פסק הדין המלא
פסק-דין בתיק בג"ץ 5544/16
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 5544/16
לפני:
כבוד השופט ס' ג'ובראן
כבוד השופט י' עמית
כבוד השופט נ' סולברג
העותרות:
1. עיריית נתניה
2. עיריית חולון
3. עיריית חדרה
נ ג ד
המשיבים:
1. ועדת הכספים - כנסת ישראל
2. ממשלת ישראל
3. שר האוצר
4. שר הפנים
5. השר לשירותי דת
6. עיריית אשדוד
7. עיריית אשקלון
8. עיריית באר שבע
9. עיריית אילת
10. המועצה הדתית נתניה
11. המועצה הדתית חולון
12. המועצה הדתית חדרה
13. המועצה הדתית אשדוד
14. המועצה הדתית אשקלון
15. המועצה הדתית באר שבע
16. המועצה הדתית אילת
17. חבר המועצות הדתיות בישראל (ע.ר)
18. מרכז השלטון המקומי בישראל (ע.ר)
עתירה למתן צו על תנאי
תאריך הישיבה:
ג' בשבט התשע"ז
(30.01.2017)
בשם העותרות:
עו"ד אייל נון ועו"ד ניסים כחלון
בשם המשיבה 1:
עו"ד גור גליי
בשם המשיבים 5-2:
עו"ד רועי שויקה
בשם המשיבים 9-6:
עו"ד חיים שרביט
בשם המשיבה 13:
עו"ד אלי בוסקילה
פסק-דין
שני ראשים עיקריים לעתירה שבפנינו.
1. הראש הראשון עניינו פרטני, והוא מתייחס לתוספת תקציב מיוחדת של 5.9 מיליון ₪ להשתתפות בתקציבי המועצות הדתיות של המשיבות 16-13. ראש זה של העתירה התייתר, מאחר שתוספת זו בוטלה בהחלטה מאוחרת של ועדת הכספים של הכנסת.
2. ראש העתירה הנוסף עניינו באמות המידה הנוגעות לשינוי שיעור ההשתתפות של הרשויות המקומיות בתקציבי המועצות הדתיות על פי סעיף 11ב(א) לחוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], התשל"א-1971 (להלן: החוק). בתמצית, העותרות טוענות כי אמות המידה שנועדו לשנות את חלוקת שיעור ההשתתפות בין הממשלה לרשויות המקומיות, נקבעות מדי שנת כספים, על מנת להגיע לתוצאה לפיה רשויות מקומיות מסוימות ישאו ב-75% מתקציב המועצה הדתית (חלף עד 60% בהתאם לסעיף 11א לחוק). נטען שאמות המידה "נתפרות" באופן כזה, שרשויות מקומיות מסוימות, כמו העותרות במקרה דנן, מממנות רשויות מקומיות ומועצות דתיות אחרות, כמו המשיבות בעתירה דנן.
3. המסגרת הנורמטיבית הרלוונטית לענייננו היא סעיפים 11א-ב לחוק (כפי שתוקנו בתיקון מס' 13, התשס"ח-2008) וזו לשונם:
11א. סכום ההשתתפות הרגיל בהוצאות התקציב של מועצה
(א) סכום ההשתתפות של הממשלה בהוצאות התקציב של כלל המועצות ייקבע, בכל שנת כספים, בחוק התקציב השנתי כמשמעותו בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן – חוק התקציב השנתי).
(ב) סכום ההשתתפות של הממשלה בהוצאות התקציב של כל מועצה ומועצה, בכל שנת כספים, יהיה הסכום שיתקבל מחלוקת סכום ההשתתפות של הממשלה בהוצאות התקציב של כלל המועצות, כאמור בסעיף קטן (א), ביניהן, על פי אמות מידה שוויוניות שתקבע הממשלה (להלן – סכום ההשתתפות הרגיל של הממשלה); השר יפרסם ברשומות את אמות המידה האמורות.
(ג) סכום ההשתתפות של רשות מקומית בהוצאות התקציב של מועצה הנמצאת בתחום שיפוטה, בכל שנת כספים, יהיה שווה לסכום ההשתתפות הרגיל של הממשלה בהוצאות התקציב של אותה מועצה, באותה שנת כספים, כשהוא מוכפל ב-1.5 (להלן – סכום ההשתתפות הרגיל של הרשות המקומית).
משמעות ס"ק (ג) היא, כי הרשות המקומית משתתפת ב-60% מתקציב המועצה הדתית, והממשלה ב-40%. אך סעיף 11ב מאפשר חלוקה שונה, וזו לשונו:
11ב. סכום ההשתתפות המיוחד בהוצאות התקציב של מועצה
(א) על אף האמור בסעיף 11א, השר, שר הפנים ושר האוצר (להלן – השרים) רשאים לשנות בהחלטה שהתקבלה ברוב דעות השרים, ובכללם שר האוצר, על פי אמות מידה שוויוניות שייקבעו לגבי כל שנת כספים, באישור ועדת הכספים של הכנסת, את סכום ההשתתפות הרגיל של הממשלה בהוצאות התקציב של המועצות, כולן או חלקן, לסכום אחר (להלן – סכום ההשתתפות המיוחד של הממשלה), ובלבד שההחלטה תינתן בתוך 90 ימים מיום תחילתה של כל שנת כספים או מיום קבלת חוק התקציב השנתי בכנסת, לפי המאוחר, והכל בכפוף לתנאים אלה:
(1) השינוי לא יביא לחריגה מסכום ההשתתפות של הממשלה בהוצאות התקציב של כלל המועצות, באותה שנת כספים, כאמור בסעיף 11א(א);
(2) השינוי לא יביא לשינוי סכום ההשתתפות הכולל המתקבל מחיבור סכום ההשתתפות הרגיל של הממשלה בהוצאות התקציב של מועצה עם סכום ההשתתפות הרגיל של הרשות המקומית בהוצאות התקציב של אותה מועצה (להלן – סכום ההשתתפות הרגיל הכולל);
(3) סכום ההשתתפות המיוחד של רשות מקומית בהוצאות התקציב של מועצה הנמצאת בתחום שיפוטה, שיחושב לפי סעיף קטן (ב), לא יפחת מסכום השווה ל-25% ולא יעלה על סכום השווה ל-75% מסכום ההשתתפות הרגיל הכולל;
4. אמות המידה נקבעות בכל שנת כספים באישור ועדת הכנסת, וכידוע, מידת ההתערבות של בית משפט זה בחקיקת משנה שזכתה לאישור ועדה מוועדות הכנסת, היא מצומצמת (ראו, לדוגמה, בג"ץ 5211/04 ואנונו נ' אלוף פיקוד העורף, פ"ד נח(6), 644, 651 (2004) והאסמכתאות שם).
5. סעיף 11ב לחוק אינו קובע כי הסטיה מברירת המחדל הקבועה בסעיף 11א תיעשה רק במקרים חריגים או קיצוניים. ענייננו בקריטריונים ואמות מידה שעברו תחת "מסננת" של צוות מקצועי (ראו סעיף 11ב(ג) לחוק) וזכו לאישור ועדת הכספים, והם משקפים ניסיון של הרשות ל"צדק חלוקתי" ברוח הרציונל שבבסיס סעיף 11ב לחוק (ראו גם דברי ההסבר לתיקון מס' 13; ה"ח הממשלה 335, בעמ' 22).
6. למעלה מן הצורך נציין, כי הטענה שהקריטריונים נקבעים אד-הוק במעין סוג של "הנדסה" מכוונת לטובת רשות מקומית כזו או אחרת, לא הוכחה, וטענה מעין זו גם לא הועלתה על ידי מאן דהוא במהלך הדיונים בוועדת הכספים.
סוף דבר, שאיננו רואים להתערב בארבעת הפרמטרים הקבועים באמות המידה הנוכחיות, ואשר ועדת הכספים יוצקת להן תוכן מדי שנה. גם אם ניתן להציע תבחינים וקריטריונים אחרים להפעלת סעיף 11ב לחוק, כהצעת העותרות, הרי שאין דרכו של בית משפט זה להמיר שיקול דעתה של הרשות בנושאים מעין אלו בשיקול דעתו-שלו.
7. אשר על כן, העתירה נדחית.
בנסיבות העניין, אין צו להוצאות.
ניתן היום, ג' בשבט התשע"ז (30.1.2017).
ש ו פ ט
ש ו פ ט
ש ו פ ט
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 16055440_E09.doc עכב
מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il