קבלאן עו"ד נ' פרקליטות המדינה ואח'

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 555/24 לפני: כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופטת י' וילנר כבוד השופט י' כשר העותר: עו"ד מואיד קבלאן נ ג ד המשיבות: 1. פרקליטות המדינה – המחלקה להנחיית תובעים מוסמכי היועמ"ש 2. הוועדה המרחבית לתכנון ובניה לב הגליל 3. עו"ד שגית דומיין מזרחי 4. עו"ד דיזירה דווירי עתירה למתן צו על-תנאי בשם העותר: עו"ד אבי גולדהמר, עו"ד עמית מונצ'ר בשם המשיבה 1: עו"ד רועי שויקה בשם המשיבה 2: חאתם דאוד בשם המשיבה 3: בעצמה פסק-דין השופטת ד' ברק-ארז: 1. העתירה שבפנינו מכוונת לביטול החלטתה של המשיבה 1, המחלקה להנחיית תובעים מוסמכי היועץ המשפטי לממשלה בפרקליטות המדינה (להלן: המחלקה להנחיית תובעים), מיום 9.1.2024. המחלקה להנחיית תובעים דחתה את בקשתו של העותר להסמכתו כתובע מטעם הוועדה המרחבית לתכנון ובניה לב הגליל, היא המשיבה 2 (להלן: הוועדה המרחבית). 2. בחודש פברואר 2023 פרסמה הוועדה המרחבית מכרז לתפקיד יועץ משפטי ותובע מטעמה, שאליו ניגשו שלושה מציעים: העותר ושתי עורכות דין נוספות, שצורפו לעתירה כמשיבות 4-3. להשלמת התמונה יוער, כי מאז שנת 2001 העותר מילא תפקידי פיקוח שונים בוועדה המרחבית – תחילה כמפקח מן המניין, לאחר מכן כמנהל הפיקוח והחל מיום 1.9.2022 כמפקח רישוי במשרה חלקית (70%). כמו כן, לאורך השנים העותר שימש גם כסנגור בהליכים פליליים בתחום התכנון והבנייה. 3. מבלי לפרט יצוין כי ביום 19.9.2023 בחרה מליאת הוועדה המרחבית בעותר כזוכה במכרז, אך זאת בכפוף לאישור של המחלקה להנחיית תובעים ולהתפטרותו של העותר מתפקידי הפיקוח בהם החזיק בוועדה המרחבית. בעקבות זאת הגיש העותר למחלקה להנחיית תובעים בקשה לאישור הסמכתו כתובע מטעם הוועדה המרחבית. 4. ביום 26.10.2023, כחלק מן הטיפול בבקשה, פנתה המחלקה להנחיית תובעים לעותר וביקשה את התייחסותו למספר נקודות. ראשית, העותר התבקש להבהיר כיצד יוכל לשמש כתובע לענייני תכנון ובניה מטעם הוועדה המרחבית בהתחשב בכך שמילא תפקידי פיקוח שונים לאורך השנים. בהקשר זה ציינה המחלקה להנחיית תובעים כי העותר היה מעורב בהליכי חקירה ובביצוע פעולות אכיפה במרבית התיקים של הוועדה המרחבית התלויים ועומדים כיום, שבהם הוא יידרש לטפל כתובע. שנית, בשים לב לכך שהעותר ציין כי הוא עובד כעורך דין עצמאי, העותר התבקש להמציא את רשימת התיקים שבהם הוא משמש כסנגור בתחום התכנון והבניה וכן את לוח הזמנים להתפטרות מייצוג בהם. עוד התבקשה התייחסות העותר לטענה לפיה הוא מייצג כסנגור בהליכים פליליים בניגוד לתנאים שהוגדרו לו בהיתר שקיבל לעבודה נוספת לצד תפקידו כמפקח, האוסרים עליו לייצג בכל אזור הצפון. 5. בתשובתו שניתנה בו ביום ציין העותר כי מעת שהחל לכהן כמנהל הפיקוח בוועדה המרחבית בשנת 2012 לא הייתה לו כל נגיעה לעדויות בתיקי הפיקוח, לא כעד ולא כחוקר, וכי גם לאחר שהועבר לתפקיד של מפקח רישוי הוא לא ניהל תיקי חקירה ולא עסק בהם. עוד הוסיף העותר כי הוא עובד כעורך דין פרטי בהתאם לאישור שקיבל מיושב-ראש הוועדה המרחבית ומהיועץ המשפטי שלה, ולפיו הוא מנוע מלייצג בתחום שיפוטה של הוועדה בלבד, להבדיל ממחוז הצפון בכללותו. כמו כן, העותר ציין כי מיום שנבחר לתפקיד תובע מטעם הוועדה המרחבית הוא חדל מלהופיע ולייצג כסנגור בתיקי תכנון ובנייה. 6. ביום 15.11.2023 נערך לעותר ריאיון בפני הוועדה המייעצת לנושא הסמכת תובעים הפועלת בהתאם להנחיות היועץ המשפטי לממשלה 8.1100 "הסמכת תובעים ברשויות המקומיות ובוועדות המקומיות לתכנון ולבניה" (4.9.2017) (להלן: הנחיות הסמכת תובעים), וכאמור בפתח הדברים לבסוף נדחתה בקשתו. בהחלטה צוין, בין היתר, כי תשובותיו של העותר בריאיון "מצביעות על תפיסת תפקיד לקויה של מי שאמור לעמוד בראש מערכת האכיפה בוועדה המקומית, ויש בהן כדי לבסס חשש לביצוע התפקיד בחוסר מקצועיות, מתוך פגיעה בזכויות נאשמים וחשודים, וללא הבנת האינטרס הציבורי במובנו הרחב". עוד צוין בהחלטה כי במסגרת תפקידו כמנהל הפיקוח היה העותר מעורב במישרין ובעקיפין בתיקי חקירה שנמצאים היום בשלבים שונים של בירור במסגרת הליכים פליליים, באופן שצפוי להשליך על יכולתו וחובתו של העותר כתובע לבחון באופן ביקורתי את פעולות החקירה שבוצעו בהליכים אלו. כמו כן, בהחלטה צוינה התנהלותו של העותר כסנגור בענייני תכנון ובנייה וזאת במקביל לעבודתו כמפקח, ובניגוד לאישורים שניתנו לו. המחלקה להנחיית תובעים אף דחתה את נימוקו של העותר לטענות בעניין זה, לפיו הוא לא היה מודע להסדרי ניגוד העניינים שהוגדרו לו, וקבעה כי "עמדה זו, ממי שמשמש כעורך דין וקיבל לידיו מסמך חתום המבהיר את המגבלות שחלות עליו, מעידה על מי שאינו יכול לשמש כתובע, מבחינת האחריות לקיום נהלים והוראות". 7. בעתירה המכוונת נגד החלטה זו נטען, בין השאר, כי היא התקבלה תוך פגיעה בזכות הטיעון של העותר ובזכותו להליך הוגן, כי היא מבוססת על קביעות עובדתיות שגויות, ואף אינה סבירה לגופה. העותר טוען כי בהחלטה יוחסו לו דברים באופן מעוות, תוך הוצאתם מהקשר, ומפרט את גרסתו שלו באשר לאמירותיו בריאיון. כן נטען כי ההחלטה מוסיפה לתנאי הכשירות למשרת תובע מטעם ועדה מקומית איסור שלא נקבע בדין או בתנאי המכרז, לפיו לא יוכל לשמש בה מי שמילא לפני כן תפקידי פיקוח בוועדה. העותר מוסיף ומדגיש כי לגישתו ניתן לאיין כל חשש פוטנציאלי לניגוד עניינים בשל תיקים שטיפל בהם כמפקח באמצעות העברתם לטיפולו של תובע אחר במידת הצורך. לבסוף, העותר עומד על טענתו לפיה לא היה מודע לאיסור שחל עליו לייצג כסנגור בכל אזור הצפון, ומוסיף כי מכל מקום העניין כלל אינו מצוי בתחום אחריותה של המחלקה להנחיית תובעים. 8. ביום 10.4.2024, לאחר מספר אורכות שהתבקשו לצורך כך, הגישה המחלקה להנחיית תובעים תגובה מקדמית לעתירה, ובה טענה בעיקרו של דבר כי דינה להידחות. בתגובה צוין כי בהתאם להלכה הפסוקה שיקול דעתה של היועצת המשפטית לממשלה בכל הנוגע להסמכת תובעים הוא רחב במיוחד. הדברים אמורים בפרט בהתחשב במורכבות וברגישות של הפקדת סמכות תביעה בידיהם של עורכי דין מהמגזר הפרטי, שאינם עובדי ציבור. לגופם של דברים, המחלקה להנחיית תובעים עמדה על עיקרי ההנמקות שביסוד החלטתה. באופן ספציפי, הובהר כי אכן אין כל איסור קטגורי ביחס להסמכתו של מי ששימש בתפקידי פיקוח לכהן כתובע, אלא שבמקרה דנן מתקיימות נסיבות פרטניות המעצימות את הקושי של ניגוד העניינים הפוטנציאלי. עוד נטען כי העותר לא הציג הסבר מספק לעבודתו כסנגור בניגוד לתנאי ההיתר שקיבל לעבודה נוספת, האוסר עליו לייצג בכל אזור הצפון, וכי יש מקום להתחשב בעובדה זו כשיקול משמעותי. נוסף על כך, בתגובה צוין כי ההיתר ניתן לעותר "בכפוף לאישור הפרקליטות", אלא שככל הידוע אישור כאמור לא ניתן מעולם. כן נטען כי אין לקבל את הטענה לפיה המחלקה להנחיית תובעים אינה רשאית לשקול סוגיה זו, ולמעשה ההפך הוא הנכון: המחלקה להנחיית תובעים רשאית ואף חייבת לשקול את כלל הנסיבות הרלוונטיות לעניין יושרתו, אמינותו, אחריותו והתנהלותו של כל מועמד. באשר לזכות הטיעון של העותר, המחלקה להנחיית תובעים טענה כי זו לא נפגעה, אלא מומשה בהתאם לנהלי העבודה המפורטים בהנחיות הסמכת תובעים. עוד נטען כי העותר זכה להשמיע את עמדתו ואת טענותיו בפירוט בעת הריאיון, ואף לפני כן בכתב. 9. למען שלמות התמונה יצוין כי בתגובתה המקדמית מיום 15.2.2024 הוועדה המרחבית לא נקטה עמדה ביחס לטענות העותר וביקשה להותירן לשיקול דעתו של בית המשפט. המשיבה 3 ציינה בתגובתה המקדמית מיום 18.2.2024 כי אין לה השגות על החלטתה של המחלקה להנחיית תובעים. המשיבה 4 לא הגישה תגובה מקדמית מטעמה. 10. לאחר שעיינו בעתירה על נספחיה, כמו גם בתגובות המקדמיות, הגענו לכלל מסקנה כי דינה להידחות, ללא צורך בהשלמת טיעון נוספת. 11. הפרקטיקה של הסמכת תובעים מקרב המגזר הפרטי על-ידי היועצת המשפטית לממשלה, או גורמים שסמכות זו הואצלה להם, השתרשה במהלך השנים ונדונה בפסיקה זה מכבר. חרף הקושי המובנה הכרוך במתן סמכויות שלטוניות בתחום זה לגורם שאינו חלק מהשירות הציבורי, בית משפט זה הכיר באפשרות לעשות כן, בין השאר בהתחשב בצרכי המערכת במישור המעשי (ראו: בג"ץ 8340/99 גורלי כוחן ושות' – משרד עורכי-דין נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נה(3) 79 (2001) (להלן: עניין גורלי)). יחד עם זאת, הובהר כי "חיוני הוא כי הסמכה זו תיעשה בזהירות ראויה. היא צריכה להיות החריג ולא הכלל... באותם מקרים שקיים בהם (עדיין) צורך בהסמכה של תובע מהמגזר הפרטי יש לקיים בדיקות קפדניות ומקיפות באשר להתאמתו של האדם למינוי המוצע" (ראו: בג"ץ 1783/00 חיפה כימיקלים בע"מ נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נז(3) 652, 657-656 (2003)). עוד יש לציין כי בפסיקה נקבע ששיקול דעתה של היועצת המשפטית לממשלה הוא רחב במיוחד ביחס להסמכת תובעים, ובכלל זה מקרב המגזר הפרטי, ובהתאם הביקורת השיפוטית בהקשר זה מצומצמת (ראו: עניין גורלי, בעמ' 84). 12. במהלך השנים הלך והתרחב השימוש בסמכות זו והוסדר בנהלים שונים. בענייננו חלות הנחיות הסמכת תובעים, הקובעות כי "התובעים השונים ממלאים תפקיד ציבורי מובהק, בעל חשיבות ורגישות רבה. ממילא יש צורך להבטיח, כי מי שיתמנה לתפקיד זה יהיה ראוי לכך". ההנחיות מגדירות בפירוט את דרישות הכשירות ואת הליך הבחינה וההסמכה של תובעים. 13. על פני הדברים, לא מצאנו כי העותר הצביע על פגם כלשהו שנפל בהחלטתה של המחלקה להנחיית תובעים המצדיק את התערבותנו על-פי אמות המידה הנוהגות ביחס להיקף הביקורת השיפוטית, כל שכן בתחום שבו שיקול הדעת המסור לייעוץ המשפטי לממשלה הוא רחב. עניינו הפרטני של העותר נבחן כדין ובהתאם להנחיות המחייבות, ואין כל יסוד לטענתו בדבר פגיעה בזכות הטיעון או בזכות להליך הוגן. העותר קיבל הזדמנות להשמיע את מלוא טענותיו, הן בכתב הן בעל-פה, ולהתמודד עם הקשיים שהתעוררו ביחס להסמכתו כתובע. המחלקה להנחיית תובעים שקלה את המענה שהציג העותר ביחס לטענות שהופנו כלפיו, ונימקה כראוי את החלטתה לדחות את בקשת ההסמכה שלו על בסיס התרשמותה הבלתי-אמצעית ממנו. כאמור לעיל, הסמכת תובע מהמגזר הפרטי מצריכה בדיקה קפדנית ומקיפה של המועמד – וזו אכן בוצעה כהלכה. דא עקא, שהמחלקה להנחיית תובעים מצאה כי אין ממש בטענות העותר וכי הוא לא עמד בסטנדרט המחמיר הנדרש ממנו לצורך כך. התרשמנו כי מסקנה זו מבוססת היטב ונכונה אף לגופה. העותר לא ביסס אפוא כל עילה להתערבותנו, ולאמיתו של דבר אף יש לברך על הגישה הבלתי-מתפשרת של המחלקה להנחיית תובעים בכל הנוגע להקפדה עם מי שמבקשים לשמש כתובעים המוסמכים על-ידי היועצת המשפטית לממשלה (ראו והשוו: בג"ץ 4542/18 אבו חדיר נ' השר לבטחון פנים (28.1.2019)). לנוכח כל האמור, דין העתירה להידחות. 15. סוף דבר: העתירה נדחית. העותר יישא בהוצאות המשיבות בסך 3,000 שקלים. ניתן היום, ‏כ"ז באייר התשפ"ד (‏4.6.2024). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ 24005550_A06.docx עכ מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il