנגדו, על פי החלטת המוסד, סנקציות או אף תשקל הפסקת ההתקשרות עמו. כאמור, התופעה נמשכת וזאת למרות האמור בתדריך ובאגרת. לפיכך, החל ממועד אגרת זו, אם נמצא תופעה של מילוי תביעות על ידי נותן השירותים, ננקוט נגדו בהשעיה מיידית." האגרת השנייה המוזכרת היא אגרת 281 שכותרתה ״התערבות בתהליכי הגשת תביעות ומילוי טפסי תביעה על ידי נותני שירותים״, אשר נשלחה ביום 1.4.2014 ונכתב בה: "לאחרונה הובא לידיעת המוסד, כי חלק מנותני השירותים אינם מקפידים על ההנחיה הקובעת כי חל עליהם איסור להתערב בהגשת תביעה לגמלת סיעוד. בשל כך הוצאה על ידי המוסד אגרת 276 אשר בעקבותיה קיבלנו פניות רבות מנותני שירותים. לאור כך, אנו מגישים לכם סכום של ההנחיות של המוסד לביטוח לאומי בנושא זה. באיסור להתערב בהגשת תביעות נכללים מילוי נתונים בטופס התביעה ובטופס הבקשה לבדיקה מחדש, בדיקת נכונות פרטים, הגשת ערר בשמו של המבוטח וחתימה על טפסים אלו. ... יובהר – המוסד לביטוח לאומי לא מקל ראש בפעולות מסוג זה מצד נותני השירותים. פעולות אלו מנוגדות להוראות התדריך , ההסכם והאגרות שהופצו בנושא זה מעת לעת. ... לידיעתכם, המוסד לביטוח לאומי יקבל תביעות בעברית ובערבית בלבד. במקרה הצורך כאשר קיימים קשיי שפה, ניתן להפנות את הזקן לסיוע במילוי הטופס למחלקה לייעוץ לקשיש במוסד לביטוח לאומי שבמקום מגוריו של הזקן. כפי שנאמר באגרת 276, ככל שימצא כי נותן שירותים ממשיך להתערב בהליך הגשת התביעה ו/או בבדיקת הערכת התלות, המוסד לא יהסס לפעול בהתאם לתרופות העומדות לרשותו על פי ההסכם והחוק, ובכלל זה הפעלת השעיה מיידית בלא מתן אזהרה נוספת.״ שתי אגרות אלו מזכירות את תדריך נותני השירותים, אשר פורסם בחודש ינואר 2007 (לפני פרסום המכרז ולפני חתימת החוזה בין הצדדים). בתדריך ישנו פרק מקיף בנושא ניגוד עניינים, אשר כולל בעיקר הוראות לעניין איסור העסקת קרובי משפחה או בעלי תפקידים מסוימים אצל נותן השירותים, וביניהן גם איסור להעסיק במישרין או בעקיפין אדם העוסק במתן שירותי הערכת תלות וזכאות לגמלת סיעוד (עמ׳ 19 לתדריך). בנוסף ישנו פרק בנושא אתיקה הכולל הוראות אלו: ״עליך, כנותן שירותים, חל איסור להיות מעורב בהגשת תביעות לגימלת סיעוד וקביעת הזכאות, וכן בהגשת בקשות לבדיקת זקן זכאי מחדש, עקב החמרה במצבו. אם איתרת זקן העשוי להיות זכאי לגימלת סיעוד, מותר ואף רצוי להעיר את תשומת ליבו לכך ולהפנותו למוסד לביטוח לאומי לשם הגשת תביעה. ... אסור להיות מעורב בכל דרך שהיא, במילוי הפרטים בטופס התביעה ובטופס הבקשה לבדיקה מחדש, או בבדיקת נכונות הפרטים, או בחתימה על טפסים אלה. ניתן למסור לזקן טופס תביעה ריק ותו לא. במקרים בהם נזקק הזקן לסיוע במילוי טופס התביעה או בבדיקתו ובהגשתו, ואין בני משפחה או שקיימים קשיי שפה – ניתן להפנות את הזקן לסיוע במילוי הטופס למחלקה ליעוץ לקשיש במשרדי הביטוח הלאומי במקום מגוריו של הזקן." (עמ׳ 29-28 לתדריך) ביום 10.8.2015 נשלח למנכ״ל המערערת מכתב המזמין אותו לשיחת בירור אצל המשיב, על רקע ממצאי המשיב בעניין מילוי טפסי תביעות על-ידי נציגי המערערת. בשיחת הבירור שהתקיימה ביום 15.10.2015 אישר מנכ״ל המערערת התנהלות זו של המערערת. ביום 15.11.2015 התקבלה החלטת המשיב להשעות את סניפי המערערת בקריות, בחיפה ובנהריה מקבלת הזמנות חדשות מוועדות מקומיות מסוימות לתקופה של בין חודשיים לשלושה כל אחד. ביום 18.11.2015 שלחה המערערת למשיב מכתב התראה בטרם נקיטת הליכים משפטיים, שבו דרשה לבטל החלטה זו. ביום 23.11.2015 השיב המשיב למכתב זה, ובמכתבו דחה את טענות המערערת ועמד על החלטת ההשעיה. ביום 29.11.2015 הגישה המערערת עתירה מנהלית נגד החלטה זו לבית המשפט המחוזי ירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (עת״מ 63057-11-15); ביום 30.11.2015 ניתן בעתירה פסק דין המסלקהּ על הסף בשל חוסר סמכות עניינית (כב׳ השופטת נ׳ בן אור). משכך, ביום 1.12.2015, הגישה המערערת המרצת פתיחה נגד המשיב לבית המשפט המחוזי בירושלים, שעל פסק הדין בה נסוב ערעור זה. בדיון הראשון שנערך בהמרצת הפתיחה במעמד הצדדים, הגיעו הצדדים להסכמה כי עד להכרעה בהמרצת הפתיחה לגופה, ההשעיה תוקפא, והמערערת לא תבצע את הפעולות אשר בגינן הוטלה ההשעיה (החלטה מיום 8.12.2015, כב׳ השופט ב׳ גרינברגר). פסק דינו של בית משפט קמא בפתח פסק דינו של בית משפט קמא צוין כי הצדדים מסכימים על העובדות הרלוונטיות והובהר כי ההליך ממוקד במחלוקת החוזית בין הצדדים, שעניינה בשאלה האם על-פי החוזה ביניהם, אסור למערערת לסייע למבוטחים במילוי טפסי תביעה לקבלת גמלת סיעוד. עוד הוסבר כי לנוכח מיקוד זה, אין מקום להידרש במסגרת פסק הדין לטענות העקרוניות של המערערת נגד האיסור האמור. בית משפט קמא קיבל את טענות המשיב לעניין פרשנות החוזה בין הצדדים, וקבע כי החוזה אוסר על המערערת לסייע למבוטחים במילוי טפסי התביעה לגמלת סיעוד. לשיטתו, איסור זה מעוגן הן בסעיף 73 לחוזה, המחייב את המערערת שלא לעסוק ״במתן שירותי הערכת תלות וזכאות לגמלת סיעוד״; והן בסעיף 69 לחוזה, המחייב את המערערת להימנע מלפעול בניגוד עניינים בין עניינה לבין עניינם של המבוטחים או של המשיב. לגבי האפשרות הראשונה, בית משפט קמא הסביר כי מבחינה לשונית, הפרקטיקה של מילוי טפסי התביעה מהווה ״מתן שירותי הערכת זכאות לגמלת סיעוד״. לגבי האפשרות השנייה, בית משפט קמא הרחיב כי ישנו ניגוד אינטרסים מובנה בין המשיב, אשר מעוניין להעניק גמלאות ושירותי סיעוד רק לזכאים לכך, בין המבוטחים, המעוניינים לקבל כמה שיותר גמלאות ושירותי סיעוד, ובין המערערת, אשר מעוניינת לקבל לטיפולה כמה שיותר מבוטחים כדי להגדיל את רווחיה. על כן, מבחינה לשונית ותכליתית, נכון לפרש את האיסור על ניגוד עניינים ככולל גם איסור על מילוי טפסי התביעה. בית משפט קמא הוסיף כי פרשנות זו נלמדת גם מהאירועים שקדמו להסכם והנסיבות החיצוניות לו, המלמדות על אומד דעת הצדדים. אירועים אלו כוללים את תדריך נותני השירותים משנת 2007, את ישיבת פורום נותני השירותים ואת שלוש האגרות שפרסם המשיב – שבכולם נכלל איסור על מילוי טפסי התביעה. בשולי פסק דינו, בית משפט קמא עמד על כך שלאיסור על מילוי טפסי התביעה על-ידי נותני השירותים קיים גם מקור חוזי נוסף – הוא סעיף 2 לחוזה המעניק תוקף חוזי לאגרות שהוציא המשיב, בקבעו כי נותן השירותים יספק שירותי סיעוד לזכאים ״בתנאים המפורטים בחוזה זה ועל-פי ההנחיות לנותני שירותים שיקבע המוסד מפעם לפעם״. לבסוף, בית משפט קמא קבע כי הפרת סעיפים 69 ו-73 מהווה הפרה יסודית של החוזה, המקנה למשיב זכות להימנע מלהפנות הזמנות שירותים נוספות לנותן השירותים למשך תקופה קצובה או ללא מגבלת זמן. משכך, החלטת ההשעיה בעניינה של המערערת עולה בקנה אחד עם הוראות החוזה, והיא סבירה ומידתית, לנוכח תקופת ההשעיה (חודשיים עד שלושה) ותחולתה המצומצמת (על שלושה סניפים בלבד). בהקשר זה בית משפט קמא אף דחה את טענת המערערת לאכיפה בררנית, מהנימוק כי הפרה זו נאכפה על-ידי המשיב גם נגד חברות נוספות. לנוכח כל האמור דחה בית משפט קמא את תביעת המערערת, ומשכך התבטל מאליו גם הצו הזמני. להשלמת התמונה יצוין כי לאחר הגשת ערעור זה, הגישה המערערת גם בקשה לעיכוב ביצוע פסק הדין עד להכרעה בערעור, אולם זו נדחתה (החלטה מיום 29.8.2019, השופט נ׳ סולברג). משכך, ההחלטה על ההשעיה נכנסה לפועל ותקופת ההשעיה נסתיימה זה מכבר. טענות הצדדים בערעור המערערת טוענת כי בית משפט קמא שגה בפרשנותו את החוזה בין הצדדים ככולל איסור על סיוע במילוי טפסי התביעה. לשיטתה, בחוזה לא קיים איסור זה, לא באופן מפורש ולא באופן משתמע, ומשכך לא ניתן להחילו עליה – לא מכוח החוזה ולא מכוח האגרות שהפיץ המשיב. המערערת מפרטת כי איסור זה פוגע בחופש העיסוק שלה שלא בהתאם לתנאי פסקת ההגבלה שבחוק יסוד: חופש העיסוק. בנוסף, המערערת גורסת כי בית משפט קמא שגה בקביעתו כי קיים ניגוד אינטרסים בין הצדדים; לשיטתה, בינה, בין המשיב ובין המבוטחים קיים מפגש אינטרסים, משום שכולם מעוניינים כי המבוטחים הזכאים לגמלת סיעוד יממשו את זכאותם. עוד טוענת המערערת כי אף אחד מהסעיפים המוגדרים כסעיפים שהפרתם תיחשב הפרה יסודית לא כולל איסור על סיוע במילוי הטפסים. המערערת מוסיפה כי בית משפט קמא התעלם מההסכמות הדיוניות בין הצדדים, ושגה כאשר התייחס לטענות המשיב בדבר הגשת "תביעות סרק" על-ידי המערערת, שעה שלמערערת לא ניתנה אפשרות לסתור טענה זו. לבסוף טוענת המערערת כי בקבעו כי קיים איסור על סיוע במילוי טפסי התביעה, התעלם בית משפט קמא ממצוקת הזכאים לשירותי הסיעוד שאינם מצליחים למצות את זכויותיהם – המצדיקה כשלעצמה לקבוע כי האיסור האמור הוא בלתי-חוקי ובלתי-חוקתי. המשיב טוען כי מאחר שהחלטת ההשעיה כבר הוצאה אל הפועל ותקופת ההשעיה כבר הסתיימה, הערעור תיאורטי ועניינו במעשה עשוי, ומשכך יש לסלקו על הסף. עוד טוען המשיב כי דין הערעור להידחות מהטעם שהוא נסוב כולו על קביעות עובדתיות של בית משפט קמא שאין מקום להתערב בהן. אף לגופם של דברים, המשיב סומך ידו על פסק דינו של בית המשפט המחוזי. במענה לטענותיה הספציפיות של המערערת, המשיב טוען כי קביעותיו של בית משפט קמא באשר לפרשנות החוזה, לקיומו של ניגוד העניינים ולתחולתן החוזית של האגרות מוצדקות. עוד מציין המשיב כי בית משפט קמא לא סטה מההסכמות הדיוניות בין הצדדים, וכי טענות המערערת לעניין מצוקת הזכאים לגמלת סיעוד חורגת מהשאלה היחידה שבמחלוקת – האם בהתאם להסכם אסור למערערת לסייע במילוי הטפסים, אם לאו. דיון והכרעה בטרם נידרש לגוף השאלה המשפטית שבמוקד הליך זה, נעיר שתי הערות לגבי המסגרת הדיונית. ראשית, כפי שהבהיר בית המשפט המחוזי, עסקינן במחלוקת חוזית בין הצדדים. השאלה הנדונה בהליך היא האם על-פי החוזה בין הצדדים, למערערת אסור לסייע למבוטחים במילוי טפסי התביעה. השאלה אינה האם למערערת אסור לסייע במילוי הטפסים לפי הדין הרצוי או לפי שיקולים משפטיים אחרים שאינם שיקולים חוזיים, כגון שיקולים חוקתיים או מנהליים. כפי שציין בית משפט קמא, ככל שנגיע למסקנה כי על-פי החוזה הנוכחי בין הצדדים למערערת אסור לסייע במילוי הטפסים, אין מקום לבטל איסור זה במסגרת ההליך דנן, אלא היה על המערערת להעלות את טענותיה העקרוניות נגד האיסור בטרם התקשרה עם המשיב בחוזה. מובן שהיא תוכל גם לשוב ולהעלות טענות אלו בכל משא ומתן עתידי שתערוך מול המשיב. יובהר כי הדברים היו שונים אילו המערערת הייתה מוכיחה כי האיסור על מילוי הטפסים – אף אם הוא מוסכם מבחינה חוזית – פסול כשלעצמו, מהטעם שהוא בלתי-חוקי או נוגד את תקנת הציבור; אולם המערערת לא הרימה את הנטל הכבד להוכחת טענה זו (ראו למשל: ע"א 11081/02 דולב חברה לביטוח בע"מ נ' קדוש, פ"ד סב(2) 573, פס' 20-16 לפסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה (2007)). שנית, הערה לעניין האקטואליות ונפקותו המעשית של ההליך. אכן, סנקציית ההשעיה כלפי המערערת כבר בוצעה, כך שהיא עצמה בגדר מעשה עשוי. ברם, כפי שהובהר בדיון שהתקיים בפנינו, הצדדים עדיין מצויים באותה מערכת יחסים חוזית והמערערת עדיין מספקת שירותים למשיב בהתאם לחוזה ביניהם, כך שההליך – ככל שהוא נוגע לשאלה האם המערערת רשאית לסייע למבוטחים במילוי טפסי התביעה – אינו תיאורטי. ניגש אפוא לבחינת החוזה בין המערערת והמשיב. החוזה לא כולל, בלשון פשוטה ומפורשת, איסור על המערערת לסייע למבוטחים במילוי טפסי תביעה לגמלת סיעוד. בנקודה זו הצדדים אינם חלוקים. עם זאת, אין משמעות הדבר כי איסור זה אינו חלק מהחוזה בין הצדדים באופן משתמע. עולה כי ישנם שלושה מסלולים אפשריים לעיגון החוזי של האיסור האמור, היוצאים כל אחד מסעיף אחר מהחוזה: סעיף 73, סעיף 69 וסעיף 2. נבחן כל אחד ממסלולים אלו בנפרד להלן. נבהיר כבר עתה כי מטבע הדברים, מדובר במסלולים חלופיים, כך שדי בכך שהאיסור מעוגן בחוזה על-פי אחד מהם על מנת שיהיה לו תוקף כלפי המערערת. המסלול הראשון מבוסס על סעיף 73 לחוזה בין הצדדים, האוסר על נותן השירותים לעסוק "במתן שירותי הערכת תלות וזכאות לגמלת סיעוד". לפי מסלול זה, שהוא הספציפי וה"סגור" ביותר, מתן סיוע במילוי טפסי התביעה מהווה "מתן שירותי הערכת תלות וזכאות לגמלת סיעוד". בית משפט קמא קיבל את טענות המשיב ביחס לסעיף זה, וקבע כי מן הבחינה הלשונית, סיוע במילוי טפסי התביעה אכן מהווה מתן שירותי הערכת זכאות לגמלת סיעוד. לעמדתי, ישנו קושי בקביעה זו. סעיף 73 אינו קובע איסור כללי על כל מעורבות בתהליכי הגשת התביעות. הוא אוסר באופן ספציפי על מתן שירותי הערכת תלות וזכאות. מהו מתן שירותי הערכת תלות וזכאות, והאם הוא כולל מתן סיוע במילוי טפסי התביעה? כפי שעולה מאגרת 246 שהופצה על-ידי המשיב וממכתב ההבהרה שנשלחה על-ידי המשיב לבא-כוח המערערת ביום 21.2.2012, הערכת תלות המבוטח, שממנו נגזרת זכאותו לגמלה, היא פעולה הנעשית על-ידי גורמי מקצוע רפואיים. פעולה זו אינה כוללת את מילוי טפסי התביעה. מקריאת אגרת 246 ומכתב המשיב האמור עולה כי המשיב נוקט הבחנה בין שני תחומי פעילות אלו – ביצוע הערכת תלות המבוטח ומילוי טפסי התביעה – ומתייחס אליהם בנפרד. האגרת קובעת ביחס לשתי פעולות כי הן אסורות: הראשונה היא מעורבות בביצוע ההערכה התפקודית של המבוטח (פעולה אשר נעשתה על-פי האגרת על-ידי אחד מנותני השירותים, אשר התקשר בהסכם עם רופא שביצע הערכות למבוטחים); השנייה היא מעורבות במילוי הפרטים בטפסי התביעה. גם המכתב מבחין בין שתי פעולות אלו. המכתב מבהיר בהרחבה את האיסור על מעורבות נותני השירותים בביצוע הערכת התלות של המבוטחים. לסיוע במילוי הטפסים מתייחס המכתב באופן שונה ונפרד, ועל כך יורחב בהמשך. מדובר אפוא בשתי פעולות שונות ונפרדות וההליך בעניין המערערת נוגע רק לפעולה השנייה. מכאן שאין מקום להסתמך על סעיף 73 לחוזה להטלת האיסור על מעורבות המערערת במילוי טפסי התביעה, ויש להמשיך ולבחון את המסלולים האחרים לעיגון החוזי של איסור זה. המסלול השני, שבו התמקד פסק דינו של בית המשפט המחוזי, מבוסס על סעיף 69 לחוזה הקובע איסור על נותן השירותים לפעול בניגוד עניינים בין עניינו לבין עניינו של הזכאי או של המשיב. האם איסור כללי ורחב זה כולל גם את האיסור לסייע למבוטחים במילוי טפסי התביעה? מאחר שבפרשנות חוזה עסקינן, על מנת לענות על שאלה זו עלינו לנסות להתחקות אחר הכוונה המשותפת של הצדדים לחוזה במועד כריתתו (ראו: דנ"א 2045/05 ארגון מגדלי ירקות אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד סא(2) 1, פס' 6 לפסק דינו של השופט א' ריבלין (2006) (להלן: עניין ארגון מגדלי ירקות); ע"א 3375/06 קמטק מערכות בע"מ נ' מדינת ישראל, משרד הביטחון, פס' 10 לפסק דינו של השופט ע' פוגלמן (22.3.2011); ע"א 8729/07 אירונמטל בע"מ נ' קרן קיימת לישראל, פס' 12 לפסק דינו של השופט י' עמית (12.11.2009) (להלן: עניין אירונמטל)). כוונה זו נלמדת תחילה מלשון החוזה וכן נלמדת מנסיבות חיצוניות לחוזה, לרבות כאלו שאירעו לפני כריתתו או אחריה (ראו: עניין ארגון מגדלי ירקות, פס' 11-9 לפסק דינו של השופט א' ריבלין; רע"א 6565/11 החברה המרכזית לייצור משקאות קלים בע"מ נ' EMI MUSIC PUBLISHING LTD, פס' 19 לפסק דינה של השופטת א' חיות (22.7.2014); ע"א 4250/15 חברה פלונית נ' פלוני, פס' 25 לפסק דינו של המשנה לנשיאה ח' מלצר (25.7.2018); גבריאלה שלו ואפי צמח דיני חוזים 498 (2019) (להלן: שלו וצמח); ראו גם: רע"א 3961/10 המוסד לביטוח לאומי נ' סהר חברה לתביעות בע"מ בשם מגדל חברה לביטוח בע"מ, פ"ד סה(2) 563, פס' 4.ג. לחוות דעתי (2012) (להלן: עניין סהר)). לשון החוזה אינה מפורשת; ניגוד עניינים הוא מושג נורמטיבי ולפרשנותו הלשונית-משפטית נידרש בהמשך. בחינת מכלול הנסיבות מראה כי הן יכולות להוביל לכיוונים מנוגדים. מן העבר האחד, ישנן נסיבות התומכות בטענת המשיב כי על-פי כוונת הצדדים, האיסור לפעול בניגוד עניינים כולל גם את האיסור לסייע במילוי טפסי התביעה: ראשית, הימצאותו של איסור על מילוי הטפסים בתדריך נותני השירותים משנת 2007, עוד לפני כריתת החוזה – תדריך שקיומו היה ידוע גם למערערת. שנית, הימצאותו של האיסור באגרות שהופצו לאחר כריתת החוזה (אגרות 246, 276 ו-281) ובסיכום ישיבת פורום נותני השירותים. אמנם בא-כוח המערערת הלין על האמור באגרת 246 בפנייה למשיב, אולם המערערת לא נקטה שום פעולה בעקבות הפצת סיכום ישיבת הפורום ואגרות 276 ו-281, וגם בכך יש חיזוק לכך שבין הצדדים שררה הסכמה כי קיים איסור על מילוי טפסים. מן העבר השני, ישנן נסיבות התומכות בטענת המערערת כי על-פי כוונת הצדדים, האיסור לפעול בניגוד עניינים אינו כולל את האיסור לסייע במילוי טפסי התביעה: ראשית, אי-הימצאותו של איסור זה בחוזה באופן מפורש, לצד הימצאותו בתדריך השירותים (שאינו בעל תוקף חוזי מחייב), מעלות כי הצדדים לא התכוונו לכלול איסור זה בחוזה ביניהם. שנית, המכתב מטעם המשיב שנשלח לבא-כוח המערערת ביום 21.2.2012 בתשובה לפנייתה בעניין אגרת 246, הכולל את האמירה כי "אין למוסד התנגדות למתן סיוע במילוי טפסי התביעה". הגם שניתן לפרש אמירה זו בדרכים שונות, לכל הפחות יש בה כדי להעלות סימני שאלה בנוגע לטענת המשיב כי כוונת הצדדים במועד כריתת החוזה הייתה לאסור על מתן סיוע במילוי טפסי התביעה מטעם המערערת. גם בכך שהמשיב החל – על-פי הראיות שהוגשו – באכיפת איסור זה רק בשנת 2014, יש כדי לתמוך בטענה כי הצדדים לא ראוהו כחלק מהחוזה במועד כריתתו (בשנת 2009). משבחינת אומד הדעת המשותף של הצדדים, כפי שהוא עולה מלשון החוזה ונסיבותיו, לא הובילנו למסקנה חד-משמעית, עלינו להמשיך במסע הפרשני (ראו: עניין ארגון מגדלי ירקות, פס' 12 לפסק דינו של השופט א' ריבלין; ע"א 4296/08 ‏פרידנברג נ' ליסטר, פס' 14 לפסק דינה של השופטת א' חיות (‏16.2.2012)). בענייננו, נכון להידרש לשאלת הפרשנות של המונח ניגוד עניינים. בהקשר החוזי יש לתת את הדעת על כך שבמקרה דנן אחד הצדדים לחוזה הוא רשות ציבורית. כלל נקוט הוא כי כאשר בחוזי רשות עסקינן, נודעת חשיבות מיוחדת לתכלית האובייקטיבית של החוזה, לנוכח הקושי באיתור אומד הדעת המשותף של הצדדים, המאפיין חוזים מעין אלו (ראו: ע"א 2553/01 ארגון מגדלי ירקות – אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד נט(5) 481, 495-494 (2005); ע"א 8325/12 מדינת ישראל מינהל מקרקעי ישראל נ' מהדרין בע"מ, פס' מב לפסק דינו של השופט א' רובינשטיין (‏5.6.2014); גבריאלה שלו חוזים ומכרזים של הרשות הציבורית 27, 31 (1999); שלו וצמח, בעמ' 512). בשלב זה עלינו לבחון אפוא האם הפרקטיקה של סיוע במילוי טפסי התביעה מעמידה את המערערת בניגוד עניינים בין עניינה שלה ועניינם של המבוטחים או עניינו של המשיב. גם לשאלה זו אין להשקפתי תשובה פשוטה. מחד גיסא, יש ממש בטענת המערערת כי למעשה אין ניגוד בין עניינם של שלושה גורמים אלו, אלא יש להם אינטרס משותף כי הזכאים לגמלת סיעוד יממשו את זכאותם. בהקשר זה נכון להבהיר כי המשיב אינו חברת ביטוח פרטית, שתכליתה השאת רווחים ושיקוליה הם שיקולים כלכליים, ולכן מימוש זכויותיהם של המבוטחים נמצא בניגוד מבני עקרוני לאינטרסים שלה. יפים לעניין זה דברי נשיאת בית הדין הארצי לעבודה נ' ארד: "המוסד לביטוח לאומי הופקד על הקופה הציבורית שתכליתה להגשים את הזכויות הסוציאליות של ציבור המבוטחים... במסגרת זו, המוסד לביטוח לאומי וציבור המבוטחים אינם צדדים לעומתיים הנמצאים משני עברי המתרס, כי אם שותפים לזכויות ולחובות שבדין..." (עב"ל (ארצי) 1381/01 אולחובוק נ' המוסד לביטוח לאומי (9.4.2009); ראו גם: עב"ל (ארצי) 1365/04 ארוש נ' המוסד לביטוח לאומי (18.10.2006)). דברים דומים מצאו ביטוי בחזון המשיב, כפי שפורסם באתר האינטרנט שלו: "הביטוח הלאומי יפעל באופן יזום, ביעילות ותוך גילוי רגישות לכבוד האדם, כך שכל מבוטחת ומבוטח יוכלו למצות את זכויותיהם." (https://www.btl.gov.il/About/Pages/hazon.aspx; ההדגשה הוספה) מכאן שהמערערת, המשיב והמבוטחים מעוניינים כולם כי המבוטחים הזכאים יקבלו גמלאות סיעוד. הגם שהמערערת אינה מְכַחֶדֶת כי העניין שלה במיצוי זכויות המבוטחים הוא עניין כלכלי, אין בכך כדי להוביל בהכרח למסקנה כי עניינה מנוגד לעניינו של המשיב. על כן, אין בידי להסכים לקביעתו החד-משמעית של בית משפט קמא כי עסקינן בשלושה גורמים שהאינטרסים שלהם אינם עולים בקנה אחד זה עם זה. מאידך גיסא, לנוכח העניין הכלכלי שיש למערערת בכך שכמה שיותר מבוטחים יוכרו כזכאים לגמלה מהמשיב, מתעוררת השאלה האם יש לה עניין להגיש כמה שיותר תביעות, ובתוך כך, להגיש גם תביעות שאינן מוצדקות או מבוססות בדרך של "שיטת מצליח". ככל שאלו פני הדברים, דומה כי אכן ישנו ניגוד עניינים מסוים בינה לבין המשיב, אשר עניינו, בהלימה עם האינטרס הציבורי, כי רק הזכאים לגמלה ימצו את זכותם. בשאלה האם המערערת נוהגת לסייע בהגשת תביעות סרק בפועל נטושה מחלוקת בין הצדדים. אולם, הלכה היא כי ניגוד העניינים נבחן על-פי הפוטנציאל שלו ולא על-פי מימושו (ראו למשל: ע"א 6983/94‏ פחימה נ' פרץ, פ"ד נא(5) 829, 835 (1998); ע"פ 6790/18 טטרו נ' מדינת ישראל, פס' 6 לחוות דעתי (29.7.2020)), ולכן ממילא עלינו להתמקד בשאלה האם למערערת יש תועלת בהגשת בקשות לא מבוססות או גבוליות יתר על המידה. לא ברור שכך הדבר. אמנם, כאמור, האינטרס של המערערת הוא שיתקבלו כמה שיותר תביעות, לרבות של מבוטחים שאינם זכאים לגמלה על-פי דין, ומכאן ניתן להניח כי ישנם מקרים שבהם למערערת יש אינטרס שונה מהאינטרס של המשיב בתוצאת התביעה; ברם, המערערת לעולם אינה זו שמוסמכת לדון בתביעות לגמלה ולהכריע בהן, כך שאין לה שליטה על תוצאה זו, ובכך יש כדי להחליש את הטענה בדבר ניגוד עניינים. מכל האמור יוצא כי השאלה האם האיסור על ניגוד עניינים הקבוע בחוזה בין הצדדים מטיל על המערערת איסור לסייע למבוטחים במילוי טפסי תביעה לגמלת סיעוד אינה קלה להכרעה. בדיון בשאלה זו יש גם לתת את הדעת על כך שהמשיב הוא הצד שניסח את החוזה, כך שלפי הכלל בדבר "פרשנות נגד המעצב", למערערת יש עדיפות בפרשנותו (יצוין כי כלל זה פותח בפסיקה ומעוגן כיום בסעיף 25(ב1) לחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג-1973, אשר נחקק לאחר כריתת החוזה; ראו: עניין סהר, פס' 4.א. לחוות דעתי). נפסק אמנם בעבר כי כוחו של כלל זה יפה במיוחד כאשר בחוזה אחיד עסקינן, ועוצמתו גוברת עוד יותר כאשר המנסחת של החוזה האחיד היא רשות שלטונית, כבענייננו (עניין אירונמטל, פס' 16.ב. לפסק דינו של השופט י' עמית), אולם איננו נדרשים לטעת בכך מסמרות ולהכריע את התיק על בסיס חזקה פרשנית זו. זאת, מאחר שהאיסור על סיוע במילוי טפסי תביעה חל על המערערת לנוכח המסלול החוזי השלישי, כפי שיפורט להלן. המסלול השלישי לעיגון האיסור על סיוע במילוי טפסי תביעה בחוזה בין הצדדים מבוסס על סעיף 2 לחוזה הקובע כי נותן השירותים יספק שירותי סיעוד לזכאים "על-פי ההנחיות לנותני שירותים שיקבע המוסד מפעם לפעם". בית המשפט המחוזי קבע כי סעיף זה מהווה מקור חוזי נוסף לאיסור האמור. לפי מסלול רחב זה, האיסור על סיוע במילוי הטפסים לא בהכרח היה חלק מהחוזה במועד כריתתו, אולם הוא מהווה חלק מהחוזה כיום החל ממועד עיגונו בהנחיות המשיב לנותני השירותים. כפי שהסביר בית המשפט המחוזי, האגרות שהוציא המשיב הן בגדר אותן "הנחיות לנותני שירותים שיקבע המוסד מפעם לפעם", כך שהסעיף מעניק להן תוקף חוזי. כך יש בו כדי להעניק תוקף חוזי גם להנחיות שניתנו במסגרת פגישת המשיב עם פורום נותני השירותים, שהועלו על הכתב בפרוטוקול שנשלח למערערת ולשאר נותני השירותים הרלוונטיים. מאחר שבשלוש האגרות המוזכרות (אגרות 246, 276 ו-281) ובסיכום פגישת הפורום, נכלל איסור מפורש על מעורבות נותני השירותים במילוי טפסי התביעה, הרי שאיסור זה הוא כיום חלק ממערכת היחסים החוזית בין הצדדים. אף אם נניח כי ישנו קושי במסקנה זו ככל שהיא מתבססת על אגרת 246, לנוכח האמירה כי "אין למוסד התנגדות למתן סיוע במילוי טפסי התביעה" הכלולה במכתב שנשלח מטעם המשיב ביום 21.2.2011 במסגרת תכתובת על אודות אגרת זו, הרי שאין כל קושי להסיק מסקנה זו מההנחיות המאוחרות יותר (שנקבעו בפגישת פורום נותני השירותים ובאגרות 276 ו-281). כפי שהובהר לעיל, המחלוקת בין הצדדים היא חוזית; המערערת לא תקפה במסגרת ההליכים דנן את האגרות עצמן. לכן, במסקנה כי לאיסור על סיוע במילוי טפסי התביעה הקבוע באגרות אלו יש תוקף חוזי כלפי המערערת אין כדי להביע עמדה לגופו של האיסור או לגוף ההחלטה של המשיב על הוצאת הנחיות אלו. בהקשר זה יש לדחות את טענת המערערת כי לא ניתן להחיל עליה בדיעבד, באמצעות פרסום אגרות, איסור שאינו קבוע באופן מפורש בחוזה עצמו. במישור הכללי, אין כל פסול עקרוני בקביעת תנאי חוזי – בהסכמת הצדדים – שלפיו החוזה כפוף לתנאים נוספים שייקבעו בהמשך, לרבות כאלו שייקבעו על-ידי אחד הצדדים (ראו למשל: בג"ץ 239/83 מילפלדר נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מא(2) 210, 216 (1987); השוו למנגנון של קביעה עתידית של שכר בחוזי קבלנות: איל זמיר, חוק חוזה הקבלנות, תשל"ד-1974 324-317 (1994)). הדבר נכון ומקובל ביתר שאת בחוזי רשות, הכפופים ממילא לאיסור על כבילת שיקול דעתה של הרשות המנהלית ולעיקרון הכללי, הנגזר ממנו, כי הרשות רשאית לשנות מעת לעת את מדיניותה (ראו: בג"ץ 5060/96‏ קהלני נ' ראש-הממשלה, פ"ד נד(3) 270, 283 (2000); ע"א 783/86 גרוס בע"מ נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד מג(4) 595, 598-597 (1989)). יש לדחות גם את טענותיה של המערערת הנוגעות באופן ספציפי למקרנו. המערערת מסתמכת על פסק דין ועל החלטה בבקשה לצו מניעה זמני של בית המשפט המחוזי (בהתאמה: ה"פ 35708-05-10 איגוד נותני שירותי סיעוד בישראל נ' המוסד לביטוח לאומי (כב' השופט ר' יעקובי, 12.5.2011); ה"פ 20180-03-11 איגוד נותני שירותי סיעוד בישראל נ' המוסד לביטוח לאומי (כב' השופטת א' אפעל-גבאי, 7.9.2011)). אולם, מעבר לכך שהם אינם מחייבים כשלעצמם, עיון בהם מעלה כי נסיבותיהם ומסגרותיהם הדיוניות שונות באופן מכריע מאלו של ענייננו, ולא ניתן להקיש משנקבע בהם לענייננו. בשני הליכים אלו נתקפו אגרות אשר הוציא המשיב כלפי המבקשים שם במסגרת מערכת היחסים החוזית בין הצדדים, ובשני ההליכים קיבל בית המשפט את עמדת המבקשים כי ישנו קושי בשינוי ההסכמות החוזיות באמצעות האגרות. בפסק הדין בה"פ 35708-05-10 בית המשפט לא הסביר מה היה הבסיס המשפטי לתוצאה זו, אולם דומה כי הטעם למסקנתו היה כי האגרות סותרות את האמור על-ידי המשיב בשתי פעמים שונות בתכתובות קודמות, ולכן יש קושי להסתמך עליהן. בהחלטה ליתן צו מניעה זמני בה"פ 20180-03-11 קבע בית המשפט כי הסעיף בחוזה בין הצדדים הנותן תוקף חוזי להנחיות שיינתנו במהלך חיי ההסכם אינו אוצר בחובו את הכוח הנדרש לתת תוקף חוזי להסדרים הגלומים באגרות נושא ההליך, משום שמדובר בהסדרים שונים באופן משמעותי, שיש להם השלכות ארגוניות וכלכליות בלתי-מבוטלות על ההסכם, והיה מקום לכלול אותם במכרז ובחוזה המקורי. ענייננו שונה במספר היבטים משמעותיים. ראשית, לא נתקפו בו ההנחיות החדשות לגופן; כזכור, סיכום ישיבת הפורום שבו נכלל האיסור על סיוע במילוי טפסי התביעה נשלח לנותני השירותים, ביניהם המערערת, עוד בשנת 2012, ושתי האגרות הרלוונטיות הוצאו בשנת 2014. המערערת פעלה בניגוד להנחיות אלו במשך תקופה ארוכה מבלי לנקוט כל הליך משפטי בעניינן עד אשר הוטלה עליה סנקציה בגין הפרתן. שנית, לא הונחה לפנינו תשתית לקבוע כי האיסור על סיוע במילוי טפסי התביעה, לגופו, טומן בחובו שינוי משמעותי של מערכת היחסים החוזית בין הצדדים או כי יש לו השלכות כבדות-משקל – כלכליות או אחרות – על המערערת. משכך, גם בהיבט זה, אין כל מניעה להכניס את האיסור על מילוי טפסי התביעה כתנאי חוזי במסגרת הנחיה מטעם המשיב במהלך מערכת היחסים החוזית. שלישית, כיום אין כל ספק כי עמדת המשיב היא כי אסור למערערת לסייע למבוטחים במילוי טפסי תביעה. עמדה זו הובעה מפורשות בשלוש אגרות ובישיבת פורום נותני השירותים. אף אם יש באמרה כי "אין למוסד התנגדות למתן סיוע במילוי טפסי התביעה" הכלולה במכתב המשיב מיום 21.2.2011, כדי להטיל ספק בכך שבמועד כריתת החוזה כוונת הצדדים הייתה לכלול איסור על סיוע במילוי טפסים, אין כל חולק כי לכל המאוחר במועד פרסום אגרות 276 ו-281 המשיב קבע הנחיה מפורשת לא לעשות כן, ולא סטה מהנחיה זו. יתרה מכך, לפי גישת המשיב, ההנחיה המאוחרת האוסרת על המערערת לסייע למבוטחים במילוי טפסי התביעה פורטת את איסור ניגוד העניינים הרחב שהיה קבוע בחוזה במועד כריתתו. הגם שלא הכרענו כי האיסור על הסיוע במילוי הטפסים נכלל בהכרח באיסור על ניגוד עניינים ממועד כריתת החוזה, בוודאי אין סתירה בין השניים, וניתן לראות את האיסור על הסיוע במילוי הטפסים כקונקרטיזציה שביקש המשיב לעשות לאיסור על ניגוד עניינים. אין אפוא קושי משפטי בהחלטת המשיב להורות למערערת בשלב מאוחר יותר שלא לסייע למבוטחים במילוי הטפסים, וזאת על בסיס המנגנון הקבוע בסעיף 2 לחוזה, המאפשר לו לקבוע הנחיות נוספות לנותני השירותים מפעם לפעם. לנוכח כל אלו, אנו קובעים כי בהסתמך על סעיף 2 לחוזה בין הצדדים ולהנחיות שהוציא המשיב במסגרת האגרות ופגישת הפורום, כיום המערערת מחויבת מבחינה חוזית שלא לסייע למבוטחים במילוי טפסי תביעה לקבלת גמלת סיעוד. די בהסקת מסקנה זו על בסיס המסלול של סעיף 2 ועל כן, כאמור, אין צורך להכריע באשר לכל המסלולים המפורטים. מאחר שסנקציית ההשעיה הזמנית שהוטלה על המערערת בגין הפרת איסור זה היא בגדר מעשה עשוי, וההכרעה בערעור נוגעת, כמובהר, למערכת היחסים החוזית הנוכחית של הצדדים, איננו נדרשים להכריע בטענות שהעלתה המערערת בנוגע להטלת הסנקציה האמורה. טרם סיום נבקש להפנות את הזרקור לנקודת מבטם של המבוטחים שאינם צד להליך זה. אין צורך להכביר מילים על החשיבות הראשונה במעלה כי המבוטחים אשר זכאים לגמלאות סיעוד ימצו את זכויותיהם. אין להשלים עם מציאות שבה קשיש אשר עומד בתנאי הזכאות לגמלת סיעוד לא יקבלהּ אך בשל חסמים המונעים ממנו להגיש תביעה, בין אם מדובר בהיעדר מודעוּת, בהיעדר יכולת טכנית, בקשיי שפה או באי-נגישות מכל סיבה אחרת. אמנם, כפי שבואר, לנוכח המסגרת הדיונית של הליך זה, אין בשיקולים אלו כדי להצדיק את קבלת ערעור המערערת. ברם, הערה זו מופנית כלפי המשיב. כעולה מטענותיו וכמפורסם באתר האינטרנט שלו, המשיב מפעיל שירותי ייעוץ וסיוע לקשישים, שנועד, בין היתר, לסייע למבוטחים במיצוי זכויותיהם, ובפרט במילוי טפסי תביעה לקבלת גמלת סיעוד. המשיב מפרט כי שירותי הסיוע ניתנים במגוון שפות, וכי מתנדביו יכולים להגיע לבתיהם של המבוטחים לצורך מתן הסיוע. חשוב כי המשיב ימשיך לעשות להגשמת חזונו "לפעול באופן יזום באופן יזום, ביעילות ותוך גילוי רגישות לכבוד האדם, כך שכל מבוטחת ומבוטח יוכלו למצות את זכויותיהם" (ראו את ההפניה בפסקה 13 לעיל), ובתוך כך, להפעיל את שירותי הייעוץ והסיוע לקשישים ולפעול לפיתוחם, הרחבתם, פרסומם והנגשתם; וחזקה עליו כי כך אכן יעשה. סוף דבר: הערעור נדחה. המערערת תישא בהוצאות המשיב בסך 20,000 ש"ח. המשנה לנשיאה השופט נ' סולברג: אני מסכים. ש ו פ ט השופט א' שטיין: אני מסכים. ש ו פ ט אשר על כן, הוחלט כאמור בפסק דינו של המשנה לנשיאה נ' הנדל. ניתן היום, ‏י"ח בשבט התשפ"ב (‏20.1.2022). המשנה לנשיאה ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 19055730_Z09.docx מא מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1