משרד הפנים נ. דלאל עויסאת ו7 אחרים

פסק-דין בתיק עע"ם 5569/05 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 5569/05 עע"ם 5805/05 עע"ם 6162/05 עע"ם 6168/05 עע"ם 2936/06 בפני: כבוד הנשיאה ד' ביניש כבוד השופטת א' פרוקצ'יה כבוד השופטת א' חיות המערער בעע"ם 5569/05: משרד הפנים נ ג ד המשיבים בעע"ם 5569/05: דלאל עויסאת ו-7 אחרים ערעור על פסק דינו של בית המשפט לענינים מנהליים בירושלים מיום 5.5.2005 בתיק עת"מ 387/04 שניתן על ידי כבוד השופט י' נועם המערערים בעע"ם 5805/05: 1. שר הפנים 2. מנכ"ל משרד הפנים 3. מנהל הלשכה האזורית למינהל האוכלוסין נ ג ד המשיבים בעע"ם 5805/05 סוהילה משהאדה ואחרים ערעור על פסק דינו של בית המשפט לענינים מנהליים בירושלים מיום 17.5.2005 בתיק עת"מ 277/05 שניתן על ידי כבוד סגן הנשיא ד' חשין המערער בעע"ם 6162/05: שר הפנים נ ג ד המשיבים בעע"ם 6162/05: היאם זכריה ג'ית ואחרים ערעור על פסק דינו של בית המשפט לענינים מנהליים בירושלים מיום 24.5.2005 בתיק עת"מ 1277/04 שניתן על ידי כבוד השופטת י' צור המערער בעע"ם 6168/05: מינהל האוכלוסין בירושלים – משרד הפנים נ ג ד המשיבים בעע"ם 6168/05: מונה מנסור ואחרים ערעור על פסק דינו של בית המשפט לענינים מנהליים בירושלים מיום 3.6.2005 בתיק עת"מ 379/04 שניתן על ידי כבוד השופט י' נועם המערערת בעע"ם 2936/06: הלשכה האזורית למינהל אוכלוסין – מזרח ירושלים נ ג ד המשיבים בעע"ם 2936/06: מייסון נבהאן ואחרים ערעור על פסק דינו של בית המשפט לענינים מנהליים בירושלים מיום 14.2.2006 בתיק עת"מ 1085/04 שניתן על ידי כבוד השופט ב' אוקון תאריך הישיבה: ב' בניסן התשס"ז (21.03.2007) בשם המערער בעע"ם 5569/05, המערערים בעע"ם 5805/05, המערער בעע"ם 6162/05, המערער בעע"ם 6168/05 והמערערת בעע"ם 2936/06: בשם המשיבים בעע"ם 5569/05 ובעע"ם 6168/05: בשם המשיבים בעע"ם 5805/05: בשם המשיבים בעע"ם 6162/05: בשם המשיבים בעע"ם 2936/06: בשם המוקד להגנת הפרט מיסודה של לוטה זלצברגר: עו"ד יוכי גנסין; עו"ד רענן גלעדי עו"ד ג'וני שחאדה עו"ד דאוד עזי עו"ד אמיר חסן עו"ד ד"ר קאזם כיואן עו"ד אוסאמה חלבי; עו"ד יותם בן הלל פסק-דין הנשיאה ד' ביניש: האם די בכך שאדם יהיה רשום במרשם האוכלוסין של האזור (להלן: מרשם האזור או המרשם) על מנת שייחשב ל"תושב אזור", עליו חלות הוראות חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשס"ג-2003 (להלן: חוק הוראת השעה או החוק)? זו השאלה שמתעוררת בערעור שלפנינו. ערעור זה (עע"ם 5569/05) הינו אחד ממספר ערעורים, שהוגשו על ידי המדינה, המופנים כנגד פסקי דין של בית המשפט לענינים מינהליים בירושלים, בהם נקבע כי אין להחיל את הוראות חוק הוראת השעה על קטינים לא יהודים שנרשמו במרשם האזור, שנולדו בישראל לאמהות שהן תושבות קבע בישראל, מבלי שיתאפשר להם להוכיח כי חרף רישום זה נמצא מרכז חייהם בישראל. בנוסף מתעוררת בערעור שלפנינו שאלת היקף שיקול הדעת הנתון לשר הפנים לפי תקנה 12 לתקנות הכניסה לישראל, תשל"ד-1974 (להלן גם: תקנה 12), שעניינה במתן מעמד בישראל לילדים שנולדו בישראל להורה היושב בה מכוח חוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952 (להלן: חוק הכניסה לישראל). עוד יצוין, כי בהתאם להחלטות הנשיא (בדימ') א' ברק מיום 26.10.05 ומיום 23.5.06 תתברר השאלה המשפטית הכללית המתעוררת בערעורי המדינה במסגרת הערעור דנן, ואילו הדיון ביתר הערעורים שהוגשו על ידי המדינה יחודש עם מתן פסק דין זה. יחד עם זאת, מאחר שערעורה של המדינה מעורר שאלות משפטיות עקרוניות הנוגעות לפסקי הדין נשוא הערעורים כמכלול ואינו משיג אך על התוצאה הקונקרטית בנוגע למשיב זה או אחר, נכריע אף אנו במסגרת פסק דין זה בשאלות המשפטיות הכלליות המשותפות לערעורים השונים. השאלות הפרטניות הנוגעות למשיבים השונים בערעורים, שעדיין תלויים ועומדים בפני בית משפט זה, תתבררנה לאחר מתן פסק הדין דנן. רקע עובדתי והשתלשלות ההליכים 1. המשיבים בערעורים השונים שהוגשו על ידי המערער בעע"ם 5569/05 (להלן: משרד הפנים) הינם לא יהודים שנולדו בישראל לאמהות המחזיקות ברשיון לישיבת קבע בישראל (אף חלק מהוריהם של המשיבים הללו הם משיבים בערעורים שלפנינו, אולם אנו נמשיך להתייחס רק למשיבים, שלגביהם הוגשו הבקשות לקבלת מעמד בישראל, כמשיבים לצורך פסק דין זה). המשותף לכל המשיבים הוא שכולם נרשמו במרשם האזור ושמעמדם בישראל לא הוסדר על ידי הוריהם לאחר לידתם. כאשר פנו המשיבים למשרד הפנים בבקשה לקבל מעמד בישראל, נדחו בקשותיהם (יצוין, כי במועד הגשת הבקשות למעמד בישראל ובמועד דחייתן היו רובם ככולם של המשיבים קטינים, אם כי חלקם כבר אינם קטינים כיום. למען נוחות הקריאה בלבד נמשיך להתייחס אליהם כקטינים במסגרת פסק דין זה). דחיית הבקשות נומקה על ידי משרד הפנים בכך שרישומם של המשיבים במרשם האזור מחייב את המסקנה כי הם "תושבי אזור" לצורך חוק הוראת השעה, שבכפוף לחריגים שונים הקפיא את הטיפול בבקשות תושבי אזור לקבל מעמד בישראל. החלטות אלו של משרד הפנים ניתנו, למרות שהמשיבים טענו כי מרכז חייהם הינו בישראל וכי פרט לרישומם במרשם האזור אין להם כל זיקה אחרת לאזור. בעקבות החלטות אלו הגישו המשיבים עתירות לבית המשפט לענינים מינהליים בירושלים. בפסקי הדין השונים שניתנו בבית המשפט לעניינים מינהליים נקבע כי אין די ברישומם של המשיבים במרשם האזור על מנת להחיל עליהם את חוק הוראת השעה, וכי על משרד הפנים לבחון לשם כך את טענות המשיבים כי מקום מגוריהם הינו בישראל. עוד נקבע בחלק מפסקי הדין נשוא הערעורים, כי אם ימצא משרד הפנים שמרכז חייהם של המשיבים הוא בישראל, הרי יש ליתן להם מעמד בישראל בהתאם לאמור בתקנה 12 לתקנות הכניסה לישראל. ערעוריה של המדינה אינם מתמקדים, כאמור, בנסיבות הקונקרטיות הנוגעות לכל אחד מהמשיבים, אלא נושאים אופי עקרוני. במסגרתם טוענת המדינה כי בהתאם להוראותיו של חוק הוראת השעה, ניתן להסתפק ברישומו של אדם במרשם האזור על מנת להחיל עליו את הוראות החוק. בנוסף לכך טוענת המדינה כי במסגרת הפעלת שיקול דעתו של משרד הפנים לפי תקנה 12, רשאי הוא לבחון שיקולים נוספים מעבר למרכז חייו של הקטין. בטרם נעמוד על טענות הצדדים בעניין זה, נסקור את התשתית הנורמטיבית עליה הן מבוססות. 2. ביום 12.5.2002 קיבלה ממשלת ישראל את החלטה מס' 1813 בדבר "הטיפול בשוהים בלתי חוקיים ומדיניות איחוד משפחות בנוגע לתושבי רש"פ ולזרים ממוצא פלסטיני" (להלן: החלטת הממשלה). בהחלטה זו קבעה הממשלה, כי משרד הפנים לא יטפל עוד בבקשות חדשות של תושבי הרשות הפלסטינית לקבלת מעמד בישראל. בהחלטה זו לא הובהר מי ייחשב כתושב הרשות הפלסטינית עליו יחולו הוראותיה. כשנה לאחר קבלת החלטת הממשלה, ביום 6.8.2003, פורסם ברשומות חוק הוראת השעה. בחוק זה עוגנו עקרונות החלטת הממשלה ובדומה לה נקבע בחוק כי משרד הפנים לא יטפל עוד בבקשות חדשות של תושבי האזור לקבלת מעמד בישראל (סעיף 2 לחוק). אולם בשונה מהחלטת הממשלה, קבע חוק הוראת השעה בזו הלשון, מי ייחשב ל"תושב אזור" עליו יחולו הוראות החוק: "הגדרות 1... 'תושב אזור' – לרבות מי שמתגורר באזור אף שאינו רשום במרשם האוכלוסין של האזור, ולמעט תושב יישוב ישראלי באזור". עוד יצוין, כי בחוק הוראת השעה נקבעו מספר חריגים שאפשרו להעניק מעמד בישראל לתושבי האזור; על-פי אחד החריגים (כנוסחו בעת כניסת החוק לתוקף) שר הפנים או מפקד האזור, לפי העניין, רשאים היו להעניק לתושב אזור רישיון לישיבה או היתר לשהייה בישראל לשם מניעת הפרדת ילד עד גיל 12 מהורהו השוהה בישראל כדין (סעיף 3(1) לחוק). 3. בבקשותיהם לקבלת מעמד בישראל טענו המשיבים כי מאחר שנולדו בישראל ומאחר שאימותיהם מחזיקות ברשיון לישיבת קבע בישראל, על משרד הפנים ליתן להם מעמד זהה לזה של האמהות, בהתאם לאמור בתקנה 12 לתקנות הכניסה לישראל, הקובעת כדלקמן: "מעמדו של ילד שנולד בישראל 12. ילד שנולד בישראל, ולא חל עליו סעיף 4 לחוק השבות, תש"י-1950, יהיה מעמדו בישראל כמעמד הוריו; לא היה להוריו מעמד אחד, יקבל הילד את המעמד של אביו או אפוטרופסו זולת אם ההורה השני מתנגד בכתב לכך; התנגד ההורה השני, יקבל הילד את המעמד של אחד מהוריו, כפי שיקבע השר". בעת בחינתן של בקשות המשיבים למעמד בישראל מצא משרד הפנים כי הם רשומים במרשם האזור. על כן קבע משרד הפנים כי רישומם של הקטינים מחייב את המסקנה כי הם "תושבי אזור" עליהם חלים בהתאם למועד הגשת הבקשות, לפי העניין, החלטת הממשלה מיום 12.5.02 וחוק הוראת השעה. לפיכך, בהתבסס על רישום המשיבים במרשם האזור דחה משרד הפנים את הבקשות שהגישו המשיבים לפי תקנה 12 לתקנות הכניסה לישראל. משמעות החלטותיו של משרד הפנים הייתה, למעשה, הכפפת המשיבים להוראות חוק הוראת השעה, שעל-פי נוסחו בעת הגשת עתירות המשיבים לבית המשפט לעניינים מינהליים איפשר, כאמור לעיל, בתנאים מסוימים מתן רישיון לישיבה או היתר לשהייה בישראל לקטינים "תושבי אזור" עד גיל 12. אולם, בשעתו לא נקבע בחוק הוראת השעה כל חריג ביחס לקטינים "תושבי אזור" בני למעלה מגיל 12; כך שלקטינים אלה לא הייתה אפשרות לקבל מעמד כלשהו בישראל. 4. כנגד החלטותיו האמורות של משרד הפנים הגישו המשיבים עתירות לבית המשפט לענינים מינהליים בירושלים בטענה כי אין לראותם, אך בשל רישומם במרשם האזור, כ"תושבי אזור" לצורך חוק הוראת השעה. טענתם היתה, כי רישומם במרשם איננו משקף את מרכז חייהם, ולכן אין להסתמך עליו לצורך תחולת החוק. לפיכך טענו המשיבים כי היה על משרד הפנים לאפשר להם להוכיח כי מרכז חייהם נמצא בישראל, על מנת שהוראות החוק לא יחולו עליהם. שופטי בית המשפט קמא קיבלו את עתירות המשיבים, ובמספר פסקי דין פסלו את החלטותיו של משרד הפנים לדחות על הסף את בקשות המשיבים למעמד בישראל אך בשל רישומם במרשם האזור. בפסק הדין שניתן על ידי השופט י' נועם בעת"מ 387/04 (י-ם) 379/04 עויסאת נ' שר הפנים (לא פורסם, 5.5.2005), עליו הוגש הערעור בעע"ם 5569/05, נקבע כי רישומם במרשם האזור של חמשת הקטינים נשוא העתירה אינו מכריע כשלעצמו כי הם "תושבי אזור" לצורך חוק הוראת השעה. לפיכך הורה השופט נועם על ביטול החלטת משרד הפנים לדחות על הסף את בקשות העותרים, וקבע כי על משרד הפנים לבחון מחדש את בקשות הקטינים ולאפשר להם להוכיח כי מרכז חייהם הוא בישראל, וכי אין להם ולא הייתה להם זיקה כלשהי לאזור. לתוצאה דומה הגיע השופט נועם בפסק הדין שניתן על ידו בעת"מ (י-ם) 379/04 מנסור נ' משרד הפנים (לא פורסם, 3.6.05), שהוא נשוא הערעור בעע"ם 6168/05. בפסק דין זה הורה השופט נועם על ביטול החלטת משרד הפנים לדחות את בקשתם של שני קטינים, שנולדו בישראל ונרשמו במרשם האזור, לקבל מעמד וקבע כי על משרד הפנים לבדוק את הבקשה, ובכלל זה את שאלת מרכז חייהם של שני הקטינים. מקרה בו התעוררו נסיבות דומות נדון בפסק דינו של סגן הנשיא ד' חשין בעת"מ (י-ם) 227/05 משהארה נ' שר הפנים (לא פורסם, 17.5.2005) - עליו הוגש ערעור המדינה בעע"ם 5805/05. בפסק דין זה הורה בית המשפט קמא למשרד הפנים לקיים בירור בדבר מקום תושבותה בפועל של הקטינה נשוא העתירה, שבקשתה למעמד בישראל נדחתה בשל רישומה במרשם האזור. סגן הנשיא ד' חשין הדגיש בפסק דינו כי במסגרת הבירור שייערך יוטל על אימה של הקטינה, שהגישה את הבקשה לאיחוד משפחות, הנטל לסתור את משמעות הרישום באזור. פסק דין נוסף עליו מערערת המדינה (עע"ם 6162/05) ניתן מפי השופטת י' צור בעת"מ 1277/04 ג'ית נ' שר הפנים (לא פורסם, 24.5.2005). בפסק דין זה נדון עניינם של שני קטינים, שנולדו בישראל ונרשמו במרשם האזור לאחר לידתם. גם בעניין זה קבע בית המשפט קמא כי משרד הפנים אינו רשאי לדחות על הסף את הבקשות למתן מעמד בישראל אך בשל הרישום במרשם האזור. בהקשר זה ציין בית המשפט קמא כי הרישום במרשם האזור יוצר אמנם ראיה לכאורה לנכונות הפרטים הרשומים בו, אך קבע כי ניתן לסתור זאת על ידי הצגת מסמכים המוכיחים כי מרכז החיים של מבקש הבקשה הינו בישראל. לפיכך, הורה בית המשפט למשרד הפנים לבחון את הבקשה לגופה ולאפשר לקטינים להוכיח את טענותיהם בדבר מרכז חיים בישראל. עוד הוסיפה השופטת צור בפסק דינה, כי במידה שיוכח כי מרכז חייהם של הקטינים הוא בישראל, הרי "עומדת להם הזכות לרישום בישראל מכוח תקנה 12". לבסוף, הגישה המדינה ערעור (עע"ם 2936/06) אף על פסק דינו של השופט ב' אוקון בעת"מ 1158/04 (י-ם) נבהאן נ' הלשכה האזורית למינהל האוכלוסין – מזרח ירושלים (לא פורסם, 14.2.2006). בעניין זה נידון עניינם של שלושה קטינים, שנולדו בישראל ושל אחותם הבגירה שנולדה בצרפת, שלטענתם מרכזם חייהם הוא בישראל ורישומם במרשם האזור נעשה על ידי אביהם על רקע סכסוך בינו לבין אמם. אף בעניין זה החליט משרד הפנים להחיל על העותרים את הוראות חוק הוראת השעה אך בשל רישומם במרשם האזור. בית המשפט קמא פסל החלטה זו של משרד הפנים וקבע כי הרישום באזור, כשלעצמו, איננו יכול ללמד על הרצון הממשי של קטינים, שנולדו בישראל ושהם ילדיו של תושב ישראל, לוותר על מעמדם בישראל. לפיכך הורה בית המשפט קמא למערער ליתן לעותרים מעמד של רישיון לישיבת קבע בישראל לפי תקנה 12 לתקנות הכניסה לישראל. יצוין, כי פסק דין זה נבדל מיתר פסקי הדין נשוא הערעורים שלפנינו; שכן ביתר פסקי הדין לא הוצא צו המורה למשרד הפנים ליתן לעותרים מעמד בישראל, אלא נקבע כי עליו לבחון את עניינם מחדש מבלי לראות בעצם רישומם באזור ראיה חלוטה לכך שהם "תושבי אזור" לצורך חוק הוראת השעה. תיקון מס' 1 לחוק הוראת השעה 5. בטרם נעמוד על טענות הצדדים בהליכים שלפנינו, יש לציין כי ביום 1.8.2005 פורסם ברשומות תיקון מס' 1 לחוק הוראת השעה. פסקי דין נשוא הערעורים שלפנינו לא נדרשו לדון בהשלכותיו של תיקון זה על עניינם של המשיבים, שכן הם ניתנו לפני מועד כניסתו לתוקף של התיקון (זאת, למעט פסק הדין נשוא הערעור בעע"ם 2936/06, שניתן אמנם לאחר קבלת התיקון לחוק אולם נעדרה ממנו התייחסות אליו). בהתחשב בכך שהצדדים שלפנינו טענו בהרחבה באשר להשלכותיו של תיקון זה על עניינם של המשיבים, נעמוד בקצרה על הוראותיו של תיקון זה. ראשית, בתיקון מס' 1 שונתה ההגדרה הקבועה בסעיף 1 ל"תושב אזור". בהגדרה החדשה נקבע כלדקמן: "הגדרות 1. 'תושב אזור' – מי שרשום במרשם האוכלוסין של האזור וכן מי שמתגורר באזור אף שאינו רשום במרשם האוכלוסין של האזור, ולמעט תושב יישוב ישראלי באזור". [ההדגשות הוספו – ד' ב'] ברישא להגדרה המתקנת נקבע אפוא במפורש כי "מי שרשום במרשם האוכלוסין של האזור" הינו "תושב אזור" עליו יחולו הוראות החוק. בנוסף לכך, תיקון מס' 1 הרחיב את החריגים שבחוק המאפשרים מתן מעמד בישראל לקטינים "תושבי אזור". בעוד שבהוראותיו המקוריות של החוק נקבע כי רק קטין שגילו עד 12 שנים יוכל לקבל רישיון לישיבה או היתר לשהייה בישראל (סעיף 3(1) בנוסחו המקורי), קובע סעיף 3א לחוק המתוקן כי קטין שגילו עד 14 שנים יוכל לקבל רישיון ישיבה בישראל לשם מניעת הפרדתו מהורהו המשמורן השוהה בישראל כדין, ואילו קטין שגילו מעל 14 שנים יוכל לקבל היתר שהייה בישראל לאותה מטרה, ובלבד שההיתר לא יוארך אם הקטין אינו מתגורר דרך קבע בישראל. עיקרי טענות הצדדים 6. טענתה הראשונה של המדינה היא כי על המשיבים חלות הוראותיו של חוק הוראת השעה בהיותם תושבי אזור כמשמעות ההגדרה שנקבעה בחוק עוד לפני תיקון מס' 1. כזכור, לפי הגדרה זו, בה דנו שופטי בית המשפט קמא, "תושב אזור" הינו "לרבות מי שמתגורר באזור אף שאינו רשום במרשם האוכלוסין של האזור...". לטענת המדינה, אף שבהגדרה זו לא נקבע במפורש כי חוק הוראת השעה חל על כל מי שרשום במרשם האזור, הרי מסקנה זו מתבקשת מתכליתו הבטחונית של חוק הוראת השעה, שנועד למנוע את הסיכון הבטחוני הנובע ממתן מעמד בישראל לתושבי האזור. לפי הטענה, מרשם האזור שונה ממרשמי אוכלוסין "רגילים", בכך שהוא איננו מבטא אך את ההיבט הפיזי של "תושבות", אלא מבטא בנוסף לכך זיקה משפטית של "מעין נתינות". מעמד זה, כך טוענת המדינה, טומן בחובו חובת נאמנות לרשות הפלסטינית ואף מקנה לאדם הרשום במרשם האזור את הזכות להשתתף בבחירות למוסדות הרשות הפלסטינית. בנסיבות אלה טוענת המדינה כי די ברישומו של אדם במרשם האזור כדי שהוא ייחשב ל"תושב אזור"; תושבות אשר מקימה את החשש הבטחוני שבבסיס תכליתו של חוק הוראת השעה. ואולם, המדינה מוסיפה וטוענת כי אין עוד צורך ממשי להידרש לפרשנות ההגדרה המקורית למונח "תושב אזור" בחוק הוראת השעה, שכן הגדרה זו תוקנה, כאמור, בתיקון מס' 1 לחוק, שבו נקבע במפורש כי הוראותיו של החוק יחולו על "מי שרשום במרשם האוכלוסין של האזור". המדינה טוענת, כי ההגדרה המתקנת הבהירה באופן מפורש וחד משמעי כי חוק הוראת השעה חל על כל מי שנרשם במרשם האזור. כן טוענת המדינה כי המשיבים לא קנו כל זכות לקבל מעמד בישראל ועל כן בקשותיהם כפופות כיום להוראותיו של חוק הוראת השעה בנוסחו המתוקן, אשר לפיו, כך נטען, אין ספק שרישומם במרשם האזור מחיל עליהם את הוראות החוק. עוד נטען כי אף אם תידחה טענה זו, וייקבע כי החלתה של ההגדרה המתקנת על המשיבים הינה החלה רטרואקטיבית, הרי בהתחשב בתכליתו הבטחונית של החוק יש הצדקה להחלה רטרואקטיבית כזו. לבסוף טוענת המדינה לעניין פרשנותה של תקנה 12 לתקנות הכניסה לישראל, הקובעת כי "ילד שנולד בישראל, ולא חל עליו סעיף 4 לחוק השבות, תש"י-1950, יהיה מעמדו בישראל כמעמד הוריו". לטענת המדינה ככלל על שר הפנים לפעול בהתאם לעיקרון הביצועי המנחה שנקבע בתקנה 12 וליתן לקטין שנולד בישראל מעמד הדומה לזה של הורהו. עם זאת, המדינה מוסיפה וטוענת כי שיקול דעתו של שר הפנים לעניין זה הוא רחב, וכי לצד השיקול של מרכז חייו של הקטין רשאי הוא לשקול שיקולים נוספים, וביניהם כאלה שעניינם מניעה ביטחונית או פלילית. בנוסף טענה המדינה כי שר הפנים רשאי לשקול שיקולים קונקרטיים הנוגעים לקטין הנוגע בדבר. בהקשר זה מופנים, אפוא, ערעורי המדינה כלפי הקביעות בחלק מפסקי הדין נשוא הערעורים שלפנינו, אשר לשיטת המדינה צמצמו את שיקול דעתו של שר הפנים וקבעו כי בגדרה של תקנה 12 רשאי הוא לשקול אך ורק את מרכז חייו של הקטין, כך שאם הקטין מתגורר בישראל ישנה כביכול חובה ליתן לו מעמד בישראל. 7. טענתם הבסיסית של המשיבים בתגובה לערעורי המדינה הינה כי אין הם נכללים בהגדרה של "תושב אזור" כנוסחה עובר לתיקון מס' 1 לחוק הוראת השעה. על פי הטענה, הרישום במרשם האזור יכול להיעשות בקלות ולכן אין להסתמך עליו על מנת לקבוע האם מבקש המעמד בישראל אכן מתגורר באזור ומנהל בו את חייו. תחת זאת, יש לאפשר לו לסתור את הרישום על ידי הצגת נתונים המוכיחים כי מרכז חייו הוא בישראל. מטעמים אלה טוענים המשיבים כי יש לפרש את ההגדרה ל"תושב אזור" באופן שבו הרישום באזור, כשלעצמו, אינו מכריע לעניין תחולת החוק. בכל הנוגע לענייניהם הפרטניים טענת המשיבים היא כי רישומם במרשם האזור נעשה מסיבות שונות שאינן נוגעות למרכז חייהם, ולכן היה על משרד הפנים לאפשר להם להוכיח כי מרכז חייהם הוא בישראל. באשר לתיקון מס' 1 לחוק ולהגדרה המתקנת שנקבעה במסגרתו, לפיה "מי שרשום במרשם האוכלוסין של האזור" הינו "תושב אזור" עליו יחולו הוראותיו של החוק, טוענים המשיבים כי אין להחיל עליהם את ההגדרה בנוסחה זה, שכן החלטות משרד הפנים לדחות את בקשותיהם ניתנו לפני מועד כניסתו לתוקף של תיקון מס' 1. לטענתם, מאחר שבתיקון מס' 1 לחוק הוראת השעה לא נקבע במפורש כי ההגדרה המתקנת חלה אף על בקשות שההחלטה לגביהן ניתנה בטרם כניסתו של התיקון לתוקף, הרי החלתה של ההגדרה המתקנת לגביהם הינה החלה רטרואקטיבית פסולה של החוק. בנוסף יש לציין כי המשיבים אינם טוענים כי תקנה 12 מחייבת את שר הפנים ליתן באופן "אוטומטי" מעמד בישראל לכל קטין שנולד בישראל, והם אינם חולקים על כך שלשר נשמר שיקול הדעת בכל הנוגע להפעלת התקנה ויישומה. יחד עם זאת טוענים המשיבים, כי בהתקנת תקנה 12 קבע השר בעצמו את גבולות שיקול הדעת בגדרו הוא פועל וגורסים כי סוגית מרכז החיים של הקטין, המבקש מעמד בישראל, ושל משפחתו עמדה בעבר וצריכה להמשיך ולעמוד בליבו של שיקול דעת זה כשיקול המכריע לעניין מתן מעמד בישראל. בהקשר זה מוסיפים המשיבים וטוענים כי בניגוד לטענת המדינה פסקי הדין של בית המשפט קמא אינם שוללים את שיקול הדעת הנתון לשר הפנים בהתאם לתקנה 12, אלא קובעים כי התנהלות משרד הפנים ביחס לבקשות המשיבים הייתה שלא כדין. דיון ההגדרה של "תושב אזור" החלה בעניינם של המשיבים 8. השאלה העיקרית שמתעוררת בערעורים שלפנינו היא האם יש לראות במשיבים "תושבי אזור", שעליהם חל חוק הוראת השעה. סוגיה זו נדונה בבית המשפט קמא בהתבסס על הגדרת המונח "תושב אזור" שהופיעה בנוסחו הקודם של החוק, אולם לאחר שניתנו פסקי הדין של בית המשפט לענינים מנהליים נשוא הערעורים שלפנינו שונתה, כאמור, הגדרת המונח "תושב אזור" בחוק הוראת השעה ונקבע כי "מי שרשום במרשם האוכלוסין של האזור" ייחשב ל"תושב אזור" לצורך החוק. לפיכך, עלינו לבחון תחילה האם יש להחיל בעניינם של המשיבים את ההגדרה למונח "תושב אזור", הקבועה כיום בחוק הוראת השעה; או שמא את ההגדרה הקודמת, שהייתה בתוקף במועד שבו דחה משרד הפנים את בקשותיהם לקבלת מעמד בישראל. 9. ההגדרה המתקנת של המונח "תושב אזור" נכללה בתיקון מס' 1 לחוק שפורסם ברשומות ביום 1.8.2005. אין חולק כי מועד זה הוא מאוחר למועדים השונים שבהם דחה משרד הפנים את בקשותיהם של המשיבים לקבלת מעמד בישראל. ככל הנראה התיקון הוחק בעקבות קביעותיו של בית המשפט לעניינים מינהליים בסוגיה שלפנינו. במועד כניסתו לתוקף של תיקון מס' 1 לחוק הסתיים, אפוא, מבחינת משרד הפנים הטיפול בבקשות המשיבים והן לא היו עוד תלויות ועומדות בפניו. מכך מתבקשת המסקנה כי בחינת בקשותיהם של המשיבים בהתאם להגדרה המתקנת למונח "תושב אזור" תהיה בגדר החלה רטרוספקטיבית של הגדרה זו; שכן כידוע, "חקיקה היא רטרוספקטיבית אם היא משנה לגבי העתיד את המעמד המשפטי, התכונות המשפטיות או התוצאות המשפטיות של מצבים אשר נסתיימו או של פעולות או אירועים (מעשים או מחדלים) שנעשו או שהתרחשו לפני מועד כניסתו של החוק לתוקף" (עע"א 1613/91 ארביב נ' מדינת ישראל, פ"ד מו(2) 765, 777 (1992) (להלן: עניין ארביב). ראו עוד: בג"ץ 334/85 גל נ' מנהל בתי המשפט, פ"ד מ(3) 729, 742-741 (1986); אהרן ברק פרשנות החקיקה (1993) (להלן: ברק – פרשנות החקיקה), בעמ' 626-624). ודוקו: בערעורים שלפנינו אין אנו בוחנים את תחולתה של ההגדרה המתקנת על בקשות שהוגשו למשרד הפנים ושנותרו תלויות ועומדות במועד כניסתו של התיקון לתוקף, או את תחולתה של ההגדרה החדשה על בקשות שהוגשו לאחר כניסתו לתוקף של התיקון האמור. עוסקים אנו אך באותן בקשות שהטיפול בהן – מבחינתו של משרד הפנים – הסתיים לפני כניסתה לתוקף של ההגדרה המתקנת. באשר לאותן בקשות אין מנוס, אם כן, מן המסקנה כי החלת ההגדרה המתקנת עליהן תהיה החלה רטרוספקטיבית. 10. משנמצא כי החלת ההגדרה הנוכחית למונח "תושב אזור" ביחס למשיבים שבפנינו תהיה בגדר החלה רטרוספקטיבית עלינו לבחון האם חוק הוראת השעה בנוסחו כיום מחייב אמנם החלה רטרוספקטיבית של ההגדרה. הנחת המוצא בשיטתנו המשפטית היא כי כל דבר חקיקה חל מכאן ולהבא ולא למפרע. זוהי חזקת אי הרטרוספקטיביות של החקיקה, שתכליתה "להגשים צדק, שלטון חוק, הכוונת התנהגות, ודאות ויציבות" (ראו, רע"א 7028/00 אי.בי.אי ניהול קרנות נאמנות (1978) בע"מ נ' אלסינט בע"מ (טרם פורסם, 14.12.2006), פסקה 13). חזקה זו ניתנת, כמובן, לסתירה. המחוקק רשאי לסתור אותה על ידי קביעת הוראה מפורשת בחוק החדש, המחילה אותו למפרע. אם לא קבע המחוקק במפורש בחוק החדש כי תחולתו היא למפרע, תיבחן תחולתו בזמן בהתאם לכללי הפרשנות הנוהגים במשפטנו, ובמיוחד בהתחשב בתכלית אותה נועד החוק להגשים (ראו, עניין ארביב, בעמ' 776-775). תיקון מס' 1 לחוק הוראת השעה לא קבע במפורש כי ההגדרה המתקנת למונח "תושב אזור" תחול גם ביחס לבקשות לקבלת מעמד בישראל שהטיפול בהן – מבחינתו של משרד הפנים - נסתיים בטרם מועד כניסת התיקון לתוקף. השאלה היא, אפוא, האם תכליתו של חוק הוראת השעה מחייבת מסקנה זו? שוכנענו כי התשובה לכך היא שלילית. על תכליתו של חוק הוראת השעה ועל הרקע לחקיקתו עמד בית משפט זה בהרחבה בבג"ץ 7052/03 עדאלה – המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' שר הפנים (טרם פורסם, 14.5.2006) (להלן: עניין עדאלה)). על דעת רוב שופטי ההרכב נתקבלה טענת המדינה לעניין זה ונקבע כי תכליתו של החוק היא תכלית ביטחונית. כך ציין לעניין זה הנשיא א' ברק: "תכליתו של חוק האזרחות והכניסה לישראל היא ביטחונית ועניינה הוא להפחית ככל האפשר את הסיכון הביטחוני מבני הזוג הזרים בישראל. תכליתו של החוק אינה מבוססת על שיקולים דמוגרפיים. מסקנה זו מעוגנת בהיסטוריה החקיקתית ובתוכן הסדריו של החוק. אכן, ביסוד החקיקה עמד החשש הביטחוני מפני מעורבות בפעילות טרור של בני זוג פלסטיניים, המחזיקים בתעודת-זהות ישראלית עקב 'איחוד משפחות' עם בני הזוג הישראלים. תכליתו של החוק להקטין סיכון זה ככל האפשר". (עניין עדאלה בפסקה 79 לפסק דינו של הנשיא א' ברק). למסקנה דומה הגיע המישנה לנשיא מ' חשין, בפסקה 98 לפסק דינו: "המטרה שעמדה ביסוד חוק האזרחות והכניסה לישראל - המטרה כשהיא לעצמה - מטרה ראויה היא... תכליתו של החוק היא להגן על ביטחונם ועל חייהם של אזרחי המדינה...". (עניין עדאלה בפסקה 98 לפסק דינו של המישנה לנשיא מ' חשין). בעניין עדאלה נקבע, אם-כן, כי מטרתו הברורה של חוק הוראת השעה היא להגן על המדינה מפני הסיכון הביטחוני שנשקף לה מאיחודי משפחות בין תושבי ישראל לבין תושבי האזור. זאת, בשל החשש ממעורבותם בטרור של בני המשפחה תושבי האזור, שכניסתם לישראל או מתן מעמד להם בישראל עלולים להיות מנוצלים לרעה על ידי ארגוני הטרור למטרותיהם. בכל הנוגע לשאלת התחולה הרטרוספקטיבית המתעוררת בערעורים שלפנינו, ובנסיבות העניין הנדון בערעורים אלה, שוכנענו כי תכליתו הביטחונית של החוק לא תסוכל, אם הוראותיו לא יחולו על מי שהוכיח כי פרט לרישומו במרשם אין לו זיקות נוספות לאזור. הטעם המרכזי לכך הוא כי הרישום במרשם, כשלעצמו, איננו מבסס את הסיכון הביטחוני שבבסיס תכליתו של חוק הוראת השעה. המדינה אמנם טענה בפנינו כי רישום זה, שמקנה, בין היתר, את הזכות לבחור ולהיבחר למוסדות הרשות הפלסטינית, מקים למעשה מעין זיקת אזרחות לשטחי הרשות הפלסטינית. יחד עם זאת, פרט לטענה זו, משרד הפנים לא הציג בפנינו נתונים נוספים שעשויים היו לשכנע כי "זיקת רישום" זו של אותם קטינים מקימה, כשלעצמה, סיכון אינהרנטי לשלומה ולביטחונה של מדינת ישראל. כך למשל, לא הובהר לנו כיצד התבצע הרישום במרשם בעת שנרשמו המשיבים, מהם התנאים שנדרשו ממי שביקש להירשם במרשם, האם וכיצד ניתן למחוק את הרישום, ובאילו נסיבות ניתן היה לרשום קטין במרשם. בהתחשב בכך לא שוכנענו כי הרישום במרשם התושבים של האזור, כשלעצמו, כאשר מדובר בקטין שהצליח להוכיח כי נולד בישראל וכי מרכז חייו בפועל אינו באזור, מקים את הסיכון הבטחוני שבבסיס תכליתו של חוק הוראת השעה. מכל מקום, בענייננו מדובר בקבוצה מוגדרת של קטינים, שביקשו שיינתן להם מעמד במקום בו נולדו ובו מצוי לטענתם מרכז חייהם, ואשר הבקשות ליתן להם מעמד הוכרעו עוד בטרם תוקן החוק. 11. משמצאנו כי תכליתו של חוק הוראת השעה לא תסוכל אם הוראותיו לא יחולו על הקטינים שנרשמו במרשם האזור והוכיחו כי מרכז חייהם אינו באזור, הרי אין כל הצדקה – מבחינת לשון החוק או תכליתו - להחלתה הרטרוספקטיבית של ההגדרה המתקנת למונח "תושב אזור" על המשיבים שלפנינו. זאת ועוד, מן ראוי לציין ביחס לטענת המדינה, לפיה אין זה סביר שמשרד הפנים יבחן כעת את עניינם של המשיבים בהתאם להגדרה המקורית למונח "תושב אזור", שאינו תקפה עוד, כי הביקורת השיפוטית על החלטות הרשות המינהלית - בין אם בעתירות בפני בית המשפט קמא ובין אם בערעורים שלפנינו - בוחנת האם החלטתה של הרשות המינהלית נתקבלה בהתאם לדין שנהג בעת מתן ההחלטה. בוודאי שכך המצב כאשר דנים אנו בסוגיה של פגיעה בזכויות; ובנסיבות ענייננו פגיעה בזכויותיהם של הורים תושבי ישראל, שילדיהם הקטינים לא יופרדו מהם. כפי שנראה בהמשך, אין מקום לאמץ את פרשנותו של משרד הפנים להגדרה המקורית של המונח "תושב אזור" ותחת דחיית בקשותיהם של המשיבים על הסף היה עליו לאפשר למשיבים לטעון לגופו של עניין באשר לזיקותיהם לאזור. בנסיבות אלה מן הראוי כי משרד הפנים יבחן את בקשות המשיבים בהתאם לדין שהיה בתוקף בעת שקיבל את החלטותיו המקוריות ביחס לאותן בקשות. אין לומר כי תוצאה זו אינה סבירה, שכן תוצאה זו עולה בקנה אחד עם עקרון החוקיות החל על כל רשות מינהלית באשר היא. התוצאה מתיישבת אף עם עקרונות יסוד של צדק; שכן אלמלא נדחו בקשות המשיבים על הסף ושלא כדין (כפי שיובהר בהמשך), היה על משרד הפנים לבחון את הבקשות ולהכריע בהן לגופן. בשולי הדברים נעיר עוד, כי משהגענו לכלל מסקנה כי יש להחיל ביחס למשיבים את ההגדרה הקודמת למונח "תושב אזור", איננו נדרשים לדון בשאלת פרשנותה של ההגדרה הנוכחית למונח. (שאלה שתלויה ועומדת כיום בפני בית משפט זה בעע"ם 1621/08). תחולת החוק על המשיבים בהתבסס על נוסחו המקורי 12. בית המשפט לעניינים מינהליים קבע, כאמור, בשורה של פסקי דין, שניתנו על ידי שופטים שונים, כי אין די ברישום המשיבים במרשם האזור כדי שייחשבו ל"תושבי אזור" לצורך חוק הוראת השעה, וכי יש לאפשר להם להוכיח כי מלבד הרישום במרשם אין להם זיקות נוספות לאזור. פסקי הדין התבססו על ההגדרה הבאה של המונח "תושב אזור" עליו חל חוק הוראת השעה, שאינה, כמוסבר לעיל, ההגדרה המופיעה בחוק כיום: "הגדרות 1... 'תושב אזור' – לרבות מי שמתגורר באזור אף שאינו רשום במרשם האוכלוסין של האזור, ולמעט תושב יישוב ישראלי באזור". מלשונה של הגדרה זו עולה בבירור כי הוראותיו של החוק חלות על כל מי שמקום מגוריו הינו באזור, אף אם לא נרשם במרשם האזור. עם זאת, מן ההגדרה לא עולה התייחסות מפורשת לסיטואציה העובדתית ה"הפוכה", בה נטען על ידי מבקש המעמד בישראל כי פרט לרישומו במרשם האזור אין לו זיקות אחרות לאזור. בהקשר זה יש לבחון מה משמעות הדיבר "לרבות" שבראשית ההגדרה. מבחינה לשונית הביטוי "לרבות" בא, בדרך כלל, כדי להרחיב את משמעותו הטבעית והרגילה של הביטוי המוגדר ולהוסיף עליו, אם כי לעתים לא בא הביטוי "לרבות" אלא רק מטעמי זהירות (ראו ברק - פרשנות החקיקה, בעמ' 139-138). יפים לעניין זה דבריו של השופט (כתוארו אז) מ' לנדוי: "המלה 'לרבות' בה מתחילה הרשימה הנ"ל... יכולה לסמן אחת משתים: שהמקרים שברשימה כלולים ממילא בעקרון הכללי שברישא, ונאמרו מפורשות רק לשם יתר בהירות, או שהם באים להוסיף על האמור בעקרון הכללי". (ראו ע"א 48/50 היועץ המשפטי נ' ריבקינד, פ"ד ח 254, 259 (1954)). הוספת מצב הריבוי מיועדת, אפוא, להרחיב את גבולותיה של ההגדרה הבסיסית, להבהירה או לתחום אותה (ראו, רע"א 3534/97 אטליס נ' ישראלי, פ"ד נג(4) 780, 791 (1999)). במקרה שלפנינו אנו נדרשים לאתר מהי משמעותו הבסיסית של הביטוי "תושב אזור", אותה ביקש הדיבר "לרבות" להרחיב או להבהיר במקרה דנן. מבחינה לשונית קיימות בהקשר זה שתי אפשרויות לשוניות שונות. לפי האפשרות הפרשנית האחת, משמעותו הבסיסית של המונח "תושב אזור" היא כל מי שרשום במרשם האזור. על-פי פרשנות זו הביטוי "לרבות" נועד להרחיב את ההגדרה הבסיסית, כך שהיא תחול על כל מי שמתגורר באזור, גם אם אינו רשום במרשם האזור. לפי האפשרות הפרשנית האחרת משמעותו הבסיסית של המונח "תושב אזור" היא כל מי שמתגורר באזור. על-פי פרשנות זו הדיבר "לרבות" נועד על מנת להבהיר כי אף מי שאינו רשום במרשם האזור ייחשב ל"תושב אזור", אם הוא אמנם מתגורר בתחומי האזור. 13. לשתי החלופות הפרשניות המוצעות לעיל יש, אפוא, אחיזה בלשון החוק. בנסיבות אלה ובהתאם לכללי הפרשנות הנהוגים בשיטתנו, יש לבחור באפשרות הפרשנית המגשימה את תכלית החקיקה (ראו, עע"ם 2775/01 ויטנר נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה "שרונים" (טרם פורסם, 4.9.2005), בפסקה 8)), ובה בעת משתלבת עם עקרונות היסוד של שיטתנו המשפטית. תכליתו של חוק הוראת השעה, כפי שנקבע בעניין עדאלה וכמוסבר בפסקה 10 לעיל, היא תכלית בטחונית. לפיכך, יש לבחון איזו מבין הפרשנויות השונות להגדרת המונח "תושב אזור" מגשימה את תכליתו הבטחונית של החוק, ועולה בקנה אחד עם העקרונות הבסיסיים של שיטתנו. במקרה דנן שוכנענו כי פירוש המונח "תושב אזור" כמכוון לכל מי שמתגורר בפועל באזור (אף אם אינו רשום במרשם האזור) ולא לכל מי שרשום במרשם האזור (אף אם אינו מתגורר באזור) הוא הפירוש המגשים את תכליתו הבטחונית של חוק הוראת השעה. זאת, משום שהתכלית הבטחונית של חוק הוראת השעה תושג גם אם הצליח המבקש מעמד בישראל להוכיח, כי על אף רישומו באזור הוא מנותק ממנו, כיוון שאין הוא מתגורר באזור ואין לו זיקות לאזור מלבד "זיקת הרישום". בהקשר זה יצוין כי ממילא מוקנה לשר הפנים שיקול דעת רחב במסגרת הפעלת סמכויותיו בענייני מתן מעמד בישראל (ראו עע"ם 11538/05 נטיוסוב נ' שר הפנים (לא פורסם, 25.11.2007) בפסקה 5 והאסמכתאות המובאות שם). כמוסבר בפיסקה 10 לעיל, לא עלה בידי משרד הפנים להבהיר מהו הסיכון הבטחוני הנובע ממבקשי המעמד בישראל, שזיקתם לאזור היא "זיקת רישום" בלבד ושעלה בידיהם להוכיח כי מרכז חייהם אינו באזור. בהקשר זה חשוב לציין, כי אף אם אותם מבקשי מעמד בישראל כדוגמת המשיבים, הרשומים במרשם האזור אך טוענים כי מרכז חייהם אינו באזור, לא ייחשבו ל"תושבי אזור" לצורך חוק הוראת השעה, עדיין מוקנה לשר הפנים שיקול דעת לבחון קיומה של מניעה בטחונית קונקרטית ביחס למבקש המעמד בישראל (ראו: בג"ץ 2208/02 סלאמה נ' שר הפנים, פ"ד נו(5) 950, 960 (2002) (להלן: עניין סלאמה); עע"ם 9993/03 חמדאן נ' ממשלת ישראל, פ"ד נט(4) 134, 140 (2005) (להלן: עניין חמדאן)). 14. זאת ועוד, בבחירה בין שתי האפשריות הפרשניות למונח "תושב אזור" בחוק הוראת השעה, יש ליתן משקל להנחה הכללית לפיה תכליתו של כל דבר חקיקה היא להגשים את ערכי היסוד של השיטה ולא לנגוד להם (ראו, בג"ץ 953/87 פורז נ' ראש עירית תל-אביב-יפו, פ"ד מב(2) 309, 331-329 (1988)). מהנחת מוצא זו נגזרת התפיסה כי יש לנקוט "פרשנות מצמצמת ודווקנית של הוראת דין השוללת או מגבילה זכויות אדם" (ראו ברק – פרשנות החקיקה, בעמ' 558). במקרה שלפנינו פרשנות המונח "תושב אזור", כך שהוא לא יחול בהכרח על כל מי שרשום במרשם האזור אלא רק על מי שאכן מתגורר באזור, היא הפרשנות שפוגעת פחות בזכותו של בן המשפחה תושב ישראל לחיות בישראל חיי משפחה בצוותא עם ילדיו הקטינים. זכות זו הוכרה על ידי מרבית שופטי ההרכב בעניין עדאלה, כזכות יסוד חוקתית הנגזרת מכבוד האדם. פרשנות זו להגדרת "תושב אזור" מאפשרת למבקש המעמד בישראל לשכנע את משרד הפנים כי פרט לרישומו במרשם האזור אין לו זיקות נוספות לאזור. בכך עשויה להימנע פגיעה בזכותו החוקתית של תושב ישראל לחיי משפחה. כל זאת, מבלי שתכליתו הביטחונית של חוק הוראת השעה תסוכל. גם מטעם זה יש להעדיף את הפרשנות המתמקדת במגורים באזור, על פני הפרשנות המרחיבה יותר שמשמעותה החלה גורפת של הוראות החוק לא רק על מי שמתגורר באזור אלא גם על כל מי שנכלל במרשם האזור, גם אם אין לו זיקה לאזור ואינו מתגורר בו כלל. מסקנה זו מתחזקת במיוחד בנסיבות הערעורים שלפנינו, שעניינם בקטינים הטוענים כי נולדו בישראל וכי רישומם במרשם האזור נעשה ממניעים שאינם נוגעים לזיקה כלשהי לאזור. כך למשל, המשיבים בעע"ם 5569/05 טענו בבית המשפט קמא כי מאז לידתם מתגוררים הם דרך קבע בירושלים וכי רישומם במרשם האזור נעשה על מנת לאפשר את רישומם לבתי ספר. כך, גם בעע"ם 6168/05 נטען כי הקטינים מתגוררים מאז לידתם בירושלים ואין להם כל זיקה לאזור. המשיבים בעע"ם 2936/06 טענו כי מרכז חייהם מאז לידתם הינו בישראל, וכי רק לאחר גירושי הוריהם נרשמו במרשם האזור על ידי אביהם, אשר עשה זאת על דעת עצמו במהלך סכסוך משפחתי בינו לבין אמם של הקטינים. הערעורים שלפנינו ממחישים אפוא את הבעייתיות הגלומה בבחירה בחלופה הפרשנית המרחיבה, אשר מסתמכת אך על הרישום במרשם האזור לצורך תחולת החוק. פרשנות מרחיבה זו עשויה למנוע מקטינים, מטעמים שרירותיים, כל אפשרות לטעון כי מרכז חייהם אינו באזור אלא בישראל. מאידך, האפשרות הפרשנית המצמצמת יותר להגדרת "תושב אזור", שאינה מסתמכת אך על הרישום במרשם, תאפשר לקטינים לטעון להכרה במעמד במקום בו יש מעמד לאימותיהם או להוריהם; מקום המשמש להם מרכז חיים. בכל אלה אין כדי למנוע ממשרד הפנים לבחון את טענות הקטינים לגופן. 15. מסקנתנו היא כי צדקו שופטי בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים כאשר קבעו כי את ההגדרה ל"תושב אזור" בנוסחה המקורי טרם תיקון החוק יש לפרש כך שהיא לא תחול "אוטומטית" רק בשל עצם רישומו של אדם במרשם האזור. לפיכך, משרד הפנים לא היה רשאי לדחות את בקשותיהם של המשיבים למעמד בישראל אך מן הטעם שהמשיבים נכללו במרשם האזור. היה עליו לבחון באופן פרטני את טענותיהם כי מלבד הרישום במרשם אין להם כל זיקה אחרת לאזור. נציין בהקשר זה כי מקובלות עלינו הקביעות בחלק מפסקי הדין בבית המשפט קמא, לפיהן הרישום במרשם מקים לכאורה את ההנחה כי למבקש המעמד בישראל יש זיקות נוספות לאזור מלבד הרישום. לפיכך, בהיעדר נתונים אחרים רשאי משרד הפנים להסתמך על הרישום ולהניח כי על מבקש המעמד בישראל חלות הוראותיו של חוק הוראת השעה. עם זאת, בהתאם לפרשנות המצמצמת להגדרת "תושב אזור", על משרד הפנים לאפשר למבקש המעמד לשכנע באמצעות הבאת ראיות מינהליות כי מלבד הרישום במרשם נעדר הוא כל זיקה נוספת לאזור, כך שהחוק לא יחול עליו. אם מבקש המעמד יעמוד בנטל זה יחולו עליו ההסדרים הרגילים הנוגעים להענקת מעמד בישראל. מבין הסדרים אלה ההסדר הרלוונטי בענייננו הוא זה הקבוע בתקנה 12 לתקנות הכניסה לישראל. בחינת בקשותיהם של המשיבים לפי תקנה 12 לתקנות הכניסה לישראל 16. משמצאנו כי למשיבים עומדת האפשרות לטעון כי חוק הוראת השעה אינו חל עליהם, עולה השאלה כיצד תיבחנה לאחר מכן בקשותיהם למעמד בישראל, אם יעלה בידם לשכנע כי פרט לרישומם במרשם האזור אין להם זיקות נוספות לאזור. כזכור, המשיבים אינם זכאים לאזרחות בישראל מכוח שבות. הם אף אינם מבקשים אזרחות בישראל מטעמים אחרים. בקשתם היא לקבל מעמד זהה לזה של אימותיהם, אשר שוהות בישראל מכוח רישיון לישיבת קבע שניתן להן לפי חוק הכניסה לישראל. בהנחה שחוק הוראת השעה אינו חל עליהם, מעמדם של המשיבים צריך להיות מוסדר בהתאם לסעיף 1(ב) לחוק הכניסה לישראל, הקובע כי "מי שאיננו אזרח ישראלי או בעל אשרת עולה או תעודת עולה, תהיה ישיבתו בישראל על פי רשיון ישיבה לפי חוק זה". הסמכות ליתן רשיונות ישיבה לפי חוק הכניסה לישראל הוקנתה לשר הפנים, שרשאי להפעיל לשם כך שיקול דעת רחב. שיקול דעת זה כפוף, כמובן, לביקורת שיפוטית (ראו: עע"ם 4614/05 מדינת ישראל נ' אורן (טרם פורסם, 16.3.2006) בפסקה 5 (להלן: עניין אורן); בג"ץ 2828/00 קובלבסקי נ' שר הפנים, פ"ד נז(2) 21, 27-28 (2003)). יצוין, כי ככלל נעדרים מחוק הכניסה לישראל או מהתקנות שהותקנו מכוחו קריטריונים להפעלת שיקול דעתו של שר הפנים (ראו: בג"ץ 3403/97 אנקין נ' משרד הפנים, פ"ד נא(4) 522, 525 (1997); עניין חמדאן, בעמ' 140). 17. עם זאת, לעניינם של קטינים שנולדו בישראל להורים בעלי רשיון ישיבה בישראל התקין מחוקק המשנה את תקנה 12 לתקנות הכניסה לישראל, הקובעת כיצד תטופלנה בקשותיהם. תקנה זו קובעת כך: "מעמדו של ילד שנולד בישראל 12. ילד שנולד בישראל, ולא חל עליו סעיף 4 לחוק השבות, תש"י-1950, יהיה מעמדו בישראל כמעמד הוריו; לא היה להוריו מעמד אחד, יקבל הילד את המעמד של אביו או אפוטרופסו זולת אם ההורה השני מתנגד בכתב לכך; התנגד ההורה השני, יקבל הילד את המעמד של אחד מהוריו, כפי שיקבע השר". תקנה 12 מסדירה, אפוא, את מעמדם של ילדים שנולדו בישראל ואשר סעיף 4 לחוק השבות אינו חל עליהם. התקנה קובעת כי כאשר לשני הוריו של הילד מעמד זהה בישראל, יהיה מעמדו של הילד כמעמד הוריו. עוד קובעת התקנה כי אם רק לאביו של הילד יש מעמד בישראל, יקבל הילד את מעמדו של אביו ובלבד שההורה השני לא התנגד לכך בכתב. בהקשר זה יצוין כי לשונה של התקנה מפלה, לכאורה, בין המינים, שכן היא קובעת כי כאשר רק לאחד מההורים יש מעמד בישראל, יוכל הקטין לקבל את מעמד הורהו ובלבד שמדובר באביו. ביקורת על כך נמתחה על ידי בית משפט זה בעבר (ראו, בג"ץ 979/99 פבאלואיה קרלו (קטין) נ' שר הפנים (לא פורסם, 23.11.1999) בפסקה 3 (להלן: עניין קרלו)). ואולם, בערעורים שלפנינו הודיעה המדינה כי היא נוהגת לקרוא את לשון התקנה באופן שהילד יקבל את מעמדו של ההורה עימו הוא מקיים מרכז חיים בישראל, אף אם מדובר באמו. עוד יצוין, כי בערעורים שלפנינו הודיעה המדינה כי בניגוד לעמדה קודמת שהוצגה בהליכים אחרים, סבורה היא כיום כי הוראותיה של התקנה חלות אף כאשר הבקשה לפי תקנה 12 הוגשה שלא בסמוך ללידת הילד, בדומה לנסיבותיהם של המשיבים. 18. השאלה שעמדה בפני בית משפט זה בעניין קרלו היתה האם לשונה של תקנה 12, לפיה "ילד שנולד בישראל... יהיה מעמדו בישראל כמעמד הוריו", מחייבת את משרד הפנים ליתן לילד מעמד אך מעצם לידתו בישראל. שאלה זו נענתה בשלילה. קבענו, כי את תקנה 12 יש לפרש באופן שתואם את תכליתו של חוק הכניסה לישראל, שמכוחו היא הותקנה. מטעם זה נקבע כי בהתחשב בכך שחוק הכניסה לישראל אינו מכיר בזכות ישיבה בישראל "מכוח לידה", הרי אף תקנה 12 אינה מיועדת להעניק מעמד בישראל אך "מכוח לידה". מטרתה היא למנוע "יצירת נתק או פער בין מעמדו של הורה אשר ישיבתו בישראל היא מכוח חוק הכניסה לישראל, לבין מעמדו של ילדו אשר נולד בישראל, ואשר עצם לידתו בארץ איננה מעניק לו מעמד חוקי בה" (ראו, עניין קרלו, בפסקה 2). כפי שנפסק בעניין קרלו, הטעמים לכך נעוצים בטובת הקטין, בזכותו לחיי משפחה ובכיבוד התא המשפחתי: "ככלל, שיטתנו המשפטית, מכירה ומכבדת את הערך של שלמות התא המשפחתי ואת האינטרס של שמירה על שלום הילד, ולפיכך יש למנוע יצירת פער בין מעמדו של ילד קטין לבין מעמדו של הורהו המחזיק בו או הזכאי להחזיק בו. אף מנקודת מבט של הענקת רשיונות ישיבה בישראל נראה כי אין הצדקה ליצירת פער כזה, שכן ההצדקות אשר עמדו בבסיס מתן רשיון הישיבה להורה יחולו ככלל גם ביחס לילדו שנולד בישראל ומצוי עמו." (ראו, שם). בהתאם לכך נקבע בעניין קרלו, כי כאשר התכלית של שלמות התא המשפחתי (עם ההורה בעל רישיון הישיבה בישראל) אינה עומדת בבסיס בקשת הקטין למעמד בישראל, אין שר הפנים מחויב לתת לקטין מעמד אך בשל לידתו בישראל להורה בעל רישיון ישיבה בישראל. השאלה שהעלתה המדינה בערעורים שלפנינו לא נידונה במישרין בעניין קרלו, והיא השאלה האם במסגרת הפעלת סמכותו לפי תקנה 12 לתקנות הכניסה לישראל רשאי שר הפנים לשקול שיקולים נוספים מלבד מרכז חייו של הקטין; או שמא מצומצם שיקול דעתו אך ורק לבחינת שיקול זה. לטענת המדינה, מהאמור בחלק מפסקי הדין שניתנו בבית המשפט קמא משתמע כי שיקול דעתו של שר הפנים מצומצם לבחינת מרכז חייו של הקטין וכי אין הוא רשאי לשקול שיקולים נוספים. על-פי הטענה, קביעה זו חותרת תחת תכליתו של חוק הכניסה לישראל, המקנה לשר פנים שיקול דעת רחב בעת הפעלת סמכותו – גם כאשר מדובר בנסיבות בהן עוסקת תקנה 12. 19. כפי שכבר ציינו, חוק הכניסה לישראל אכן מקנה לשר הפנים שיקול דעת רחב. שיקול דעת זה נגזר מעקרון הריבונות, לפיו המדינה רשאית להחליט מי ישהה בתחומה ומי לא (ראו, עניין אורן, בפסקה 5). לצד זאת, בבסיסו של החוק עומד גם רציונאל הומניטארי, שעניינו בנכונות להעניק מעמד בישראל לבן משפחתו הקרוב של מי ששוהה כדין בישראל, המבקש לחיות עימו בישראל, ובשאיפה למנוע את פירוקו של התא המשפחתי (ראו: בג"ץ 3648/97 סטמקה נ' שר הפנים, פ"ד נג(2) 728, 787 (1999); עע"ם 7088/03 מחאמיד נ' שר הפנים (לא פורסם, 1.3.2004) בפסקה 4; עע"ם 9018/04 מונא נ' משרד הפנים (לא פורסם, 12.9.2005) בפסקה 7). ודוקו: משמעות הדברים אינה כי השיקול ההומניטארי הוא שמכריע. במסגרת שיקול דעתו הרחב של שר הפנים רשאי הוא לקבוע כי חרף פגיעה אפשרית בתא המשפחתי, אין מקום להעניק לאדם מסוים מעמד בישראל, בין אם מטעם ביטחוני, מטעם פלילי, או מכל טעם ענייני אחר. בהפעילו את שיקול הדעת המוקנה לו על-פי חוק נדרש, אפוא, שר הפנים לאזן בין השיקולים הרלוונטיים השונים לעניין מתן מעמד בישראל וליתן משקל הולם לכל שיקול. בכלל זה נדרש משרד הפנים להתחשב גם בשיקול של שלמות התא המשפחתי תוך בחינת מרכז החיים של המבקש, אולם אך מובן הוא ששיקול זה אינו השיקול היחיד בו רשאי שר הפנים להתחשב. 20. כיצד אמור להיות מופעל, אפוא, שיקול דעתו של משרד הפנים בעת טיפול בבקשה שהוגשה לפי תקנה 12 לתקנות הכניסה לישראל? נקודת המוצא לעניין זה היא, כי פרשנותה של חקיקת המשנה משתלבת בפרשנותו של החוק הראשי שמכוחו היא הותקנה. אכן, ככלל תהא תכליתה של תקנת המשנה תואמת לתכליתו של החוק הראשי (ראו, בג"ץ 8233/99 בן צוק נ' שר התחבורה, פ"ד נה(2) 311, 316 (2000)). כך גם כמובן לעניין חוק הכניסה לישראל והתקנות שהותקנו מכוחו. בהתחשב בכך קבענו בעבר במפורש כי את תקנה 12 יש לפרש "באופן התואם את דבר החקיקה הראשי מכוחו הותקנה ועולה בקנה אחד עם התכלית העומדת בבסיסה" (עניין קרלו, בפסקה 2). ברוח דברים אלו מקובלת עלינו טענת המדינה כי בדומה להפעלת הסמכות ה"רגילה" לפי חוק הכניסה לישראל - בגדרה מוקנה למערער שיקול דעת רחב, הרי אף בהפעלת הסמכות לפי תקנה 12 רשאי שר הפנים לשקול שיקולים נוספים מעבר לשאלת מרכז חייו של הקטין. כך למשל, רשאי משרד הפנים לשקול שיקולים ביטחוניים או פליליים הנוגעים לאינטרס הציבורי הרחב או כל שיקול ענייני אחר הנוגע להפעלת סמכותו לפי חוק הכניסה לישראל. לצד זאת יש להדגיש כי כאשר שוקל שר הפנים בקשה שהוגשה לפי תקנה 12, עליו ליתן משקל משמעותי וניכר לטובת הילד ולשלמות תאו המשפחתי. זאת, משני טעמים עיקריים. ראשית, יש ליתן את הדעת לכך שמחוקק המשנה בחר להתקין תקנה מיוחדת לעניין מעמדם של ילדים שנולדו בישראל. כפי שכבר ציינו, לרוב לא נקבעו בהוראותיו של חוק הכניסה לישראל או בתקנות שהותקנו מכוחו קריטריונים לעניין הענקת רשיון לישיבת קבע בישראל. לפיכך מעצם התקנתה של תקנה מיוחדת הנוגעת להסדרת מעמדם בישראל של ילדים שנולדו בה ניתן ללמוד, כי מחוקק המשנה ביקש לקבוע כי לעניינם של אותם קטינים יש ליתן משקל מיוחד וניכר לשיקול של שלמות התא המשפחתי. שנית, יש להתחשב באופייה המיוחד של תקנה 12 כתקנה שנועדה לקדם זכויות אדם, וזאת בשני היבטים מרכזיים. הראשון, הוא ההיבט הנוגע לזכותו של ההורה בעל המעמד בישראל לגדל את ילדו, כלומר בזכותו החוקתית של ההורה לחיי משפחה. ההיבט השני נוגע לזכויותיו העצמאיות והאוטונומיות של הקטין לחיות את חייו לצד הורהו. התייחס לכך הנשיא א' ברק בעניין עדאלה: "ההיבט השני [של כיבוד התא המשפחתי] הוא הזכות של הילד לחיי משפחה. הוא מתבסס על ההכרה העצמאית בזכויות האדם של ילדים. זכויות אלה מוענקות בעיקרן לכל אדם באשר הוא אדם, לאדם הבגיר ולאדם הקטין... לילד הזכות לגדול בתא משפחתי שלם ויציב. טובתו מחייבת כי לא יופרד מהוריו וכי יגדל בחיק שניהם. אכן, קשה להפריז בחשיבות הקשר בין הילד לבין כל אחד מהוריו. ההמשכיות וההתמדה בקשר עם הוריו הם יסוד חשוב בהתפתחותם התקינה של ילדים. מנקודת ראותו של הילד, ניתוקו מאחד מהוריו אף עלול להיתפס כנטישה ולהשליך על התפתחותו הרגשית" (פסקה 28 לפסק דינו של הנשיא א' ברק בעניין עדאלה). שני היבטים אלה – האחד, המתמקד בזכויותיו של ההורה בעל המעמד בישראל לחיות עם ילדו בישראל, והאחר, המתמקד בקטין, שאף שאין לו מעמד בישראל יש להתחשב בזכויותיו העצמאיות שלא להיות מופרד מהוריו – עומדים הם בבסיס תכליתה של תקנה 12. על רקע זה נדרש שר הפנים להפעיל את סמכותו כך שיינתן לשיקולים אלה משקל משמעותי, שיגשים את תכליתה המיוחדת של התקנה. אכן, הכרה בתא המשפחתי שהורחב עם לידתו של הקטין והכרה בזכויותיו העצמאיות של הקטין לקשר רציף עם הוריו ולהתפתחותו הרגשית, מחייבות כי בעת שקילת בקשה שהוגשה לפי תקנה 12 יינתן משקל ניכר לכך שמרכז חייו של הילד הינו בישראל, לצד אמו, אביו או שניהם יחד. מטיעוניה של המדינה בפנינו עולה כי אף לשיטתה יש ליתן לשיקולים בדבר שלמות התא המשפחתי ומרכז חייו של הילד משקל ניכר בעת בחינת בקשה שהוגשה לפי תקנה 12. לפיכך טענה המדינה כי ככלל יש ליתן לילד את מעמדו בישראל של הורהו, תוך יישום העיקרון הביצועי המנחה שקבע מחוקק המשנה בתקנה 12. עם זאת טענה המדינה, כי כאשר ישנה מניעה בטחונית או פלילית ביחס לקטין או כאשר מתקיימות נסיבות רלוונטיות אחרות הנוגעות לקטין ולמשפחתו, רשאי שר הפנים לסטות מהעיקרון המנחה שנקבע בתקנה 12 ולהימנע מהענקת מעמד בישראל לאותו קטין. עמדה זו של המדינה מתיישבת עם המסקנה אליה הגענו, לפיה אף בגדרה של תקנה 12 מוקנה לשר הפנים שיקול דעת רחב באשר להפעלת סמכויותיו לפי חוק הכניסה לישראל. ואולם, על אף קיומו של שיקול דעת רחב זה – גם בגדרה של תקנה 12 – על שר הפנים ליתן משקל גבוה ביותר לשיקול של שלמות משפחתו של הילד ומרכז חייו. לפיכך יש להניח, כי ככל שבקשת הקטין הוגשה בסמוך יותר ללידתו, וכי ככל שמרכז חייו לצד הורהו נמצא בישראל תקופה ממושכת יותר, הרי שפרט למקרים נדירים וקיצוניים, ובהעדר מניעה ביטחונית או פלילית קונקרטית, יהיה על שר הפנים ליתן לקטין מעמד זהה לזה של אמו של אביו בעלי המעמד בישראל. סוף דבר 21. הסוגיה שהונחה לפתחנו נוגעת למעמדם בישראל של קטינים שנולדו בישראל, אך נרשמו מסיבות שונות לאחר לידתם במרשם האוכלוסין של האזור. סיבות אלה, כך טענו המשיבים, היו מנותקות ממרכז חייהם של הקטינים, שהיה ונותר בישראל. מלכתחילה נראתה לנו גישתו של משרד הפנים נוקשה יתר על המידה. בסופו של יום הגענו לכלל מסקנה כי הסתמכותו של משרד הפנים על רישומם של הקטינים במרשם האזור לצורך החלת החוק עליהם, לא תאמה את הדין שחל בעת דחיית בקשותיהם. גישתנו זו מבטאת את האיזון הנדרש בין התכלית הבטחונית של חוק הוראת השעה לבין הצורך להגן ככל שניתן על זכותן החוקתית של אימותיהם של הקטינים, שהן תושבות קבע בישראל, לחיות בישראל יחד עם ילדיהן. גישה זו אף מבטאת את הכרתו של משפטנו בזכויותיו העצמאיות של כל קטין להתפתח ולהתבגר במסגרת משפחתית תומכת ואוהבת. גישה זו אינה מנוגדת לתכלית החוק ואינה מתעלמת מהסיכונים הביטחוניים להם טענה המדינה, שכן היא מאפשרת לשר הפנים להפעיל את שיקול דעתו הרחב ולבחון באופן פרטני האם נשקף מקטין מסוים, ככל אדם אחר המבקש מעמד בישראל, סיכון בטחוני. נקודת המוצא היא, אפוא, שאין לדחות את בקשותיהם של הקטינים (שהוגשו לפני כניסתו לתוקף של תיקון מס' 1 לחוק הוראת השעה) על הסף, אך מן הטעם שאותם קטינים נרשמו, במקרה או שלא במקרה, במרשם האזור. הכרה בזכות החוקתית של האימהות תושבות ישראל לחיי משפחה ובזכויותיהם העצמאיות של הקטינים, מחייבת שבירור בטחוני זה ייעשה באופן פרטני, ללא הסתמכות בלבדית על מרשם האזור. בשולי הדברים אוסיף רק, כי ערה אני לכך שהפרשנות שנקבעה בפסק דיננו זה ותוצאותיו של פסק הדין יחולו רק על אותה קבוצה מוגדרת של מי שהיו קטינים בעת הגשת הבקשה למעמד, טענו למרכז חיים בישראל ובקשתם נדחתה על הסף בשל רישומם במרשם האזור; והכל בטרם תוקנה ההגדרה למונח "תושב אזור" בתיקון מס' 1 לחוק הוראת השעה. 22. התוצאה היא אפוא כדלקמן: א. הערעור לעניין הקביעות העקרוניות באשר לפרשנות הגדרת "תושב אזור" בחוק הוראת השעה בנוסחו טרם כניסתו לתוקף של תיקון מס' 1 לחוק נדחה ופרשנותו של בית המשפט לעניינים מינהליים לעניין ההגדרה תעמוד על כנה; זאת, בכפוף לקביעותינו בנוגע לאופן הפעלת שיקול דעתו של שר הפנים לפי תקנה 12 לתקנות הכניסה לישראל. ב. בהסכמת הצדדים יימחק הערעור הפרטני בעע"ם 5569/05, שבגדרו נשמעו בפנינו טענות הצדדים בהתאם להחלטת הנשיא (בדימ') א' ברק מיום 26.10.05, כיוון שעניינם של המשיבים בתיק זה בא על פתרונו. שאלת הוצאות המשפט בעע"ם 5569/05, שעודנה שנויה במחלוקת, תועבר להכרעת רשם בית משפט זה. ג. בהתאם להחלטתו הנזכרת של הנשיא (בדימ') א' ברק ובהסתמך על העקרונות שהותוו בפסק דין זה תגיש המדינה בתוך 60 יום (כאשר ימי הפגרה יבואו במניין הימים) הודעה בדבר עמדתה העדכנית ביחס לכל אחד משלושת הערעורים הבאים, שגם בהם נדונה שאלת פרשנות הגדרת המונח "תושב אזור" בחוק הוראת השעה - עע"ם 5805/05, עע"ם 6162/05 ועע"ם 6168/05, וזאת בהיבט הפרטני הנוגע ליישום פסק דיננו זה. המשיבים בכל אחד מן הערעורים הנ"ל יגישו את תשובותיהם להודעת המדינה בתוך 30 יום מקבלת ההודעה, אם עדיין יהיה מקום לדיון בעניינם. לאחר מכן נחליט על המשך הטיפול בערעורים אלה. עע"ם 2936/06, שבגדרו מערערת המדינה על קביעתו של בית המשפט לעניינים מינהליים כי המשיבים באותו ערעור זכאים למעמד של תושבי קבע בישראל, יעבור לרשם בית משפט זה לשם הוצאת צו סיכומים כמקובל. ה נ ש י א ה השופטת א' פרוקצ'יה: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופטת א' חיות: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינה של הנשיאה ד' ביניש. ניתן היום, ט' באב התשס"ח (10.8.08), בהעדר הצדדים. ה נ ש י א ה ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 05055690_N22.doc דז מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il